ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.143.2020:48
sp. zn. 1 Azs 143/2020 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: A. N. N., zastoupen Mgr. Bc.
Milanem Janákem, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1844/28, Brno, proti žalovanému:
Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2437/2, Plzeň, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 2. 2020, č. j. KRPP-149115-38/ČJ-2019-030022, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 3. 2020, č. j.
17 A 31/2020 - 30,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 3. 2020, č. j. 17 A 31/2020 – 30,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 2. 2020, č. j. KRPP-149115-38/ČJ-2019-030022,
se z r ušuj e a věc se v ra cí žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný je povin en uhradit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti ve výši 6.820 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce stěžovatele Mgr. Bc. Milana Janáka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Žalobce byl dne 1. 11. 2019 kontrolován hlídkou Spolkové policie Spolkové republiky
Německo na čerpací stanici ve Waidhausu (Německo, Svobodný stát Bavorsko). Nebyl schopen
prokázat svou totožnost a oprávnění k pobytu na území tohoto státu, z jeho výpovědi i z jeho
mobilního telefonu však vyplynulo, že do Německa vstoupil z území ČR. Na základě toho
žalobce převzal žalovaný, který ho zajistila podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), protože dospěla k závěru o existenci nebezpečí, že by žalobce mohl mařit
nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Dobu zajištění stanovil na 90 dnů
s ohledem na potřebu obstarat žalobci doklady nezbytné k návratu do vlasti. Dobu zajištění
posléze prodloužil o 30 dnů, a to svým rozhodnutím č. j. KRPP-149115-28/ČJ-2019-030022
ze dne 23. 1. 2020.
[2] Žalovaný pak napadeným rozhodnutím prodloužila dobu zajištění žalobce podle §124
odst. 3 zákona o pobytu cizinců s odkazem na §125 odst. 2 c) téhož zákona o dalších 90 dní,
tj. celkem na 210 dní od okamžiku omezení žalobcovy osobní svobody. Prodloužení doby
zajištění odůvodnil i potřebou zajistit náhradní cestovní doklad nezbytný pro výkon správního
vyhoštění. Velvyslanectví Afghánské islámské republiky však náhradní doklad ke dni rozhodnutí
nevydalo kvůli probíhajícímu ověřování totožnosti žalobce. Součástí tohoto procesu se uskutečnil
konzulární pohovor na zastupitelském úřadě Afghánské islámské republiky (dále
jen „Afghánistán)“. Jeho účelem bylo právě ověření žalobcovy totožnosti a vystavení náhradního
cestovního dokladu. Při té příležitosti afghánský konzul poukázal na složitost celé věci danou
nutnou spoluprací s příbuznými, s nimiž však žalobce není dlouhodobě v kontaktu. Dokumenty,
jimiž v současnosti žalobce disponuje, nebyly dle tvrzení konzula vhodné k ověření totožnosti
a vystavení náhradních dokladů. Zastupitelský úřad dále prověří pravdivost žalobcových tvrzení
o rizicích, jimiž by byl v případě návratu do vlasti vystaven. Vzhledem k výše uvedenému
se správní vyhoštění žalobce nepodaří v původní lhůtě provést. Stále ovšem existuje reálný
předpoklad pro vyhoštění žalobce. Proto žalovaná znovu prodloužila zajištění. Zvláštní opatření
podle §123b odst. 5 zákona o pobytu cizinců žalovaná neuplatnila, protože přetrvává stejná
situace jako v době, kdy rozhodovala poprvé o zajištění žalobce. Žalobce projevil vůli vycestovat
do Francie, ač není oprávněn vstoupit do žádného státu Evropské unie. Nechce se vrátit zpět
do země původu. Na území České republiky vstoupil ukryt v nákladovém prostoru kamionu,
nemá zde žádné příbuzné ani adresu pobytu. Disponuje pouze malým finančním obnosem
a nevlastní doklad totožnosti. Cestovní doklad zahodil v Turecku.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného o zajištění brojil žalobce žalobou, v níž namítal jeho
nezákonnost ze dvou důvodů. Zaprvé, v případě žalobce neexistuje reálný předpoklad vyhoštění.
Zadruhé, dobu prodloužení zajištění o dalších 90 dnů žalovaná stanovila nepřezkoumatelným
způsobem. V rozporu s požadavky Nejvyššího správního soudu individuálně neposoudil, jaké
úkony bude nezbytné provést v rámci přípravy žalobcova vyhoštění, včetně časového odhadu
těchto kroků.
[4] Krajský soud žalobu zamítl.
[5] V rozsudku zdůraznil, že možnost vyhoštění musí být skutkově podložená
tak, že vyhoštění lze alespoň rozumně očekávat v nejdelší přípustné době zajištění. Tomuto
požadavku vyplývajícímu z čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES,
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), žalovaný dostál. Žalovaný
dle soudu postupuje bez zbytečného prodlení. V současné době je závislý především
na součinnosti zastupitelského úřadu Afghánistánu, který také postupně činí kroky k ověření
identity žalobce. Problémy s identifikací žalobce mají původ na jeho straně – vyhodil cestovní
doklad v Turecku, a po zadržení Spolkovou policií vyjádřil nesouhlas s tím, aby byl vyrozuměn
zastupitelský úřad Afghánistánu podle čl. 36 Vídeňské úmluvy o konzulárních stycích. Je tedy
namístě, aby nesl všechny – i negativní – následky takového jednání.
[6] Proveditelnost vyhoštění spočívá především na skutkovém zjištění žalované, že totožnost
žalobce je (při absenci komunikace žalobce s příbuznými) třeba potvrdit podle registru obyvatel
města Kábul, ze kterého pochází a kde chodil i na vysokou školu. Ověření totožnosti by tedy
mělo být jednodušší, než v obvyklých případech, neboť Afghánistán nemá centrální registr
obyvatel a informace o obyvatelích venkova závisí především na jejich hlášení. Za toho stavu
se krajský soud ztotožnil se žalovaným, že existuje skutkově podložený rozumný předpoklad
vyhoštění žalobce.
[7] Nedůvodnou shledal krajský soud i druhou námitku. Judikatura správních soudů
vyžaduje, aby byl v od ůvodnění rozhodnutí o (prodloužení) zajištění uveden výčet
předpokládaných úkonů potřebných k realizaci vyhoštění s uvedením odhadu jejich časové
náročnosti. Žalovaný má kvalifikovaný odhad učinit na základě svých zkušeností s obvyklou
dobou komunikace a právní pomoci ze zahraničí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 – 79). V souzené věci závisí vyhoštění na krocích zastupitelského
úřadu, které pak závisí buďto na spolupráci žalobce a jeho rodiny při prokazování totožnosti
nebo na zjištěních dožádaných orgánů policie v Kábulu. Za toho stavu postačuje, pokud
je prodloužení zajištění vysvětleno konkrétními překážkami zabraňujícími provedení a dokončení
potřebných úkonů (srov. bod [17] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2020, č. j.
4 Azs 340/2018 – 28). To žalovaná učinila.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[9] Podle stěžovatele žalovaná i krajský soud nesprávně posoudili otázku existence reálného
předpokladu pro vyhoštění stěžovatele do Afghánistánu. Žalovaná nepřezkoumatelným
způsobem stanovila délku prodloužení zajištění.
[10] Z vyjádření konzula k ověření totožnosti pro potřeby vydání cestovního dokladu plyne,
že bez dokladu totožnosti (který by předložil stěžovatel nebo někdo z jeho příbuzných) je ověření
totožnosti a vystavení náhradního cestovního dokladu velmi složité. Předpoklad vyhoštění
do země původu proto nelze považovat za reálný. Není totiž zřejmé, zda a v případně v jaké
době bude stěžovateli vydán náhradní cestovní doklad. S ohledem na vyjádření konzula je v jeho
případě spíše nepravděpodobné, nežli pravděpodobné, že mu náhradní cestovní doklad bude
vystaven (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 – 150).
Ze skutkových okolností projednávané věci nevyplývá, že vyhoštění stěžovatele lze rozumně
očekávat v době zajištění. Je to žalovaná, kdo odpovídá za zákonnost omezení svobody a musí
přihlížet k existenci objektivních překážek pro zajištění, tedy i k nečinnosti zastupitelského
orgánu.
[11] V rozhodnutí žalovaného není uveden ani přibližný časový horizont, ve kterém
by šlo vydání náhradního cestovního dokladu očekávat (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 4. 2016, č. j. 9 Azs 2/2016 – 71). V odkazovaném rozsudku popsaná vada
nevedla ke zrušení rozhodnutí o zajištění zejména proto, že žalovaný se touto otázkou zabýval
v předchozím rozhodnutí o zajištění vyhošťovaného cizince a za podstatné považoval soud
to, že rozhodnutí obsahuje informaci o tom, proč původně stanovená doba zajištění nebyla
dostatečná.
[12] Nelze souhlasit ani s tvrzením krajského soudu, že ze skutkových okolností případu
vyplývá, že v případě stěžovatele by ověření totožnosti mělo být jednodušší než v obvyklých
případech. O tom, že tomu tak není, svědčí skutečnost, že žalovaná byla nucena přistoupit
k prodloužení zajištění nad standardní dobu 180 dnů. Navíc i sám afghánský konzul připustil,
že ověření totožnosti stěžovatele bude složité.
[13] Stěžovatel dále uvádí, že již od počátku svého zajištění poukazuje na to, že zastupitelský
úřad Afghánistánu nečiní ve skutečnosti žádné kroky směřující k vystavení náhradního
cestovního dokladu. Krajský soud tuto námitku vypořádal tak, že vyzval stěžovatele, aby toto
tvrzení prokázal. Stěžovatel má však na to, že krajský soud po něm požaduje prokázání negativní
skutečnosti, což z podstaty věci není možné. Je to naopak žalovaný, kdo by měl v odůvodnění
rozhodnutí o zajištění/jeho prodloužení uvést, jaké kroky zastupitelský úřad činí za účelem
ověření totožnosti. To se však nestalo.
[14] Žalovaný prodloužil zajištění o maximální dobu, o kterou prodloužit lze. Nedodržel
přitom podmínky stanovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j.
1 As 93/2011 – 79. Není zřejmé, kdy a zda vůbec bude vydán náhradní cestovní doklad. Jaké
kroky k tomu zastupitelský úřad činí, či zda vůbec činí. V rozhodnutí žalovaného není ani obecný
odhad, jak dlouho může vydání náhradního cestovního dokladu trvat, ač v rozhodnutí uvádí,
že v jednom řízení byl občanovi země původu stěžovatele vydán náhradní cestovní doklad.
[15] Krajský soud nesprávně uvádí, že je postačující, pokud rozhodnutí o prodloužení zajištění
uvádí konkrétní překážky bránící provedení a dokončení potřebných úkonů k realizaci vyhoštění.
S tím stěžovatel nesouhlasí. Uvedení konkrétních překážek dokončení realizace vyhoštění a úvahu
ohledně jejich možného odstranění je potřeba provést ve vztahu k hodnocení existence reálného
předpokladu vyhoštění. Ve vztahu ke stanovení doby zajištění či jeho prodloužení, je potřeba,
aby žalovaný disponoval alespoň přibližným časovým odhadem odstranění těchto překážek.
V opačném případě nelze považovat stanovení konkrétní doby prodloužení zajištění
za přezkoumatelné.
[16] Žalovaný v přípise adresovaném soudu odkázal na své vyjádření k žalobě.
[17] Ustanovený zástupce stěžovatele v replice na vyjádření žalované zejména připomíná,
že v projednávané věci je stěžejní otázka reálnosti vydání náhradního cestovního dokladu, resp.
toho, zda je či není pravděpodobné, že by mu zastupitelský úřad vydal náhradní cestovní doklad,
který je nezbytným předpokladem možnosti realizování vyhoštění. Zahození cestovního dokladu
s úmyslem nevrátit se do země původu může být důvodem pro zajištění, nic to však nevypovídá
ve vztahu k reálnosti vyhoštění.
[18] Na rozdíl od věci přezkoumané Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne
12. 3. 2020, č. j. 10 Azs 29/2020 – 28, v nyní projednávané věci proběhl konzulární pohovor před
rozhodnutím o prodloužení zajištění. Na pohovoru konzul potvrdil, že k vydání náhradního
cestovního dokladu je zapotřebí nějaký doklad totožnosti, jehož získání je v projednávané věci
velmi složité. Po tomto konzulárním pohovoru se možnost vyhoštění stala nereálná a zajištění
nezákonné.
[19] Nereálnost zajištění byla potvrzená i tím, že v květnu 2020 došlo k ukončení zajištění
a propuštění stěžovatele ze zařízení pro zajištění cizinců.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda v daném případě došlo ke splnění podmínek
řízení o kasační stížnosti. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti
[§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. V kasační stížnosti, kterou
podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody a v řízení je řádně zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Soud proto posoudil kasační stížnost podle §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody. Neshledal přitom vady podle
§109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[21] Kasační stížnost je důvodná.
[22] Zajištění cizince představuje zásadní omezení jeho osobní svobody, tedy jednoho
z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Proto je přípustné jen za podmínek
definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců a návratovou směrnicí, ale především ústavním
pořádkem České republiky (čl. 8 Listiny, čl. 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, čl. 9
odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech). Zajištění musí sledovat
vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizího státního příslušníka na území nebo
realizovat jeho vyhoštění či vydání, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo
kdy se cizí státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak
ztěžuje, přičemž k zajištění lze přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě
efektivně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější, donucovací opatření (viz např.
rozsudky ESLP ze dne 18. 12. 1986 Bozano proti Francii, ze dne 25. 3. 1995 Quinn proti Francii,
ze dne 25. 6. 1996 Amuur proti Francii, ze dne 5. 2. 2002 Čonka a další proti Belgii, ze dne 27.
11. 2003 Shamsa proti Polsku, ze dne 25. 1. 2005 Singh proti ČR, ze dne 27. 1. 2008 Rashed proti
ČR, ze dne 12. 2. 2009 Nolan a ostatní proti Rusku, ze dne 19. 2. 2009 A. a ostatní proti
Spojenému království a také čl. 15 odst. 1 návratové směrnice).
[23] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že délka zajištění nesmí
přesáhnout dobu přiměřenou vzhledem ke sledovanému cíli (rozhodnutí velkého senátu ESLP
ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi proti Velké Británii, stížnost č. 13229/03). Jedná se o jedno
z kritérií, jímž se posuzuje soulad zbavení osobní svobody s čl. 5 Evropské úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 - 79). Podle Evropského soudu pro lidská práva lze zbavení
osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
ospravedlnit pouze probíhajícím vyhošťovacím nebo vydávacím řízením. Pokud takové řízení
není vedeno s náležitou pečlivostí, zajištění přestává být v souladu s tímto ustanovením. Je tedy
nutné posuzovat, zda délka řízení o vyhoštění nebyla nepřiměřeně dlouhá (rozhodnutí velkého
senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996 ve věci Chahal proti Spojenému
království, stížnost č. 22414/93). Správní orgány jsou povinny při rozhodování o zajištění
za účelem správního vyhoštění aktivně a svědomitě postupovat v řízení o správním vyhoštění,
aby důvody trvajícího zajištění byly ospravedlnitelné. Pokud však tento řádný postup směřující
k vyhoštění cizince nepřetrvává po celou dobu zajištění bez rozumného důvodu, zajištění cizince
přestává být oprávněné (rozhodnutí ESLP ze dne 11. 10. 2011 ve věci M. a ostatní proti
Bulharsku, stížnost č. 41416/08).
[24] Rozhodnutím podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců správní orgán prodlužuje
dobu zajištění a stanoví dobu, o kterou se doba zajištění prodlužuje. Doba zajištění nesmí
překročit 180 dní a počítá se od okamžiku omezení svobody (§125 odst. 1 zákona),
resp. 365 dnů, pokud v průběhu získávání nezbytných dokladů pro výkon správního vyhoštění
dochází i přes řádné úsilí policie ke zpoždění ze strany třetích zemí (§125 odst. 3 téhož zákona).
Z výše citované evropské judikatury i judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývají konkrétní
požadavky na obsah odůvodnění tohoto typu rozhodnutí. Při přezkumu rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění ve správním soudnictví jsou soudy povinny k žalobní námitce
přezkoumat, zda zajištění cizince je oprávněné a zda policie postupuje v řízení o správním
vyhoštění s náležitou pečlivostí, aktivně, svědomitě a bez zbytečných průtahů. Soudní přezkum
zákonnosti zajištění zahrnuje rovněž hodnocení, zda zajištění cizince směřuje k jeho primárnímu
cíli. Není přípustné, byl-li cizinec jednou zajištěn za účelem správního vyhoštění podle §124
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, aby mohl správní orgán jeho zajištění libovolně
prodlužovat až do maximální délky zajištění uvedené v §125 zákona pouze s odkazem
na to, že trvají obavy, že by mohl mařit účel správního vyhoštění. Bez zkoumání procesní aktivity
správního orgánu v řízení o vyhoštění by zásah do osobní svobody cizince zůstal bez ochrany
a takto limitovaná soudní ochrana by nemohla vyloučit svévolné postupy správních orgánů.
Správní orgán proto musí především zdůvodnit, jaké kroky směřující k vyhoštění dosud učinil
a z jakého důvodu nebylo dosud možné vyhoštění realizovat.
[25] Předpokladem prodloužení zajištění je také skutečnost, že vyhoštění bude alespoň
potenciálně možné (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne ze dne 23. 11. 2011, č. j.
7 As 79/2010 – 150, č. 2524/2012 Sb. NSS). Proto musí správní orgán podrobněji uvážit
zejména o skutečnostech, které vyšly v průběhu jeho činnosti směřující k vyhoštění cizince najevo
a které by mohly zakládat důvodnou obavu, že účelu zajištění nebude možné dosáhnout (srov.
rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 79/2010 – 150 a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61, č. 1850/2009 Sb. NSS).
[26] V projednávané věci se stěžovatel nelegálně přepravil na území Evropské unie. Před
vstupem se zbavil svého cestovního dokladu, nesouhlasil s vyrozuměním zastupitelského úřadu
při zadržení Spolkovou policií a při pohovoru se správním orgánem vyjádřil vůli nevracet
se do země původu. Výše uvedené okolnosti vedly k tomu, že stěžovatel byl zajištěn dle §124
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[27] Skutečnost, že stěžovatel nedisponuje cestovním dokladem a ani žádným jiným dokladem
totožnosti vedlo Ředitelství cizinecké policie dne 21. 11. 2019 (po uplynutí lhůty k podání žádosti
o mezinárodní ochranu) k odeslání na Velvyslanectví Afghánské islámské republiky žádosti
o ověření totožnosti stěžovatele a vydání náhradního cestovního dokladu. Dne 17. 1. 2020
Ředitelství služby cizinecké policie doručilo žalované odpověď pracovnice konzulárního
oddělení, ve které uvedla, že ve věci ověření totožnosti stěžovatele bude Ředitelství služby
cizinecké policie informovat. Zajištění bylo rozhodnutím ze dne 23. 1. 2020 pro výše uvedené
prodlouženo o 30 dnů.
[28] Dne 19. 2. 2020 proběhl se stěžovatelem na Velvyslanectví Afghánské islámské republiky
konzulární pohovor. Vystavení náhradního cestovního dokladu dle konzula bude velice složité.
Podrobnější informace se bude velvyslanectví pokoušet zjistit přímo u příslušných policejních
orgánů v Kábulu, tedy v místě tvrzeného bydliště.
[29] Žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 25. 2. 2020.
[30] Dne 17. 3. 2020 Ředitelství cizinecké policie žalované (k jejímu dotazu z téhož dne)
sdělilo, že v minulosti byl cestovní doklad ze strany Velvyslanectví vydán a žádost o ověření
totožnosti a vydání náhradního cestovního dokladu byla předána na příslušné ministerstvo
v Kábulu.
[31] Dne 4. 5. 2020 žalovaná informovala soud o propuštění stěžovatele ze zařízení
pro zajištění cizinců z důvodu nereálnosti vyhoštění stěžovatele do země původu s ohledem
na pandemií choroby SARS CoV-2 a opatření přijatá jednotlivými státy.
[32] Jak správně k první kasační námitce uvedl krajský soud, nezákonnost rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění nezpůsobují problémy při získávání náhradních cestovních dokladů,
pokud je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný, žalovaný nebyl při přípravě
vyhoštění pasivní a zdržení vyhoštění bylo způsobeno výlučně pasivitou orgánů stěžovatelovy
země původu v kombinaci s tím, že sám stěžovatel cestoval bez cestovních dokladů
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2019, č. j. 6 Azs 353/2018 – 20, ze dne
27. 4. 2016, č. j. 10 Azs 275/2015 – 40, či ze dne 16. 3. 2016, č. j. 3 Azs 283/2015 – 62).
[33] V projednávané věci žalovaný ve spolupráci s Ředitelstvím služby cizinecké policie
aktivně započal řízení o ověření totožnosti a vystavení náhradního cestovního dokladu
a průběžné obstarával informace z Velvyslanectví Afghánské islámské republiky. Nelze tedy
hovořit o tom, že by byl v řízení pasivní. Z vyjádření konzula vyplývá, že ověření totožnosti
a obstarání náhradního cestovního dokladu bude „složité“, což nevylučuje potenciální možnost
jeho vydání.
[34] Co se však týče přezkoumatelnosti a předvídatelnosti prodloužení doby zajištění,
rozhodnutí žalovaného tyto dva zákonné atributy postrádá.
[35] Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 – 79,
„[s]právní orgán musí v odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění, jímž se stanoví doba jeho
trvání, uvést, jaké všechny úkony bude pravděpodobně nezbytné provést k přípravě realizace správního vyhoštění
konkrétní osoby. Dále lze nepochybně požadovat, aby správní orgán kvalifikovaně na základě svých zkušeností
upřesnil v odůvodnění rozhodnutí svůj odhad, jak dlouho zabere provedení každého ze specifikovaných úkonů
(např. obvyklá doba komunikace se zastupitelským úřadem země původu cizince, doba potřebná pro poskytnutí
právní pomoci ze strany země původu). Správní orgán musí posuzovat uvedené otázky přísně individuálně, nikoliv
paušálním odhadem. Pouze v případě, kdy jsou shora uvedené úvahy obsaženy ve správním rozhodnutí
a dle své povahy mají oporu ve správním spisu, mohou se soudy ve správním soudnictví ujmout své přezkumné
činnosti a posoudit, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení či ho nezneužil (§78 odst. 1 in fine
s. ř. s.).“
[36] Odůvodnění napadeného rozhodnutí postrádá výčet úkonů, které bude nutné v řízení
provést. Ve skutkové části se v něm toliko popisuje, co již správní orgány v řízení učinily.
V odůvodnění také nelze nalézt ani hrubý odhad toho, kdy dojde, či dle zkušeností správních
orgánů dochází, k ověření totožnosti a vystavení cestovního dokladu. Ze soudní praxe je přitom
známo, že tyto údaje správní orgány ve svých rozhodnutích uvádějí (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2019, č. j. 7 Azs 336/2018 – 70). Stěžovatel se tak ocitá
v podobné pozici jako Josefa K. z Kafkova „Procesu“. Je zajištěn a toliko pasivně vyčkává
na rozhodnutí žalované, neschopen určit, co se v řízení odehrává, a zda je délka procesu
„standardní“.
[37] Žalovaný v napadeném rozhodnutí stěžovatele neupozornil ani na to, že doba zajištění
přesáhla 180 dnů dle §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a v jeho případu došlo k situaci
předvídané v §125 odst. 3 ve spojení s §125 odst. 2 písm. c) téhož zákona [toliko ve výroku
rozhodnutí uvádí, že se prodlužuje dle §125 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Žalovaný
by v souvislosti s posledně uvedeným neměl prodlužovat dobu zajištění nad 180 dnů, bez toho
aniž by stěžovateli (v některém ze svých rozhodnutí) sdělil alespoň důvody pro překročení této
zákonem (a unijním právem – čl. 15 odst. 5 návratové směrnice) stanovené základní maximální
lhůty pro zajištění cizince. Jde o nestandardní (překročení základní maximální délky této lhůty)
délku zajištění (omezení osobní svobody), s tím souvisí zvýšení důrazu na kvalitu odůvodnění,
a to včetně vylíčení skutečností, jež k překročení této lhůty vedly a stavu řízení (dle standardů
vytyčených v rozsudku č. j. 1 As 93/2011 – 79). Právě v této situaci by se měla projevit snaha
správních orgánů získat pro stěžovatele co nejvíce informací o délce lhůty a dalším postupu
ve věci.
[38] V projednávané věci však žalovaný fakticky přepsal důvody pro zajištění z předchozích
rozhodnutí a v části týkající se skutkových okolností věci přidal pasáž o konzulárním pohovoru
a doslova zkopíroval odstavec z rozsudku krajského soudu o předchozím prodloužení zajištění
o 30 dnů. Ačkoliv tedy důvody pro rozhodnutí zůstaly nezměněny, v předchozím rozhodnutí
žalovaného došlo k prodloužení zajištění toliko o 30 dnů. Odůvodnění rozdílu v době, o kterou
žalovaný prodloužil zajištění, však v rozhodnutí žalované kasační soud nenalezl.
[39] Žalovaný po vydání rozhodnutí kontaktoval Ředitelství služby cizinecké policie
s požadavkem na poskytnutí informací o řízení stran ověření totožnosti a vydání cestovního
dokladu. Ředitelství služby cizinecké policie téhož dne žalované sdělilo, že žádost o ověření
totožnosti a vystavení náhradního cestovního dokladu Velvyslanectví Afghánské islámské
republiky odeslalo na příslušné ministerstvo do Kábulu. Dále uvedlo, že úkony k ověření
totožnosti a získání náhradního cestovního dokladu mohou trvat i delší dobu. V minulosti však
již došlo k vydání náhradního cestovního dokladu občanu Afghánistánu. Tyto údaje (pro soud
zcela nepochopitelně) žalovaný nezjišťoval před vydáním napadeného rozhodnutí, byť si byl
vědom, že doba zajištění překročí standardní maximální lhůtu pro zajištění cizince dle §125 odst.
1 zákona o pobytu cizinců.
[40] Nadto kasační soud uvádí, že Evropská unie, jejímž členským státem je i Česká republika,
uzavřela s Afghánistánem dne 16. 11. 2016 „Dohodu o spolupráci v oblasti partnerství a rozvoje
mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Islámskou republikou Afghánistán
na straně druhé“, ve které se Afghánistán mezi jinými zavazuje ke spolupráci v oblasti migrace
(čl. 28, dostupná na: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12966-2016-
INIT/cs/pdf). Evropská unie s Afghánistánem před podpisem výše uvedené dohody podepsaly
také dne 2. 10. 2016 v Kábulu společné prohlášení o otázkách migrace (Joint Way Forward
on migration issues between Afghanistan and the EU, dostupné na:
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues
.pdf), které ač nezávazně, řeší otázku vydávání cestovních dokladů a ověřování totožnosti. Výše
uvedené mezinárodní dokumenty tak udávají směr společné migrační politiky mezi oběma
zeměmi. Ve společném prohlášení je dokonce vydání cestovních dokladů „zalhůtováno“
(srov. Part II: Facilitating the return process) – dvěma týdny pro ověření totožnosti a vydání
cestovního dokladu správním úřadem Afghánistánu. Ačkoliv si je soud vědom formální
nezávaznosti výše uvedeného společného prohlášení, jsou fakticky jedinými pro širokou veřejnost
dostupnými vodítky k určení toho, jak dlouho trvá ověření totožnosti cizince a vydání cestovního
dokladu. V projednávané věci nedošlo k ověření totožnosti ani po 180 dnech, bylo tedy namístě
i s přihlédnutím k mezinárodně uznávaným standardům, alespoň v hrubých obrysech přiblížit
stěžovateli úkony vedoucí k jeho vyhoštění a předpokládaný čas jejich trvání po uplynutí výše
uvedené kritické doby.
[41] Jedná-li se o krajským soudem uvedená individualizovaná tvrzení o konkrétních
překážkách zabraňujících provedení a dokončení potřebných úkonů k realizaci vyhoštění,
ty žalovaný stěžovateli ve svém rozhodnutí nesdělil. Ve shrnutí skutkových okolností uvedl,
že (důraz přidán) „[ú]častník řízení se odmítá dobrovolně vrátit do Afghánistánu z důvodu,
že mu tam prý hrozí pronásledování a musel kvůli těmto problémům ukončit studium na vysoké škole. Toto
tvrzení se dle vyjádření pana konzula bude snažit velvyslanectví zjistit přímo u příslušných policejních orgánů
v Kábulu, kde údajně jmenovaný bydlel.“ Krajský soud nesprávně konstatoval, že ověření u příslušných
policejních orgánů bylo míněno ve vztahu k ověření totožnosti a vydání náhradního cestovního
dokladu. Ve sdělení žalované ze dne 17. 3. 2020 však Ředitelství služby cizinecké policie výslovně
uvádí, že (důraz přidán) „[ž]ádost o zjištění totožnosti a vystavení náhradního cestovního dokladu
je velvyslanectvím zaslána k ověření na příslušné ministerstvo v Kábulu.“ Je tedy zjevné, že žalovaný
(mechanicky) opsal část předchozího sdělení Ředitelství služby cizinecké policie ze dne
17. 1. 2020, které však vyznívá tak, že policie bude ověřovat uvedené pronásledování stěžovatele,
což i kompetenčně obecně spadá do její příslušnosti. Rozhodnutí žalovaného v rámci
odůvodnění prodloužení doby zajištění individualizovaná tvrzení o konkrétních překážkách
zabraňujících provedení a dokončení potřebných úkonu k realizaci vyhoštění neobsahuje. Je zde
shrnutí skutkových okolností předcházejících rozhodnutí a jediným důvodem uvedeným
žalovaným je již v předchozích rozhodnutích žalovaného (o zajištění stěžovatele a prodloužení
zajištění o 30 dnů) opakované obecné tvrzení o tom, že „Velvyslanectví Afghánské islámské republiky
není zatím schopno účastníku řízení vydat náhradní cestovní doklad.“
[42] Krajský soud pak „předbíhá žalovaného“ i v tom, že vychází ze sdělení Ředitelství služby
cizinecké policie ze dne 17. 3. 2020 stran úvahy o registru obyvatel v zemi původu stěžovatele,
ačkoliv v přezkoumávaném rozhodnutí žalované tato úvaha (či byť samotná zmínka o sdělení
ze dne 17. 3. 2020) chybí. Krajský soud měl v projednávané věci vycházet ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (žalovaného) dle §75 odst. 1
s. ř. s. Krajský soud v této souvislosti nemůže bez dalšího nahradit odůvodnění rozhodnutí
žalovaného v neprospěch žalobce (stěžovatele), a to dokonce v situaci, v níž není vyloučeno,
že žalovaný mohl informace o stavu řízení před velvyslanectvím získat již ke dni vydání
napadeného rozsudku.
[43] Soud si je vědom časové tísně, ve které krajský soud rozhoduje. Jeho výtky směřují spíše
do rozhodnutí žalovaného, který ač je součástí stejné soustavy správních orgánů, svá rozhodnutí
„tvoří“ ve zjevně odlišné kvalitě (srov. bod [36] shora). V projednávané věci je navíc jeho
rozhodnutí stiženo i nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (srov. body [34] a násl. shora).
[44] Závěrem soud dodává, že skutečnost, že došlo k propuštění stěžovatele ze zařízení
pro zajištění cizinců, nesouvisela s neověřením totožnosti či nevystavením náhradního cestovního
dokladu, ale s pandemií nemoci SARS CoV-2 a opatřeními přijatými jednotlivými státy.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského
soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody pro
zrušení rozhodnutí žalovaného, rozhodl soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
současně zrušil i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Takto může soud postupovat i bez návrhu stěžovatele. Zruší-li Nejvyšší správní soud
i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.).
[46] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení
je pak nutno posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
§120 s. ř. s. má úspěšný žalobce právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti
účastníku řízení, který úspěch ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka
považovat stěžovatele.
[47] V řízení před krajským soudem byl stěžovatel zastoupen Organizací pro pomoc
uprchlíkům. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že se stěžovateli náhrada nákladů nepřiznává
(srov. rozsudek ze dne 31. 10. 2018, č. j. 6 Azs 275/2018 – 72). Pokud jde o náklady v řízení
o kasační stížnosti, ty spočívají v odměně ustanoveného advokáta, která zahrnuje dva úkony
právní služby spočívající v převzetí a přípravě věci a sepis kasační stížnosti. Souhrnně tedy
advokátovi náleží odměna ve výši 6.200 Kč [§11 odst. 1 písm. b) a d), §9 odst. 4 písm. d), §7
bod 5 advokátního tarifu]. Ustanovenému zástupci dále náleží náhrada hotových výdajů
v paušální částce za dva úkony právní služby ve výši 600 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu).
Celkové náklady na řízení před správními soudy tedy činí 6.800 Kč.
[48] Žalovaný je povinen stěžovateli výše uvedené náklady řízení v celkové výši 6.800 Kč
uhradit, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce stěžovatele
Mgr. Bc. Milana Janáka, advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu