ECLI:CZ:US:2023:4.US.500.23.1
sp. zn. IV. ÚS 500/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti ALK-ABELLÓ A/S, sídlem Boge Allé 6-8, DK-2970 Horsholm, Dánské království, zastoupené Mgr. Liborem Štajerem, advokátem, sídlem Hellichova 458/1, Praha 1 - Malá Strana, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2022 č. j. 7 Ads 133/2022-33, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím bylo porušeno její právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 90 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a z napadeného rozhodnutí se podává, že Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen "Ústav") vydal dne 30. 9. 2020 rozhodnutí o žádosti stěžovatelky o stanovení výše a podmínek úhrady léčivého přípravku ACARIZAX 10. Ústav 1. výrokem rozhodnutí stanovil předmětnému léčivému přípravku maximální cenu za balení, a dále pak 2. výrokem zařadil předmětný léčivý přípravek do referenční skupiny č. 104/3 a stanovil výši a podmínky úhrady z veřejného zdravotního pojištění. Proti 2. výroku tohoto rozhodnutí podalo šest zdravotních pojišťoven odvolání. Dne 9. 2. 2022 vydal vedlejší účastník rozhodnutí č. j. MZDR 51559/2020-2/OLZP, kterým podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil výrok č. 2 rozhodnutí Ústavu a vrátil mu věc k novému projednání.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"). Stěžovatelka tvrdila, že vedlejší účastník rozhodl nezákonně, nezohlednil-li, že v mezidobí byla vzorovému přípravku opět stanovena úhrada. Poukazovala též na předběžnou vykonatelnost rozhodnutí, a také negativní dopad daného rozhodnutí na rozléčené pacienty, kteří v tomto případě nemohou přejít na jinou hrazenou léčbu a léčba tak musí být započata znovu. Městský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), odmítl. Poukázal přitom na to, že rozhodnutí vedlejšího účastníka nesplňuje materiální znaky rozhodnutí, a také není konečné. Proti novému rozhodnutí Ústavu bude mít stěžovatelka možnost odvolání. Stěžovatelka pak podle městského soudu neměla důvod předpokládat, že jde o konečné rozhodnutí, když proti němu bylo podáno odvolání.
4. Stěžovatelka podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Zejména namítala, že léčivý přípravek byl hrazen na základě předběžně vykonatelného rozhodnutí. Právě předběžná vykonatelnost je podle stěžovatelky důvodem, proč je možné rozhodnutí napadnout ještě před konečným rozhodnutím ve věci. Nejvyšší správní soud kasační stížnost napadeným rozsudkem zamítl, přičemž se v zásadě ztotožnil se závěry městského soudu. Zdůraznil především fakt, že se stěžovatelka nemohla spoléhat na to, že rozhodnutí vedlejšího účastníka je konečné, bylo-li napadeno odvoláním. Stěžovatelka se tak podle názoru Nejvyššího správního soudu mohla na soud obrátit až po případném zamítavém rozhodnutí vedlejšího účastníka o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí Ústavu vydanému v rámci nového projednání věci.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka zejména namítá, že Nejvyšší správní soud vyložil možnost soudního přezkoumání napadeného rozhodnutí vedlejšího účastníka příliš formálně, když vůbec nezohlednil specifika správních řízení o stanovování cen a úhrad léčivých přípravků a zde specificky paušálně stanovenou předběžnou vykonatelnost rozhodnutí. Stěžovatelce tak vznikla újma, jelikož v důsledku rozhodnutí došlo ke ztrátě prodejů daného léčivého přípravku. Taktéž uvádí, že držitel je po stanovení výše úhrady přípravku z veřejného pojištění povinen lék udržovat ekonomicky i fakticky dostupným - u několika let vedeného odvolacího správního řízení se však léčba stává pro pacienty zcela nedostupnou. Vedlejšímu účastníkovi navíc vyřízení odvolání trvalo 453 dnů namísto správním řádem stanovených třiceti dnů.
6. Stěžovatelka přitom s ohledem na princip důvěry ve státní akty neměla důvod nevěřit ve správnost prvotního rozhodnutí Ústavu. Zrušení rozhodnutí tak byla pouze možnost, která nastat mohla, ale neměla být předpokládána. Primárně tak stěžovatelka předvídala potvrzovací rozhodnutí. Stěžovatelka se také vymezuje proti závěru Nejvyššího správního soudu, že nebylo zasaženo do jejích práv, jelikož zrušovacím rozhodnutím vedlejšího účastníka byla zrušena předběžně vykonatelná úhrada, čímž bylo přímo zasaženo do jejího práva obchodovat přípravek s úhradou.
7. Taktéž stěžovatelka nesouhlasí se závěrem, že by předmětné rozhodnutí vedlejšího účastníka bylo vyňato ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. Kdyby totiž stěžovatelka neměla možnost napadnout žalobou dané zrušovací rozhodnutí, neexistovala by žádná procesní obrana proti svévolnému rozhodnutí vedlejšího účastníka. Stěžovatelce tak dle jejího tvrzení bylo odepřeno právo na soudní ochranu, když v jejím případě nedovodil Nejvyšší správní soud výjimku z ustálené judikatury pro přezkum zrušujícího rozhodnutí odvolacího orgánu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná podle §75 odst. 1 téhož zákona a contrario, neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
10. Proces výkladu a použití podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - nepřijatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
11. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutím vydaným v soudním řízení správním či ve správním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů a soudů. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízeních (rozhodnutími v nich vydanými) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. V nynější věci je klíčové, že rozhodování o tom, zda, v jaké výši a za jakých podmínek bude léčivý přípravek hrazen z veřejného zdravotního pojištění, představuje rozhodování dotýkající se práva výrobců léčiv podnikat, zaručeného v čl. 26 odst. 1 Listiny. Jde tedy o rozhodování orgánů veřejné správy o základních právech a svobodách podle Listiny, jež podle čl. 36 odst. 2 Listiny nesmí být vyloučeno ze soudního přezkumu.
13. Samotná skutečnost, že se ve správním řízení rozhoduje o základních právech jeho účastníků, ještě nevede nutně k závěru, že každé dílčí rozhodnutí vydané v takovém správním řízení musí být přezkoumatelné ve správním soudnictví. Ústavní soud v minulosti akceptoval například nemožnost podat žalobu proti rozhodnutí předběžné povahy, je-li zaručena možnost napadnout žalobou konečné rozhodnutí [nález ze dne 3. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 8/99 (N 153/16 SbNU 135; 291/1999 Sb.)].
14. O obdobnou situaci jde i v nynější věci. Správní soudy odepřely přezkum konkrétního rozhodnutí vedlejšího účastníka proto, že v návaznosti na něj bude probíhat další řízení před Ústavem, a je tak možné, že stěžovatelka dosáhne pro sebe příznivého rozhodnutí již v řízení před Ústavem nebo před vedlejším účastníkem.
15. Procesní situace stěžovatelky vykazuje jistou podobnost s věcí, o níž Ústavní soud rozhodl nálezem ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. I. ÚS 946/16 (N 105/89 SbNU 543). V této věci Ústavní soud posuzoval přípustnost ústavní stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu, který na základě uplatnění žalobního oprávnění nejvyššího státního zástupce po několika letech zrušil správní rozhodnutí Energetického regulačního úřadu, jímž byla jednotlivci udělena licence k výrobě elektřiny ve fotovoltaické elektrárně. Ústavní soud při rozhodování, zda výjimečně umožnit projednání ústavní stížnosti v situaci, že řízení před správními orgány není dosud skončeno, zohlednil, že v novém řízení bude sice moci stěžovatel znovu získat licenci, avšak až k pozdějšímu datu, což bude mít za následek, že se na něj budou vztahovat výrazně jiné výkupní ceny elektrické energie (bod 18 odkazovaného nálezu). Právě tato kombinace vedla k závěru, že je ústavní stížnost proti rozhodnutí správního soudu, rušícímu správní rozhodnutí, přípustná. Ústavní soud výslovně konstatoval, že sama skutečnost, že stěžovatel v důsledku soudního rozhodnutí pozbyl licenci, a bude ji moci znovu nabýt až k pozdějšímu datu, a nikoliv ex tunc, by k závěru o přípustnosti ústavní stížnosti nevedla (bod 18 odkazovaného nálezu).
16. Obdobně tak i v nynější věci Ústavní soud uzavírá, že samotná skutečnost, že při novém rozhodování Ústavu může stěžovatelka dosáhnout pouze toho, že její léčivý přípravek bude hrazen z veřejného zdravotního pojištění ex nunc, nevede k závěru, že by měl být připuštěn soudní přezkum rozhodnutí vedlejšího účastníka, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Ústavu.
17. Skutečnost, že rozhodnutí Ústavu bylo předběžně vykonatelné, sama o sobě nevytváří stěžovatelce legitimní očekávání, že toto rozhodnutí je konečné a nebude zrušeno, zejména v situaci, kdy proti němu podalo odvolání šest zdravotních pojišťoven.
18. Závěry Nejvyššího správního soudu tak jsou v souladu s ústavním pořádkem. Rozsudek je řádně a rozsáhle odůvodněn, včetně odkazů na klíčovou judikaturu. Nelze tedy konstatovat, že by dané právní závěry Nejvyššího správního soudu byly jakkoliv svévolné, či z jiného důvodu představovaly porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky. Ústavní soud tak neshledal v posuzované věci prostor pro svůj případný kasační zásah.
19. K námitce stěžovatele o porušení čl. 90 Ústavy Ústavní soud poznamenává, že již v minulosti dovodil, že toto ustanovení představuje institucionální pravidlo fungování soudní moci a nezakládá žádná ústavně zaručená základní práva konkrétním jednotlivcům [srov. nálezy ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149) a ze dne 17. 9. 1997 sp. zn. I. ÚS 176/97 (N104/9 SbNU 9)].
20. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetence dané mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu