ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.82.2010:37
sp. zn. 2 As 82/2010 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: M. B., zast.
Mgr. Dagmar Rezkovou Dřímalovou, advokátkou se sídlem Muchova 223/9, Praha 6, proti
žalovanému: Policejní prezidium České republiky, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 3. 2010, č. j. PPR-7098-1/ČJ-2010-99OP-OM, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2010, č. j. 3 Na
138/2010 - 16,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2010, č. j. 3 Na 138/2010 - 16,
se ve výroku II. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
výroku II. shora označeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byl osvobozen
od soudních poplatků (výrok I.) a byla mu zástupcem pro řízení ve shora označené věci
ustanovena advokátka Mgr. Dagmar Rezková Dřímalová (napadený výrok II.). Závěry městského
soudu vycházejí z toho, že stěžovatel je jakožto student nemajetný, a proto splňuje podmínky
pro osvobození od soudních poplatků a pro ustanovení zástupce. Pokud jde o konkrétní osobu,
která byla ustanovena, uvedl městský soud, že nelze vyhovět návrhu stěžovatele na ustanovení
konkrétního zástupce (JUDr. Alexander Király, Ph.D.). Sídlo navrhovaného zástupce
je v Ostravě, a tedy jeho ustanovení by bylo dle městského soudu nehospodárné, neboť by mu
musely být proplaceny eventuální náklady na dopravu do Prahy, pokud by bylo ve věci nařízeno
jednání. S ohledem na zásadu hospodárnosti městský soud ustanovil zástupcem Mgr. Dagmar
Rezkovou Dřímalovou, advokátku se sídlem v Praze. Jde navíc o advokátku, která má zkušenosti
se zastupováním v řízení před správními soudy. Městský soud navíc dodal, že ochranu práv
stěžovatele je schopen zajistit jakýkoliv advokát zapsaný v seznamu České advokátní komory,
a tedy také proto není třeba ustanovit nutně advokátem toho, koho stěžovatel – byť s poukazem
na to, že s navrženým advokátem má osobní zkušenost a chová k němu důvěru – navrhoval.
Ač to stěžovatel v kasační stížnosti výslovně neuvádí, uplatňuje důvody podle §103 odst.
1 písm. a), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Podle písm. a)
kasační stížnost podává z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení, podle písm. d) z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí soudu.
Stěžovatel ve smyslu písm. a) shora citovaného ustanovení s. ř. s. nesouhlasí s tím,
že mu byla ustanovena zástupcem advokátka Mgr. Dagmar Rezková Dřímalová. Ve své žádosti
o ustanovení zástupce totiž uvedl jako vhodného zástupce JUDr. Alexandra Királyho, Ph.D.
Tento advokát mu byl ustanoven již usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 4. 2010,
č. j. 17 A 17/2010-33, které ke kasační stížnosti stěžovatel přikládá. S prací jmenovaného
advokáta byl spokojen a chová k němu plnou důvěru. Městský soud (stěžovatel v kasační stížnosti
nesprávně uvádí „krajský soud“ – pozn. NSS) mu však v nyní projednávané věci ustanovil
zástupce jiného jen s poukazem na hospodárnost řízení, neboť v případě ustanovení
požadovaného advokáta by státu vznikla povinnost hradit mu odměnu za zastupování včetně
nákladů na dopravu. Sídlo požadovaného advokáta je však mnohem dále než sídlo advokátky
nakonec ustanovené, a tedy i jeho dopravní náklady by byly mnohem vyšší.
Ustanovená advokátka má sice sídlo blízko sídla městského soudu, nicméně nikoliv blízko
bydliště stěžovatele. Stěžovatel studuje v Plzni, ale má povolen individuální studijní plán,
aby se mohl společně se svými prarodiči v Ostravě, kde má trvalé bydliště, podílet na pomoci své
matce, která je pro komplikovaný výhřez meziobratlové ploténky v dlouhodobé pracovní
neschopnosti a trpí bolestmi. Městský soud tak upřednostnil ekonomický zájem státu
nad ekonomickým zájmem nemajetného stěžovatele, který byl právě pro svou sociální situaci
správně zproštěn povinnosti platit soudní poplatky. Jízdné do sídla advokátky v Praze 6
by přitom stěžovatele stálo významnou částku, zatímco dopravit se do sídla navrhovaného
advokáta v Ostravě by nečinilo potíže. V tomto ohledu poukazuje stěžovatel na podporu svých
tvrzení zejm. na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 1997, sp. zn. II. ÚS 229/95, a na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2009 (stěžovatel nesprávně uvádí
rok „2008“ – pozn. NSS), č. j. 7 Azs 24/2008 - 141.
Navíc stěžovatel uvádí, že mu ustanovená advokátka sice zaslala list, jímž mu oznámila,
že mu byla jako zástupce soudem ustanovena, ale od té doby není již pro stěžovatele telefonicky
dosažitelná. Tím byl narušen nezbytný vztah důvěry.
Dle písm. d) výše uvedeného ustanovení s. ř. s. namítá stěžovatel, že městský soud své
rozhodnutí dostatečně neodůvodnil. Neuvedl totiž nic jiného než to, že jakýkoliv advokát,
zapsaný v seznamu České advokátní komory, je schopen zajistit ochranu práv.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud napadenou část
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovatel je zastoupen advokátkou (usnesení,
jímž byla ustanovena, je pravomocné), jakkoliv jde o podmínku, která v řízení proti podobným
typům usnesení není nutno dodržet (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2007, č. j. 9 As 43/2007 - 77, dostupný na www.nssoud.cz), a jde o rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost přípustná (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2005,
č. j. 3 Azs 187/2005 - 52, publ. pod č. 684/2005 Sb. NSS). Důvodnost kasační stížnosti pak
zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Předně, pokud jde o námitku, že stěžovatel ztratil vůči ustanovené advokátce v průběhu
zastupování důvěru, nemůže se takovou námitkou zdejší soud zabývat. V řízení o kasační
stížnosti proti rozhodnutí o ustanovení advokáta je totiž rozhodný skutkový a právní stav,
za kterého rozhodoval krajský (zde městský) soud. Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nemůže přihlédnout k námitkám stěžovatele týkajícím
se skutečnosti, která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, neboť tato okolnost nemohla
být městskému soudu v době rozhodování známa. V tomto směru lze též poukázat na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2005, č. j. 7 Azs 95/2005 - 43, www.nssoud.cz.
Zatímco stěžovatelem v kasační stížnosti citované rozhodnutí Ústavního soudu na nyní
projednávanou věc bezprostředně nedopadá, je naopak rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
které stěžovatel také cituje, pro posouzení věci naprosto rozhodující, neboť se zabývá podrobně
přímo otázkou, zda žalobce ve správním soudnictví může požádat o ustanovení konkrétního
zástupce a za jakých podmínek má být takovému návrhu vyhověno. Význam tohoto rozhodnutí
je násoben tím, že bylo vydáno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu,
který je zákonem (§17 s. ř. s.) povolán ke sjednocování judikatury v rámci soudu samého,
a tím zprostředkovaně i v rámci všech správních soudů.
Ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2009, č. j. 7 Azs 24/2008 - 141,
publ. pod č. 1995/2010 Sb. NSS, rozšířený senát poukázal na ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s.,
z něhož se mimo jiné podává, že navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen
od soudních poplatků, a je-li to třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh
ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát. Citované ustanovení je konkrétním
projevem ústavně zaručeného širšího práva na právní pomoc v řízení před soudy (čl. 37 odst. 2
Listiny základních práv a svobod). Jak přitom také vyplývá z již konstantní judikatury zdejšího
soudu, je právo na právní pomoc i v rámci řízení před správními soudy „nezbytné pro zachování
principu rovnosti účastníků v jejich procesním postavení a možnostech“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 2/2006 - 50, publ. pod č. 1011/2007 Sb. NSS). Rozhodování
o ustanovení zástupce lze přitom dle závěrů rozšířeného senátu v zásadě rozdělit do dvou
relativně samostatných částí. V prvé řadě je totiž nezbytné posoudit, zda vůbec navrhovatel
splňuje podmínky dané ustanovením §35 odst. 8 s. ř. s. (předpoklad osvobození od soudních
poplatků a je-li zastoupení třeba k ochraně práv účastníka). Teprve jsou-li splněny uvedené
podmínky, následuje úvaha (rozhodnutí) soudu o tom, kterého konkrétního zástupce
navrhovateli (účastníkovi řízení) ustanoví.
V návaznosti na výše uvedené přitom rozšířený senát zdůraznil, že vyhovět návrhu
na ustanovení konkrétního zástupce bude namístě především tehdy, bude-li takové rozhodnutí
opřeno o rozumné a věcné důvody a současně nebude v rozporu s jinými hledisky, které
je nezbytné při rozhodnutí o konkrétní osobě zástupce vzít v úvahu. Pokud totiž účastník řízení
navrhne konkrétní osobu, která by jej měla zastupovat, obvykle tak činí z důvodů, které pokládá
za rozumné a věcně oprávněné. Typicky účastník řízení navrhuje určitou konkrétní osobu tehdy,
má-li k ní z určitých důvodů vybudován vztah důvěry, z něhož vyvozuje, že právě ona bude
řádně hájit jeho zájmy. Tato důvěra přitom představuje jeden ze základních atributů vztahu mezi
advokátem a jeho klientem (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 7 Azs 214/2005 - 96, www.nssoud.cz). Vztah důvěry často vznikne tehdy, zabývala-li
se navrhovaná osoba jako zástupce věcí účastníka řízení již dříve (např. v jiném řízení
před orgány veřejné moci), zastupovala-li jej v jiné jeho věci, je-li z jiných důvodů obeznámena
více než jiné osoby s jeho věcí či s jejími významnými aspekty nebo má-li určité specifické
vlastnosti, schopnosti či dovednosti, které jsou předpokladem pro to, že by mohla ve věci
účastníka řízení, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, vystupovat účinněji než jiné osoby.
Takovými specifickými schopnostmi, vlastnostmi či dovednostmi může být dle rozšířeného
senátu například specializace navrhovaného zástupce na určitá právní odvětví či schopnost
komunikovat s účastníkem řízení v jeho mateřštině nebo jiném jazyce, kterým se dorozumí.
Shora uvedené však má dle rozšířeného senátu také své limity. Právo účastníků řízení
na ustanovení konkrétního zástupce totiž nemůže mít podobu práva absolutního. Za rozumné
a věcně oprávněné důvody tak zpravidla nebude možno považovat návrh na ustanovení
konkrétního zástupce jen proto, že takový zástupce je všeobecně znám (například díky tomu,
že často vystupuje v médiích, nebo že se jako advokát těší vynikající pověsti). Další meze práva
na ustanovení konkrétního zástupce pak zcela jistě musí existovat pro případ možného zneužití
předmětného práva (opakované změny návrhu na konkrétního zástupce, zneužití práva
na ustanovení konkrétního zástupce jako obstrukčního prostředku pro řízení před soudem
apod.).
Rozšířený senát tak shrnul, že v situacích, kdy navrhne účastník řízení ustanovit svým
zástupcem konkrétní osobu a zjistí-li soud, že tento návrh je opřen o rozumné a věcně oprávněné
důvody, pak je namístě zpravidla takovému návrhu vyhovět. Důvodem pro nevyhovění návrhu
na ustanovení konkrétního zástupce mohou být především okolnosti, které svojí povahou
či významem převažují nad respektováním rozumných a věcně oprávněných důvodů, které
účastník uvedl ve svém návrhu. Takovými situacemi, kdy nebude vhodné návrhu na ustanovení
konkrétního zástupce vyhovět, bude například to, že vzhledem k místu konání soudního řízení
či k místu pobytu účastníka řízení by komunikace zástupce se soudem, s účastníkem řízení
či s jinými osobami narážela na neúměrné obtíže, nebo to, že navrhovaný zástupce je toho času
zaneprázdněn poskytováním právní pomoci jiným osobám a není schopen se věci účastníka
řízení věnovat s potřebnou péčí. V tomto ohledu je nicméně třeba trvat na tom, že pokud soud
návrhu účastníka řízení na ustanovení konkrétního zástupce nevyhoví, je povinen své rozhodnutí
přezkoumatelným způsobem odůvodnit. Tuto povinnost v případě usnesení, kterým se zamítá
žádost o ustanovení zástupce, již výslovně potvrdil rozšířený senát ve svém usnesení ze dne
25. 4. 2006, č. j. 8 As 21/2005 - 101, publ. pod č. 1006/2007 Sb. NSS, kde mimo jiné konstatoval,
že „byť tedy rozhodnutí o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce je rozhodnutím, jímž se řízení nekončí
a jakkoliv by ho bylo možno formálně posoudit jako rozhodnutí, jímž se nikomu neukládá povinnost, nelze
takové rozhodnutí se zřetelem k jeho významu a možnému výraznému zásahu do práv účastníka řadit mezi
rozhodnutí, která nemusí obsahovat odůvodnění“. Uvedená povinnost (odůvodnění) by se však měla
analogicky vztahovat i na rozhodnutí o ustanovení jiného zástupce, než kterého účastník ve svém
návrhu označil. Ostatně již ve svém rozsudku ze dne 15. 12. 2006, č. j. 8 As 60/2006 - 90,
www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že „ustanoví-li soud účastníku řízení advokáta
a v jiném skutkově obdobném řízení a identické procesní situaci témuž účastníku advokáta neustanoví, aniž
by řádně a přesvědčivě odůvodnil odlišnost tohoto rozhodnutí, Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti
rozhodnutí o neustanovení zástupce zruší“. Aplikace §55 odst. 4 s. ř. s. proto není namístě v případě,
kdy soud ustanoví účastníkovi řízení jiného zástupce, než účastník v návrhu výslovně označil.
Z toho lze tedy dospět k tomu, že rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení
před správními soudy je třeba:
1) vždy odůvodnit,
2) posoudit, zda má navrhovatel nárok na osvobození od poplatku, resp. ustanovení
zástupce,
3) shledá-li pak soud, že tento nárok navrhovateli svědčí, pak má být zpravidla
ustanoven ten konkrétní advokát, který je navržen, přičemž výjimky z tohoto pravidla
by měly být vykládány restriktivně.
V dané situaci byl naplněn bod 1) výše prezentovaného algoritmu. Ostatně ani stěžovatel
sám nepolemizuje s tím, že by odůvodnění absentovalo zcela, nýbrž poukazuje jen na jeho
nedostatečnost. S tím se však nelze ztotožnit. Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích vyslovil,
že soud, který se vypořádává s argumentací navrhovatele, ji nemůže jen pro nesprávnost
odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (rozsudek
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, a také rozsudek
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, www.nssoud.cz). Obdobně v rozsudku ze dne
14. 11. 2007, č. j. 1 Afs 53/2007 - 34, www.nssoud.cz, vyslovil zdejší soud právní názor,
že „je povinností soudu stranám sporu ozřejmit, jakými úsudky byl veden a k jakým závěrům dospěl“. V daném
případě však své úvahy městský soud dostatečným způsobem ozřejmil. Vyšel totiž ze zásady
hospodárnosti řízení a ustanovil advokátku, jejíž sídlo je blízko sídla soudu (obojí v Praze),
a tedy nebude třeba jí hradit vysoké náklady na dopravu, pakliže bude ve věci vyhlášeno jednání.
Naopak sídlo požadovaného zástupce je v Ostravě, stovky kilometrů vzdálené od sídla soudu.
To byl zásadní argument, proč městský soud nevyhověl návrhu plně, tedy neustanovil
konkrétního požadovaného zástupce. Není pravda, že by tak učinil jen s odůvodněním,
že ostatně každý advokát bude jistě zastupovat stěžovatelovy zájmy řádně. To městský soud
uvedl jen na okraj své argumentace, přičemž si toho musí být vědom i stěžovatel sám,
neboť v kasační stížnosti po obsahové stránce obšírně polemizuje se zásadou hospodárnosti,
na které postavil městský soud své rozhodnutí. To tedy není nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, takže námitka ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) není důvodná.
Spor také není veden o bod 2) popsaného testu. Stěžovatel byl shledán nemajetným,
neboť dostatečně prokázal, že nemá finanční prostředky na úhradu soudního poplatku. Městský
soud také dospěl k závěru, že k ochraně stěžovatelových práv je třeba ustanovit zástupce.
Pokud jde o bod 3), stěžovatel požádal o ustanovení konkrétního advokáta
s odůvodněním, že konkrétně jemu důvěřuje. Právě vztah důvěry (v daném případě založený tím,
že navrhovaný advokát stěžovatele zastupuje v jiném řízení) přitom rozšířený senát považuje
za rozumný a věcně oprávněný, aby mu mohlo být vyhověno. Výjimky z tohoto pravidla je třeba
dle rozšířeného senátu vykládat restriktivním způsobem. Rozšířený senát uvedl, že mezi ně se řadí
např. situace, kdy je navrhovatel veden čistě mediálním obrazem navrženého advokáta nebo
navržením advokáta sleduje obstrukce. Pod tuto skupinu výjimek ovšem nyní souzený případ jistě
nespadá. Krom toho rozšířený senát v rozsudku, který je shora obsáhle shrnut, uvedl, že nebude
rovněž vhodné návrhu na ustanovení konkrétního zástupce vyhovět v situacích, kdy vzhledem
k místu konání soudního řízení či k místu pobytu účastníka řízení by komunikace zástupce
se soudem, s účastníkem řízení či s jinými osobami narážela na neúměrné obtíže. Aplikováním
tohoto právního závěru na posuzovaný případ je nutno dospět k závěru, že městský soud
pochybil, pokud návrhu nevyhověl. Rozšířený senát hovoří o neúměrných obtížích
při komunikaci ustanoveného zástupce se soudem či osobou, kterou zastupuje. Předně je třeba
konstatovat, že požadovaný advokát, jehož sídlo je v Ostravě, je jistě s to komunikovat
se soudem v Praze bez neúměrných obtíží. Určitě nelze za takovou obtíž považovat to, že stát bude
muset zaplatit vyšší náklady na advokátovu dopravu (v řádu několika tisíců Kč) či snad prostou
skutečnost, že se advokát – bude-li nařízeno jednání – bude muset přemístit z Ostravy do Prahy.
Navíc, i kdybychom takový závěr připustili, znamenalo by to, že je této neúměrné obtíži vystaven
stěžovatel sám, pokud by se chtěl dopravit za ustanovenou advokátkou či k soudnímu jednání.
Rozšířený senát přitom nikterak nerozlišuje mezi obtíží advokáta v komunikaci se soudem
a obtíží advokáta v komunikaci se zastoupeným. Stěžovateli tedy lze přisvědčit v tom, že poukaz
na hospodárnost řízení není případný, neboť opomíjí zvýšené náklady, které vzniknou stěžovateli
jakožto osobě, které bylo přiznáno osvobození od soudních poplatků. Toto osvobození
by postupem městského soudu bylo značně relativizováno. Nelze ani vyloučit situaci,
že by ustanovená advokátka vážila cestu za stěžovatelem do Ostravy, kde by se odehrála
vzájemná porada, přičemž by následně požadovala od státu úhradu nákladů na dopravu a nákladů
s tím spojených. Za takové situace by ani státu nevznikla žádná úspora. Kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl proto naplněn.
Kasační stížnost je tedy se shora podaných argumentů důvodná, a proto Nejvyšší správní
soud napadené usnesení městského soudu ve výroku II. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V tomto řízení městský soud v souladu
se závěry zde uvedenými opětovně posoudí návrh stěžovatele na ustanovení zástupce pro řízení
o kasační stížnosti.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského (městského) soudu a vrátí-li mu věc
k dalšímu řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu