ECLI:CZ:US:2017:1.US.556.17.1
sp. zn. I. ÚS 556/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Jaroslavem Fenykem o ústavní stížnosti stěžovatele: TOBI TEAM s. r. o., se sídlem Srbova 360/1, 180 00 Praha 8, zastoupeného JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, 186 00 Praha 8 - Karlín, proti jinému zásahu orgánu veřejné moci - zahájení a vedení daňových kontrol na dani z přidané hodnoty Finančním úřadem pro Královehradecký kraj - Územní pracoviště v Náchodě a v Jičíně, spojené s návrhem na zrušení §8 odst. 2 věty druhé, §10 odst. 4, §13 odst. 4 a §13b zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a s návrhem na vydání předběžného opatření podle §80 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 21. 2. 2017, se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud zakázal Finančnímu úřadu pro Královehradecká kraj - Územní pracoviště v Náchodě a v Jičíně pokračovat v porušování práv a svobod stěžovatele, garantovaných čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, 36 odst. 1, 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 16 a čl. 17 Charty základních práv Evropské unie, způsobeném vedením daňových kontrol stěžovatele na dani z přidané hodnoty podle §87 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, a to za zdaňovací období červenec až říjen 2016. Ústavní stížnost spojil stěžovatel s návrhem na zrušení ustanovení §8 odst. 2 věty druhé, §10 odst. 4, §13 odst. 4 a §13b zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "napadená ustanovení"), která se týkají zmocnění finančních úřadů k výkonu tzv. vybrané působnosti na celém území České republiky.
Z projednávané ústavní stížnosti je zřejmé, a stěžovatel sám tak i uvádí, že nebrojí primárně proti napadenému postupu finančního úřadu, nýbrž že v první řadě usiluje o to, aby Ústavní soud zrušil napadená ustanovení. Stěžovatel k tomu ve své ústavní stížnosti uvádí, že aby mohlo být jeho ústavní stížnosti vyhověno, muselo by dojít nejprve ke zrušení napadených ustanovení. Podle stěžovatele totiž není pochyb o tom, že finanční úřad v posuzované věci postupoval v souladu se zákonem o Finanční správě České republiky; je však přesvědčen, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem, přičemž nepřipouštějí ústavně konformní výklad.
Porušení svých základních práv stěžovatel spatřuje v tom, že na základě napadených ustanovení je porušeno právo stěžovatele na zákonného soudce a rovnost účastníků řízení, neboť stěžovatel se nemůže bránit případnému nezákonnému zásahu finančního úřadu u zákonného soudu, nýbrž u soudu určeného finančním úřadem, neboť záleží na libovůli orgánů finanční správy, který z finančních úřadů zahájí daňovou kontrolu. Tím je současně porušena i vázanost státní moci zákonem, neboť místní příslušnost finančního úřadu provádějícího daňovou kontrolu nestanoví zákon, nýbrž toliko libovůle kteréhokoliv finančního úřadu v České republice. Zásah do vlastnického práva a práva podnikat spatřuje stěžovatel v tom, že bez jakéhokoliv odůvodnění u něj zahájil daňové kontroly jiný finanční úřad než ten, který je podle §13 daňového řádu místně příslušný a zástupci stěžovatele tak byli nuceni jezdit do sídla jiného finančního úřadu, čímž došlo k neodůvodněnému navyšování nákladů stěžovatele i k významným časovým ztrátám. Tím, že orgány finanční správy České republiky nejsou při aplikování napadených ustanovení vázány žádnými kritérii a kterýkoliv z nich může zahájit daňovou kontrolu či postup k odstranění pochybností u libovolného daňového subjektu v České republice, dochází současně podle stěžovatele k zásahu do principu proporcionality při ukládání povinností a rovněž k porušení zásady vázanosti státní moci zákonem, zásady, že povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a zásady předvídatelnosti práva a legitimního očekávání. Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatel v tom, že aplikace napadených ustanovení vede k chaotičnosti a nepředvídatelnosti postupu orgánů veřejné moci z hlediska vedení a jednoty daňového řízení. Uvedený okruh námitek stěžovatel ve své ústavní stížnosti dále podrobněji rozvádí.
Stěžovatel se ve své ústavní stížnosti rovněž vyjádřil k podmínkám přípustnosti svého návrhu, neboť si je vědom toho, že proti napadenému postupu finančního úřadu neuplatnil procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Vzhledem k tomu stěžovatel tvrdí, že se v daném případě jedná o ústavní stížnost, která svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
V této souvislosti stěžovatel uvádí, že vyčerpání procesních prostředků k ochraně jeho práva by bylo v projednávaném případě velmi zdlouhavé a navíc zjevně bezúspěšné, přičemž další prodlení by jen prohloubilo zasahování do základních práv a svobod daňových subjektů ze strany finančních úřadů na území celé České republiky. Pokud jde o splnění podmínky přípustnosti návrhu ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu stěžovatel uvádí, že napadená ustanovení umožňují kterémukoliv finančnímu úřadu vykonávat vybranou působnost na území celé České republiky vůči kterémukoliv daňovému subjektu. Již tato skutečnost sama o sobě podle stěžovatele představuje podstatný přesah jeho vlastních zájmů a stěžovatel nepochybně není jediným daňovým subjektem, u něhož daňovou kontrolu provádí finanční úřad na základě napadených ustanovení. V této souvislosti stěžovatel uvádí, že informace o tom, v jakém rozsahu finanční úřady využívají vybrané působnosti, doloží Ústavnímu soudu, jakmile tuto informaci obdrží od orgánů finanční správy, na které se za tímto účelem obrátil s žádostí prostřednictvím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené informace poskytl stěžovatel Ústavnímu soudu podáním ze dne 7. 3. 2017, kterým svoji ústavní stížnost doplnil. V návaznosti na uvedené poukazuje stěžovatel na nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96 a na usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3863/15.
Stěžovatel ve své ústavní stížnosti dále navrhuje, aby Ústavní soud nařídil předběžné opatření, kterým Finančnímu úřadu pro Královehradecký kraj - Územní pracoviště v Náchodě a v Jičíně zakáže pokračovat v daňových kontrolách stěžovatele na dani z přidané hodnoty. Současně stěžovatel ve své ústavní stížnosti požádal o její přednostní projednání podle §39 zákona o Ústavním soudu (stěžovatel v této souvislosti sice odkazuje na §71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ten se však týká toliko řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy České republiky s ústavními zákony).
II.
Dříve než se Ústavní soud mohl zabývat věcnou stránkou ústavní stížnosti, byl povinen zkoumat, zda jsou splněny veškeré zákonné předpoklady pro její meritorní projednání.
Stěžovatel se v ústavní stížnosti dovolává ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, podle něhož Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle §75 odst. 1 (tj. jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje), za předpokladu, že stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy došlo ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti.
Z ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu plyne, že ústavní stížností se lze domáhat ochrany základních práv a svobod jen proti rozhodnutím "konečným", tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje (§72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud tedy představuje ultima ratio, institucionální mechanismus, jenž nastupuje v případě selhání všech ostatních. K základním zásadám, ovládajícím řízení o ústavních stížnostech, patří proto zásada subsidiarity, dle níž je podmínkou podání ústavní stížnosti vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 ve spojení s §72 odst. 3 a 4 zákona o Ústavním soudu).
Stěžovatel si je vědom toho, že namísto podání stížnosti proti postupu správce daně napadá shora uvedený postup finančního úřadu přímo ústavní stížností, a proto argumentuje ve prospěch mimořádné přípustnosti své ústavní stížnosti ve smyslu ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a sice naplněním podmínky podstatného přesahu jeho vlastních zájmů.
Pokud jde o posuzování podmínek aplikace ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, je třeba poukázat na kritéria stanovená v dosavadní judikatuře; Ústavní soud v minulosti vyložil, že citované ustanovení představuje výjimku z obecného pravidla přípustnosti ústavní stížnosti, kterou je však třeba vykládat restriktivním způsobem. Vedle dodržení jednoroční lhůty je podmínkou pro přijetí ústavní stížnosti, nesplňující předpoklady přípustnosti, i podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele z hlediska jejího významu (srov. např. nález ze dne 22. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 599/02; usnesení ze dne 21. 8. 2003, sp. zn. IV. ÚS 242/03; usnesení ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 836/09; z komentářové literatury srov. Filip, Holländer, Šimíček: Zákon o Ústavním soudu - Komentář, 2. vydání, C. H. Beck 2007, str. 574 a násl.).
O tom, že ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, lze uvažovat pouze na základě určitých vnějších okolností, které by odůvodňovaly požadavek, aby se Ústavní soud k určité právní otázce vyjádřil co nejdříve a zamezil tak ve velkém množství případů jejímu nesprávnému nebo rozdílnému řešení ze strany orgánů veřejné moci, jakož i případnému s tím spojenému porušení základních práv a svobod dotčených osob [srov. v této souvislosti např. nález ze dne 29. listopadu 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (N 58/2 SbNU 151), nález ze dne 13. března 1996 sp. zn. II. ÚS 193/94 (N 19/5 SbNU 159), nález ze dne 9. října 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57), usnesení ze dne 16. června 2005 sp. zn. II. ÚS 446/04, usnesení ze dne 15. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 360/05 a usnesení ze dne 23. července 2013 sp. zn. I. ÚS 4234/12]. Takovéto okolnosti by mohly vyplynout např. z vlastní judikaturní praxe Ústavního soudu, judikatury obecných soudů, odborné literatury nebo jakýchkoliv jiných dostupných zdrojů. Předmětný přesah by Ústavní soud naopak nemohl odvozovat z vlastního přesvědčení o opodstatněnosti námitek stěžovatele, neboť ve fázi, kdy řeší toliko otázku přípustnosti ústavní stížnosti, mu nepřísluší tyto námitky jakkoliv meritorně posuzovat (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 446/04, ze dne 16. června 2005 a sp. zn. IV. ÚS 1671/11, ze dne 12. dubna 2012).
Jak je uvedeno výše, stěžovatel za takovou významnou skutečnost považuje počet případů, které mohou být aplikací napadených ustanovení dotčeny. Podle stěžovatele je již tato skutečnost dostatečně významná pro to, aby stížnost mohla být považována za významně přesahující jeho vlastní zájem.
Ústavní soud však konstatuje, že uvedená námitka stěžovatele shora uvedený výjimečný ráz nemá a stěžovatel tak tvrzený přesah vlastních zájmů nijak nedoložil (obdobně srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 3592/14, ze dne 16. 12. 2014).
Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že se napadená právní úprava dotýká velkého počtu osob. Tato skutečnost však ještě neodůvodňuje závěr o přesahu vlastních zájmů stěžovatele, neboť ten není dán bez dalšího již tím, že namítané porušení ústavních práv má mít původ v aplikaci určitého právního předpisu, jenž upravuje právní vztahy neurčitého počtu osob, a to i kdyby jej přinejmenším pro některé případy své aplikace nebylo možné vyložit ústavně konformním způsobem. Smyslem §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu totiž není stanovení výjimky ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti za účelem iniciování konkrétní kontroly norem (srov. např. usnesení ze dne 8. 1. 2014, sp. zn. I. ÚS 3005/13).
Ústavní soud ve fázi, kdy řeší toliko otázku přípustnosti ústavní stížnosti, není v situaci, že by mohl vedle toho současně meritorně řešit oprávněnost ústavních námitek týkajících se napadeného zákonného ustanovení a z nich případně odvozovat "podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele". Podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele tak není ekvivalentní s tvrzenou protiústavností zákonného ustanovení, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Interpretace opačná by založila institut takzvané "populární žaloby" v řízení o kontrole norem a ocitla se tak v rozporu s kogentním taxativním ustanovením §64 zákona o Ústavním soudu (usnesení ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 446/04 ze dne 16. 6. 2005).
Na přesah vlastních zájmů stěžovatele proto může Ústavní soud usuzovat toliko z vnějších okolností, např. neústavnost napadeného právního předpisu je předmětem odborné diskuse, z níž lze usuzovat na odůvodněnou potřebu ho zrušit, právní předpis pravidelně vyvolává potíže v praxi, věc se týká tisíců případů a její řešení by odstranilo větší množství sporů, je pociťována potřeba zajištění ústavně konformního výkladu (viz Filip, Holländer, Šimíček - Komentář k zákonu o Ústavním soudu, C.H. Beck 2001, str. 343-344). Takové okolnosti však v posuzované věci dány nejsou. Na uvedeném pak nemůže nic změnit doplnění ústavní stížnosti, ve kterém je obsažena informace o tom, v kolika případech již bylo podle napadených ustanovení ze strany finančních úřadů postupováno.
Nadto uvádí-li stěžovatel ve své argumentaci k přípustnosti jeho ústavní stížnosti, že správní soudy nejsou oprávněny posuzovat soulad zákona s ústavním pořádkem České republiky, neboť k tomu je jako jediný oprávněn Ústavní soud, připomíná Ústavní soud, že obecné soudy jsou podle čl. 4 Ústavy České republiky povinny poskytovat ochranu základním právům a svobodám. Tato povinnost se přitom vztahuje i na posouzení, zda určité zákonné ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, není v rozporu s ústavním pořádkem a nepůsobí z tohoto důvodu porušení základních práv a svobod účastníka řízení. Dospějí-li totiž obecné soudy k závěru, že tomu tak je a předmětné ustanovení zároveň dosud nebylo nebo není předmětem meritorního posouzení ze strany Ústavního soudu z hlediska obdobných námitek, musí věc předložit Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy k přezkumu v rámci řízení o kontrole norem, jehož výsledky se pak mohou promítnout do jejich rozhodnutí ve věci samé. I kdyby však dospěly k názoru opačnému, tedy že předmětné zákonné ustanovení není protiústavní, mělo by takovéto posouzení pro účastníka smysl, neboť by mu již v řízení před obecnými soudy byly vysvětleny důvody, pro které jeho námitkám nebylo možné přisvědčit.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel kromě shora uvedeného, tedy zejména poukazu na počet osob (daňových subjektů) dotčených napadenými ustanoveními, netvrdí žádné další skutečnosti, z nichž by bylo možné dovodit existenci důvodů pro to, aby byla jeho věc projednána Ústavním soudem ještě předtím, než by tak mohly učinit obecné soudy, lze shrnout, že v dané věci nebyly splněny podmínky stanovené §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a proto nelze projednávanou ústavní stížnost považovat za přípustnou.
S ohledem na výše uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu právní řád k ochraně jeho základních práv poskytuje a nezbylo mu, než jeho ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustnou.
Pokud jde o návrh stěžovatele na zrušení v záhlaví citovaných napadených ustanovení, podaných na základě §74 zákona o Ústavním soudu a návrh, aby Ústavní soud nařídil podle §80 zákona o Ústavním soudu předběžné opatření, Ústavní soud uvádí, že jde o návrhy akcesorické, které podle ustálené judikatury sdílí právní osud ústavní stížnosti.
O žádosti o přednostní projednání ústavní stížnosti podle §39 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud výslovně nerozhodoval, neboť jí vyhověl fakticky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. března 2017
Jaroslav Fenyk v. r.
soudce Ústavního soudu