ECLI:CZ:US:2019:3.US.30.19.2
sp. zn. III. ÚS 30/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce Radovana Suchánka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavních stížnostech stěžovatelů 1) Ondřeje Čmelíka, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2018, č. j. 5 As 217/2018-34, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. května 2018, č. j. 5 A 185/2017-26, 2) Institutu preventivní medicíny, s. r. o., se sídlem Korunní 2569/108, Praha 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. listopadu 2018, č. j. 6 As 258/2018-35, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. července 2018, č. j. 14 A 47/2018-23, 3) Martina Vrabce, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. listopadu 2018, č. j. 6 As 227/2018-35, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. května 2018, č. j. 5 A 181/2017-24, 4) Petra Škrny, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. listopadu 2018, č. j. 6 As 259/2018-35, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. července 2018, č. j. 14 A 80/2018-21, 5) Drivers 4 Drivers, s. r. o., se sídlem Harmonická 1384/13, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2018, č. j. 2 As 245/2018-36, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. července 2018, č. j. 14 A 58/2018-22, 6) Prague Car Sharing, s. r. o., se sídlem Bílkova 855/19, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. listopadu 2018, č. j. 2 As 126/2018-33, a 7) LUCKY TAXI, s. r. o., se sídlem Rybná 716/24, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. listopadu 2018, č. j. 1 As 256/2018-39, všech zastoupených Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem, sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnosti se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případů a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jež byly nejprve vedeny pod samostatnými spisovými značkami sp. zn. III. ÚS 30/19, sp. zn. I. ÚS 74/19, sp. zn. III. ÚS 115/19, sp. zn. II. ÚS 167/19, sp. zn. II. ÚS 170/19, sp. zn. I. ÚS 356/19 a sp. zn. III. ÚS 624/19 a které Ústavní soud v souladu s §63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ve spojení s §112 odst. 1 občanského soudního řádu usnesením ze dne 26. 2. 2019 spojil ke společnému řízení, se stěžovatelé domáhali zrušení shora označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich práva ústavně zaručená v čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a porušen čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy a čl. 4 Listiny.
2. Z napadených rozhodnutí připojených k ústavním stížnostem vyplynulo, že stěžovatelé se žalobami na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu domáhali určení nezákonnosti kontrol provedených při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě a státního odborného dozoru nad cenami v silniční dopravě při provozování taxislužby na území hlavního města Prahy. Nezákonnost kontrol spatřovali ve skutečnosti, že kontrolu neprováděla v celém rozsahu kontrolující osoba, ale zahájením kontroly byly pověřeny tzv. přizvané osoby [§6 odst. 1 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)], které provedly kontrolní jízdu, při které zjišťovaly, zda vozidlo stěžovatele splňuje podmínky pro označování a vybavení vozidel taxislužby [u stěžovatelů ad 1) a ad 3)], resp. provedly kontrolní nákup a kontrolovaly vybavení vozidel, jejichž jízda byla objednána přes aplikaci Uber [u stěžovatelů ad 2) a ad 4) až ad 7)]. Kontrolující osoba pak pojala záznam z kontrolních jízd pořízený přizvanými osobami jako součást kontrolních protokolů.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") žaloby stěžovatelů zamítl. Konstatoval, že kontroly přepravních služeb provedl Magistrát hlavního města Prahy jako správní orgán, který všechny přizvané osoby ke kontrolním úkonům písemně pověřil. Městský soud s odkazem na závěry plynoucí z prejudikatury Nejvyššího správního soudu, kromě jiného i k otázce využití osob, jež nejsou kontrolujícími osobami, dospěl k závěru, že provedení kontrolní jízdy pověřenou přizvanou osobou a učinění zjištění, ke které byla pověřena, nepředstavovalo nezákonný postup žalovaného správního orgánu.
4. Kasační stížnosti stěžovatelů Nejvyšší soud zamítl jako nedůvodné. Nejvyšší správní soud zopakoval závěry uvedené ve svých předchozích rozhodnutích, přijatých co do obsahu v téměř identických věcech, jež činnost přizvaných osob provádějících kontrolní jízdy bezvýhradně akceptovaly, připomněl, že kontrolní řád výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu úkonu bez účasti kontrolující osoby, a zdůraznil, že rozhodnutí zda a jaké osoby a k jakým úkonům budou v rámci kontrolní činnosti přizvány, závisí na správním uvážení kontrolního orgánu, který zvažuje potřebnost jejich přizvání k dosažení účelu kontroly. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitkám o nepřezkoumatelnosti rozsudků městského soudu, shodně s ním konstatoval, že provedením kontrolních úkonů pověřenými osobami, které nečinily žádné excesivní úkony a chovaly se jako kterýkoliv jiný zákazník, nedošlo k zásahu do práv stěžovatelů a za nedůvodné považoval i výtky stran nedostatků pověření přizvaných osob. I podle jeho názoru nelze požadovat, aby každé pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, pro určité místo v určitý čas a mířilo na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo, neboť takto exaktně nelze parametry plánované kontroly na úseku silniční dopravy předvídat, zvláště jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí a provozují přepravu osob za pomoci mobilní aplikace Uber. K námitce, že kontrolní úkon byl proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována, Nejvyšší správní soud uvedl, že v opačném případě by mohl být zmařen účel kontroly.
II.
Argumentace stěžovatelů
5. Stěžovatelé po stručném shrnutí průběhu a výsledků řízení před správními soudy obou stupňů, s mnohými odkazy na závěry plynoucí z nálezů Ústavního soudu o požadavcích na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, napadená rozhodnutí kritizovali a jejich právním závěrům oponovali. Podstatu jejich ústavně právní argumentace představovaly tyto stěžejní námitky:
- soudní výklad příslušných ustanovení kontrolního řádu byl proveden nepřípustně extrémně, čímž došlo k narušení autonomní sféry stěžovatelů a zásahu do práva na jejich informační sebeurčení,
- v důsledku nesprávného výkladu kontrolního řádu byl přijat nesprávný závěr, že přizvané osoby mohou kontrolu i zahájit,
- přizvané osoby disponovaly pouze všeobecným pověřením správního orgánu k provádění úkolů v rozmezí určitého období,
- nebylo posouzeno, zda účast přizvaných osob na kontrole byla potřebná k dosažení účelu kontroly,
- zákonnost zásahu do práv stěžovatelů byla posouzena excesivně poukazem na absenci tzv. kvalifikovaných vad kontroly,
- Nejvyšší správní soud opíral řadu svých argumentů o judikáty, které byly přijaty za jiné právní úpravy, která institut přizvané osoby neznala, a závěry z nich plynoucí aplikoval za existence úpravy nové,
- správní soudy obou stupňů se řádně nevypořádaly s námitkami uplatněnými v žalobách a kasačních stížnostech, příp. reagovaly na něco, co nebylo namítáno.
6. Stěžovatelé předeslali, že průběh kontroly podle kontrolního řádu musí dodržovat základní principy výkonu státní správy a kontrolní činnosti a má-li dojít k uplatnění oprávnění kontrolního orgánu, musí se tak dít na základě zákona a v jeho mezích. Podle jejich přesvědčení došlo v jejich případech k zahájení kontroly nezákonně tím, že kontrolu zahájily přizvané osoby, a nikoliv kontrolující osoba. Odmítli, že by spatřovali zkrácení svých práv pouze v nedodržení zákonných požadavků na zahájení a provádění kontroly, ale rozvedli, jak tato nezákonnost narušila ze své podstaty i jejich autonomní sféru, zejména pak právo na informační sebeurčení. Tvrdili, že podstatou jejich argumentace se správní soudy nezabývaly, naopak konstatovaly, že k nezákonnému zásahu nedošlo, neboť kontrolní postup neobsahoval "kvalifikované" vady. S tímto závěrem stěžovatelé nesouhlasili, neboť argumentem o nedostatku kvalifikovaných vad správní soudy v podstatě umožnily rozlišovat mezi nezákonností a tzv. kvalifikovanou nezákonností, čímž rozšířily možnost ingerence státní moci do sféry jednotlivců.
7. Stěžovatel ad 1) nad rámec shora uvedeného kritizoval Nejvyšší správní soud za použití formulace o stereotypnosti kasačních námitek, které uplatňuje ve věcech projednávaných NSS, přestože dosud žádná řízení před Nejvyšším správním soudem nevedl.
8. Podáními ze dne 1. 2. 2019 stěžovatelé ad 4) a ad 5) svoje ústavní stížnosti doplnili. Reagovali na závěry usnesení Ústavního soudu vydaného v typově obdobné věci jiné kontrolované osoby, zastupované týmž zástupcem jako stěžovatelé (sp. zn. II. ÚS 103/19 ze dne 30. 1. 2019), oponovali jim a vytkli Ústavnímu soudu, že je mu jedno, že kontroly zahajují a provádějí přizvané osoby a kontrolní orgány je mohou bez jakýchkoliv zábran používat k výkonu kontrolní činnosti, aniž k tomu je řádný důvod. Přístup k této problematice označili za rezignaci Ústavního soudu na jeho základní poslání.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnosti byly podány včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána soudní rozhodnutí napadená ústavními stížnostmi, a Ústavní soud je k jejich projednání příslušný; stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnosti jsou přípustné, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatelů a poté dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavních stížností.
11. Typově shodnými námitkami, které stěžovatelé uplatnili v ústavních stížnostech, se již Ústavní soud zabýval. V usnesení sp. zn. II. ÚS 103/19 konstatoval, že kritika názoru o poskytnutí ochrany pouze při výskytu "kvalifikované" nezákonnosti nebyla pro řešení věci relevantní, nosným důvodem napadeného rozhodnutí (rozsudku Nejvyššího správního soudu) bylo, že přizvané osoby mohly dle kontrolního řádu provést kontrolní jízdu, tedy že postup správního orgánu při kontrole byl v souladu se zákonem. Otázka, jaké intenzity by muselo dosáhnout případné porušení zákona, nebyla pro řešení podstatná a námitkami ohledně této otázky nebylo potřebné se zabývat. Ke shodnému závěru dospěl Ústavní soud i v posuzované věci.
12. Výtkám stěžovatelů vůči argumentaci Nejvyššího správního soudu a tvrzením o nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí, resp. tvrzení o libovůli při jeho rozhodování, Ústavní soud nepřisvědčil. Je zřejmé, že Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi již řešil skutkově obdobné případy, v nichž prvním z kontrolních úkonů byla kontrolní jízda provedená přizvanými osobami bez kontrolující osoby, a vyložil z hlediska jazykového, ale i účelu a záměru zákona, proč je tento postup v souladu se zákonem, tedy proč mohla být kontrola "zahájena" kontrolní jízdou za účasti přizvaných osob bez kontrolující osoby (rozsudek ze dne 18. 7. 2018 č. j. 10 As 162/2018-30 a další). Pokud Nejvyšší správní soud na závěry plynoucí z jeho dřívějších rozhodnutí přiměřeně rozvedeným způsobem odkázal, poskytl stěžovatelům dostatečnou odpověď na jejich námitky. Vypořádání se s argumentací stěžovatelů odkazem na závěry, od nichž Nejvyšší správní soud neshledal důvod se odchýlit, Ústavní soud považoval za postup, který nelze označit za ústavně nekonformní.
13. K námitce o nepřípustně extrémním výkladu norem kontrolního řádu Ústavní soud připomíná, že dává ve své rozhodovací praxi opakovaně najevo, že právo činit příslušný výklad podústavního práva a aplikovat jeho normy zásadně přísluší obecným soudům, které jsou Ústavou povolány k tomu, aby poskytovaly ochranu právům. Pochybení při aplikaci a interpretaci podústavních norem by mohlo nabýt ústavně právní relevance toliko tehdy, jednalo-li by se o aplikaci zjevně svévolnou, argumentačně vybudovanou bez přesvědčivého a racionálního logického odůvodnění, tedy objektivně neakceptovatelnou. Takový exces však v posuzované věci neshledal.
14. Ke kritice Nejvyššího správního soudu, že se nezabýval posouzením potřebnosti účasti přizvaných osob, Ústavní soud (shodně jako ve svém shora označeném usnesení) připomíná, že Nejvyšší správní soud považuje v případech, jako byly případy stěžovatelů, zájem na neprozrazení prvotních úkonů kontroly za typově dostačující pro splnění kritéria potřebnosti toho, aby kontrolní jízdu provedly přizvané osoby. Za dané situace proto nebylo potřebné, aby se v odůvodnění svých rozhodnutí zabýval specifiky té které jím projednávané věci.
15. Namítali-li stěžovatelé nedostatek všeobecného pověření, ačkoliv podle jejich názoru měly mít pověřené osoby pověření pro konkrétní kontrolu, jde pouze o polemiku s výkladem podústavního práva, do něhož Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat, neboť není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a do jeho pravomocí nespadá možnost instančního přezkumu jejich rozhodnutí [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)].
16. Ústavní soud nepřisvědčil stěžovatelům ani v jejich kritice, že napadená rozhodnutí byla opřena o judikáty přijaté za dřívější právní úpravy. Ústavní soud si z napadených rozhodnutí ověřil, že Nejvyšší správní soud vysvětlil, že odkazy byly učiněny za účelem vysvětlení, z jakého důvodu je nelogické a neefektivní, aby kontrolu zahajovala osoba, která je jako kontrolující osoba již známá, a teprve potom by se na kontrole začaly podílet osoby přizvané (rozsudek ze dne 2. 11. 2005 č. j. 2 Afs 104/2005-81, publ. pod č. 1083/2007 Sb. NSS) či že dostatečným podkladem pro zjištění skutkového stavu může být i informace získaná od externích kontrolních pracovníků (rozsudek ze dne 28. 2. 2008 č. j. 9 As 31/2007-87 a další). Pro Nejvyšší správní soud jsou logické závěry plynoucí z těchto "starších" judikátů přiměřeně aplikovatelné i ve vztahu ke kontrolnímu řádu z roku 2012 při výkladu jeho ustanovení. V takovém přístupu, zachovávajícím využitelnou návaznost na závěry již dříve judikované, Ústavní soud nespatřoval ústavně právně relevantní pochybení, které by zakládalo důvod k jeho zásahu ve formě kasačního nálezu.
17. Ústavní stížnosti stěžovatelů, opakující argumenty již předložené městskému soudu a Nejvyššímu správnímu soudu Ústavní soud proto hodnotil jako nesouhlasnou polemiku s výsledkem řízení, která však nebyla (a obecně není) způsobilá přivodit kasaci napadených rozhodnutí. Za neopodstatněné považoval i výtky stran nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí, neboť měl za to, že správní soudy nosné rozhodovací důvody jimi projednávaných věcí dostatečně vyjádřily, odůvodnily a se stěžejními námitkami stěžovatelů se vyrovnaly. Na tomto závěru nic nezměnila ani výtka stěžovatele ad 1) vůči formulaci v rozsudku Nejvyššího správního soudu o stereotypnosti jeho kasačních námitek, přestože se obrátil na Nejvyšší správní soud poprvé.
18. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2019
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu