ECLI:CZ:US:2022:2.US.2385.22.1
sp. zn. II. ÚS 2385/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudců Tomáše Lichovníka a Jaromíra Jirsy, ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky AVE CZ odpadové hospodářství s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupené JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti rozsudku Nejvyššího spra´vni´ho soudu ze dne 30. června 2022, cˇ. j. 7 As 58/2020- 115, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. prosince 2019, č. j. 6 A 20/2016-66, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví specifikovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze vydaných v rámci přezkumu rozhodnutí o nepovolení obnovy správního řízení. Stěžovatelka namítá, že rozhodnutími došlo k porušení jejích základních práv podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. V projednávané věci byla vydána řada správních rozhodnutí. Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2015, č. j. 1080/500/15, 32827/ENV/15, Ministerstvo životního prostředí (žalovaný) zamítlo odvolání stěžovatelky a potvrdilo rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále jen "ČIŽP") ze dne 6. 3. 2015, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1317346. 004/15/PSJ, kterým byla stěžovatelce uložena pokuta za správní delikt podle §66 odst. 2 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpadech"), ve výši 1 000 000 Kč. Stěžovatelka se měla správního deliktu dopustit tím, že nesplnila ve stanoveném rozsahu ohlašovací povinnost, tedy porušila povinnosti vyplývající z §39 odst. 2 zákona o odpadech.
3. Tohoto porušení zákona o odpadech se dopustila následujícím jednáním. Zaprvé, v hlášení o produkci a nakládání s odpady (dále jen "roční hlášení" nebo "HPNO") za rok 2013 ohlásila nepravdivé údaje. V rámci hlášení za zařízení skládky odpadů byl stěžovatelkou použit kód způsobu nakládání s odpady N1 (Využití odpadů s výjimkou využívání kalů podle vyhl. 382/2001 Sb. na terénní úpravy apod.), ačkoli odpady tímto specifickým způsobem uložené do tělesa skládky (jako tzv. konstrukční prvky) ve skutečnosti nebyly využity, ale byly ve skládce odstraněny (správně pod kódem D1). Jednalo se celkem o 72 684,06 tuny odpadů kategorie ostatní (20 druhů odpadů) a 49 275,93 tuny odpadů kategorie nebezpečný (6 druhů odpadů). Za druhé, za zařízení označené názvem: "1. fáze provozu skládky S-NO" umístěné v rámci provozovny Benátky nad Jizerou ohlásila stěžovatelka neúplné údaje v HPNO za rok 2013. Za nakládání s odpady v rámci tohoto zařízení byla samostatně podána HPNO za zařízení pod č. 000002 (S-NO), HPNO za činnost pod č. 000001 (sektor S-OO3) a HPNO za činnost pod č. 000009 (konstrukční prvky skládky). HPNO za zařízení skládky S-NO nebylo tedy úplné, když neobsahovalo údaje obsažené v samostatných HPNO za nakládání s odpady v rámci sektoru S-OO3 a veškeré údaje o použití odpadů k výstavbě konstrukčních prvků skládky. V HPNO za zařízení skládky S-NO chyběly údaje týkající se nakládání s odpady v množství 148 532,76 tuny a jednalo se celkem o 52 druhů odpadů kategorie ostatní. V rámci HPNO za zařízení pod č. 000002 (S-NO) a za činnost pod č. 000009 (konstrukční prvky skládky) byly provozovatelem zároveň ohlášeny nepravdivé údaje. Provozovatelem skládky byl v obou výše zmíněných HPNO použit kód způsobu nakládání N1, ačkoli odpady tímto specifickým způsobem uložené do tělesa skládky (jako tzv. konstrukční prvky) nebyly využity, ale byly ve skládce odstraněny (správně pod kódem D1). Tímto způsobem byly nepravdivě vykázány odpady v celkovém množství 73 085,52 tuny, z toho odpadů kategorie ostatní 42 981,17 tuny (tři druhy odpadů) a odpadů kategorie nebezpečný 30 104,35 tuny (čtyři druhy odpadů).
4. Stěžovatelka proti udělení pokuty brojila před Městským soudem v Praze, který její žalobu jako nedůvodnou zamítl. Klíčovým pro posouzení bylo, zda používání odpadu žalobcem v první fázi provozu skládek Čáslav a Benátky nad Jizerou na tvorbu konstrukčních prvků je možno pro účely evidence a hlášení kvalifikovat jako využívání odpadu (kód N1), či zda se jedná o odstraňování odpadu uložením v zařízení (kód D1). Zákon o odpadech jednoznačně stanoví, že první fáze provozu skládky je určena k odstraňování odpadů jejich ukládáním na nebo pod úrovní terénu [§4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech]. Způsoby odstraňování odpadů včetně příslušných kódů byly uvedeny v příloze č. 4 zákona o odpadech. Za ukládání odpadů nad rámec takzvaného technologického materiálu na zajištění skládky za účelem technického zabezpečení skládky (TZS) je původce povinen zaplatit poplatek (§45 odst. 1 a 3 zákona o odpadech). Využívání odpadů, kdy odpady slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály ke konkrétnímu účelu, připouští až druhá fáze provozu skládky, tedy uzavírání a rekultivace skládky [§4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech]. To platí bez ohledu na to, zda jsou některé odpady ukládané na skládku v rámci první fáze jejího provozu označovány v provozním řádu jako tzv. konstrukční prvky. Je v zásadě možné v první fázi skládky část odpadů používat pro výstavbu konstrukčních prvků skládky, ale jedná se o používání, nikoli o využívání v rámci legální definice využívání podle zákona o odpadech [§4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech], neboť podle zákona o odpadech lze odpady v první fázi provozu skládky pouze odstraňovat, i přesto, že "tato činnost má jako druhotný důsledek znovuzískání látek nebo energie" [viz §4 odst. 1 písm. u) zákona o odpadech]. Tomu pak musí být přizpůsobena i příslušná evidence odpadů. Napadeným i prvostupňovým rozhodnutím bylo v dostatečném rozsahu zdůvodněno, proč HPNO za rok 2013 v případě skládky Benátky nad Jizerou nelze považovat za pravdivé a úplné. Námitka absence materiální stránky správního deliktu je podle městského soudu rovněž nedůvodná.
5. Stěžovatelka se posléze obrátila na Nejvyšší správní soud, který její kasační stížnost rovněž zamítl. Předně neshledal nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Předznamenal, že skutkově i právně obdobnou problematikou mezi týmiž účastníky řízení se již zabýval ve zmíněném rozsudku ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019-88, ale také v navazujících rozsudcích ze dne 13. 10. 2020, č. j. 10 As 164/2019-84, ze dne 5. 11. 2020, č. j. 9 As 158/2019-82, a ze dne 9. 11. 2021, č. j. 4 As 386/2018-105, přičemž v případě stěžovatelky neshledal důvod se od těchto dříve přijatých závěrů odchýlit. Z rozhodnutí správních orgánů je zřejmé, že stěžovatelce nebyla uložena pokuta za to, že umisťovala označený odpad na těleso skládky v její první fázi, ale za to, že nakládání s tímto množstvím odpadu chybně vykázala v HPNO za rok 2013 pod kódem N1 (využití odpadů s výjimkou využívání kalů podle vyhlášky č. 382/2001 Sb.). Kasační argumentací, v níž stěžovatelka zdůrazňovala přípustnost využívání odpadů v první fázi provozu skládky, se tedy nezabýval. Klíčovou otázku, zda použití odpadu na tvorbu konstrukčních prvků skládky naplňuje definici "využíváním odpadů" ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, posoudil přiléhavěji, než učinil městský soud a správní orgány. Stěžovatelce však v jeho právním názoru nepřisvědčil. Pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, tedy nestačí jen to, že daný odpad nahradil jiné materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba, aby výsledek použití daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v uvedeném demonstrativním výčtu. Zjednodušeně řečeno, aby se v případě odpadů použitých na konstrukční prvky skládky jednalo o jeho využití, musel by být tento odpad právě za tímto účelem na skládku umísťován. K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků skládky nedochází.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti nejprve rozsáhle rekapitulovala dosavadní průběh řízení před správními soudy a namítá nedostatek odůvodnění Nejvyššího správního soudu. Namítá, že rozhodnutí kasačního soudu trpí extrémním nesouladem právních závěrů a skutkových zjištění. Stěžovatelka byla zbavena možnosti tvrdit rozhodné okolnosti a navrhovat důkazy ve svůj prospěch, protože správní orgány a městský soud nikdy nepřipustily možnost využít odpad v první fázi provozu skládky, a tedy ani nikdy nemohlo být vedeno dokazování či právní polemika o splnění podmínek v tomto směru.
7. Veškeré namítané vady jsou o to zásadnější, že předcházející správní řízení bylo řízením o správním deliktu, neboť vady postupu Nejvyššího správního soudu mají za následek, že stěžovatelka byla uznána vinnou ze spáchání správního deliktu a byla jí uložena sankce z důvodu právního výkladu, který nebyl nikdy předmětem skutkového zkoumání ani projednání před správním orgánem, což ve výsledku znamená porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces s ohledem na trestní povahu věci v ústavněprávní rovině. Takový postup je rozporný s judikaturou Ústavního soudu (viz nález ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 30. 11. 1995, sp. zn. III. ÚS 166/95, nález ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 182/02, a další.) Právní závěry v rozsudku kasačního soudu dle stěžovatelky nevyplývají (a ani nemohou vyplývat) z obstaraných skutkových zjištění. Proto stěžovatelka navrhla napadená rozhodnutí zrušit.
III.
Posouzení Ústavním soudem
8. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutí správních soudů, proti nimž není dostupný žádný další opravný prostředek. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena.
9. Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky i obsah napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl. Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
10. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, a proto zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž v kompetenci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy České republiky je rozhodování o tom, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody stěžovatelů. Stěžovatelka svou ústavní stížností požaduje opětovné hodnocení důkazů Ústavním soudem. K tomu Ústavní soud zdůrazňuje, že ve své judikatuře již mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takové pochybení Ústavní soud neshledal.
11. Ústavní soud též nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti napadených rozsudků. Z odůvodnění soudních rozhodnutí je zřejmé, v jakém rozsahu se správní soudy zabývaly námitkami nedostatku rozhodnutí správního orgánu (či nedostatky posouzení ze strany městského soudu shledané kasačním soudem), jak je posoudily a jak na ně právně nahlížely. Způsob, jakým tak učinily, Ústavní soud považoval za přiměřený, dostatečně podrobný, srozumitelný a logický. Ústavní soud je nucen konstatovat, že ústavní stížnost je vesměs opakováním argumentů, s nimiž se zejména Nejvyšší správní soud adekvátně vypořádal. Pojmu "adekvátně" je třeba z pohledu mezí nezávislého soudního rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy) rozumět tak, že po obecném soudu je požadována přiměřeně dostatečná míra odůvodnění, přičemž rozsah této povinnosti se může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého případu s tím, že závazek odůvodnit rozhodnutí nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument.
12. Podstatou stížnosti stěžovatelky je nesouhlas s právním výkladem vedeným zejm. Nejvyšším správním soudem, který některé závěry městského soudu korigoval. Stěžovatelka v ústavní stížnosti toliko pokračuje v polemice se skutkovými a právními závěry správních orgánů a správních soudů, kterou vedla již v předchozím řízení, přičemž všechny její argumenty již byly řádně vypořádány. Obecné soudy, resp. Nejvyšší správní soud, své závěry řádně odůvodnily a Ústavní soud je neshledává neudržitelnými.
13. Zákon o odpadech vymezuje využití odpadů v §4 odst. 1 písm. q) jako činnost, jejímž výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu, a to i v zařízení neurčeném k využití odpadů podle §14 odst. 2, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven; v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladný (demonstrativní) výčet způsobů využití odpadů. Pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, nestačí pouze, aby daný odpad nahradil jiné materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. I výsledek použití daného odpadu musí typově odpovídat uvedenému demonstrativním výčtu v příloze č. 3 (viz citace typového využití v bodě 32 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), čehož stěžovatelka nedostála a odpad nesprávně vykazovala. Dle ustálené judikatury je přitom kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu citovaného ustanovení vyloučena vždy (viz kasačním soudem odkazovaný rozsudek ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019-88). Do tohoto výkladu neshledal Ústavní soud důvodu zasahovat.
14. Z tohoto důvodu rozhodl Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky jako zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. října 2022
David Uhlíř v. r.
předseda senátu