ECLI:CZ:US:2021:1.US.99.21.1
sp. zn. I. ÚS 99/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti nezletilé stěžovatelky T. P., zastoupené zákonnými zástupci P. a K. P. a JUDr. Ondřejem Moravcem, Ph.D., advokátem se sídlem v Hradci Králové, Malé náměstí 124/15, proti rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 25 Cdo 3821/2018-330 ze dne 14. 10. 2020, za účasti Nejvyššího soudu, jako účastníka řízení, a dále a) Středočeského kraje, se sídlem v Praze 5, Zborovská 81/11, b) České republiky - Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem v Praze 1, Karmelitská 529/7, c) města Kutná Hora, se sídlem v Kutné Hoře, Havlíčkovo nám. 552/1, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Nezletilá stěžovatelka se v řízení před obecnými soudy (vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 21 C 69/2015; dále jen "nalézací soud") domáhala proti vedlejším účastníkům uložení povinnosti odstranit následky diskriminačního jednání, spočívajícího v tom, že její rodiče byli v době před 1. 9. 2016, kdy byla novelizována příslušná ustanovení zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) [dále jen "školský zákon"], nuceni z vlastních prostředků přispívat na plat asistenta pedagoga tak, aby se stěžovatelka mohla v základní škole, jejíž byla žákyní, řádně vzdělávat.
2. Napadeným rozhodnutím vydaným v popsaném řízení byla stěžovatelka podle svého mínění zkrácena na svém právu na vzdělání, zaručeném čl. 33 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 24 odst. 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, právu nebýt diskriminována, zaručeném čl. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy, a dále mělo být porušeno její právo na soudní ochranu, zaručené zejména čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
II. Shrnutí skutkového stavu a řízení před obecnými soudy
3. Stěžovatelce byla před nástupem školní docházky (ve školním roce 2012/2013) diagnostikována porucha autistického spektra; je tedy žákyní se speciálními vzdělávacími potřebami ve smyslu §16 školského zákona a bylo jí odborně doporučeno podpůrné opatření v podobě asistenta pedagoga. Ke zřízení místa na dotčené základní škole udělil v souladu s tehdejší úpravou vedlejší účastník a) [dále jen "krajský úřad"] souhlas, ovšem pouze v rozsahu 0,35 úvazku asistenta, který také finančně pokrýval; vzdělávací potřeby stěžovatelky však vyžadovaly 0,75 úvazku. Jelikož základní škola podle vyjádření ředitele nedisponovala potřebnými prostředky, přispívali na plat asistenta v letech 2012-2015 rodiče stěžovatelky.
4. Žalobou podanou k nalézacímu soudu se stěžovatelka prostřednictvím rodičů domáhala (nejprve pouze proti krajskému úřadu, později i proti zbývajícím vedlejším účastníkům) odstranění následků diskriminačního jednání, konkrétně náhrady škody ve výši 112 000 Kč a nemajetkové újmy 217 000 Kč.
5. Rozsudkem nalézacího soudu č. j. 21 C 69/2015-228 ze dne 18. 9. 2017 byla žaloba stěžovatelky zamítnuta s odůvodněním, že přidělení asistenta není nárokové, nelze tedy automaticky žádat ani jeho financování (stručně řečeno). Nalézací soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 4/2013-52 ze dne 31. 10. 2013 i jej přezkoumávající usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 365/14 ze dne 18. 3. 2014 (všechna rozhodnutí jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) a uzavřel, že stěžovatelka diskriminována nebyla; nepovažoval proto za nutné zabývat se podrobněji otázkou pasivní legitimace žalovaných vedlejších účastníků.
6. K odvolání stěžovatelky vydal Městský soud v Praze (dále jen "odvolací soud") dne 15. 3. 2018 rozsudek č. j. 29 Co 466/2017-265, kterým potvrdil zamítnutí žaloby v části směřující proti krajskému úřadu a vedlejšímu účastníku c) [dále jen "město"]. V části žaloby směřující proti vedlejšímu účastníku b) [dále jen "stát] naopak prvostupňový rozsudek změnil, uložil státu povinnost nahradit stěžovatelce vzniklou škodu a v části týkající uplatněného nároku na náhradu nemajetkové újmy vrátil řízení zpět k projednání nalézacímu soudu (výrok II rozsudku). Vyšel přitom ze zpráv veřejného ochránce práv, týkajících se jednak přímo stěžovatelky (sp. zn. 189/2012/DIS/LOT ze dne 21. 8. 2013), jednak podobně dotčených žáků (216/2012/DIS/EEN ze dne 25. 9. 2014), a konstatoval nikoli jen nepřímou, ba dokonce přímou diskriminaci stěžovatelky ze strany státu. Nárok stěžovatelky podle odvolacího soudu nelze odmítnout s odkazem na nedostatky úpravy školského zákona, neboť zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "antidiskriminační zákon"), je předpisem téže síly a jeho ustanovení byla neposkytnutím finančních prostředků na asistenta pedagoga ze strany státu ve vztahu ke stěžovatelce porušena.
7. Rozsudek odvolacího soudu napadli dovoláním jak stěžovatelka (ve vztahu k zamítnutí žaloby proti krajskému úřadu a městu), tak i stát. Nejvyšší soud (dále též "dovolací soud") obě dovolání projednal a rozhodl o nich napadeným rozsudkem meritorně. Zatímco dovolání stěžovatelky zamítl (výrok I), dovolání státu shledal důvodným a zrušil výrok II rozsudku odvolacího soudu v rozsahu uložené povinnosti k náhradě škody ve výši 112 000 Kč, ve kterém věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení (výrok II napadeného rozsudku). Nejvyšší soud aplikoval na základě §2 odst. 3 antidiskriminačního zákona test diskriminace, který vyšel ve druhém kroku (zda bylo se žáky třídy, kterou stěžovatelka navštěvovala, zacházeno odlišně na základě diskriminačního - tedy zakázaného - důvodu) záporně, neboť stát podle něj v rozhodné době neměl žádný zákonný nástroj k ovlivnění financování konkrétního asistenta pedagoga; kompetence byla zákonem svěřena řediteli školy, který disponoval finančními prostředky přidělovanými v souladu s §160 odst. 1 písm. c) a d) školského zákona krajským úřadem. Stát podle Nejvyššího soudu pouze prováděl administrativu souhrnného financování platů pedagogických pracovníků; z uvedeného proto nedovodil, že by stěžovatelka ze strany státu (tím méně dalších žalovaných) byla diskriminována.
III. Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka napadá rekapitulovaný rozsudek dovolacího soudu v celém jeho rozsahu; přípustnost stížnosti proti kasačnímu výroku II rozsudku opírá o nález sp. zn. II. ÚS 2371/11 ze dne 18. 9. 2012 (N 159/66 SbNU 373). Ve vztahu k němu namítá porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, jehož se měl dovolací soud dopustit tím, že projednal vadné dovolání státu, tedy takové, které z důvodu nesplnění zákonných podmínek (nevymezení předpokladů přípustnosti) projednat neměl.
9. Z hlediska merita věci stěžovatelka namítá porušení práv na bezplatné a inkluzivní vzdělávání, vycházejících z předpisů ústavní síly jmenovaných v bodě 2 usnesení, a s nimi související zakázané diskriminační zacházení. Za neústavní pokládá stěžovatelka závěr dovolacího soudu, že nebyla státem diskriminována proto, že k financování konkrétního asistenta pedagoga chyběl zákonný podklad, je-li to tentýž stát, který je adresátem ústavních závazků a který současně disponuje zákonodárnou mocí k jejich provedení (jak akcentoval i odvolací soud). Výklad dovolacího soudu, opírající se o systémový nedostatek objektivního práva účinného do 31. 8. 2016, činí ústavní záruky stěžovatelčiných práv hypotetickými a iluzorními. Dovolacímu soudu je dále vytýkána neúplnost právního posouzení, rezignoval-li na hodnocení diskriminace nepřímé.
10. Konečně stěžovatelka nesouhlasí se závěrem dovolacího soudu, že má-li být ve sporu nějaký subjekt pasivně legitimován, pak jedině dotčená základní škola. Není zřejmé, jakým způsobem by škola jako příspěvková organizace, která nedisponuje vlastním majetkem a nemá zdroje příjmů, měla finanční prostředky dotčené výdaje opatřit.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a řádně zastoupenou advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"); zčásti jde však o návrh nepřípustný.
12. Pojmovým znakem procesního institutu ústavní stížnosti je její subsidiarita, jež se po formální stránce projevuje v požadavku předchozího vyčerpání všech procesních prostředků, které právní řád stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), a po stránce materiální v požadavku, aby Ústavní soud zasahoval na ochranu ústavně zaručených základních práv a svobod až v okamžiku, kdy ostatní orgány veřejné moci nejsou schopny neústavní stav napravit (věc je pro ně uzavřena). Z výše uvedeného vyplývá, že stanoví-li právní předpis, že v určité procesní situaci je k rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob příslušný konkrétní orgán veřejné moci, nemůže Ústavní soud do jeho postavení zasáhnout tím, že by ve věci sám rozhodl dříve než tento orgán. Princip právního státu takové souběžné rozhodování nepřipouští. Ústavní soud je principiálně oprávněn rozhodovat meritorně jen o takové ústavní stížnosti, která směřuje proti rozhodnutím "konečným", proti nimž účastník nemá možnost jiné právní obrany než cestou ústavní stížnosti [jedině tehdy může stěžovatel současně žádat přezkum dřívějšího kasačního rozhodnutí, který by pak jedině tehdy - a zcela výjimečně - mohl být připuštěn - viz body 32-43 stěžovatelkou odkazovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 2371/11, vycházejícího z plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.)].
13. Z napadeného rozhodnutí je zjevné, že v části žaloby proti státu není řízení ještě ukončeno, a je stále věcí obecných soudů, aby dostály své povinnosti chránit dotčená základní práva a svobody (čl. 4 Ústavy), vztahují-li se i na stěžovatelku. Ačkoliv je odvolací soud (a případně i nalézací soud) ve svém dalším postupu vázán právními názory Nejvyššího soudu, není jimi "svázán", má-li dostát ochraně základních práv a svobod stěžovatelky, což platí zvláště pro námitky, že Nejvyšší soud postupoval v rozporu se závaznou judikaturou Ústavního soudu. Proto by rozhodování o ústavní stížnosti v době, kdy soudní řízení nadále pokračuje, bylo v rozporu s formální i materiální dimenzí subsidiarity ústavní stížnosti (obdobně např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2069/21 ze dne 29. 9. 2021, či sp. zn. III. ÚS 1239/21 ze dne 19. 5. 2021). Stěžovatelka bude moci uplatnit argumentaci, jakou uvedla v ústavní stížnosti, a teprve po jejím vypořádání (po skončení řízení před obecnými soudy) se může na Ústavní soud obrátit znovu, nebude-li s výsledkem souhlasit a bude-li nadále pociťovat újmu na svých základních právech či svobodách (i) v důsledku nyní namítaného pochybení Nejvyššího soudu.
14. Projednatelná je tak ústavní stížnost v nynějším řízení pouze v rozsahu týkajícím se žalovaných samosprávných celků, vůči nimž řízení zamítnutím dovolání stěžovatelky končí.
V. Posouzení Ústavního soudu
15. Ústavní soud dospěl po seznámení s obsahem spisu a zaslanými podáními k závěru, že v přípustné části je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.
16. Jelikož stěžovatelčina argumentace směřuje primárně proti posouzení Nejvyššího soudu, zda byla (resp. že nebyla) diskriminována ze strany státu, ke kterému se v danou chvíli Ústavní soud nemůže vyjadřovat (viz výše), zbývá zhodnotit, zda obecné soudy nevybočily z ústavních mantinelů při závěru, že město a krajský úřad nejsou v řízení pasivně legitimovanými subjekty a žaloba proti nim tudíž není důvodná.
17. Jak Ústavní soud zjistil z obsahu spisu, ve vztahu k městu a krajskému úřadu byla žaloba zamítnuta ve všech třech instancích. Byť důvody, které ke shodnému výroku vedly, byly u jednotlivých instancí různé, v souhrnu je Ústavní soud nepovažuje za nelogické, nesrozumitelné či z procesně ústavního hlediska jinak vadné.
18. Jde-li o namítané porušení substantivních základních práv (právo na vzdělání, právo nebýt diskriminován ze zakázaného důvodu), Ústavní soud k tomu uvádí, že adresátem jejich garance je stát. Územně samosprávné celky sice při některých činnostech (i zde) vystupují jako jeho prodloužená ruka, z toho však neplyne, že by měly nést následky nedodržení závazků státu, neboť na jejich vznik právě pro přenesený charakter výkonu veřejné moci nemají vliv (zde lze skutečně spatřovat paralelu s konstrukcí odpovědnosti státu za škodu při výkonu veřejné moci, na niž odkazoval odvolací soud). Garantuje-li bezplatné a současně inkluzivní vzdělávání stát, není při odhalení systémových nedostatků možné sankcionovat samosprávné celky, je-li to opět stát, který systém nastavuje (a který by tedy neměl mít posléze možnost se na systém "vymlouvat"). V tomto ohledu zamítnutí žaloby směřující proti městu a krajskému úřadu neodporuje ani odkazovaným zprávám veřejného ochránce práv (dostupným na https://eso.ochrance.cz, viz bod 6 usnesení).
VI. Závěr
19. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, zčásti jako návrh nepřípustný podle §43 odst. 1 písm. e) téhož zákona.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu