ECLI:CZ:US:2021:1.US.776.21.1
sp. zn. I. ÚS 776/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Lichovníka, soudců JUDr. Jaromíra Jirsy a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti města Jablonné v Podještědí, se sídlem náměstí Míru 22, Jablonné v Podještědí, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021 č. j. 7 Afs 44/2020-59, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I
V ústavní stížnosti stěžovatel navrhl zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku, a to pro porušení čl. 8, čl. 101 odst. 1 a odst. 4 Ústavy, jakož i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II
Krajský soud v Ústí nad Labem-pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 28. 1. 2020 č. j. 59 Af 19/2018-40 zamítl žalobu města Jablonné v Podještědí (dále jen "stěžovatel") proti rozhodnutím žalovaného Odvolacího finančního ředitelství (dále jen "žalovaný") ze dne 27. 4. 2018 č. j. 19677/18/5000-10480-712342 a č. j. 19670/18/5000-10480-712342 (dále též "rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 4. 2018"). Prvně uvedeným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzen platební výměr Finančního úřadu pro Liberecký kraj (dále jen "správce daně") ze dne 16. 8. 2017 č. j. 1133201/17/2600-31472-603620, jímž byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 11 838 495 Kč. Druhým rozhodnutím byl změněn platební výměr správce daně ze dne 16. 8. 2017 č. j. 1133190/17/2600-31472-603620, jímž byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Státního fondu životního prostředí ve výši 696 382 Kč, když výše odvodu zůstala nezměněna, změna spočívala v tom, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl vyměřen podle §44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále "zákon o rozpočtových pravidlech"), a nikoliv podle písm. b), jak nesprávně uvedl správce daně.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem kasační stížnost stěžovatele pro nedůvodnost zamítl. V prvé řadě konstatoval, že neshledal existenci vad ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) a písm. d) s. ř. s. Skutkový stav byl zjištěn dostatečně, má oporu ve správním spisu, přičemž při jeho zjišťování nedošlo k žádným vadám; rozhodnutí správních orgánů nelze považovat ani za nepřezkoumatelná a odpovídají konstantní judikatuře. Soud nesouhlasil s tím, že by orgány finanční správy (a návazně i krajský soud) nepřihlížely ke konkrétním okolnostem dané věci, či že by věc posuzovaly pouze formálně. Nepřisvědčil stěžovateli ani v námitkách poukazujících na nezákonnost zahájení a průběhu daňové kontroly. Zdůraznil, že správce daně je orgánem, který je oprávněn provádět kontrolu dodržování kázně a v případě zjištění porušení rozpočtové kázně ukládat odvody. Konstatoval, že předmětná kontrola byla provedena v návaznosti na podnět poskytovatele dotace - Ministerstva životního prostředí, které mělo pochybnosti o souladu postupu stěžovatele se zákonem. Tento podnět byl adresován Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (který následně vydal rozhodnutí ze dne 9. 12. 2014 č. j. S850/2014/VZ-26121/2014/533/SW, jímž stěžovateli uložil za spáchání správního deliktu pokutu ve výši 100 000 Kč) a současně i finanční správě. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že z ničeho nevyplývá, že by postup správce daně, či následný postup žalovaného porušoval právní předpisy; dodal, že stěžovatel ostatně ani neoznačil žádné konkrétní ustanovení, které měly orgány finanční správy porušit. V souvislosti s touto obecnou námitkou stěžovatele, jakož i ve vztahu k dalším podobným námitkám dodal, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí; soud i s odkazem na bohatou judikaturu připomněl, že není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele.
Stěžovateli Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani v jeho tvrzeních, podle nichž neporušil zásadu transparentnosti, resp. nedopustil se porušení rozpočtové kázně. V prvé řadě konstatoval správnost závěrů orgánů finanční správy a krajského soudu, podle nichž stěžovatel při zadávání podlimitní veřejné zakázky na stavební práce v užším řízení s názvem "Revitalizace Markvartického rybníka" postupoval v rozporu s §6 zákona o rozpočtových pravidlech, tj. v rozporu se zásadou transparentnosti, když nevyhověl požadavku účastníka losování na změnu pořadových čísel. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že již samotná pochybnost o korektnosti průběhu losování přitom postačuje ke konstatování, že byla porušena zásada transparentnosti, což podpořil odkazy na svou judikaturu. Mj. poukázal na svůj rozsudek č. j. 3 As 372/2017-44, který se týká stejného stěžovatele, jež se zabýval zákonností pokuty uložené za předmětné jednání stěžovateli rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud též připomněl usnesení sp. zn. II. ÚS 875/20.
Soud dále vyslovil nesouhlas se stěžovatelovou argumentací, podle níž by orgány finanční správy nebyly oprávněny posuzovat otázku porušení zákona o veřejných zakázkách, což opakovaně odmítl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku č. j. 6 Afs 281/2016-86. Z právní úpravy a navazující judikatury přitom nevyplývá, že by uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně ze strany orgánů finanční správy bránilo v uložení sankce ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, či naopak, neboť každý z nich má odlišný účel a povahu; odvod za porušení rozpočtové kázně není "trestní" sankcí, neboť plní funkci reparační. Konečně soud zdůraznil, že postup orgánů finanční správy a krajského soudu nepovažuje ani za postup rozporný s právem na samosprávu ve smyslu čl. 99 a násl. Ústavy.
III
Stěžovatel v obsáhlé ústavní stížnosti v prvé řadě poukázal na to, že v souzené věci došlo k zásadnímu a zcela neodůvodněnému zúžení práva na samosprávu. Domnívá se, že v procesu dotačních kontrol dochází k nesprávnému právnímu posouzení věci a "musí nutně dojít opět ke změně judikatury", resp. "k návratu k samostatným právním úvahám jednotlivých senátů NSS ČR", neboť "výklad je zaměřen účelově proti příjemcům dotací, včetně a zejména vůči jednotkám územní samosprávy". Porušení ústavního pořádku spatřuje ve vícečetném trestání stěžovatele prostřednictvím více orgánů. Stěžovatel zdůraznil, že stát nemůže zpětně určovat, jak měla jednotka územní samosprávy (samostatně) právně uvažovat, což vede k deficitu předvídatelnosti a zakládá nezákonnost. V tomto kontextu uvedl, že zpětným dotvářením práva prostřednictvím interpretace zákonů došlo k porušení jeho legitimního očekávání. Také upozornil na vágnost obsahu zásady transparentnosti, zdůraznil, že losování je zákonným prostředkem omezení počtu uchazečů v zadávacím řízení a uvedl, proč nevyhověl návrhu na redistribuci losovacích čísel před zahájením losování. Stěžovatel má konečně za to, že podobná rozhodování oslabují ústavní pozici samosprávy a zvyšují faktickou reálnou "moc" státu nad samosprávou.
IV
Dosavadní průběh řízení, stejně jako obsah ústavní stížnosti netřeba dále podrobněji rekapitulovat, neboť jsou stěžovateli i Ústavnímu soudu dostatečně známy.
Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti i napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné. Ústavní soud se však stručně vyjádří alespoň ke stěžejním námitkám.
Stěžovatel v prvé řadě namítá porušení svého práva na samosprávu s tím, že mu nikdo (stát) nemůže ukládat závazné postupy a povinnosti týkající se dodržování rozpočtové kázně při realizaci projektu, na který mu byla státem poskytnuta dotace. Ústavní soud v této souvislosti nemůže nepřipomenout výše uvedenou přiléhavou argumentaci Nejvyššího správního soudu, který postup orgánů finanční správy a krajského soudu nepovažuje za postup rozporný s právem na samosprávu a odkazuje též na rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. I. ÚS 2661/19 a I. ÚS 2662/19. V nich se poukazuje na skutečnost, že právní nárok na poskytnutí dotace z ústavních předpisů či samotného postavení stěžovatele jako územně samosprávného celku nevyplývá. Stěžovatel ani není povinen dotaci přijmout, ve svobodě rozhodování nijak omezen není; rozhodl-li se však z vlastní svobodné vůle dotaci přijmout, pak již ale logicky musí respektovat podmínky, jejichž existence má své racionální opodstatnění, neboť dotace ze své podstaty není prostým finančním darem či pomocí bez konkrétního cíle nebo určení, ale naopak zásadně sleduje naplnění určitého účelu. Jím byly v daném případě stavební práce s názvem "Revitalizace Markvartického rybníka". V tomto ohledu je proto na postavení stěžovatele nutno nahlížet obdobně jako na osobu soukromého práva, která ze své vlastní svobodné vůle hodlá vstoupit do závazkového vztahu s jiným subjektem, a tím se současně dobrovolně podrobuje povinnostem, jež pro ni z tohoto vztahu plynou. Ústavní soud proto v této části uzavírá, že k žádnému zásahu do práva stěžovatele na samosprávu dojít nemohlo.
Ústavní soud dále konstatuje, jak již dlouhodobě ve své judikatuře zdůrazňuje, že není další instancí v systému obecného soudnictví, na níž by bylo možno se obracet s návrhem na přezkoumání procesu, interpretace a aplikace zákonných ustanovení provedených ostatními soudy. Ústavní soud představuje soudní orgán ochrany ústavnosti. Výkon jeho pravomoci přichází do úvahy pouze v případě, kdy by napadeným rozhodnutím orgánu veřejné moci došlo k porušení základních práv a svobod zaručených normami ústavního pořádku; taková porušení z hlediska spravedlivého (řádného) procesu v rovině ústavněprávního posouzení věci představují nikoli eventuálně "běžné" nesprávnosti, nýbrž až stav flagrantního ignorování příslušné kogentní normy nebo zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů v soudní praxi ustáleného výkladu, resp. použití výkladu, jemuž chybí smysluplné odůvodnění, jelikož tím zatěžuje vydané rozhodnutí ústavněprávně relevantní svévolí a interpretační libovůlí (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06).
Nic takového však v souzené věci dovodit nelze; správní orgány a správní soudy aplikovaly adekvátní podústavní právo. Konkrétně Ústavnímu soudu nezbývá, než připomenout, že to byli již správce daně, žalovaný a především Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci, kteří se v předmětných rozhodnutích souzenou věcí podrobně zabývali. Stěžovatel však v ústavní stížnosti pokračuje v opakované polemice s právními závěry uvedených orgánů. Již Nejvyšší správní soud se však se stěžovatelovými argumenty vypořádal a své závěry řádně odůvodnil. Mimo jiné zdůraznil, že porušení zásady transparentnosti nastává v situaci, kdy k zadávací podmínce (losování podle předem přidělených čísel) přistoupí další okolnosti, které vzbudí pochybnost o korektním a férovém postupu v zadávacím řízení. Takovou okolností bylo v souzené věci odmítnutí návrhů některých uchazečů na redistribuci přidělených čísel těsně před zahájením losování, a to tím spíše, že při zvoleném způsobu omezení řízení neexistuje jiná možnost kontroly takového postupu. Jestliže stěžovatel návrh odmítl, ačkoli vyžadovaný úkon nevyžadoval vynaložení nadměrných nákladů, nebyl nepřiměřeně administrativně ani technicky náročný a byl technicky proveditelný, lze mít za to, že vyvstaly důvodné pochybnosti o transparentnosti zadávacího řízení. Ústavní soud obdobně jako ve věci sp. zn. II. ÚS 875/20 připomíná, že pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách ve spojení s §6 téhož zákona není třeba prokázat, že v zadávacím řízení došlo k manipulaci, postačí pouhá důvodná pochybnost, že při výběru uchazečů nebylo postupováno korektně a férově. Ústavní soud uvedené závěry správních soudů neshledává neudržitelnými, na ústavní rovině zásah do práv stěžovatele neshledal.
Ústavní soud obdobně také přistupuje k hodnocení závěru Nevyššího správního soudu, že některé argumenty stěžovatele nesplňují nároky na podobu kasační námitky, tj. postrádají odůvodnění nezákonnosti právního názoru či procesního postupu krajského soudu. Řízení ve správním soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, což platí i o řízení o kasační stížnosti. S výjimkami uvedenými v ustanovení §109 odst. 4 věta za středníkem s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti, a proto preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§102 s. ř. s.) a důvody, které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tedy musí upínat právě k tomuto rozhodnutí.
Ústavní soud nemůže akceptovat ani neodůvodněnou domněnku o účelovém zaměření výkladu (či zpětném dotváření) práva proti příjemcům dotací (jednotkám územní samosprávy) či dokonce stěžovatelem požadovaný imperativ nutnosti změnit judikaturu. Je nutno připomenout, že Nejvyšší správní soud jasně a přehledně v příslušných částech odůvodnění napadeného rozsudku konkrétně uvedl rozhodné skutečnosti, jejich právní hodnocení, vysvětlil důvody pro přijetí svého rozhodnutí. Ústavní soud považuje takové odůvodnění za logické a právně přiléhavé. Argumentace stěžovatele - ostatně obdobná jako ve správní žalobě i v kasační stížnosti - byla v napadeném rozhodnutí podrobněji posouzena a do určité míry se věcně míjí s důvody rozhodnutí správních soudů i s relevantním právním posouzením věci.
Jak je zřejmé, Ústavní soud nezjistil, že by v projednávané věci došlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele. Právo na spravedlivý (řádný) proces není možno vykládat tak, že by garantovalo úspěch v řízení či zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající představám stěžovatele.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. září 2021
JUDr. Tomáš Lichovník, v. r.
předseda senátu