ECLI:CZ:US:2021:3.US.2643.21.1
sp. zn. III. ÚS 2643/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Františka Stejskala a 2) Libuše Stejskalové, obou zastoupených JUDr. Josefem Moravcem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2021, č. j. 5 As 46/2021-33, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 12. 2. 2021, č. j. 30 A 7/2021-29, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a splňující i ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] brojí stěžovatelé proti v záhlaví označenému rozsudku Nejvyššího správního soudu a usnesení Krajského soudu v Brně, neboť mají za to, že jimi byla porušena jejich základní práva, zaručená čl. 10 odst. 1, čl. 11 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti, z připojených soudních rozhodnutí a z některých dalších podkladů doložených stěžovateli k jiným jejich ústavním stížnostem vyplývá, že Městským úřadem v Boskovicích, odborem výstavby a územního plánování (dále jen "stavební úřad") bylo vydáno dne 9. 4. 2020 pod č. j. DMBO 7242/2020 rozhodnutí, kterým byla stěžovatelům povolena stavba - rekonstrukce střechy rodinného domu.
3. Stavební úřad však v návaznosti na provedenou kontrolní prohlídku zaslal stěžovatelům dne 10. 6. 2020 pod č. j. DMBO 12079/2020 výzvu k bezodkladnému zastavení prací na stavbě, které jsou prováděny bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním. Proti této výzvě se stěžovatelé nejprve neúspěšně bránili návrhem na vydání předběžného opatření, kterým se u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") domáhali, aby stavebnímu úřadu uložil povinnost strpět odložení zastavení stavebních prací dle uvedené výzvy, a to až do data vydání rozhodnutí v řízení o odstranění stavby. Později se proti výzvě bránili rovněž správní žalobou proti nezákonnému zásahu, kterou však krajský soud usnesením ze dne 28. 4. 2021, č. j. 30 A 5/2021-83, pro opožděnost odmítl. Nejvyšší správní soud pak rozsudkem ze dne 15. 7. 2021, č. j. 1 As 132/2021-30, navazující kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl. Následnou ústavní stížnost odmítl dne 14. 9. 2021 Ústavní soud v řízení vedeném pod sp. zn. I. ÚS 2272/21 jako zjevně neopodstatněnou.
4. Ve věci bylo současně stavebním úřadem zahájeno řízení o odstranění stavby/obnovení původního stavu, v jehož průběhu stěžovatelé využili institutu ochrany proti nečinnosti dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a nejprve se u Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu (dále jen "nadřízený správní orgán"), a následně i správní žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou ke krajskému soudu, domáhali vydání prvostupňového rozhodnutí. Krajský soud rozsudkem ze dne 12. 10. 2020, č. j. 30 A 121/2020-105, žalobu zamítl, jelikož bylo v mezidobí stavebním úřadem vydáno vymáhané správní rozhodnutí. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 As 343/2020-52, jako nedůvodnou zamítl. Proti rozhodnutí kasačního soudu byla stěžovateli podána ústavní stížnost vedená pod sp. zn. II. ÚS 2273/21.
5. Stavebním úřadem bylo proto dne 23. 9. 2020 vydáno rozhodnutí - nařízení o odstranění stavby - a bylo jím stěžovatelům uloženo obnovit předešlý stav stavby, tedy vybudovat zděnou stěnu, která byla dříve odstraněna. Toto rozhodnutí bylo po odvolání stěžovatelů zrušeno rozhodnutím nadřízeného správního orgánu (č. j. JMK 3405/2021, sp. zn.: S-JMK 158584/2020 OÚPSŘ, 12. 1. 2021), který věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. I proti rozhodnutí nadřízeného správního orgánu však podali stěžovatelé správní žalobu, kterou se domáhali jeho zrušení, jelikož měli za to, že zrušení prvostupňového rozhodnutí je "klamný manévr", který měl stěžovatelům znesnadnit "zrušení nezákonného rozhodnutí vydaného pod jeho dohledem". Žaloba byla usnesením krajského soudu ze dne 28. 1. 2021, č. j. 62 A 7/2021 - 72, odmítnuta jako nepřípustná, protože bylo žalobou napadeno rozhodnutí, které je z přezkumu vyloučeno. Navazující kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu dne 6. 8. 2021, č. j. 5 As 28/2021-38. Ve věci byla následně podána ústavní stížnost, která byla usnesením ze dne 12. 10. 2021 sp. zn. I. ÚS 2514/21 odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost.
6. V nyní posuzované věci se, s ohledem na blížící se konec lhůty určené stavebním povolením k dokončení stavby, stěžovatelé obrátili na stavební úřad s žádostí o prodloužení platnosti stavebního povolení, neboť z důvodu zastavení prací stavebním úřadem nebylo možné rekonstrukci provést. Stavební úřad však stěžovatelům nevyhověl a reagoval prostým sdělením, že stavební povolení platnosti nepozbylo, neboť stavba již byla zahájena. Stěžovatelé se poté obrátili na nadřízený správní orgán, u kterého se bránili proti nečinnosti správního orgánu. Nevyčkali však samotného vyřízení, a ještě v průběhu obecné třicetidenní lhůty podali žalobu na ochranu proti nečinnosti stavebního úřadu. Tu krajský soud napadeným usnesením odmítl jako nepřípustnou, neboť stěžovatelé nesplnili podmínku bezvýsledného vyčerpání všech prostředků ochrany proti nečinnosti a Nejvyšší správní soud pak tento závěr potvrdil, když napadeným rozsudkem kasační stížnost stěžovatelů jako nedůvodnou zamítl.
7. Stěžovatelé namítají porušení principu legitimního očekávání, které dokládají odlišným postupem krajského soudu i Nejvyššího správního soudu v obdobné jejich věci (viz rozsudek ze dne 12. 10. 2020, č. j. 30 A 121/2020-105 a rozsudek ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 As 343/2020-52). V citované věci podali žalobu proti nečinnosti rovněž před uplynutím třicetidenní lhůty pro učinění opatření proti nečinnosti nadřízeným orgánem, tedy před řádným vyčerpáním všech prostředků ochrany, přesto o ní krajský soud meritorně rozhodl. V nyní posuzované věci, ačkoliv rozhodoval za stavu, kdy mu již bylo známo, že nadřízený správní orgán k přijetí opatření proti nečinnosti nepřistoupil, se krajský soud věcí odmítl meritorně zabývat a žalobu z důvodu nepřípustnosti odmítl. V tomto postupu soudu stěžovatelé spatřují porušení svého práva na soudní ochranu.
8. Stěžovatelé jsou dále přesvědčeni, že krajský soud měl nejprve zkoumat, zda se po stavebním úřadu vydání rozhodnutí vůbec mohli domáhat, a až následně se zabývat splněním podmínky bezvýsledného vyčerpání všech procesních prostředků. Krajskému soudu rovněž vytýkají, že porušil §15a odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), neboť je nepoučil o jejich právu vyjádřit se k osobám soudců a o žalobě rozhodl současně s postoupením námitek podjatosti týchž soudců Nejvyššímu správnímu soudu v jiném jejich řízení.
9. Po prostudování ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
10. Ústavní soud připomíná, že je dle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž v rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Jestliže je ústavní stížnost vedena proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování podústavního práva, neboť takovou argumentací je Ústavní soud stavěn do role pouhé další instance v soustavě soudů, jíž však není. Pravomoc Ústavního soudu je totiž založena toliko k přezkumu napadených rozhodnutí z hlediska ústavnosti, tedy ke zkoumání, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelů a zda lze řízení jako celek považovat za spravedlivé.
11. Ústavní soud ve svých rozhodnutích v minulosti rovněž opakovaně zdůraznil, že není oprávněn zasahovat do jurisdikce obecných soudů, neboť není vrcholným článkem jejich soustavy (čl. 83 a čl. 90 Ústavy). Dále akcentoval subsidiární charakter ústavní stížnosti jako prostředku ochrany základních práv a svobod i princip minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů veřejné moci [srov. nález sp. zn. I. ÚS 177/01 ze dne 3. 6. 2003 (N 75/30 SbNU 203), nebo nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
12. Ústavní soud proto k zásahu do rozhodovací činnosti obecných (správních) soudů přistoupí pouze v případě, zjistí-li na podkladě individuální ústavní stížnosti jejich zásah do základních práv a svobod jednotlivce, což se však v nyní posuzovaném případě nestalo.
13. Ústavní soud se především plně ztotožňuje se závěrem učiněným správními soudy, že vyčerpáním prostředku ochrany (jako předpokladu žalobní legitimace dle ustanovení §79 odst. 1 soudního řádu správního) je nutno rozumět nejenom samotné podání takové žádosti, nýbrž je třeba vyčkat i na její vyřízení v zákonné lhůtě třiceti dnů (viz ustanovení §71 odst. 3 správního řádu), k níž je nutno připočíst dobu nezbytnou pro doručení rozhodnutí. Opačný výklad by byl v rozporu se smyslem ustanovení §80 správního řádu, jež upravuje ochranu před nečinností správního orgánu (ve spojení s ustanovením §6 odst. 1 citovaného zákona), a taktéž s principem subsidiarity správního soudnictví (viz ustanovení §5 soudního řádu správního), neboť pokud by žadatel nemusel čekat na vyřízení jím podané žádosti o vydání opatření proti nečinnosti dle správního řádu a mohl by již v době rozhodování nadřízeného správního orgánu podat správní žalobu dle ustanovení §79 soudního řádu správního, jevilo by se podání žádosti dle správního řádu pouze formálním úkonem a dotčené ustanovení by se stalo neúčelným.
14. Podle přesvědčení Ústavního soudu právní názory obecných soudů korespondují s textem a smyslem aplikovaných předpisů a Ústavní soud je považuje za ústavně konformní. Soudy se v odůvodnění napadených rozhodnutí dostatečně zabývaly všemi skutečnostmi relevantními pro posouzení otázky vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu a své závěry podpořily četnou judikaturou, včetně rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59 (publ. pod č. 3409/2016 Sb. NSS).
15. Jde-li o stěžovateli uváděné dřívější rozhodnutí krajského soudu sp. zn. 30 A 121/2020, je pravdou, že mohlo ve stěžovatelích vyvolat dojem, že žaloba podaná před uplynutím lhůty pro vyřízení je věcně projednatelná. Nicméně s odkazem na právě citovanou judikaturu lze ono dřívější rozhodnutí považovat spíše než za názorový posun správního soudu za ojedinělé vybočení z rozhodovací praxe, které bylo navíc opodstatněno značně odlišnými okolnostmi dané věci a zjištěním krajského soudu, že "z obsahu správního spisu a z opatření proti nečinnosti vydaného Krajským úřadem Jihomoravského kraje až dne 18. 8. 2020 ... nelze konstatovat, že by zde nebyla možnost vydat žalobci požadované opatření bezodkladně."
16. V nyní posuzované věci je ovšem naopak zjevné, že k totožnému závěru o možnosti vydat opatření proti nečinnosti bezodkladně krajský soud dospět nemohl. Je totiž třeba si uvědomit - jak poznamenal i krajský soud - za jaké situace bylo toto řízení vedeno. Je obecně známo, že v době po vyhlášení nouzového stavu byla činnost celé veřejné správy redukována na nezbytně nutný rozsah, z důvodu omezení pohybu osob byla minimalizována přítomnost personálu na pracovištích, a to za stavu, kdy na to nebyly veřejné instituce připraveny zejména technicky. Nebylo tak možné po správním orgánu za stavu, kdy došlo k ochromení jeho činnosti ať už z důvodu onemocnění úředních osob, péče o děti v době uzavření škol, či z důvodu přímého zákazu osobní přítomnosti na pracovištích, spravedlivě ve všech případech požadovat zajištění veškerých úkonů ve lhůtách stanovených zákonem pro běžný provoz, resp. bezodkladně.
17. Ve Stanovisku Ministerstva vnitra k posuzování běhu lhůt v oblasti veřejné správy v době trvání nouzového stavu dokonce výslovně zaznělo doporučení, aby nadřízené správní orgány omezily nebo odložily postup podle §80 odst. 4 správního řádu, neboť vzhledem k omezené činnosti správních orgánů by tyto nástroje nemohly splnit svůj účel, a jednalo by se proto o nadbytečnou administrativní zátěž, která by s ohledem na objektivní skutečnosti nepřispěla ke zlepšení faktického výkonu veřejné správy [dostupné z: https://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=22240959&doctype=ART&#Stanovisko_MV_k_posuzovani_lhut_VS_v_dobe_NS_-_pozn_3]. Obdobně bylo vyhlášení nouzového stavu recipročně zohledňováno i při posuzování běhu procesních lhůt účastníkům správních řízení (viz tamtéž).
18. S odkazem na právě uvedené nepovažuje Ústavní soud za příhodnou ani dílčí námitku stěžovatelů, že dřívějším podáním žaloby reagovali na nečinnost stavebního úřadu, který v určené lhůtě nepostoupil spisový materiál spolu se svým vyjádřením nadřízenému orgánu. Za dané situace tato skutečnost totiž na hodnocení splnění podmínek k podání žaloby nemohla mít vliv.
19. Ústavní soud v kontextu těchto okolností spatřuje v jednání stěžovatelů, které do značné míry zjevně postrádá racionální a střízlivý náhled na danou situaci (a to nejen s ohledem na období vyhlášeného nouzového stavu, ale i v souvislosti s dalšími souběžně podanými žalobami a navazujícími opravnými prostředky), postup blížící se svou povahou do určité míry šikanóznímu výkonu práva. Jak bylo totiž zjištěno z obsahu ústavních stížností, stěžovatelé často dezinterpretují závěry správních orgánů i obecných soudů a je otázkou, zda jde z jejich strany skutečně stále pouze o nepochopení, což si však lze v případě, kdy jsou zastoupeni advokátem, jen stěží představit, anebo již o úmysl. I v nyní posuzované věci stěžovatelé v rozporu se skutečností například uvádějí, že se na správní orgán obrátili se žádostí o prodloužení lhůty k dokončení stavby, ačkoliv z obsahu napadených rozhodnutí je zjevné, že požádali o prodloužení platnosti stavebního povolení.
20. Na druhou stranu, přestože ze všech okolností posuzované věci vyplývá zjevná neopodstatněnost podané ústavní stížnosti, nelze odhlédnout od dalších skutečností, které mohou jednání stěžovatelů objasnit.
21. Jak se podává z rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí stavebního úřadu o obnovení předešlého stavu stavby (str. 7 zvýrazněný text), vztahovala se ona výzva patrně k zastavení stavebních prací toliko na práce, které by byly prováděny bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním. Z vlastní formulace výzvy a rovněž i z textu rozhodnutí stavebního úřadu o obnovení předešlého stavu stavby (str. 7, část nazvaná "K odstavci I.") však lze připustit i výklad takový, že mají být pozastaveny veškeré stavební práce, jelikož je stavební úřad považuje za prováděné bez rozhodnutí či opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním.
22. Pokud tedy byly stavebním úřadem omezeny pouze "rozhodnutím nepovolené" práce, je otázkou, nakolik tento správní orgán dostál své poučovací povinnosti a byl nápomocen stěžovatelům za situace, kdy si výzvu k zastavení prací pro možnost dvojí interpretace zcela zjevně vyložili mylně. Lze chápat, že pokud stěžovatelé za situace, kdy odstranili střešní krytinu a krovy, nabyli dojmu, že musí zastavit veškeré práce na prováděné stavbě a měli pouze vyčkávat dalšího postupu správního orgánu, považovali to za nepřiměřený postup stavebního úřadu způsobující jim újmu a oprávněně se snažili tomuto stavu bránit všemi možnými prostředky (viz narativní část tohoto rozhodnutí). V určitém okamžiku přitom muselo být z četných vyjádření a podání stěžovatelů zjevné, že právě tento omyl je příčinou jejich intenzivní procesní aktivity. Pokud za takového stavu nebyly stavební úřad a později i nadřízený správní orgán stěžovatelům nápomocni a neuvedly věc na pravou míru, dal by se jejich postup považovat za porušení principů dobré správy.
23. Určité otázky pak vyvolává i postup stavebního úřadu při vyřizování samotné žádosti stěžovatelů o prodloužení platnosti stavebního povolení, která stála na počátku nyní posuzované věci. Z obsahu správního spisu sice muselo vyplývat, a to ostatně stavební úřad stěžovatelům sdělil, že platnost stavebního povolení neskončila, stejně tak však muselo být z jeho obsahu zjevné, že se v dané věci blíží konec lhůty k dokončení stavby, a že stěžovatelé sledují právě zachování možnosti dokončit stavební práce, což jim dosud bylo dle jejich mínění stavebním úřadem znemožněno. Právě na takové případy dopadá §37 odst. 1 správního řádu, který ukládá správním orgánům posuzovat podání dle jejich skutečného obsahu, nikoliv pouze podle jejich označení, a je otázkou, nakolik byla správními orgány aplikace tohoto ustanovení vzata do úvahy.
24. Jelikož je Ústavnímu soudu z jeho úřední činnosti známo, že bylo před krajským soudem pod sp. zn. 30 A 50/2021 zahájeno řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v nevyřízení žádosti žalobců o prodloužení termínu k dokončení stavby ze dne 26. 11. 2020, v průběhu kterého byli stěžovatelé usnesením ze dne 5. 5. 2021, č. j. 30 A 50/2021 - 34, poučeni o nesprávně zvoleném žalobním typu a byl jim dán prostor k jeho změně na žalobu pro nečinnost, budou mít v případě, že toho stěžovatelé využili (a to již Ústavnímu soudu známo není), obecné soudy prostor se i výše uvedenými otázkami zabývat.
25. Jde-li o námitku stěžovatelů, že nebyli krajským soudem poučeni o svém právu vyjádřit se k osobám soudců a nevyčkali vyřízení námitky podjatosti jimi vznesené v jiné jejich věci, Ústavní soud souhlasí s ustáleným názorem Nejvyššího správního soudu, že nedostatek poučení žalobce o možnosti vznést námitku podjatosti není vadou, která by sama o sobě mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rovněž rozsudek ze dne 1. 6. 2016, č. j. 3 As 216/2015-16 či usnesení ze dne 12. 11. 2020, č. j. 5 Azs 299/2020-38).
26. Po přezkoumání ústavní stížností napadených rozhodnutí tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že základní práva či svobody, jichž se stěžovatelé dovolávají, napadenými rozhodnutími porušeny nebyly. Rozhodnutí obecných soudů a jejich odůvodnění vyhovují požadavkům na úplnost a přesvědčivost odůvodnění soudních rozhodnutí. Jelikož tedy Ústavní soud nezjistil žádné pochybení, které by bylo možno obecným soudům z hlediska ústavněprávního vytknout, nepříslušelo mu jejich rozhodnutí jakkoliv přehodnocovat.
27. Protože Ústavní soud v postupu obecných soudů tvrzený zásah do základních ústavně zaručených práv stěžovatele neshledal, odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. října 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu