ECLI:CZ:US:2023:4.US.3160.22.1
sp. zn. IV. ÚS 3160/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa, soudce Radovana Suchánka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti obchodní korporace AVE CZ odpadové hospodářství s. r. o., sídlem Pražská 1321/38a, Praha 15 - Hostivař, zastoupené JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4 - Nusle, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. září 2022 č. j. 10 As 322/2021-58, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. června 2021 č. j. 3 A 83/2018-72, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 2. února 2018 č. j. MZP/2017/500/1074, a rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 19. září 2017 č. j. ČIŽP/41/2017/2561, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá, aby byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena základní práva zaručená Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Jak zjistil Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí, předmětem podnikání stěžovatelky je, mimo jiné, provozování skládek odpadu. Česká inspekce životního prostředí (dále jen "ČIŽP") uložila stěžovatelce shora označeným rozhodnutím pokutu ve výši 1 000 000 Kč za správní delikty podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen "zákon o odpadech"). Stěžovatelce bylo kladeno za vinu, že chybně vykázala odpad v hlášení o produkci a nakládání s odpady (roční hlášení) za zařízení "Skládka odpadu S-OO3 a kompostárna Hořovice-Hrádek", resp. že použila kód způsobu nakládání s odpady N1, ačkoli odpady tímto specifickým způsobem uložené do tělesa skládky (jako tzv. konstrukční prvky) nevyužila, ale ve skládce je odstranila a měla tak použít kód D1. Stěžovatelka nevybírala poplatky za uložení tohoto odpadu na skládku a neodváděla je příjemci poplatku a také neodvedla za odpad uložený na skládku finanční prostředky na účet finanční rezervy.
3. Proti rozhodnutí ČIŽP podala stěžovatelka odvolání, které bylo Ministerstvem životního prostředí shora označeným rozhodnutím zamítnuto.
4. Správní žaloba směřující proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") zamítnuta.
5. Kasační stížnost směřující vůči rozsudku městského soudu byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
II. Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka tvrdí, že rozhodnutími správních soudů i správních orgánů bylo porušeno její právo na soudní ochranu a řádný proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť jí nepřipuštěním doplnění žaloby bylo odepřeno právo na obhajobu, následkem čehož nebyl řádně zjištěn skutkový stav a nastal extrémní nesoulad mezi právními závěry a skutkovými zjištěními.
7. Stěžovatelka spatřuje porušení svých ústavních práv ve vadném uplatnění koncentrační zásady v soudním přezkumu rozhodnutí o správním deliktu. Stěžovatelka vytýká soudům, že označily za nepřípustné doplnění žaloby po lhůtě k podání samotné žaloby, znemožnily stěžovatelce uvádět skutečnosti a důkazy na svoji obhajobu v průběhu soudního řízení, a tím znemožnily výkon jejího práva na obhajobu. Rozhodnutí správních soudů by proto měla být zrušena a městský soud by se měl skutečně vypořádat s námitkami vznesenými v doplnění žaloby a v jejich rozsahu doplnit skutková zjištění. Doplnění skutkových zjištění je dle stěžovatelky nutné s ohledem na posouzení naplnění podmínek využití odpadů pro účely rozhodnutí o údajném spáchání přestupků. Bez faktického přezkoumání nakládání s odpady nelze skutková zjištění považovat za dostatečná, a především nelze provést právní hodnocení.
8. Druhý důvod tvrzeného porušení ústavních práv stěžovatelky spočívá v tom, že rozhodnutí správních orgánů i soudů dosahují stavu extrémního nesouladu mezi právními závěry a skutkovými zjištěními s ohledem na to, že skutkový stav nebyl ze strany těchto orgánů nikdy zjišťován, a přesto došlo k rozhodnutí o spáchání správního deliktu a uložení sankce stěžovatelce.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
11. Ústavní soud úvodem připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyla porušena ústavní práva účastníka řízení a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy.
12. V úvodu je nutno předeslat, že obdobnými delikty, za něž byla stěžovatelka již pokutována v souvislosti s jinými jí provozovanými skládkami (systematické a účelové evidování odpadů jako využívání odpadů na konstrukční prvky skládky namísto ukládání odpadů), se zabýval opakovaně Nejvyšší správní soud (srov. zejm. rozsudek ze dne 7. 10. 2020 č. j. 7 As 54/2019-88, rozsudek ze dne 13. 10. 2020 č. j. 10 As 164/2019-84, rozsudek ze dne 5. 11. 2020 č. j. 9 As 158/2019-82, rozsudek ze dne 9. 11. 2021 č. j. 4 As 386/2018-105 a rozsudek ze dne 30. 6. 2022 č. j. 7 As 58/2020-15, přičemž ústavní stížnost proti posledně zmíněnému rozsudku byla odmítnuta usnesením sp. zn. II. ÚS 2385/22 ze dne 11. 10. 2022; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu vyplývá, že ukládání odpadu na skládku nelze považovat za využití odpadu, pokud hlavním účelem uložení odpadu na skládku je jeho odstranění. Ani pokud má odpad vhodné vlastnosti pro to, aby jej bylo možné využít k úpravě terénu skládky (a získá tak při svém umístění na skládku ještě dodatečnou funkci), nezískává současně status využitého odpadu. Správní soudy vycházejí z toho, že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků skládky jako "využití" odpadu ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech je vyloučena vždy. Jak poznamenal Ústavní soud již ve shora zmíněném usnesení sp. zn. II. ÚS 2385/22, nemá jakýkoli důvod do tohoto výkladu podústavního práva zasahovat.
13. V této souvislosti Ústavní soud též připomíná svou konstantní judikaturu, podle níž nemůže podrobovat napadená rozhodnutí běžnému instančnímu přezkumu [viz např. nález ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), nález ze dne 25. 9. 2014 sp. zn. I. ÚS 3216/13 (N 176/74 SbNU 529) nebo usnesení ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 247/16], neboť není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Při výkonu této pravomoci je i Nejvyšší správní soud povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)], přičemž ingerence Ústavního soudu je namístě tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z pravidel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
14. Tvrdí-li stěžovatelka porušení práva na soudní ochranu a řádný proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy tím, že městský soud odmítl přihlédnout k některým žalobním tvrzením, nelze jí přisvědčit. Stěžovatelka v ústavní stížnosti nepopírá, že doplnění žaloby bylo podáno po lhůtě, tvrdí však, že došlo k vadnému uplatnění koncentrační zásady. Koncentrační zásada (§71 odst. 2 s. ř. s.), jakož i zásada dispoziční (§75 odst. 2 s. ř. s.) má však své místo též v případě soudního přezkumu v oblasti správního trestání (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018-110). Její prolomení je sice v některých specifických případech možné, zpravidla ve vazbě na výslovné požadavky ústavního pořádku či mezinárodních smluv (např. při přezkumu rozhodnutí správního orgánu o deliktu v případě, že po vydání napadeného rozhodnutí došlo ke změně právní úpravy, v důsledku níž by postižené jednání již nebylo trestné, či v případě prekluze deliktu, srov. blíže usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2018-110, body 28-30), nelze však uplatnění dané zásady zcela vyloučit pouze odkazem na existenci trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
15. Uplatnění koncentrační zásady v řízení před správními soudy (včetně oblasti správního trestání) je totiž vyjádřením jiných důležitých ústavních principů či ústavně zaručených práv, ať již jde o právo na rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, či rovnosti účastníků řízení, proto uplatnění koncentrační zásady (jakož i zásady dispoziční) připouští též Ústavní soud. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 2732/15 (N 6/80 SbNU 65), bod 17], "ve své rozhodovací praxi dispoziční zásadu a také princip koncentrace řízení ve správním soudnictví neshledal za neústavní [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 12/99 ze dne 27. 6. 2000 (N 98/18 SbNU 355; 232/2000 Sb.)], neboť i když tento princip může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny)", byť ústavní stížnosti v dané věci vyhověl právě pro specifičnost případu (nerespektování vlastní prejudikatury ze strany Nejvyššího správního soudu).
16. K námitce vadně zjištěného skutkového stavu se již dostatečně vyjádřil městský soud i Nejvyšší správní soud, přičemž na jejich závěrech neshledává Ústavní soud jakékoli nedostatky. Pro úplnost nezbývá než zopakovat, že je otázkou právní, nikoli skutkovou, zda stěžovatelka pro příslušné odpady použila kód N1 (využití odpadu) či kód D1 (odstranění odpadu). Je-li námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu, resp. tvrzeného extrémního rozporu právních závěrů se skutkovým stavem spojena s neakceptováním opožděných žalobních bodů městským soudem, nelze stěžovatelce s již shora vyložených důvodů přisvědčit. Uplatnění zásady koncentrace řízení nebylo v případě stěžovatelky uplatněno vadně, přičemž k výkladu rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 54/2019-88, který dle stěžovatelky představoval nový právní závěr, resp. posun v judikatuře, se již dostatečně vyjádřil městský soud (srov. body 60 - 67 napadeného rozhodnutí) i Nejvyšší správní soud (srov. body 14 a 15 napadeného rozhodnutí), přičemž jejich závěrům není možno cokoli vytknout.
17. Ústavní soud uzavírá, že po zhodnocení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí, nemůže přisvědčit stěžovatelce, že by napadená rozhodnutí porušila její ústavně zaručená práva.
18. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. března 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu