ECLI:CZ:US:2023:2.US.1198.23.1
sp. zn. II. ÚS 1198/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele: Mgr. Mykola Pylypenko, zastoupeného advokátem Mgr. Jaroslavem Dvořákem, advokátem, se sídlem Gorkého 502, Kladno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. dubna 2023, č. j. 4 As 40/2023-69, a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. ledna 2023, č. j. 59 A 42/2022-45, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí správních soudů s tvrzením, že zasáhla do jeho práva na spravedlivý proces podle 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Stěžovatel brojil zásahovou žalobou proti tvrzenému zásahu žalovaných 1) Krajského úřadu Středočeského kraje a 2) Středočeského kraje, který měl podle stěžovatele spočívat v omezení dopravní obslužnosti prostřednictvím omezení konkrétních linek a vyřazení linek MHD K. ze systému Pražské integrované dopravy ode dne 1. 9. 2022 na základě aplikace Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje. Krajský soud v Praze v záhlaví uvedeným usnesením ze dne 12. 1. 2023, č. j. 59 A 42/2022-45, odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných s tím, že nebyly splněny procesní předpoklady pro věcné projednání žaloby. Odkázal na zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o službách v přepravě") a uvedl, že se v něm subjektivní veřejné právo stěžovatele na dopravní obslužnost nenachází. Ani nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (dále jen "nařízení") nezakládá žádná veřejná subjektivní práva osob na zajištění dopravní obslužnosti, nýbrž stanoví pravidla zasahování příslušných orgánů do odvětví veřejné přepravy cestujících. Navíc neexistuje ústavní právo na veřejnou dopravu, jehož by se bylo možné dovolávat i bez zákonné úpravy, na rozdíl například od práva na přístup ke zdravotní péči nebo ke školnímu vzdělání. Posláním správních soudů je chránit veřejná subjektivní práva, případně rozhodovat o dalších věcech stanovených právními předpisy. Správní soud tedy nechrání zákonnost jednání veřejné správy v obecné rovině, zároveň je nepřípustná i tzv. actio popularis ve prospěch třetích osob. Stěžovateli nesvědčilo žádné veřejné subjektivní právo na zajištění dopravní obslužnosti, nebyl tak dotčen ve své právní sféře, a proto byl osobou zjevně neoprávněnou podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), k podání zásahové žaloby, a to i ve prospěch třetích osob, tedy ostatních cestujících, na něž odkazoval.
3. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, které však Nejvyšší správní soud nevyhověl. Nejvyšší správní soud se mimo jiné zabýval klíčovou námitkou stěžovatele, že tvrzeným nezákonným zásahem žalovaných byla porušena jeho veřejná subjektivní práva na řádné zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou dopravou a zároveň jeho legitimní očekávání, že pečovatelská veřejná správa bude zlepšovat jeho životní podmínky a chránit životní prostředí. Ve shodě s krajským soudem setrval na tom, že správní soudnictví slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně objektivního práva. Soudní řád správní je totiž "svojí povahou ‚obrannou' normou. Není normou ‚kontrolní', která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob." (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Jelikož ani ostatním námitkám nemohl přisvědčit, kasační stížnost napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti rozsáhle rekapituloval předchozí průběh řízení o zásahové žalobě, jakož i skutkové okolnosti, které jejímu podání předcházely. V doplnění ústavní stížnosti také požadoval po Ústavním soudu, aby se vypořádal s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2023, čj. 6 As 285/2022 - 83, které dopadá na jeho případ. Podle zákona o službách v přepravě jsou to přitom právě kraje jako vyšší územně samosprávné celky, které mají povinnost zajišťovat tuto dopravní obslužnost ve svém územním obvodu a se souhlasem jiného kraje v jeho územním obvodu. Obce následně zajišťují dopravní obslužnost ve svém územním obvodu, a to doplňkově, tedy nad rámec dopravní obslužnosti území příslušného kraje. Stěžovatel má za to, že na základě ustanovení §2 a 3 zákona o službách v přepravě mají kraje povinnost zajistit příslušné plnění v podobě zajištění dopravní obslužnosti. Této veřejnoprávní povinnosti potom odpovídá veřejné subjektivní právo cestujících na zajištění dopravní obslužnosti v zákonem stanoveném rozsahu. Současně je povinností kraje schválit Plán dopravní obslužnosti.
5. Vedlejší účastníci (žalovaní ve správním soudnictví) zneužili svou samostatnou působnost ve veřejné správě pečovatelské s cílem získat nezákonným způsobem od města K. finanční prostředky a s účinností ode dne 1. 9. 2022 se dopouští zásahu, který není rozhodnutím, spočívajícím v omezení rozsahu zajišťované dopravní obslužnosti pod úroveň vyžadovanou zákonem o službách v přepravě. Tento zásah zásadně poškozuje cestující, obyvatele i občany města K., a je nezákonně v rozporu se zákonem na základě tzv. Standardů dopravní obslužnosti nově zaváděných vedlejším účastníkem 2, které jsou koncipovány v rozporu se zákonem o službách v přepravě a k jejichž schválení zastupitelstvem kraje došlo v rozporu s §35 odst. 2 písm. f) krajského zřízení, neboť Standardy dopravní obslužnosti nestanovují rozsah (základní) dopravní obslužnosti pro území kraje, jak požaduje zmíněné ustanovení. Nadto byl zásah vůči stěžovateli diskriminační oproti jiným obyvatelům Středočeského kraje.
6. Krajskému soudu stěžovatel zejména vytýká, že měl-li konkrétní požadavky na doplnění tvrzení stěžovatele, aby bylo možné věcné projednání jeho žaloby, měly tak učinit poučením či výzvou stěžovatele, nikoliv až konstatováním o nedostatečnosti tvrzení. Tak se stalo navíc až v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, proti kterému již není možné podání opravného prostředku. Krajský soud odůvodnil odmítnutí žaloby tím, že stěžovatel není občanem města K. Stěžovatel v žalobě pravdivě uvedl, že je cestujícím, který pravidelně dojíždí autobusovými spoji z K. do svého zaměstnání v Praze a jehož práva byla žalobou popsaným zásahem přímo zkrácena. Řádně a pravdivě uvedl svůj evidenční trvalý pobyt s tím, že jeho přechodné bydliště je dlouhodobě v K. a je tedy obyvatelem (nikoli občanem, jak původně nesprávně uvedl) města K., kde dlouhodobě trvale pobývá. Ačkoli mají soudy obecně přístup do veřejných rejstříků, tyto informace, přestože je považovaly za podstatné a nedoložené, si vůbec neověřil krajský ani kasační soud. Přitom soudy mající přístup do veřejných rejstříků mohly samy jednoduše zjistit, že stěžovatel je zaměstnán u X, podobně si mohly samy ověřit faktický pobyt stěžovatele (např. dotazem zaměstnavateli) i skutečnost, že stěžovatel je držitelem jízdenky PID.
7. Stěžovatel rovněž rozporuje, že by mu nesvědčilo subjektivní veřejné právo na dopravní obslužnost. Ačkoli stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že se nedomáhá "ideálního zajištění dopravní obslužnosti", ale požadoval pouze, aby došlo k zachování jeho práv, legitimních očekávání a k zamezení pokračování nezákonného zásahu na úseku dopravní obslužnosti, Nejvyšší správní soud nepochopil podstatu podané žaloby. Kasační soud dokonce dovodil, že má jít o zajištění dopravy ve stěžovatelem preferované podobě, ač takové tvrzení nikde stěžovatel nepoužil. Stěžovatel vznesl požadavek zajištění dopravní obslužnosti v zákonem stanoveném rozsahu, který nebude provázen diskriminací, libovůlí a netransparentností. Zásah vedlejších účastníků byl zjevným zneužitím veřejné moci, kdy se stěžovatel stal spolu s ostatními obyvateli města K. "rukojmím" při nátlaku na město K., aby neslo část nákladů za vedlejšího účastníka 2. Je nepředstavitelné, aby byla rozhodovací praxí soudů a správních orgánů z formalistických důvodů zcela eliminována možnost soudní ochrany práv adresátů pečovatelské veřejné správy proti jejímu zneužití, respektive selektivnímu a diskriminačnímu uplatňování, jako se tomu stalo v daném případě (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 2. 2006 ve věci Turek proti Slovensku, stížnost č. 57986/00, §116; nebo ze dne 26. 7. 2011 ve věci Georgel a Georgeta Stoicescu proti Rumunsku, stížnost č. 9718/03, §62). Dále stěžovatel netvrdil a netvrdí existenci ústavního práva na veřejnou dopravu, ovšem pro účely zásahové žaloby ve smyslu ustanovení §82 a násl. s.ř.s. nemusí veřejné subjektivní právo, do kterého je zasaženo, dosahovat ústavní dimenze [nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018 (N 10/88 SbNU 133)].
8. Kromě práva na soudní ochranu bylo porušeno i právo stěžovatele na rovnost před zákonem, kdy krajský soud dokonce rozlišoval situaci, pokud by uvedenou žalobu podal občan města K., který by měl mít údajně bližší přístup k soudu a k projednání věci, než stěžovatel jako občan hlavního města Prahy, trvale a dlouhodobě fakticky žijící v K. a cestující do hlavního města, a tedy dotčený naprosto stejným způsobem jako občan města K. tvrzeným porušením zákona, který soudy i správní orgány odmítají řešit a ignorují závažné protiprávní jednání vedlejších účastníků v dané věci. Je přitom nepochybné, že základní dopravní obsluha území veřejnou dopravou se považuje za součást základních sociálních práv občana EU a že právo na přístup ke kvalitním základním službám, včetně vody, hygienického zařízení, energií, dopravy, finančních služeb a digitálních komunikací je jednou ze zásad Evropského pilíře sociálních práv. Soudy porušily ústavněprávní požadavek na rozhodování orgánů veřejné moci, kterým je povinnost posoudit věc vzhledem ke všem relevantním okolnostem a zvláštnostem případu a udělat vše pro spravedlivé rozhodnutí ve věci, jakkoli složité se to může jevit [viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 24. 6. 2009 sp. zn. 1. ÚS 663/06 (N 149/53 SbNU 811) nebo ze dne 7. 11.2012 sp. zn. 1. ÚS 295/10 (N 185/67 SbNU 231)], viz též 111. ÚS 2127/21. Rovněž došlo dle stěžovatele k porušení práva na správu věcí veřejných. Současně soudy posuzovaly jednotlivé okolnosti izolovaně, "mechanicky" a vyložily a použily rozhodné právo formalisticky, nikoli ve vzájemných souvislostech za účelem nalezení přiměřeného řešení individuálního případu, když se tvrzeným nezákonným zásahem věcně odmítly zabývat a soustředily veškerou svou energii na zdůvodnění, proč žalobu projednat nemohou.
III.
Posouzení Ústavním soudem
9. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je rovněž právně zastoupen advokátem dle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
10. Ústavní soud opakovaně připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví (srov. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96), kterému by příslušel dozor nad rozhodovací činností soudů. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatel, nevede sám o sobě k porušení ústavně zaručených práv a svobod (usnesení ze dne 12. 11. 1998 sp. zn. III. ÚS 101/98). Ústavní soud již v minulosti dovodil, že se "s ohledem na své ústavní postavení řídí principem minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů" (nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99).
11. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že argumentace stěžovatele je v zásadě opakováním námitek uplatněných již v řízení před obecnými soudy. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že se Nejvyšší správní soud se spornými otázkami a relevantními námitkami dostatečně vypořádal a v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, na podkladě jakého skutkového stavu a na základě jakých ustanovení právních předpisů, dospěl ke svému právnímu závěru.
12. Otázka zakotvení subjektivního veřejného práva fyzické osoby na dopravní obslužnost byla dle Ústavního soudu řešena ze strany správních soudů dostatečně. Stěžovatel cituje celou řadu ustanovení zákona o službách v přepravě a dalších předpisů, z nichž dovozuje povinnost vedlejších účastníků zajistit dopravní obslužnost obyvatel kraje určité kvality. Stěžovatel namítá porušení této povinnosti kraje, neb zajištění je dle stěžovatele objektivně nedostatečné. Aniž by Ústavní soud zpochybňoval zřejmé nevýhody konkrétního řešení vedlejších účastníků a dopad tohoto řešení na obyvatele kraje, v rovině práva ústavního stěžovateli jako jednotlivci nelze vyhovět.
13. Namítaná "nečinnost" vedlejších účastníků spočívající v tom, že nezajistili dostatečnou dopravní obslužnost, by důvodnost zásahové žaloby stěžovatele založila buď (i) v případě, kdy by stěžovateli svědčilo subjektivní veřejné právo v rovině podústavního (přičemž v rovině ústavní by pak Ústavní soud kontroloval dodržení práva stěžovatele na spravedlivý proces), nebo (ii) v případě, kdy by stěžovateli svědčilo subjektivní veřejné právo plynoucí přímo z ústavního pořádku (včetně mezinárodních smluv o lidských právech) či spadající pod jeho rozsah, přičemž správní soudy by to (opět) v rozporu s právem stěžovatele na spravedlivý proces opomenuly. Jak v rovině práva podústavního, tak v rovině ústavního práva však stěžovateli právo na dopravní obslužnost nesvědčí. Dále se Ústavní soud zabýval již toliko rovinou podústavní.
14. Podle čl. 90 Ústavy jsou soudy povolány k poskytování ochrany právům. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak". Ve správním soudnictví se neposkytuje ochrana všem subjektivním právům, nýbrž "toliko" veřejným subjektivním právům. Soudy tak mají zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob, přičemž hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Podle §82 s.ř.s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (tj. zásah) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Ústavní soud neopomenul, že je to právě tzv. zásahová žaloba, která představuje pomyslnou souhrnnou či "zbytkovou" kategorii, v jejímž rámci lze zvažovat poskytnutí soudní ochrany, jestliže není možné využít předchozích žalobních typů podle §65 a násl. s.ř.s. (žaloba proti rozhodnutí správního orgánu), §79 a násl. s.ř.s. (žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu), ale i §101a a násl. s.ř.s. (návrh na zrušení opatření obecné povahy). Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51, č. 4232/2021 Sb. NSS, pak všechny základní typy správních žalob vyžadují, aby existovalo konkrétní zkrácení práv žalobce, přičemž soudní řád správní nezná actio popularis.
15. Ústavní soud neshledal, že by z namítaných ustanovení podústavního práva plynula subjektivní veřejná práva stěžovatele jako fyzické osoby (zde obslužnost určité kvality), jichž by se mohl dovolávat cestou zásahové žaloby. Zákon o službách v přepravě představuje zákonný rámec pro stanovení rozsahu dopravní obslužnosti, která zůstává věcí krajů a obcí a náleží do jejich samostatné působnosti. Jak správně uvedl Nejvyšší správní soud, jedná se o jednu z mnoha záležitostí v samostatné působnosti dotčených územně samosprávných celků. Rozhodnutí o konkrétní podobě dopravní obslužnosti je pak výsledkem zejména politických debat, jež však mohou občané zákonem předpokládanými nástroji ovlivnit. Stěžovatel tedy může výsledek politického rozhodování ovlivnit jak přímo (volbou svých zástupců) tak jako aktivní občan svou účastí na zasedání zastupitelstva apod. Nyní projednávaná stížnost stěžovatele je však výsledkem zásahové žaloby, která i dle právního názoru Ústavního soudu actio popularis představuje.
16. S ohledem na tento závěr pak neobstojí ani ostatní stěžovatelem namítané okolnosti. Jakkoliv soudy mají přístup do řady evidencí, tento přístup slouží k ověřování osobních údajů v případě rozumné pochybnosti o podmínkách řízení, v otázce doručování, dostatku věcné legitimace (v případě ověřování z katastru nemovitostí) apod. V případě stěžovatele by upravený údaj o jeho pobytu nemohl na věci ničeho změnit za situace, kdy mu subjektivní veřejné právo nesvědčí. Právě negativní odpověď na tuto otázku předurčila "procesní nezdar" stěžovatele co do dalších - z povahy věci navazujících - námitek. Rozsah odůvodnění rozhodnutí obecných soudů nevybočil z mantinelů práva na spravedlivý proces. Ostatně rozsah reakce soudu na konkrétní námitky účastníků je co do šíře odůvodnění vždy spjat s otázkou hledání míry [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2774/09 ze dne 18. 11. 2011 (odstavec 4), usnesení sp. zn. II. ÚS 609/10 ze dne 11. 3. 2010 (odstavec 5), usnesení sp. zn. II. ÚS 515/09 ze dne 7. 5. 2009 (odstavec 6)] a napadená rozhodnutí šíří svého odůvodnění nijak nevybočují z obvyklého způsobu zdůvodnění.
17. V recentním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2023, čj. 6 As 285/2022 - 83, kasační soud vyhověl stížnosti stěžovatele - statutárního města K., které se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhalo, aby Krajský soud v Praze určil, že zásah žalovaného spočívající v omezení dopravní obslužnosti od 1. září 2022 na základě aplikace standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje, je nezákonný. Město požadovalo, aby krajský soud žalovanému zakázal v uvedeném zásahu pokračovat a přikázal mu obnovit rozsah dopravní obslužnosti ve stavu před zásahem. Požadavek obou stěžovatelů (ve věci projednávané nyní Ústavním soudem a ve věci projednávané pod sp. zn. 6 As 285/2022), je tedy dosáhnout totožného kýženého výsledku - obnovit rozsah dopravní obslužnosti. Zatímco stěžovateli v této věci subjektivní veřejné právo nesvědčí [a jeho žaloba byla proto odmítnuta jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], ve věci sp. zn. 6 As 285/2022 Nejvyšší správní soud naopak shledal subjektivní veřejné právo obce (její ústavně zaručené právo na samosprávu). Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2023, čj. 6 As 285/2022 - 83, tak na nyní projednávaném případě nemůže ničeho změnit, přičemž vyzdvihnout lze, že se zdánlivou konkurencí závazného právního názoru s nyní napadeným rozsudkem kasačního soudu se soud výslovně vypořádal v bodě 55. Ačkoliv tedy různí stěžovatelé vymezili nezákonný zásah stejně, nezdar stěžovatele ve věci projednávané Ústavním soudem je postaven na skutečnosti, že mu subjektivní veřejné právo nesvědčí.
18. Na základě výše uvedeného proto Ústavnímu soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. června 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu