ECLI:CZ:US:2020:4.US.3173.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3173/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Jana Vojtěchovského, zastoupeného JUDr. Alešem Staňkem, Ph.D., advokátem, sídlem Národní 365/43, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. srpna 2020 č. j. 6 As 141/2019-64, rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. března 2019 č. j. 51 A 20/2018-93 a opatření obecné povahy - Změna č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Roztoky, schváleného usnesením Zastupitelstva města Roztoky ze dne 27. září 2017 č. j. UZM 179-8/17 a vydaného pod č. MURO 4322/2017, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze a města Roztoky, sídlem nám. 5. května 2, Roztoky, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených aktů
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí a opatření obecné povahy s tvrzením, že jimi byla porušena jeho práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podle čl. 90 Ústavy. Stěžovatel zároveň navrhl, aby Ústavní soud podle §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu odložil vykonatelnost napadeného opatření obecné povahy - Změna č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Roztoky, schváleného usnesením Zastupitelstva města Roztoky ze dne 27. září 2017 č. j. UZM 179-8/17 a vydaného pod č. MURO 4322/2017 (dále jen "změna územního plánu").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí a změny územního plánu se podává, že stěžovatel je vlastníkem pozemků parc. č. XY a XYZ (dále též "dotčené pozemky"), a též v jejich blízkosti ležícího pozemku parc. č. XYW, jehož součástí je rodinný dům č. p. ZY, vše v obci R., v katastrálním území Ž. Změnou územního plánu byla vymezena veřejně prospěšná stavba místní komunikace se smíšeným provozem. Tato komunikace s možností vyvlastnění dotčených pozemků a předkupního práva k nim má vést po dotčených pozemcích a jejím účelem je dopravně propojit ulici Š. s L.
3. Tuto změnu územního plánu napadl stěžovatel návrhem podaným ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud"). Krajský soud napadeným rozsudkem jeho návrh zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II). Dospěl k závěru, že město Roztoky při vydání změny územního plánu neporušilo zákon ani neomezilo nepřiměřeně stěžovatelovo vlastnické právo k dotčeným pozemkům. Dále uvedl, že město Roztoky řádně a přezkoumatelně vypořádalo stěžovatelovy námitky vznesené při přípravy změny územního plánu a že se nikterak nedostalo do rozporu s existencí stávajících staveb na stěžovatelových pozemcích (rodinného domu, zdi, oplocení a zpevněných ploch).
Jde-li o proporcionalitu zásahu do stěžovatelových práv, krajský soud uzavřel, že neshledal žádný zjevný exces.
4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II a III). Uvedl, že město Roztoky v odůvodnění napadené změny územního plánu vysvětluje, že původní územní plán z roku 1995 předpokládal a zakotvoval v dané lokalitě určitou koncepci veřejných prostranství a dopravních propojení, jež byla narušena tím, že stavební úřad v letech 1996 až 2006 vydal řadu územních rozhodnutí a stavebních povolení v rozporu s touto koncepcí, což završil povolením stavby stěžovatelova rodinného domu na ploše určené pro zeleň v roce 2010. Cílem napadené změny územního plánu je mimo jiné zachytit takto vzniklý stav jako stav stávající a v návaznosti na to nově vymezit potřebná dopravní spojení a plochy veřejných prostranství. Některé plochy tohoto typu tak napadená změna územního plánu vymezuje nově na jiných místech, jiné ponechává v podstatě "při starém" a do změny jsou zahrnuty proto, aby byla zřejmá jejich úloha v nově upravené koncepci. Právě to je i případ dopravního spojení přes dotčené pozemky ve vlastnictví stěžovatele. Nejvyšší správní soud shledal, že město R. v napadené změně územního plánu předpokládanou obslužnou komunikaci zachovalo v jejím původním umístění (na tom se strany shodují), zakotvilo podle současných požadavků možnost vyvlastnění dotčených pozemků (nicméně tato možnost tam od počátku byla) a nově vymezilo též předkupní právo. Ačkoliv teoreticky by se každý z těchto nových prvků mohl stěžovatele na jeho právech dotknout, nezaložil stěžovatel svůj návrh, jímž se domáhal zrušení změny územního plánu, na těchto nově zakotvených omezeních, nýbrž směřoval vůči samotnému vymezení pozemní komunikace na dotčených pozemcích, jež mu do budoucna brání v jejich odlišném a jím preferovaném využití. Stěžovatel nijak nekonkretizoval - a to ani v podaném návrhu, ani v reakci na vyjádření města R. k němu - jak přesně se jej měla na právech dotknout napadená změna územního plánu, resp. jí provedené změny a upřesnění v obsahu původního územního plánu. Jinak řečeno, v řízení před krajským soudem brojil stěžovatel výhradně jen proti důsledkům, jež pro výkon jeho vlastnického práva vyplývaly již z územního plánu původního, jejž ovšem již s ohledem na zákonnou lhůtu pro podání návrhu napadnout nemohl. Proto není splněna podmínka §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, tedy, že stěžovatel není napadeným opatřením obecné povahy dotčen na svých veřejných subjektivních právech. Krajský soud tak sice dospěl ke správnému výsledku, avšak na základě nesprávných důvodů. V takovém případě Nejvyšší správní soud je oprávněn kasační stížnost zamítnout a ve svém rozsudku vyložit důvody, jež měly k zamítnutí návrhu vést. Nejvyšší správní soud též zdůraznil, že v posuzované věci měl stěžovatel v žalobním i kasačním řízení možnost vyjádřit se ke klíčové právní otázce, tedy zda se jej napadená změna územního plánu konkrétně nově dotkla na právech. K tomu jej Nejvyšší správní soud výslovně vyzval. Ani k této výzvě však stěžovatel nepředložil žádné skutkové tvrzení, jež by jeho dotčení na právech napadenou změnou územního plánu mohlo zakládat, stejně jako nenabídl žádnou právní argumentaci, jež by vyvracela výše popsaný náhled Nejvyššího správního soudu, podle níž k takovému dotčení v případě regulace převzaté z předchozí verze opatření obecné povahy (územního plánu) prakticky nemůže dojít, proto jeho kasační stížnost zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v obsáhlé ústavní stížnosti zejména poukazuje na skutečnost, že v průběhu procesu vzniku změny územního plánu brojil proti vymezení předmětné veřejně prospěšné stavby místní komunikace (sub 3) jako takové, proti zřízení předkupního práva k předmětným pozemkům, a to námitkami, ve kterých předkupní právo s podrobným zdůvodněním označil jako nedůvodné, tak v návrhu ke krajskému soudu, stejně tak v samotné kasační stížnosti, kde se vyjádřil tak, že zřízením předkupního práva a možnosti vyvlastněni předmětných pozemků je umožněno znehodnocení předmětných pozemků a stavby souvisejícího rodinného domu (výslovně uvedl stavebně technické části umístěné na předmětných pozemcích, které tvoři funkční celek s rodinným domem a bez nichž nelze tento dům plnohodnotně užívat), resp. že zřízením předkupního práva a možností vyvlastnění dochází k zásahu do vlastnického práva stěžovatele.
6. Nejvyšší správní soud však v rozporu s těmito tvrzeními dospěl k závěru, že stěžovatel nijak nekonkretizoval, jak přesně se jej měla na právech dotknout napadená změna územního plánu, resp. jí provedené změny a upřesnění v obsahu původního územního plánu. Regulace, kterou přináší změna územního plánu, se práv stěžovatele nemůže podle napadeného rozsudku dotknout, protože tím město R. pouze přebírá regulaci z předchozího územního plánu. Nejvyšší správní soud se tak v posuzované věci přiklonil k závěru, že je-li vydávána pouze změna územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti a je pouze v příslušném rozsahu upraven (novelizován) provedenou změnou, do práv vlastníka pozemku se nově nezasahuje.
7. Nesprávné posouzení Nejvyššího správního soudu však spočívá v tom, že ve svém hodnocení pomíjí pravomocně vydaná rozhodnutí a kolaudační souhlas ke stavbám stěžovatele (a to přesto, že se svou existencí stávají limity využití území), a tím zasahuje do základního práva stěžovatele vlastnit majetek. Stěžovatel má dále za to, že se Nejvyšší správní soud měl zabývat též tím, zda změna územního plánu je skutečně "legalizační" jak deklarovalo město R., tedy, zda skutečně v letech 1996 až 2006 a později docházelo v řízeních před stavebním úřadem R., týkajících se té části území, která je předmětem změny územního plánu, k vydávání územních rozhodnutí v rozporu s územním plánem, a zda v procesu územního plánování může samosprávný územní celek podle své úvahy napravovat pravomocně uzavřená územní či stavební řízení. Stěžovatel má za to, že proces územního plánování primárně nemůže sloužit k odklízení nepohodlných územních rozhodnutí či stavebních povolení, k tomu slouží toliko institut řádných a mimořádných opravných prostředků. Sloužil-li by ale k takovému účelu, pak by samosprávný územní celek mohl v procesu územního plánování, a to výlučně podle své úvahy, do pravomocně ukončených územních a stavebních řízení zasahovat, čímž by se pravomoc, která samosprávnému územnímu celku při rozhodování o využití dotčeného území v procesu územního plánování nepochybně patří, ale stala mocí, jejíž autorita zasahuje nad moc vrchnostenskou, kterou je oprávněn vykonávat prostřednictvím orgánů veřejné moci toliko stát, a ve svém důsledku by takový stav vedl k popření čl. 2 odst. 1 Ústavy.
8. Stěžovatel v doplnění ústavní stížnosti předložil další podklady, ze kterých se podle něj podává, že skutečný záměr města Roztoky sledovaný napadenou změnou územního plánu spočívá ve zřízení průchodu po pozemcích stěžovatele, resp. ve zřízení neprůjezdné obytné zóny a ve zřízení komfortnějšího vjezdu nákladních vozidel na pozemek parc. č. ZX v katastrálním území Ž. Lze tak uzavřít, že napadená změna územního plánu nesleduje skutečný veřejný zájem, ale slouží toliko k uspokojení partikulárních, resp. osobních zájmů několika obyvatel lokality Na Panenské, jak se podává z jejich žádosti o deklaraci účelové komunikace na pozemcích stěžovatele. Napadená změna územního plánu tak fakticky plní roli alternativního řešení, jak se domoci průchodu po pozemcích stěžovatele. Takové osobní zájmy však nelze uspokojovat formou změny územního plánu na úkor základních práv stěžovatele.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
11. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); tato i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
12. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním či proti v soudním řízení napadenému opatření obecné povahy, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
13. Ústavní soud ve své judikatuře také setrvale zastává názor, že postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
14. Stěžovatel se domáhá přehodnocení závěrů správních soudů, a v ústavní stížnosti přitom opakuje tytéž argumenty, se kterými se správní soudy již vypořádaly. Tím staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší, neboť jeho úkolem není přezkoumávat věcnou správnost názoru Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, ale toliko to, jestli jejich právní názory uvedené v napadených rozhodnutích extrémně nevybočily z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní posuzované věci neshledal. Ústavní soud musí ve shodě s Nejvyšším správním soudem zdůraznit, že stěžovatelova subjektivní veřejná práva (natožpak ústavně garantovaná) nemohou být dotčena za situace, když stěžovatel napadá změnu územního plánu tehdy, kdy město R. napadenou regulaci pouze s určitými odchylkami přebralo z původního územního plánu, jenž je změnou upravován, přičemž navrhovatel před správními soudy tento původní územní plán nenapadl. Nic na tom nemění skutečnost, že v mezidobí byly vydány povolovací akty veřejného stavebního práva ke stavbám stěžovatele, přičemž s existencí těchto aktů a právními vztahy z nich vyplývajícími se budou muset vypořádat správní orgány v následných procesních postupech (např. vyvlastňovací řízení, řízení o umístění stavby pozemní komunikace apod.). Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že stěžovateli byla na jeho žádost vydána správní rozhodnutí, která však byla rozporná s původním územním plánem (povolení stavby stěžovatelova domu na ploše určené pro zeleň - srov. bod 23 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Pro posouzení věci je však rozhodující skutečností to, že stanovení využití ploch v území nebylo změnou územního plánu zásadně změněno, což náležitě odůvodnil Nejvyšší správní soud.
15. Právo na soudní ochranu nezaručuje nárok na rozhodnutí, která budou pro stěžovatele příznivá, nýbrž že bude mít přístup k soudu, který jeho věc posoudí podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny. Procesní ústavní kautely hlavy páté Listiny tak zaručují řádný postup soudu, nikoli příznivý výsledek řízení pro stěžovatele. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud (a předtím krajský soud) se řádně vypořádal se všemi v tomto směru vznesenými námitkami stěžovatele, přičemž (v průběhu řízení) navíc vyzval v kasačním řízení stěžovatele, aby se konkrétně vyjádřil k otázce, zda je omezení vlastnického práva, proti němuž stěžovatel návrhem na zrušení změny územního plánu brojil, totožné s omezením obsaženým již v územním plánu v jeho původní podobě (srov. bod 12 napadeného rozsudku). Ani k této výzvě však stěžovatel nepřišel s žádným skutkovým tvrzením, jež by jeho dotčení na právech napadenou změnou územního plánu mohlo zakládat. Stejně tak nenabídl žádnou právní argumentaci, jež by vyvracela závěry Nejvyššího správního soudu, podle nichž k takovému dotčení v případě regulace převzaté z předchozí verze územního plánu prakticky nemůže dojít. Závěr Nejvyššího správního soudu není proto nikterak extrémním a nevyžaduje kasační zásah Ústavního soudu.
16. Po přezkumu napadených rozhodnutí tak Ústavní soud konstatuje, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování, a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry. S uvedenými námitkami stěžovatele se řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo. Nejvyšší správní soud věc po právní stránce hodnotil přiléhavě a v souladu s relevantní právní úpravou a ustálenou judikaturou, na kterou důsledně odkazoval, a na jeho postupu neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Své závěry pak řádně, jasně a logicky odůvodnil. Stěžovatel ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry správních soudů při výkladu podústavního práva, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
17. Ústavní soud nad rámec výše uvedeného konstatuje, že dovolává-li se stěžovatel porušení čl. 90 Ústavy, tak je třeba poznamenat, že Ústavní soud již v minulosti dovodil, že toto ustanovení představuje institucionální pravidla fungování soudní moci a nezakládá žádná ústavně zaručená základní práva konkrétním jednotlivcům [srov. nálezy ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149) a ze dne 17. 9. 1997 sp. zn. I. ÚS 176/97 (N 104/9 SbNU 9)].
18. Ústavní soud uzavírá, že přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný a ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Protože o podané ústavní stížnosti bylo rozhodováno bezprostředně po jejím podání, nebylo již třeba samostatně rozhodnout o návrhu stěžovatele na odložení vykonatelnosti napadené změny územního plánu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu