ECLI:CZ:US:2023:2.US.802.23.1
sp. zn. II. ÚS 802/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Slavěny Walterové, zastoupené advokátem JUDr. Janem Walterem, sídlem Volyňských Čechů 837, Žatec, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. ledna 2023, č. j. 1 As 204/2022-30, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. srpna 2022, č. j. 6 A 137/2020-35, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením, že zasáhlo do jejího práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti, v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") a obsahu napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Předmětem sporu v projednávané věci je přípustnost žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen "informační zákon"). Žalobkyně požadovala dokument č. 1 ze správního spisu vedeného Ministerstvem zdravotnictví. Konkrétně uvedla, že žádá o "... poskytnutí kopie dokumentu Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 9510/2020-1/MIN/KAN". Rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví ze dne 24. 11. 2020, č. j. MZDR 46776/2020-4/MIN/KAN, odmítl žalovaný (vedlejší účastník) žádost stěžovatelky o poskytnutí informace podle dle §15 odst. 1 informačního zákona ve spojení s §38 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Rozhodnutí odůvodnil tak, že podání kvalifikuje jako žádost o nahlížení do spisu podle §38 správního řádu. Proti uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Ministr zdravotnictví se s právním hodnocením ztotožnil a rozklad zamítl rozhodnutím dne 15. 12. 2020, č. j. MZDR 55613/2020-3/PRO. Žádost stěžovatelky, jež je předmětem nyní projednávané věci, navazovala na předchozí požadavek ze dne 11. 9. 2020, kdy žádala o zpřístupnění písemností vedených pod č. j. MZDR 9510/2020-1/MIN/KAM, č. j. MZDR 9510/2020-2/MIN/KAN a č. j. MZDR 9510/2020-3/MIN/KAN (listiny tvořily téměř celý správní spis). Předchozí žádost žalovaný odmítl a rozhodnutí odůvodnil tím, že podání posoudil podle jeho obsahu a proto shledal, že poskytnutí listin je nutné kvalifikovat jako žádost o nahlédnutí do spisu. Stěžovatelka tehdy podala rozklad, v němž vytýkala nesprávné právní posouzení své žádosti jako požadavku o zpřístupnění spisu. Ministr rozklad zamítl s odůvodněním, že je zřejmé, že její žádost směřovala k nahlédnutí do téměř celého správního spisu v řízení, jehož nebyla účastnicí.
3. Stěžovatelka se bránila žalobou podanou u městského soudu. Ten shledal žalobu nedůvodnou. Soud se předně zabýval otázkou, zda je možné úpravu nahlížení do spisu podle §38 správního řádu považovat za omezení přístupu k informacím podle §2 odst. 3 informačního zákona, podle něhož může být právo na informace omezeno na základě "zvláštního zákona". Městský soud správně posoudil, že úpravu nahlížení do spisu podle správního řádu je možné v této věci podřadit pod výjimku stanovenou "zvláštním zákonem", kterým je v tomto případě správní řád. Soud dále konstatoval, že toto omezení není absolutní a je nutné rozlišovat poskytování blíže neurčeného okruhu informací a poskytování konkrétních informací na základě žádosti podle informačního zákona. Žalobkyně svou žádost směřovala k dokumentu označenému pouze číslem jednacím, a proto městský soud dovodil, že se jedná o první listinu ve spisu, a to ať už obsahuje jakýkoliv text. Konstatoval, že žalobkyně de facto označila určitou část správního spisu, zatímco obsah informace nijak nespecifikovala, z čehož vyvodil závěr, že cílem žalobkyně bylo zjištění blíže neurčitého okruhu informací ze správního spisu. Krajský soud v tomto rovněž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Uzavřel proto, že žalované ministerstvo posoudilo žádost správně, dle svého obsahu, jako požadavek o nahlédnutí do spisu dle §38 správního řádu. Soud žalobu zamítl, vhledem k tomu, že stěžovatelka není účastnicí řízení ve věci, ve které správní orgán vede spis, a netvrdila, ani neprokazovala právní zájem na jeho obsahu dle §38 odst. 2 správního řádu.
4. Proti rozhodnutí městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost. Z principů demokratického právního státu vyplývá, že veřejná správa je službou veřejnosti a její legitimita je dána mimo jiné i možností veřejnosti ji kontrolovat. Právní řád poskytuje veřejnosti prostředky, kterými může být kontrola prováděna. Jednou z možností je i prostřednictvím práva na informace. Základním smyslem informačního zákona je zajištění práva veřejnosti na přístup k informacím. Zákonná definice pojímá informaci jako jakýkoli zaznamenaný obsah, aniž by bylo určující, na jakém nosiči je tento záznam proveden (odkázal přitom na §3 odst. 3 informačního zákona a §2 odst. 3 informačního zákona). Pokud jde specificky o poskytování informací ze správních spisů, upravuje je správní řád, avšak v omezené míře, jelikož správní řízení je řízením obecně neveřejným. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 51/2009-1 uvedl, že institut nahlížení do spisu podle §38 správního řádu je zvláštní právní úpravou vůči informačním zákonům. Přestože nahlížení do spisu slouží též k získávání informací, jeho podstata a podmínky jsou jiné než obecný přístup k informacím povinných subjektů. Toto právo svědčí pouze účastníkům konkrétních řízení a osobám s právním zájmem nebo jiným vážným důvodem na nahlížení do spisu. Také již v předchozí judikatuře soud vyslovil, že osoba, které nesvědčí oprávnění nahlížet do spisu, se tomuto zákonnému zákazu nemůže vyhnout tím, že celou věc "překlopí" do jiného zákonného režimu dle informačního zákona. Ostatně stěžovatelka požaduje poskytnutí kopie listin, ne poskytnutí informace, což již samo o sobě nasvědčuje tomu, že její žádost směřuje na nahlížení do spisu dle správního řádu.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti rekapituluje průběh řízení a uvádí, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno její ústavně zaručené právo na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny. K zásahu do tohoto práva došlo konkrétně tím, že Nejvyšší správní soud "aproboval svévolný výklad žádosti o informace povinným subjektem".
6. Za podstatné považuje stěžovatelka to, že podle judikatury Ústavního soudu i podle judikatury správních soudů podléhá jakékoli omezování či podmiňování informační povinnosti restriktivnímu výkladu (např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02, nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06, I. ÚS 394/04, rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 97/2009-119, 1 As 281/2020-42). Nejvyšší správní soud a městský soud nepřípustně extenzivně vyložily výjimku z informační povinnosti založenou §2 odst. 3 informačního zákona, když dovodily, že pokud žádost o informace v podobně listiny zařazené do existujícího správního spisu neobsahuje popis obsahu listiny, ale pouze její číselné označení, pak nelze žádosti vyhovět. Jak Ústavní soud mnohokrát zopakoval, soudy proto mají povinnost se v odůvodnění svých rozhodnutí vypořádat s argumenty účastníků řízení způsobem, který odpovídá míře závažnosti těchto argumentů [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 1589/07 ze dne 9. 4. 2008 (N 69/49 SbNU 45), bod 11; nález sp. zn. II. ÚS 289/06 ze dne 11. 6. 2009 (N 138/53 SbNU 717); nález sp. zn. III. ÚS 961/09 ze dne 22. 9. 2009 (N 207/54 SbNU 565). To se dle stěžovatelky v projednávané věci nestalo. Již v řízení před městským soudem stěžovatelka uváděla (stalo se tak v replice z 25. 2. 2021), že listina, o kterou žádá, obsahuje nepravdivé a zlehčující informace o stěžovatelce a jejím právním zástupci. Stejné tvrzení pak zopakovala v rámci kasační argumentace ke kasačnímu bodu 3, Nejvyšší správní soud na to nereagoval s odkazem, že jde o novum.
III.
Posouzení Ústavním soudem
7. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je rovněž právně zastoupena advokátem dle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
8. Ústavní soud opakovaně připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví (srov. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96), kterému by příslušel dozor nad rozhodovací činností soudů. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatelka, nevede sám o sobě k porušení ústavně zaručených práv a svobod (usnesení ze dne 12. 11. 1998 sp. zn. III. ÚS 101/98). Ústavní soud již v minulosti dovodil, že se "s ohledem na své ústavní postavení řídí principem minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů" (nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99).
9. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že argumentace stěžovatelky je v zásadě opakováním námitek uplatněných již v řízení před obecnými soudy. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že se Nejvyšší správní soud se spornými otázkami a relevantními námitkami stěžovatelky dostatečně vypořádal a v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, na podkladě jakého skutkového stavu a na základě jakých ustanovení právních předpisů, dospěl ke svému právnímu závěru.
10. Podle názoru Ústavního soudu nebylo rozhodnutím Nejvyššího správního soudu porušeno právo stěžovatelky na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Ústavně zaručené právo na informace negarantuje stěžovatelce, že bude možné obcházet právní úpravu nahlížení do správního spisu dovoláváním se práva na informace. Tuto skutečnost považuje Ústavní soud za určující a judikatura přednesená Nejvyšším správním soudem v této věci byla vyčerpávající.
11. Ústavní soud neshledal ani extensivní (tvrdý) výklad Nejvyššího správního soudu v neprospěch práv stěžovatelky. Podle §3 odst. 3 informačního zákona se "informací pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního." Výjimku z povinnosti orgánů veřejné moci poskytnout informace stanovuje §2 odst. 3 informačního zákona, podle kterého: "zákon se nevztahuje na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví a dalších informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací." Oním zvláštním zákonem je správní řád, resp. specifická úprava nahlížení do spisu dle §38 odst. 1 správního řádu, dle kterého: "Účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Není-li účastník zastoupen, může spolu s účastníkem nahlížet do spisu i jeho podpůrce," přičemž současně dle §38 odst. 2 správního řádu: "Jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem." Závěr Nejvyššího správního soudu ve věci stěžovatelky je tak souladný s jeho ustálenou judikaturou (rozsudek ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 51/2009-106, ze dne 18. 1. 2017, č. j. 3 As 193/2014, ze dne 27. 1. 2004, č. j. 5 A 158/2001-100, a ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007-78, ze dne 28. 11. 2018, č. j. 10 As 118/2018-53, ze dne 24. 9. 2020, č. j. 8 As 51/2019-39). Ústavní soud v případě stěžovatelky neshledal důvod zasahovat do této ustálené judikatorní linie.
12. Napadená rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna a představují výsledek nezávislého soudního rozhodování. Na věci by dle Ústavního soudu nic nezměnila ani námitka stěžovatelky, v níž dle ní ve skutečnosti nešlo před kasačním soudem o novum, ale o přípustnou námitku (§104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního). Nejvyšší správní soud se zabýval klíčovou skutečností, zda stěžovatelka má (či nemá) právo pořídit si kopii listiny správního spisu (potažmo nahlédnout do spisu) cestou informačního zákona. Argumentace stěžovatelky zjevně nasvědčuje, že se s výsledkem právního posouzení této otázky ze strany správních soudů neztotožňuje. Tato skutečnost sama o sobě však nesvědčí o porušení jejích ústavně zaručených práv. Právo na spravedlivý proces v sobě nezahrnuje právo na procesní vyústění příznivé pro stěžovatelku.
13. Na základě výše uvedeného proto Ústavnímu soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu