ECLI:CZ:US:2011:1.US.2252.10.1
sp. zn. I. ÚS 2252/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti stěžovatele: PHOENIX lékárenský velkoobchod, a. s., se sídlem Praha 10, K pérovně 945/7, zastoupeného JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Praha 1, Platnéřská 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009 - 541, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včasnou ústavní stížností, splňující i ostatní formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatel navrhl zrušení shora uvedeného rozhodnutí, kterým mělo být porušeno jeho právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále "Úmluva").
K porušení práva na spravedlivý proces mělo dojít "v nereflektování základních principů správního trestání", tak jak vyplývají z článku 6 Úmluvy, čl. 36 odst. l Listiny a konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva, Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, spočívajícím ve zcela nedostatečném a neurčitém vymezení postihovaného jednání, v porušení požadavku na zachování "totožnosti skutku", v jeho nepřípustných účelových úpravách a změnách. Dále brojí proti postupu předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále "Úřad") v řízení o rozkladu, zejména ve vztahu k popření zásady dvouinstančnosti správního řízení. Předseda Úřadu nebyl oprávněn účelově doplňovat, upravovat ani zpřesňovat vymezení postihovaného jednání. Došlo tak k porušení §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále "správní řád") a práva stěžovatele na spravedlivý proces.
Krajský soud v Brně neposkytl stěžovateli soudní ochranu před nesprávným a nezákonným rozhodnutím správního orgánu, neboť důvody namítané v jeho žalobě odmítl bez řádného přezkoumání a posouzení jeho procesních práv. Nejvyšší správní soud shledal tuto, v kasační stížnosti uplatněnou, námitku nedůvodnou a uvedl pouze izolované závěry k uplatněným důvodům. Nezabýval se zmatečně vedeným správním řízením, nepřihlédl k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces a omezil se na čistě formalistická tvrzení a závěry. Stěžovatel odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že správní trestání musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a správní rozhodnutí musí obsahovat jednoznačný popis skutku, který je předmětem řízení, za účelem vyloučení jeho zaměnitelnosti s jiným. Úřad hrubě porušil principy správního trestání, což nevzal v úvahu ani Krajský soud v Brně (dále "krajský soud") ani Nejvyšší správní soud. Podle stěžovatele je nutné, při posuzování "totožnosti skutku", vycházet z analogie trestního práva procesního, zejména z institutu zahájení trestního stíhání. Oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt vymezuje popisem skutku závazně předmět řízení, který musí obsahovat dostatečně určitý, nezaměnitelný popis předmětného jednání s uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání tak, aby nemohl být zaměněn s jiným.
Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu ohledně vymezení postihovaného jednání, v průběhu správního řízení několikrát změněného v jeho neprospěch, což nelze vymezit pouhou citací zákonného ustanovení s absencí místního a neurčitého časového vymezení. V této souvislosti odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. II. ÚS 544/05. Vymezení postihovaného jednání naplňujícího skutkovou podstatu správního deliktu podle §3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o ochraně hospodářské soutěže"), je, podle jeho názoru, neurčité a bylo v průběhu řízení nepřípustným způsobem účelově měněno. Jeho upřesnění, obsažené ve sdělení Úřadu ze dne 25. září 2006, je sdělením podezření z nového skutku, který nemá podklad ve správním řádu, proto s ním nelze spojovat žádné procesně právní následky. Stěžovatel měl možnost se v řízení vyjádřit pouze k jeho původnímu předmětu, vymezenému oznámením Úřadu ze dne 6. března 2006, nikoliv již k jeho rozšíření. Rovněž důkazy pořízené předtím než došlo k rozšíření předmětu řízení, nebylo možné podle jeho názoru později použít.
Stěžovatel rovněž nesouhlasí s tím, že osoby v postavení statutárních orgánů účastníků správního řízení byly vyslechnuty jako svědci podle §55 správního řádu, ačkoliv takový postup správní řád zakazuje. Tento nezákonný postup měl na jeho práva velmi závažný dopad, který nelze zhojit tím, že "správní orgán k výslechům nepřihlížel", již proto, že zůstaly součástí správního spisu. Jako nezákonné a nepřípustné důkazy měly být proto bez odkladu ze spisu vyloučeny.
II.
Z ústavní stížnosti a přiložených listin Ústavní soud zjistil, že oznámením Úřadu ze dne 6. března 2006, čj. S 60/06-4278/06/300, bylo z moci úřední zahájeno správní řízení ve věci porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jehož se stěžovatel dopustil spolu se společnostmi Alliance UniChem CZ, s. r. o. (nyní Alliance Healthcare, s. r. o.), PHARMOS, a. s., a GEHE Pharma Praha, spol. s r. o. Sdělením ze dne 25. září 2009 Úřad upřesnil předmět řízení. Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2006, čj. S 60/06-22189/06-300, Úřad vyslovil porušení jednání ve vzájemné shodě podle ustanovení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a uložil stěžovateli pokutu ve výši 53,736.000,- Kč.
Rozklady stěžovatele předseda Úřadu zamítl rozhodnutími ze dne 22. 8. 2007, čj. R 013,021/2007/01-15511/2007/310 a čj. R 014,026/2007/01-15448/2007/310, a potvrdil opravná usnesení Úřadu ze dne 28. 12. 2006, čj. S 60/06-22792/06-300, a ze dne 14. 12. 2006, čj. S 60/06-22806/06-300. Na základě dalšího rozkladu stěžovatele předseda Úřadu rozhodnutím ze dne 12. 11. 2007, čj. R 002, 005-007/2007/01-20917/2007/310, změnil výrokové části I. a II. rozhodnutí Úřadu. Žalobu stěžovatele Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 20. 1. 2009, čj. 62 Ca 43/2007 - 216, zamítl. Jeho kasační stížnost byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009 - 541.
III.
Ústavní soud opět připomíná, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou samostatnou záležitostí obecných soudů (např. usnesení sp. zn. II. ÚS 81/95, in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, C.H.Beck, svazek 6, usnesení č. 22). Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí, pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo, neboť to přísluší obecným soudům. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod.
Poté co Ústavní soud přezkoumal všechny okolnosti, včetně napadených rozhodnutí relevantních pro posouzení věci, dospěl k závěru, že k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces zjevně nedošlo. V posuzované věci předložil Ústavnímu soudu stejné argumenty, které již uplatnil v rámci řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Tomuto soudu vytkl, že se, zmatečně vedeným, správním řízením nezabýval komplexně, nepřihlédl k porušení jeho práva na spravedlivý proces a omezil se na čistě formalistická tvrzení a závěry. V ústavní stížnosti však konkrétně neuvedl, které závěry považuje za formalistické. Jejím prostřednictvím tak pouze pokračuje v polemice se závěry obou obecných soudů i správních orgánů, aniž by předestřené námitky měly charakter posouvající tuto věc do ústavněprávní roviny. Ústavní stížnost stěžovatele je v podstatě jen opakováním argumentace již uplatněné v řízení před obecnými soudy.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, není jeho úkolem skutkově a právně objasňovat podstatu věci, to patří do pravomoci obecných soudů. Nepřehodnocuje jimi prováděné dokazování a pouhá skutečnost, že obecné soudy svá rozhodnutí opřely o právní názory, se kterými se stěžovatel neztotožňuje, sama o sobě důvod k ústavní stížnosti nezakládá (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 188/94, in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, C.H.Beck, svazek 3, nález č. 39).
Ústavnímu soudu přísluší pouze posoudit, zda postup obecných soudů nevybočil v konkrétním případě z ústavních mezí a zda takovým postupem nebyly porušeny stěžovatelova ústavní práva a svobody, konkrétně právo na spravedlivý proces. K jejich porušení by mohlo dojít zejména tehdy, pokud by byl zjištěn extrémní nesoulad mezi právními závěry soudů a vykonanými skutkovými zjištěními (srov. sp. zn. IV. ÚS 575/2000). Uvedené principy Ústavní soud respektoval i v projednávané věci, přičemž stěžovatelkou tvrzený zásah do jejího práva na spravedlivý proces neshledal.
Ve své judikatuře Ústavní soud deklaroval, že nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit, a to způsobem zakotveným v ustanovení §157 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, II. ÚS 93/99, I. ÚS 60/01). V tom rámci se pak adekvátně, co do myšlenkových konstrukcí racionálně logickým způsobem vypořádat se všemi důkazy i s argumentačními tvrzeními uplatněnými účastníky řízení, tedy se vším, co v průběhu řízení vyšlo najevo a co účastníci řízení tvrdí, má-li to vztah k projednávané věci (sp. zn. IV. ÚS 563/03, I. ÚS 301/02, I. ÚS 593/04, III. ÚS 961/09).
Stěžovatelova argumentace se opírá o názor, že v oblasti správního trestání je nutno subsidiárně postupovat podle trestního práva procesního, a předmět řízení proto není možno v průběhu správního řízení dále měnit a zpřesňovat. Předně je nutné uvést, že jím citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. II. ÚS 544/05, na posuzovanou věc zjevně nedopadá, neboť se týká změny vyjádření subjektivní stránky trestného činu odvolacím soudem v souvislosti s respektováním zásady zákazu reformationis in peius, zakotvené v §259 odst. 4 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Tomu odpovídá i ustanovení §25a zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého se neuplatní ustanovení §90 odst. 3 správního řádu, upravující zákaz změny napadeného rozhodnutí v neprospěch odvolatele.
Ústavní soud v nálezu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08, uvedl, že "pro oblast správního trestání nelze z ústavněprávních předpisů dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (zákaz reformationis in peius). Takový zákaz nelze odvodit ani z práva na spravedlivý proces, zakotveného v článku 6 odst. 1 Úmluvy, ani z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, ani z článku 2 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě." Nutno podotknout, že v případě stěžovatele k tvrzené změně "v neprospěch" v průběhu správního řízení ani nedošlo, neboť se jednalo pouze o detailnější vymezení pojmu "obchodní podmínky", použitím formulace "zkrácením lhůty splatnosti následných dodávek tzv. vitálních léčiv", což, jak v napadeném rozhodnutí správně uvedl krajský soud, umožnilo stěžovateli touto konkretizací lepší uplatnění jeho procesních práv.
Změnu v jeho neprospěch nelze spatřovat ani v tvrzené "nepřípustné změně" meritorního rozhodnutí Úřadu na základě rozhodnutí o podaném rozkladu, neboť spočívala ve stanovení dřívějšího počátku trvání jeho protiprávního jednání, tedy v pouhém upřesnění, nikoliv v odlišném časovém vymezení.
K námitce stěžovatele o nedostatečně důkazně podloženém "obvinění" Úřadu z jednání ve vzájemné shodě Ústavní soud dodává, že takovýmto jednáním je právě i jeho koordinace tím, že jeho subjekty, namísto náležité smlouvy, využijí neformální přímé nebo nepřímé kontakty vedoucí ke shodnému protisoutěžnímu postupu.
Definici "jednání ve vzájemné shodě" podal i Evropský soudní dvůr v rozsudcích "Dyestuffs" a "Suiker Unie". V prvním z nich vyslovil, že jde o "formu koordinace mezi podniky, která sice nedosahuje stadia, v němž se uzavře řádná smlouva, ale vědomě ji nahrazuje praktickou kooperací mezi nimi na újmu soutěže".
V druhém rozsudku Evropský soudní dvůr upřesnil, že tato koordinace nevyžaduje vypracování faktického plánu. Každý subjekt působící na trhu musí určovat své jednání a svou obchodní politiku nezávisle a proto by neměl existovat "žádný přímý nebo nepřímý kontakt mezi těmito subjekty, jejichž předmětem nebo výsledkem je buď ovlivnění chování skutečného nebo potenciálního soutěžitele na trhu nebo informování takového soutěžitele o vlastním tržním chování, které se tyto subjekty rozhodly přijmout nebo které zamýšlejí" (rozsudek ICI v. Komise (48, 49, 51-57/69), Suiker Unie v. Komise (40/73)).
Pokud tedy obecné soudy, v návaznosti na rozhodnutí Úřadu, shledaly v chování stěžovatele a ostatních subjektů správního řízení (na základě provedených důkazů) zřetelnou a co do obsahu určitou formu takovéto koordinace, kterou stěžovatel v podstatě vyloučil své individuální soutěžní chování, jedná se - při respektování zásady volného hodnocení důkazů - o právní závěry nezávislých soudů, u nichž není zásah Ústavního soudu namístě. Jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud se obšírně zabývaly povahou oznámení o zahájení správního řízení, přičemž jeho rozsah a obsah shledaly dostatečným. V obsáhlém odůvodnění svých rozhodnutí uvedly, že obsah a rozsah správního obvinění nebyl překročen a jednalo se o pouhé bližší vymezení obchodních podmínek (zkrácení lhůt splatnosti dodávek "vitálních" léčiv). Oba soudy se zabývaly i námitkami stěžovatele ohledně neurčitosti pojmů "zprostředkování společného zájmu" a "vitální léčiva" a přesvědčivě vyložily neexistenci stěžovatelkou tvrzeného porušení zásady dvouinstančnosti správního řízení.
Nejvyšší správní soud se v jednotlivých bodech vyjádřil ke všemu, co stěžovatel vtělil i do obsahu ústavní stížnosti, přičemž poukázal na to, že fráze "navzájem zprostředkovali společný zájem" je dostatečně určitá a výstižně vyjadřuje způsob spáchání deliktu v jeho koordinační fázi. Detailně se zabýval jednotlivými variantami vymezení předmětu řízení, včetně toho, zda splňovaly meze dané právem na spravedlivý proces a dospěl k závěru, že napadený výrok odpovídá odůvodnění, je dostatečně určitý a v otázce popisu znaků protiprávního jednání stěžovatele nezaměnitelný.
V oznámení o zahájení správního řízení pak, stejně jako krajský soud, neshledal nedostatečnost, neboť je v něm vyjádřeno, kteří soutěžitelé a vůči komu se protiprávního jednání dopustili a kdy k němu došlo. Toto vymezení bylo dále specifikováno tak, že se jedná o obchodní podmínky, týkající se zkrácení lhůt splatnosti následných dodávek "vitálních léčiv" specifikovaným nemocničním lékárnám a obchodní podmínky, týkající se zkrácení lhůt splatnosti ostatním lékárnám. Jeho rozhodnutí nelze vůbec shledat formalistickým a tvrzení stěžovatele, že se správním řízením nezabýval komplexně, neodpovídá skutečnosti.
Nejvyšší správní soud dal stěžovateli zapravdu v otázce výslechu jeho statutárního orgánu jako svědka s ohledem na to, že tato výpověď nebyla pro rozhodnutí Úřadu klíčová. Rovněž přiléhavě zdůvodnil, proč protokoly o předmětných svědeckých výpovědích nemohly být ze správního spisu vyloučeny, jak stěžovatel opětovně v ústavní stížnosti žádal.
Ústavní soud proto konstatuje, že krajský soud i Nejvyšší správní soud se s námitkami stěžovatele řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily a právní normy aplikovaly s ohledem na ústavní principy obsažené v Listině, přičemž svá rozhodnutí podrobně odůvodnily. Jejich postup tak nelze označit za formalistický a napadená rozhodnutí za porušující právo stěžovatele na spravedlivý proces, jak tvrdil v ústavní stížnosti.
Ústavnímu soudu tak nezbylo než ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. února 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně I. senátu Ústavního soudu