ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.329.2018:66
sp. zn. 1 As 329/2018 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: R. J., proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, za účasti: I) Obec
Bystřice, se sídlem Bystřice 334, Bystřice nad Olší, zastoupená advokátem JUDr. Karlem
Bockem, se sídlem Lidická 613, Frýdek-Místek, II) M. J., III) Česká telekomunikační
infrastruktura, a.s., sídlem Olšanská 2681/6, Praha 3, IV) P. D., o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 6. 12. 2016, č. j. MSK 130147/2016, v řízení o kasační stížnosti žalovaného a
osoby zúčastněné na řízení I. proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 7. 2018,
č. j. 22 A 26/2017 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení I. ne m a jí p ráv o na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci a osobám zúčastněným na řízení II., III. a IV. se náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti n e p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Obec Bystřice (osoba zúčastněná na řízení I.) podala dne 4. 5. 2016 žádost o stavební
povolení na stavbu „Stavební úpravy budovy č.p. 276 pro zřízení muzea a informačního centra Muz-Ic“
(dále jen „stavba“). V rámci stavebního řízení žalobce a další účastníci řízení uplatnili námitky
dle §114 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
[2] Žalobce v námitkách zejména tvrdil, že stavba bude zasahovat do jeho práva na nerušené
užívání nemovitostí (rodinného domu a zahrady). Námitky podal proti nevhodnému projektu
rekonstrukce stavby v oblasti, kde převažuje obytné využití sousedních budov. Stavba
nerespektuje okolí a narušuje jeho soukromí. Žádá zachování střechy bez vikýřů. Zahrada slouží
více než 50 let pro nerušený odpočinek žalobcovy rodiny a rodinná setkávání. Žalobce proto trvá
na tom, aby byl její účel zachován. Obává se i vysoké účasti návštěvníků v zrekonstruovaných
prostorách stavby.
[3] Správní orgán I. stupně shledal námitky nedůvodnými a na stavbu vydal stavební
povolení. Zdůraznil, že se jedná o centrum obce, v němž je převažující využití budov jiné
než obytné (5 ze 7 staveb je občanskou vybaveností a zbývají 2 jsou rodinnými domy
s vestavěnými provozovnami). Vzhled stavby nevybočuje z charakteru okolní zástavby. Vikýře
se nedotkly práv jiných osob a nevybočily z mezí přípustné veřejnoprávní regulace. Využití muzea
se bude z časového hlediska míjet s předpokládaným využitím zahrady. Prostory domu žalobce
nevyžadují zvláštní ochranu (koupelna není obytným prostorem, pracovna zabírá jen 1/8 celkové
obytné plochy domu a druhý balkon je „přístupný pouze z mezipodesty vnitřního schodiště“). Pohled
z vikýřů do těchto prostor pak nenaruší míru soukromí nad míru obvyklou pro hustou zástavbu
v centru města. Plné oplocení dvorku zabraňuje přímým pohledům do zahrady žalobce. Pokud
se nejedná o obtěžování mimořádné, převyšující míru přiměřenou poměrům, je přednostně
na tom, kdo se cítí být obtěžován, aby provedl patřičná opatření. Vlastnící nemovitostí vůči
sousednímu pozemku „nevydrželi“ žádné právo na to, aby se výstavba na něm omezila více,
než jaká omezení standardně vyžadují obecné poměry v území, jež jsou vyjádřeny v územním
plánu. Návštěvnost stavby je limitována 60 osobami (celková podlahová plocha muzea vyšší
počet návštěvníků neumožňuje). Požadavek na zachování dispozičního uspořádání stavby označil
správní orgán I. stupně za nepřípustný a ničím neodůvodněný zásah do svobodné volby vlastníka
budovy o jejím využití a úpravách s tím souvisejících, neboť není opřen o žádný argument, který
by objektivně tuto úpravu znemožňoval.
[4] Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které však žalovaný shledal nedůvodným
a v záhlaví uvedeným rozhodnutím potvrdil vydání stavebního povolení.
[5] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu.
[6] Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Námitky neprovedení „ohledání na místě samém“ soud zamítl. Vyhověl však námitce týkající
se ochrany soukromí a zásahu do pohody bydlení.
[7] Dle krajského soudu nelze pohodu bydlení redukovat jen na dny pracovního klidu. Účel
stavby nemůže mít žádnou vypovídací hodnotu pro posuzování míry soukromí v žalobcově
domě. Argumentace maximální kapacitou muzea (60 osob) svědčí spíše o opodstatněnosti
žalobcovy námitky. Z projektové dokumentace je zřejmé, že tak markantní rozšíření výhledu
(jeho zcela nové vybudování) má zcela nový a podstatný vliv na hodnotu bydlení žalobce a jeho
rodiny. V posuzované věci správní orgány vážily zejména zájem veřejný, zatímco zájem žalobce
a dalších uživatelů jeho nemovitostí neodůvodněně bagatelizovaly. Správním orgánům obou
stupňů lze sice přisvědčit v tom, že nikdo nemůže očekávat, že poměry v okolí jeho nemovitosti
zůstanou navždy zakonzervovány, nicméně v právním státě lze důvodně očekávat, že pokud
dojde v okolí nemovitosti k zásadní změně výhledových poměrů jako nepochybné složce pohody
bydlení, bude nutno se s takovou námitkou objektivně vypořádat, k čemuž však v posuzované
věci nedošlo. Správní orgány dospěly k závěru, že pohoda bydlení žalobce nebyla narušena
nad míru přiměřenou poměrům, které však ve své správní úvaze dostatečně neodůvodnily.
Žalobce mimo jiné namítal, že jeho dům je situován v samém centru obce, takže zahrada, která
bude dotčena imisemi pohledem, je jedinou relaxační zónou jeho rodiny. Na tuto námitku
správní orgány nijak nereagovaly, ačkoliv bylo jejich povinností zabývat se dopadem posuzované
stavby na relaxační prostory žalobcovy rodiny komplexněji. Správní orgán při posuzování,
zda je v konkrétním případě pohoda bydlení zajištěna, nemůže zcela abstrahovat ani od určitých
subjektivních hledisek daných způsobem života osob, kterých se má stavba, jejíž vliv na pohodu
bydlení je zkoumám, dotýkat. Podmínkou zohlednění těchto subjektivních hledisek ovšem
je, že způsob života dotčených osob a jejich z toho plynoucí subjektivní nároky na pohodu
bydlení nevybočují v podstatné míře od obecných oprávněně požadovaných standardů
se zohledněním místních zvláštností dané lokality. I tento požadavek nepochybně dopadá
na daný případ s ohledem na tvrzení žalobce, že relaxační prostor pro jeho rodinu je již značně
limitován stávající situací v centru obce. Na základě uvedené argumentace krajský soud přisvědčil
žalobci a shledal důvodným žalobní tvrzení, že správní orgány se s námitkou pohody bydlení
náležitě nevypořádaly.
II. Kasační stížnost žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I.
[8] Proti rozsudku krajského soudu podali žalovaný (stěžovatel) a osoba zúčastněná na řízení
I. (stěžovatelka) kasační stížnosti.
[9] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný
pro vnitřní rozpor (na jednom místě krajský soud konstatuje, že žalovaný se s otázkou pohody
bydlení vypořádal poměrně obšírně, na jiném však uzavírá, že se správní orgán I. stupně
nevypořádal s výhledovými poměry jakožto složkou pohody bydlení).
[10] Žalobcovy námitky byly vágní a nekonkrétní, nelze proto správnímu orgánu I. stupně
vyčítat, že sám nedotváří nekonkrétní projev vůle žalobce. Není zřejmé, z čeho krajský soud
dovodil, že pro žalobce je stěžejní námitka narušení pohody bydlení a soukromí.
[11] Krajský soud ve svém odůvodnění použil nepřiléhavou judikaturu. Rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 11. 2012, č. j. 8 As 27/2012 – 113, č. 2776/2013 Sb. NSS, se týkal
přístavby hotelu v Praze (Starém městě) – výhled je, co do kvality, neporovnatelný. Rozsudek
téhož soudu ze dne 2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005 – 116, č. 850/2006 Sb. NSS, pojednával
o dodatečném povolení pily. Hlavním zdrojem zásahu tedy byl hluk. Nelze zajistit stejnou
pohodu bydlení na zahradě rodinného domu v husté zástavbě v centru obce jako na zahradě
rodinného domu v rozptýlené zástavbě v okrajové části obce. Naopak přiléhavým stěžovatelka
shledává rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2010, č. j. 7 As 13/2010 – 145,
ve kterém soud uzavřel, že „obtěžování pohledem“ je možné za imisi považovat jen výjimečně
(muselo by jít o soustavné a závažné narušování soukromí vlastníka nemovitosti).
[12] Krajský soud ve svém rozsudku ani jednou neuvádí pro věc klíčový pojem „mimořádné
obtěžování převyšující míru přiměřenou poměrům“. Ačkoliv krajský soud neshledal, že by stavba
obtěžovala žalobce nad míru přiměřenou poměrům, což je důvodem pro zrušení rozhodnutí
v případě „obtěžování pohledem“, rozhodnutí žalovaného zrušil.
[13] Stěžovatelka se neztotožňuje s názorem krajského soudu o nutnosti komplexního
posouzení pohody bydlení ve vztahu k časově omezenému „obtěžování pohledem“. Krajský
soud navíc dezinterpretoval závěr správních orgánů, které nevycházely z toho, že pohodu bydlení
lze časově redukovat jen na dny pracovního klidu, ale vycházel z objektivního předpokladu
využití stavby (muzea) v porovnání s využitím nemovitosti vlastníka v míře přiměřené poměrům.
[14] Soud se nezabýval bližším výkladem pojmu „pohoda bydlení“. Tento hodnotil toliko
ve vztahu k části zahrady, která je pouhým doplňkem obytného prostoru (vedlejší součástí
pohody bydlení). Soud se nezabýval komplexním posouzením negativních vlivů na pohodu
bydlení. Pohoda bydlení je dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí; stavba
zasahuje toliko do jedné z těchto složek. Její vliv na pohodu bydlení je zanedbatelný.
[15] Uvedení maximální kapacity muzea neznamená, že stanovený počet osob bude po celou
dobu provozu stavby stát u oken a vyhlížet na nemovitost žalobce.
[16] Vlastník nemovitosti v centru obce musí počítat s velkou pravděpodobností změny
funkčního využití budov.
[17] Správní orgány v odůvodnění podrobně posoudily všechny okolnosti stavby a její vliv
na okolí. Určitou míru neobjektivity lze přičíst na vrub spíše krajskému soudu, který na rozdíl
od správních orgánů, redukoval problém na jedinou složku pohody bydlení a nerespektoval
komplexní posouzení všech vlivů stavby.
[18] Pro výše uvedené stěžovatelka navrhla zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
[19] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti svého
rozhodnutí. Naopak, rozsudek krajského soudu označuje za nepřezkoumatelný, neboť neuvádí,
v čem spatřuje argumentaci správních orgánů (odůvodnění rozhodnutí) nedostatečným.
[20] S obecně formulovanou námitkou žalobce se žalovaný vypořádal přezkoumatelně (soud
se k závěrům správních orgánů ostatně vyjadřuje). Stěžovatel se dostatečně zabýval poměry
v okolí (srov. str. 7 a 8 rozhodnutí stěžovatele).
[21] Krajský soud pochybil, když smísil všechna podání žalobce (námitky, odvolání apod.)
a uzavřel, že nelze mít pochybnosti, proti čemu žalobce brojí.
[22] Dle konstantní judikatury (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2016, č. j.
2 As 168/2016 – 28, či ze dne 31. 5. 2017, č. j. 4 As 62/2017 – 37) je obtěžování pohledem imisí,
proti které právo poskytuje ochranu jen v případě, jde-li o mimořádnou situaci, tedy závažné
a soustavné narušování soukromí vlastníka. Za použití této judikatury je pak argumentace
správního orgánu I. stupně postavená na předpokládaném časovém využití stavby, její účelu a její
maximální kapacity zcela na místě, neboť odůvodňuje závěr, že v daném případě nejde
o obtěžování mimořádné. V souladu s rozsudkem č. j. 7 As 13/2010 – 145 se oba správní orgány
zabývaly poměry v dané lokalitě. Uzavřely, že žalobcův dům a zahrada se nachází v centrální části
obce s hustou zástavbou včetně občanské vybavenosti a významných dopravních staveb,
což vyhodnotily jako podstatné pro závěr, že nedojde k narušení soukromí žalobce nad míru
přiměřenou poměrům.
[23] Stěžovatel navrhl zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce ke kasačním stížnostem, odpověď stěžovatelky a reakce
žalobce
[24] Žalobce uvádí, že již došlo k provedení stavby. V zadní části muzea se nachází mohutné
ocelové schodiště, které slouží návštěvníkům muzea jako kuřárna. Plot nezabraňuje přímým
pohledům z dvorku do žalobcovy zahrady a v muzeu se konají společenské události typu
„veselice“. Tyto skutečnosti dokládá fotografiemi a přiloženým zvukovým záznamem.
[25] Starosta obce i vedoucí stavebního úřadu při osobním setkání žalobce ujišťovali,
že budou učiněna opatření k eliminaci výhledů do relaxační části zahrady (použití luxferů
či vodičů světla). Nestalo se tak.
[26] Pro žalobce je velmi důležité, aby byly zachovány odpočinkové prostory jeho domu, který
je situován u frekventované ulice.
[27] Panuje důvodná obava, že v prostorách muzea se budou konat kulturní a společenské
akce polské národnostní menšiny, jejímž příslušníkem je i starosta obce.
[28] Žalobcova rodina využívá zahradu i v době pracovního klidu (zejména v období letních
prázdnin). Jeho děti jsou školou povinné a manželka je učitelka. Akce pořádané obcí Bystřice
se však v muzeu nezřídka konají i v odpoledních a nočních hodinách.
[29] Správní orgány ve svých rozhodnutích zcela pominuly hodnotu soukromých zájmů
žalobce. Každá situace má řešení, nicméně v projednávané věci se prosadily zájmy jedné strany
na úkor druhé.
[30] Stěžovatelka se v úvodu své odpovědi (repliky) na vyjádření žalobce vrací k otázce
dotváření námitek žalobce soudem, což označuje s odkazem na Ústavní soud a komentářovou
literaturu za nepřípustné.
[31] Oplocení dvorku bylo dohodnuto se žalobcem. Tvrzení o kuřárně se vztahovalo
k zahájení provozu stavby. V současnosti je kouření v celé budově včetně venkovních prostor
zakázáno. V muzeu se nepořádají veselice, ale jde o workshopy konané maximálně v odpoledních
hodinách. Vikýře nabízí výhled pouze do části zahrady žalobce.
[32] Bez povšimnutí neponechává stěžovatelka zjevný útok na národnostní menšiny. Všechny
akce konané v muzeu jsou určeny všem občanům a návštěvníkům obce bez ohledu na národnost.
[33] Žalobce ve své reakci označil tvrzení o dohodnutém oplocení za neúplné. Se žalobcem
otázku oplocení sice diskutovala, ale jím požadované plné oplocení vůbec nezohlednila,
což dokládá e-mailovou komunikací. Dále fotografiemi dokládá, že schodiště stále (i kde dni
29. 1. 2019) slouží jako kuřárna. Žalobce vyjadřuje jistý údiv nad tím, že na workshopech se popíjí
alkoholické nápoje (doloženo fotografií) a nezřídka hraje i hudba. Horní část stavby (prostory
informačního centra a muzea) má podobu společenského sálu s pódiem. Na řadě workshopů
není zveřejněn program.
[34] Obtěžování pohledem do koupelny a další části domu není marginální. Právě část
zahrady, do níž je výhled ze stavby, slouží potřebám žalobcovy rodiny (relaxaci, setkávání
se rodiny a trávení volného času). Údajný útok na národnostní menšiny žalobce nehodlá
komentovat.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[35] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda v daném případě došlo ke splnění podmínek
řízení o kasační stížnosti. Kasační stížnost je přípustná, včasná a projednatelná. Soud proto
posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými
stížnostními důvody.
[36] Kasační stížnost není důvodná.
[37] Stěžovatel (stejně jako i stěžovatelka) považují rozhodnutí krajského soudu
za nepřezkoumatelné. Poukazují zejména na vnitřní rozpor v tvrzení o obšírném vypořádání
pohody bydlení a závěru soudu o tom, že se správní orgán I. stupně nevypořádal s výhledovými
poměry coby složky pohody bydlení.
[38] Předně je třeba přezkoumat napadené rozhodnutí z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku je zcela srozumitelné, jsou z něj jasně
seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil, a obsahuje vypořádání veškerých žalobních námitek. Ačkoliv
jsou některé úvahy soudu značně zkratkovité, jedná se toliko o dílčí nedostatky odůvodnění (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, č. 133/2004
Sb. NSS). Nevykazuje tak žádné vady způsobující nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52),
ani pro nesrozumitelnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j.
2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS).
[39] Rozsudek není ani vnitřně rozporný. Krajský soud sice uvádí, že se správní orgán
I. stupně „s námitkou pohody bydlení vypořádal poměrně obšírně“. Závěr krajského soudu ovšem není
kategorický (připouští výjimky) a nevylučuje skutečnost, že i v rámci obšírného vypořádání určité
otázky může dojít k nevypořádání, resp. neodůvodnění, dílčí, avšak rozhodné, námitky. Krajský
soud v odůvodnění totiž uvedl celou řadu výtek k vypořádání se správních orgánů se změnou
výhledových poměrů (ačkoliv pochválil kvantitu, kritizoval kvalitu), načež uzavřel, že „[v]e smyslu
ust. §2 správního řádu, je povinností správního orgánu provést co nejdůkladnější posouzení věci a vážit zájmy
všech dotčených osob, jakož i zájem veřejný. V posuzované věci dle krajského soudu správní orgány vážily zejména
zájem veřejný, zatímco zájem žalobce a dalších uživatelů jeho nemovitostí neodůvodněně bagatelizovaly. Správním
orgánům obou stupňů lze sice přisvědčit v tom, že nikdo nemůže očekávat, že poměry v okolí jeho nemovitosti
zůstanou navždy zakonzervovány, nicméně v právním státě lze důvodně očekávat, že pokud dojde v okolí
nemovitosti k zásadní změně výhledových poměrů jako nepochybné složce pohody bydlení, bude nutno se s takovou
námitkou objektivně vypořádat, k čemuž však v posuzované věci nedošlo (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne
1. 11. 2012 sp. zn. 8 As 27/2012). Správní orgány dospěly k závěru, že pohoda bydlení žalobce nebyla
narušena nad míru přiměřenou poměrům. Tyto poměry však odpovídající správní úvahou dostatečně
neodůvodnily.“ Jeho závěry tak nejsou vnitřně rozporné s výše uvedeným, ale jsou spíše konkrétní
kritikou nedostatečného vypořádání rozhodné námitky – markantní změny ve výhledových
poměrech – a zjevné bagatelizace zájmů žalobce a dalších uživatelů jeho nemovitostí. Nutno
podotknout, že i krajský soud chválí kvantitativní stránku rozhodnutí, kvalitativní stránku však
shledává místy nedostatečnou.
[40] Skutečnost, že žalobcova námitka směřovala k otázce změny výhledových poměrů
(obtěžování pohledem), je zřejmá už z jeho námitek, čemuž odpovídá i odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, který se ochranou soukromí zabýval na straně 7 a 8. Ačkoliv tedy
stěžovatel a především stěžovatelka tvrdí, že námitka žalobce byla vágní a obecná, z jejího
„obšírného“ vypořádání je zjevné, že stěžovatel si byl její rozhodné povahy vědom.
[41] Pro věc klíčový pojem „pohoda bydlení“, který obsahovala v §4 odst. 1 a §8 odst. 1 dnes
již zrušená vyhláška č. 137/1998 Sb., ve znění platném do 30. 12. 2006, byl nahrazen obsahově
shodným pojmem „kvalita prostředí“ (srov. např. vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných
požadavcích na využívání území).“ Stávající judikaturu vztahující se k pohodě bydlení je proto
možné plně aplikovat i na pojem kvalita prostředí.
[42] V rámci tohoto neurčitého právního pojmu se posuzují i soukromoprávní námitky
vztahující se k imisím (srov. §89 odst. 6 a §114 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního
zákona, ve spojení s §127 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník či §1013 an. zákona
č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), což potvrzuje ustálená judikatura Nejvyššího soudu (např.
rozsudek ze dne 13. 12. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1889/97 či rozsudek ze dne 5. 9. 2000, sp. zn.
22 Cdo 1150/99) a Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 23. 4. 2008, č. j.
9 As 61/2007 – 52, č. 1602/2008 Sb. NSS).
[43] Pojem pohoda bydlení rámcově vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005 – 116, č. 850/2006 Sb. NSS, tak, že „[p]ohodou bydlení nutno rozumět
souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů,
resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména
kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních
podniků, ze stavebních prací aj.), čistotou ovzduší, přiměřeným množstvím zeleně, nízkými emisemi pachů
a prachu, osluněním apod.; pro zabezpečení pohody bydlení se pak zkoumá intenzita narušení jednotlivých činitelů
a jeho důsledky, tedy objektivně existující souhrn činitelů a vlivů, které se posuzují každý jednotlivě a všechny
ve vzájemných souvislostech. Správní orgán při posuzování, zda je v konkrétním případě pohoda bydlení zajištěna,
nemůže ovšem zcela abstrahovat ani od určitých subjektivních hledisek daných způsobem života osob, kterých
se má stavba, jejíž vliv na pohodu bydlení je zkoumán, dotýkat; podmínkou zohlednění těchto subjektivních
hledisek ovšem je, že způsob života dotčených osob a jejich z toho plynoucí subjektivní nároky na pohodu bydlení
nevybočují v podstatné míře od obecných oprávněně požadovatelných standardů se zohledněním místních zvláštností
dané lokality.“
[44] Na tuto judikaturu navázal rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007,
č. j. 1 As 1/2007 - 104, který zdůraznil i subjektivní hledisko pohody bydlení (o kterém
pojednával i rozsudek č. j. 2 As 44/2005 – 116), když shrnul, „že správní orgán při posuzování,
zda je v konkrétním případě pohoda bydlení zajištěna, nemůže zcela abstrahovat ani od určitých subjektivních
hledisek daných způsobem života osob, kterých se má stavba, jejíž vliv na pohodu bydlení je zkoumán, dotýkat;
podmínkou zohlednění těchto subjektivních hledisek ovšem je, že způsob života dotčených osob a jejich z toho
plynoucí subjektivní nároky na pohodu bydlení nevybočují v podstatné míře od obecných oprávněně požadovatelných
standardů se zohledněním místních zvláštností dané lokality.“
[45] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 61/2007 – 51, vymezil kritérium
rozhodné pro posouzení, zda došlo, či nedošlo k zásahu do pohody bydlení. Dle výše citovaného
rozsudku je rozhodným kritériem pro určení intenzity těchto účinků na okolí tzv. „přípustná
míra“, kterou, jak vyplývá z judikatury zejména Nejvyššího soudu, je třeba rozumět míru
přípustnou podle právních předpisů včetně ustanovení občanského zákoníku (srov. např.
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99, č. C 794 Soubor
rozhodnutí NS, sv. 11).
[46] Dle rozsudku č. j. 9 As 61/2007 – 52 „[k]ritériem pro posouzení přípustné míry ve výše nastíněné
oblasti je pak v souladu s dikcí občanského zákoníku a v jeho intencích ‚míra přiměřená poměrům‘.
Toto kritérium již na rozdíl od ‚přípustné míry‘ dle OTP [vyhláška Federálního ministerstva
pro technický a investiční rozvoj o obecných technických požadavcích na výstavbu č. 83/1976 Sb., pozn. soudu] nelze přímo opřít o žádnou technickou normu, jde tedy vlastně o neurčitý právní pojem,
což v případě námitek vznesených ve stavebním řízení de facto znamená nutnost posuzování námitek tohoto typu
vždy ad hoc, případ od případu v rámci správního uvážení stavebního úřadu. Dle výše uvedené judikatury
Nejvyššího soudu totiž platí, že „překračují-li imise míru přiměřenou poměrům, překračují vždy zároveň
i přípustnou míru.“
[47] Zásahy imisí pohledem do práva na soukromí byly v rozhodovací praxi již v minulosti
řešeny, stejně jako intenzita tohoto faktoru kvality prostředí (pohody bydlení), také civilními
soudy, jak připomněl výše uváděný rozsudek č. j. 9 As 61/2007 – 52. V rozsudku sp. zn.
22 Cdo 1150/99 Nejvyšší soud uvedl, že „[o]btěžování pohledem je možno považovat za imisi
jen v mimořádném případě, pokud je soustavně a závažným způsobem narušováno soukromí vlastníka nebo
uživatele sousední nemovitosti; při posuzování věci je třeba přihlížet k oprávněným zájmům všech účastníků
řízení.“ Při formulování tohoto závěru vycházel ze skutkového stavu daného
případu, „[v] projednávané věci jde o nemovitosti umístěné v městské zástavbě, kde nelze dosáhnout úplného
soukromí, pokud jde o možný pohled do oken. Podle zjištění odvolacího soudu pohled z přístavby do žalobcových
oken sice možný bude, ovšem pouze v omezené míře a za vynaložení určitého úsilí - výrazného vyklonění z oken
přístavby, případně přes zábradlí terasy. I když lze připustit, že tento stav může žalobce (popř. nájemníci bytů
v jeho domě) pociťovat ve srovnávání s dosavadním stavem jako obtěžování, nejde o obtěžování mimořádné,
převyšující míru přiměřenou poměrům v souvislé zástavbě. Proti takovému obtěžování se může žalobce bránit např.
umístěním záclon nebo žaluzií, nemůže se však domáhat ochrany podle §127 odst. 1 ObčZ.“ Stavba se taktéž
nachází v městské zástavbě (centrum obce), avšak míra zásahu do soukromí žalobkyně je zcela
odlišná. Z vikýřů a skrze nové oplocení je v plné míře vidět na podstatnou část zahrady,
ze schodiště i přímo do domu žalobce (koupelny, pracovny a zejména na balkón ve vnitrobloku),
a není nutné k tomu vynakládat žádné zvláštní úsilí. Proti pohledům na balkón se žalobce nemůže
účinně bránit, protože by to vyžadovalo opatření (zaclonění), kterým by balkón fakticky ztratil
jednu ze svých vlastností – posezení v neuzavřeném prostředí (v citovaném rozsudku k ochraně
postačovaly záclony nebo žaluzie). Obdobně ztížená je i situace ochrany před pohledy
do zahrady. Po osobě stižené výhledovými imisemi nelze bez dalšího požadovat stavbu oplocení
nepřiměřené výšky, resp. je na správním orgánu, aby posoudil přiměřenost možnosti obrany
v konkrétní věci.
[48] Podobně v rozsudku ze dne 12. 12. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1629/99, Nejvyšší soud dovodil,
že „[a]by bylo možno obtěžování pohledem považovat za imisi, muselo by jít o mimořádnou situaci, při které
by bylo soustavně a závažným způsobem narušováno soukromí vlastníka nebo uživatele sousední nemovitosti;
zpravidla by šlo o případy, kdy vlastnické právo by bylo zneužíváno k nahlížení do sousední nemovitosti
za účelem narušování soukromí sousedů anebo by došlo ke stavební změně, umožňující nahlížení do dosud
uzavřených prostor, přičemž tuto změnu by neodůvodňovaly oprávněné zájmy toho, kdo změnu
provedl. Při posuzování věci je třeba přihlížet k oprávněným zájmům všech účastníků řízení. Je též třeba
vycházet ze skutečnosti, že obecně nelze ukládat těm, kdo mají faktickou možnost nahlížet do cizích oken,
aby provedli taková opatření, kterými by tuto možnost vyloučili; to by znamenalo, že vlastníci nemovitostí by byli
nuceni je ohradit takovým způsobem, že by z nich nebyl možný výhled na cizí nemovitosti, resp. by byli nuceni
zřizovat okna situovaná jen tak, že by z nich nebylo vidět sousední nemovitosti. Stejně by bylo třeba ohradit
veřejná prostranství, ze kterých je vidět např. do oken bytů. Proto je - v souladu s dlouhodobě respektovanými
zvyklostmi - na tom, kdo se cítí být obtěžován pohledem, aby provedl opatření, která by tomuto obtěžování
zabránila. Tomu odpovídá praxe pořizování záclon, závěsů, žaluzií, neprůhledných plotů apod., těmi,
kdo nechtějí být takto obtěžováni, nikoliv těmi, kdo by mohli dodomů, příp. jiných nemovitostí nahlížet.“.
V případě žalobce však ke značné změně výhledových poměrů. Zahradu žalobce, tedy uzavřený
prostor, chránila v původním uspořádání neexistence oken či jiných míst k pohledu „do dvorku“.
Dvorek byl také jediným místem, ze kterého šlo na nemovitosti žalobce vidět (nevedly však
na něj schody a byl neudržován). Obtěžování (imise) pohledem v současnosti přicházejí
od náhodných třetích osob, které jsou návštěvníky muzea, informačního centra či se bezděčně
uchýlí na workshop či jinou „akci“. Nejde o imise sousedů, se kterými se lze na lecčem domluvit
mezi čtyřmi očima, případně jim „pohled vrátit“. Tyto neznámé třetí osoby, které se žalobcem
zpravidla nebude pojit žádné pouto, nemají žádný zájem na udržení dobrých sousedských vztahů
či obavu z možné sousedské reciprocity. V projednávané věci proto nelze závěry vystavěné
na imisích rozdílné kvality bez dalšího převzít a stanovit žalobci povinnost provést opatření proti
imisím.
[49] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rovněž řešil poměr práva na soukromí
a vlastnického práva spočívajícího v realizaci stavebních záměrů. Stěžovatelka i stěžovatel
poukázali na rozsudek ze dne 1 2. 10. 2010, č. j. 7 As 13/2010 – 145, ze kterého vyplývá,
že „[p]okud se totiž nejedná o obtěžování mimořádné, převyšující míru přiměřenou poměrům, je přednostně
na tom, kdo se cítí být obtěžován, aby provedl opatření, která by tomuto obtěžování zabránila. […]
[s]těžovatelé [vlastníci nemovitosti, kterých se dotýkalo zbudování stavby na sousedním pozemku,
pozn. soudu] si nemohou osobovat právo na to, aby byla vyloučena každá stavební změna v jejich sousedství,
která by podstatně snížila míru jejich soukromí.“ V daném případě však šlo o stavbu bytového domu
s 23 byty ve vzdálenosti 10 metrů od pozemkové hranice a 17 metrů od domu dotčených
vlastníků, což je nesrovnatelná situace s případem žalobce. Vikýře (i schodiště) se nachází
v bezprostřední blízkosti nemovitostí žalobce. Oplocení je ze své podstaty přímo na hraně
pozemků. Stavba slouží jako občanská vybavenost nikoliv k bydlení. Zajištění přívodu světla
proto mohlo být řešeno zcela technickou cestou bez nutnosti existence výhledů (např. žalobcem
navrhovanou formou luxferů či vodičů světla, nebo zcela prostě tak, aby z oken nebylo vidět
na nemovitosti žalobce). V rámci vážení střetu základních práv (vlastnického práva žalovaného
a soukromí žalobce) je nutné přihlédnout k principu zákazu zneužití vlastnického práva (čl. 11
odst. 3 Listiny základních práv a svobod) a účelu využití stavby (osoby potenciálně dotčené
stavbou mají právo, aby tato zachovala svůj účel). Stavba vikýřů (jakož i další úpravy) však není
prima facie (na první pohled) nutná/potřebná, resp. správní orgány neuvedly a ve správním spise
se nenachází informace o účelu, který by realizaci vikýřů ospravedlnil (přívod přírodního světla
šlo realizovat pro soukromí žalobce markantně šetrnějšími stavebními úpravami).
[50] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 13/2010 – 145 sice stanoví, že se musí
jednat o obtěžování mimořádné, avšak a contrario jedná-li se právě o obtěžování mimořádné,
převyšující míru přiměřenou poměrům, není možné spravedlivě požadovat na tom, kdo se cítí
být obtěžován, aby byl nucen provádět ochranná opatření; naopak má právo se domáhat ochrany.
Oprávněným krokem je i požadavek, aby vlastník sousední nemovitosti neprováděl takové
stavební změny, jež umožňují zasahovat do soukromí mimořádně intenzivním způsobem, zvláště
pokud je určitá úroveň soukromí v daném místě dlouhodobě zavedena (není tedy ani pravdou,
že v centru obce musí vlastník nemovitosti počítat s velkou pravděpodobností změny funkčního
využití budov). V projednávané věci se správní orgány ani k této otázce dostatečné nevyslovili
(tuto neodůvodnili).
[51] Krom výše uvedených výtek k obecným východiskům ustálené judikatury soud nyní
přejde k posouzení závěrů správních orgánů, které ve svých rozhodnutích vážily časové hledisko
(návštěvní hodiny), existenci zvláštního ochrany místností v žalobcově nemovitosti zatížených
obtěžováním pohledem a umístění domu žalobce (poměry). Dále zohlednily plné
dřevěné oplocení dvorku a použily závěry z rozsudku č. j. 7 As 13/2010 – 145. Uzavřely,
že v projednávané věci nebylo obtěžování pohledem mimořádné (nepřevyšovalo míru
přiměřenou poměrům).
[52] Krajský soud zpochybnil význam časového hlediska pro posuzovanou věc, neboť
pohodu bydlení nelze redukovat jen na dny pracovního klidu. Kvalitu prostředí, zejména námitky
k jednotlivým faktorům ji tvořící, je nutné posoudit případ od případu (ad hoc). V projednávané
věci je žalobcův dům vícegenerační. Bydlí v něm rodiče manželky, manželka, která je učitelkou
a děti školou povinné. Vnitřní prostory nemovitosti s výhledem do zahrady, zahrada, a balkón
ve druhém nadzemním podlaží jsou klidovou zónou domu stojícího na hraně (dle žalobce rušné)
silnice. Správní orgány k těmto skutečnostem nepřihlédly. V rámci zkoumání objektivní
a subjektivní kvality prostředí časové využití stavby může být časové hledisko pro posouzení
pohody bydlení relevantní, ale pouze v případě, že jsou řádně posouzeny všechny okolnosti
případu a poměry v okolí, což se v souzené věci nestalo.
[53] Závěr správního orgánu I. stupně, který potvrdil stěžovatel, stran neexistence zvláštní
ochrany místností vystavených pohledovým imisím není dostatečně odůvodněn. Podlahová
plocha obytné místnosti nemůže být bez dalšího relevantní skutečností pro závěr o řádnosti
či mimořádnosti obtěžování imisemi. V řízení není objasněno, jaká část nemovitosti je využívána
prarodiči (resp. čí je zbývajících 7/8 domu), zdali se nejedná o místnost, ve které rodina tráví
podstatnou část dne s ohledem např. na dostatek přirozeného světla (význam místnosti
pro stěžovatele) apod. Není také jasné, jaký je vztah mezi místností se zvláštní ochranou
a bez ní pro závěry ke kvalitě prostředí (pohodě bydlení). Obecně však nepostačí neodůvodněný
závěr, že určitá místnost s ohledem na poměr své podlahové plochy k celkové podlahové ploše
nemovitosti nepožívá zvláštní ochrany. Z rozhodnutí také není zřejmé, proč neobytná část domu
(koupelna) nemá být chráněna před pohledovými imisemi. Správní orgány i v tomto případě
své závěry dostatečně neobjasnily.
[54] Kolem domu žalobce vede silnice. To není sporné. Z přiložených fotografií je zřejmé,
že část nemovitostí žalobce zatížena pohledovými imisemi se nachází „v klidové zóně“ a žalobce
tvrdí, že se jedná o prostory důležité pro jeho rodinu a relaxaci. Cílem rekonstrukce stavby patřící
obci (stěžovatelce) nebylo vytvoření obytných prostor, ale prostor široké veřejnosti přístupných
s cílem tuto veřejnost přilákat. Správní orgány shora uvedené vůbec nezohlednily,
ač jde skutečnosti významné pro věc. Jak soud uvedl již výše, existuje markantní rozdíl mezi
obtěžováním pohledy sousedů, kteří také v dané lokalitě uspokojují svou potřebu bydlení,
a obtěžováním pohledy třetími osobami, které do dané lokality může táhnout potřeba zcela
odlišná.
[55] Pro výše uvedené pak nelze trvat na obecných závěrech správních orgánů silně
inspirovaných závěry skutkově nepřiléhavého rozsudku č. j. 7 As 13/2010 – 145.
[56] Krajský soud správním orgánům vytkl, že „dospěly k závěru, že pohoda bydlení žalobce nebyla
narušena nad míru přiměřenou poměrům. Tyto poměry však odpovídající správní úvahou dostatečně neodůvodnily.
Žalobce mimo jiné namítal, že jeho dům je situován v samém centru obce, takže zahrada, která bude dotčena
pohledy z vikýřů, je jedinou relaxační zónou rodiny. Na tuto námitku správní orgány nijak nereagovaly, ačkoliv
minimálně stavebnímu úřadu musí být i dle jeho vlastní konstatace poměry v okolí stavby známé, a proto bylo jeho
povinností zabývat se dopadem posuzované stavby na relaxační prostory žalobcovy rodiny komplexněji.“
[57] Nejvyšší správní soud tento názor sdílí. Správní orgány při hodnocení řady významných
faktorů kvality prostředí (pohody bydlení) své závěry nedostatečně odůvodnily nebo
k jednotlivým faktorům nepřihlédly. Jejich „komplexní“ posouzení všech faktorů kvality prostředí
neobstojí.
[58] Soud si neodpustí připomenout, že součástí dobrých sousedských vztahů je i předběžná
konzultace svých stavebních záměrů s nejbližšími sousedy a dohoda o opatřeních zabraňujících
či alespoň snižujících možnost tvorby budoucích imisí (jsou-li tyto sousedy namítány).
Z doloženého spisového materiálu i vyjádření stěžovatelky (orgánu veřejné moci) je nabíledni,
že i v ryze soukromoprávních vztazích (dohoda o formě oplocení apod.) Stěžovatelka
vystupovala z mocenského postavení (ignorace návrhů žalobce). Ostatně samotná otázka imisí
není ryze veřejnoprávní záležitostí (viz výše či §1004 občanského zákoníku). Jejich řešení
je proto vhodné najít již před jejich vznikem (realizací veřejnoprávního povolení, licence či jiného
titulu) v rámci společného (soukromoprávního) dialogu. Nestane-li se tak, hrozí tvůrci imisí
odstranění stavby, vyplacení náhrady škody apod.
[59] K dílčím námitkám řízení se soud vyjádří níže.
[60] Stěžovatelka vytýkala krajskému soudu použití nepřiléhavé judikatury. Krajský soud,
ač vycházel z judikatury vztahující se k věcem skutkově odlišným, z této použil východiska
stanovená soudem v konkrétních věcech. Nejvyšší správní soud dal nakonec těmto závěrům
za pravdu. Naopak správní orgány vyšly zejména z rozsudku č. j. 7 As 13/2010 – 145. Závěry
tohoto rozsudku však převzaly bez náležitého odůvodnění.
[61] Krajskému soudu stěžovatelka dále vytkla, že ve svém rozsudku nedefinoval klíčový
pojem „mimořádné obtěžování převyšující míru přiměřenou poměrům“. Krajský soud však
dospěl k závěru (správnému), že správní orgány své závěry dostatečně neodůvodnily. Správní
soud je však od toho, aby přezkoumal rozhodnutí správních orgánů, nikoliv aby jej nahradil svým
vlastním, resp. aby za žalovaného definoval neurčité právní pojmy či za něj provedl správní
úvahu.
[62] Další spornou otázkou je i význam zahrady. Ačkoliv správní orgány význam zahrady
bagatelizují, součástí kvality prostředí (pohody bydlení) v rodinném domku je právě i možnost
užívat obvyklým způsobem a s minimem narušení i přilehlou zahradu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 2 As 106/2017 – 55).
[63] Tvrzený útok na národnostní menšiny je otázkou, která se nevztahuje k předmětu řízení.
Jde o nepodloženou spekulaci, která svědčí o velmi vyostřených vztazích mezi žalobcem
a stěžovatelkou.
[64] Pro výše uvedené jsou námitky stěžovatele nedůvodné.
V. Závěr a náklady řízení
[65] Stěžovatelé se svými kasačními námitkami neuspěli. Nejvyšší správní soud proto zamítl
kasační stížnosti jako nedůvodné (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[66] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 téhož zákona. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, a proto nemají právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobce, který by jinak jakožto úspěšnému
účastníkovi právo na náhradu nákladů řízení měl, neuplatnil.
[67] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobám zúčastněným na řízení II., III. a IV. žádné povinnosti uloženy
nebyly, proto se jim soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. září 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu