ECLI:CZ:NS:2020:28.CDO.71.2020.1
sp. zn. 28 Cdo 71/2020-241
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Olgy Puškinové a soudců Mgr. Petra Krause a Mgr. Zdeňka Sajdla v právní věci žalobců a) S. R. H., narozeného dne XY, bytem XY, b) M. H., narozeného dne XY, bytem XY, obou zastoupených JUDr. Martinem Kölblem, advokátem se sídlem v Praze 1, Štěpánská 643/39, proti žalované České republice - Státnímu pozemkovému úřadu , se sídlem v Praze 3, Husinecká 1024/11a, IČ 01312774, o nahrazení projevu vůle, vedené u Okresního soudu Praha - východ pod sp. zn. 3 C 39/2018, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. července 2019, č. j. 30 Co 215/2018-211, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. července 2019, č. j. 30 Co 215/2018-211, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze k odvolání žalované výrokem I. rozsudku ze dne 31. 7. 2019, č. j. 30 Co 215/2018-211, změnil rozsudek Okresního soudu Praha - východ ve výrocích I. a II. [jímž byl nahrazen projev vůle žalované k uzavření smlouvy o bezúplatném převodu pozemků se žalobci dle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o půdě“), do jejich podílového spoluvlastnictví o velikosti podílu každého z nich id. ½ z celku, a to pozemků parc. č. XY a parc. č. XY v obci a kat. území XY (výroky I. a II.)] tak, že „jde pouze o pozemek parc. č. XY v katastrálním území XY“, a ve zbývající části výroků I. a II. jej potvrdil; dále žalované uložil povinnost zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně ve výši 23.595 Kč a odvolacího řízení ve výši 26.015 Kč, vše k rukám advokáta JUDr. Martina Kölbla (výroky II. a III.).
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, že žalobci jsou oprávněnými osobami dle §4 zákona o půdě (správně dle zákona č. 243/1992 Sb., ve znění zákona č. 212/2000 Sb., o zmírnění některých majetkových křivd způsobených holocaustem, ve spojení se zákonem o půdě), že o jejich nárocích na vydání odňatých pozemků bylo rozhodnuto rozhodnutími Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro hl. m. Prahu, č. j. PÚ 1854/01/10, 1854/01/11, 1854/01/4, 1854/01/4, 1854/01/5, 1854/01/7, 1854/01/8 a 1854/01/9, tak, že se jim nevydávají pozemky nacházející se v k. ú. XY (s tím že jim náleží náhrada dle §11 a §11a zákona o půdě), z nichž v prvním ze dne 8. 10. 2015, č. j. PÚ 1854/01/7, pravomocném dne 13. 10. 2015, dospěl správní orgán k závěru, že pozemky nelze vydat z důvodu jejich zastavění veřejnými komunikacemi, a dále proto, že k jejich částem bylo zřízeno právo osobního užívání. Žalobci se žádných veřejných nabídek pozemků neúčastnili, aktuální zůstatková výše zbylého restitučního nároku každého ze žalobců činila v řízení před soudem prvního stupně částku 36.419,48 Kč, přičemž v odvolacím řízení učinili účastníci nesporným, že žalovaná eviduje aktuálně nárok každého ze žalobců ve výši 49.667,42 Kč. Nabídkou pozemků vyhlášenou žalovanou na území České republiky bylo v odvolacím řízení dále prokázáno, že v období od 13. 10. 2015 do 25. 4. 2018 zařadila žalovaná do veřejné nabídky 6.030 pozemků s cenou do 33.240 Kč, včetně pozemků na území XY. Spornou mezi účastníky zůstala před soudy obou stupňů jen otázka, zda žalovaná postupovala při uspokojování restitučního nároku žalobců liknavě či svévolně.
Odvolací soud s odkazem na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2009, sp. zn. 31 Cdo 3767/2009, a ze dne 28. 6. 2017, sp. zn. 28 Cdo 5368/2015, dovodil, že uplatnili-li žalobci restituční nárok na vydání odňatých pozemků v roce 1991 (správně zřejmě v roce 2001), přičemž však o tomto nároku bylo rozhodnuto poprvé až v roce 2015, a to pouze o jeho menší části, nemohli se žalobci veřejných nabídek konaných „do přibližně poloviny roku 2015“ vůbec účastnit, čímž byla jejich možnost domoci se vydání odpovídajícího náhradního pozemku dosti omezena. Byť žalovaná o dalších částech restitučního nároku žalobců rozhodla v letech 2016 až 2018, je nesporné, že o přibližně polovině těchto nároků dosud nerozhodla. Tímto postupným rozhodováním o restitučních nárocích žalobců a tím, že o jejich podstatné části nebylo dosud rozhodnuto, byla žalobcům ztížena možnost domoci se ve veřejných nabídkách takových náhradních pozemků, které by svou rozlohou a kvalitou odpovídaly pozemkům nevydaným, zejména pozemků o větší rozloze nebo pozemků, jež spolu územně souvisí. Za takového stavu nelze dle odvolacího soudu po žalobcích spravedlivě požadovat, aby se veřejných nabídek účastnili, neboť s evidovanou výší nároku by se mohli postupně ucházet jen o pozemky, které hodnotě ani rozloze odňatých pozemků neodpovídají, a možnost dosáhnout odpovídající náhrady poté, co bude rozhodnuto o celém jejich nároku, by si převodem takových pozemků fakticky ztížili či zcela znemožnili. Při uvažované „restituční tečce“ a zužujícímu se počtu vhodných náhradních pozemků nelze žalobcům vytýkat, že v průběhu řízení přistoupili na možnost převodu náhradního pozemku o malé výměře a nízké hodnotě, který byl původně součástí veřejné nabídky. Odvolací soud uzavřel, že „chování“ žalované při vyřizování restitučního nároku považuje shodně se soudem prvního stupně nejen za liknavé, ale „rovněž za jednání nesoucí znaky libovůle“, a že „soud prvního stupně rozhodl správně, když žalobě na nahrazení projevu vůle žalované o převodu náhradních pozemků vyhověl“. Žalobci v odvolacím řízení nárokovaný náhradní pozemek o výměře 47 m 2 , vedený jako trvalý travní porost, je podle zjištění odvolacího soudu ve vlastnictví České republiky s příslušností Státního pozemkového úřadu s ním hospodařit, není zatížen věcnými právy ani plombami, přičemž jeho cena dle znaleckého posudku činí 940 Kč, a je tudíž k převodu vhodný.
Proti tomuto rozsudku podala žalovaná z důvodu nesprávného právního posouzení věci dovolání, jež má ve smyslu §237 o. s. ř. za přípustné k řešení „otázek hmotného nebo procesního práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu, případně, které v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyly vyřešeny“ a to: 1) „zda lze hodnotit jednání žalovaného při uspokojování restitučních nároků oprávněných osob jako liknavé či svévolné za situace, kdy se oprávněné osoby bezdůvodně neúčastnily veřejné nabídky náhradních pozemků“, a 2) „zda může být délka správního řízení při rozhodování soudu o tvrzené liknavosti žalovaného, jako jediné kritérium pro vyhovění žalobě oprávněné osoby na bezúplatný převod náhradního pozemku“.
Dovolatelka k otázce ad 1) namítá, že soudu předložila seznam 5.350 pozemků nabízených ve veřejných nabídkách, přesto však soudy obou stupňů dospěly k nesprávnému závěru, že po žalobcích nelze spravedlivě požadovat, aby se účastnili veřejných nabídek, neboť s evidovanou výší nároku by se mohli ucházet jen o pozemky, jež neodpovídají hodnotě ani rozloze požadovaných pozemků. V daném případě však nebyly splněny předpoklady pro odlišný postup, než předvídá §11a zákona o půdě (tj. dlouhodobá nemožnost restituenta domoci se svých práv, aktivní účast oprávněné osoby ve veřejných nabídkách pozemků a nečinnost, liknavost či svévole na straně státu), z čehož dovozuje, že podáním žaloby si žalobci přivodili výhodnější postavení oproti oprávněným osobám postupujícím dle zákona a že tím došlo k nepřípustnému rozlišování mezi restituenty na ty, na něž je kladen požadavek účasti ve veřejných nabídkách, a na ty, kteří si mohou vybrat a získat konkrétní pozemek jeho „zažalováním“, přestože jeho převodu mohli dosáhnout ve veřejné nabídce. Napadené rozhodnutí odvolacího soud je tak dle dovolatelky v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 1088/12, v němž vyslovil, že restituční řízení se nesmí podobat loterii, a rovněž v rozporu s rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 337/2019, sp. zn. 28 Cdo 585/2012 a sp. zn 28 Cdo 5389/2014, a další judikaturou vztahující se k posouzení liknavosti a diskriminace žalované. Dovolatelka taktéž namítá, že žalobci neprokázali konkrétní okolnosti svědčící o jejím liknavém a svévolném přístupu, nepředložili důkazy o jejich vlastní aktivní snaze o vypořádání restituce, neoznačili konkrétní pozemky, k nimž uplatnili (měli v úmyslu uplatnit) svůj restituční nárok a které žalovaný převedl na třetí osoby dle zákona o půdě, nevynakládali dostatečné trvalé úsilí k uspokojení jejich nároku, nevyhledávali aktivně pozemky začleněné do veřejné nabídky, a nepokoušeli se průběžně o spolupráci s ní; naopak žalovaná v řízení prokázala, že její „přístup nebyl liknavý a svévolný“, a to předložením seznamu pozemků nabízených ve veřejných nabídkách.
K otázce ad 2) dovolatelka podotýká, že nárok žalobců byl sice uplatněn včas, ale až v roce 2001, že o jejich nároku bylo rozhodnuto v roce 2015 kvůli chybějícím podkladům, že žalobci jí od doby získání nároku neposkytli součinnost, neúčastnili se veřejných nabídek a ani se aktivně nedomáhali finanční náhrady. Skutečnost, že dosud nebyl nárok žalobců vypořádán, pak vyplývá z jejich neochoty účastnit se veřejných nabídek, z čehož nelze vyvodit její nekorektní postup, přičemž v případě, že namítají délku správního řízení, měli možnost se obrany domáhat ve správním soudnictví. Dále dovolatelka namítá, že odvolací soud nesprávně vyložil a aplikoval judikaturu „týkající se výkladu bezúplatného převodu pozemků do vlastnictví oprávněné osobě podle zákona o půdě, když dospěl k závěru, že žalobci se nemohli účastnit veřejných nabídek, protože o jejich nároku nebylo v celém rozsahu rozhodnuto“, jelikož aplikace výjimečného postupu nemůže představovat formu odškodnění déletrvajícího správního řízení. Přitom Nejvyšší soud dospěl opakovaně k závěru, že délka správního řízení sama o sobě nenaplňuje požadovaný stupeň výjimečnosti, na základě kterého vzniká oprávněné osobě právo domáhat se vydání pozemku mimo veřejnou nabídku. Dovolatelka navrhla, aby dovolací soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalobci v písemném vyjádření k dovolání navrhli, aby bylo odmítnuto, případně zamítnuto.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu) dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 [srov. bod 2. článku II, přechodných ustanovení, části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen „o. s. ř.“)], a po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu, jímž se odvolací řízení končí, bylo podáno včas, oprávněnou osobou (účastnicí řízení), za niž jedná zaměstnankyně s odpovídajícím právnickým vzděláním, dospěl k závěru, že dovolání žalované je podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť při řešení právní otázky hmotného práva, a to posouzení předpokladů,
za nichž oprávněná osoba, která v roce 2001 uplatnila nárok na vydání odňatých pozemků a jíž podle zákona o půdě, ve spojení se zákonem č. 243/1992 Sb., ve znění zákona č. 212/2000 Sb., vznikl (v roce 2015) nárok na převod náhradního pozemku, se může žalobou domáhat, aby byl nahrazen projev vůle České republiky - Státního pozemkovému úřadu k uzavření bezúplatné smlouvy o převodu konkrétního náhradního pozemku, na niž rozhodnutí odvolacího soudu v napadeném výroku o věci samé závisí, se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
Po přezkoumání napadeného rozsudku odvolacího soudu, které provedl bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalované k řešení otázky, pro niž je přípustné, je důvodné.
O nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod podle §241a odst. 1 o. s. ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně určenou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
V posuzované věci je třeba při řešení otázky, pro niž je dovolání přípustné, vyjít z následující právní úpravy:
Zákon o půdě v §9 od své účinnosti, tj. od 24. 6. 1991, do 31. 12. 2012 stanovil, že nárok na vydání uplatní oprávněná osoba u pozemkového úřadu a zároveň vyzve povinnou osobu k vydání nemovitosti. Povinná osoba uzavře s oprávněnou osobou do 60 dnů od podání výzvy dohodu o vydání nemovitosti (odst. 1), že dohoda podléhá schválení pozemkovým úřadem formou rozhodnutí vydaného ve správním řízení (odst. 2) a že nedojde-li k dohodě podle odstavce 1, rozhodne o vlastnictví oprávněné osoby k nemovitosti pozemkový úřad (odst. 4).
Podle §11 odst. 1 zákona o půdě, ve znění účinném do 13. 4. 2006, platilo, že pozemky nelze vydat v případech uvedených pod písmeny a) a až f). Odstavec 2 tohoto ustanovení stanovil, že v případě uvedeném v odstavci 1 pozemkový fond oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle §8 odst. 4 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů […].
Ustanovení §17 odst. 1 zákona o půdě, ve znění účinném do 31. 12. 2012, stanovilo, že nemovitosti ve vlastnictví státu uvedené v §1 odst. 1 spravují právnické osoby zřízené zákony České národní rady a Slovenské národní rady (dále jen „pozemkové fondy“), s výjimkou pozemků vyjmenovaných pod písmeny a) až d).
Pozemkový fond České republiky (dále jen Fond“) nabyl právní subjektivitu dnem účinnosti zákona č. 569/1991 Sb., kterým byl zřízen (dnem 1. ledna 1992) a ke stejnému datu na něj přešlo ve shodě s §2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb. a §17 odst. 1 zákona o půdě i právo spravovat nemovitosti ve vlastnictví státu uvedené v §1 odst. 1 zákona o půdě (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9 1996, sp. zn. 3 Cdon 1110/96).
Podle §11a odst. 1 zákona o půdě, ve znění účinném od 14. 4. 2006 do 31. 12. 2012, oprávněným osobám uvedeným v §4, kterým podle tohoto zákona nelze vydat pozemek odňatý způsobem uvedeným v §6 odst. 1 a 2, převádí pozemkový fond jiné pozemky na základě veřejných nabídek, není-li dále stanoveno jinak. Osoby, na které právo oprávněné osoby na bezúplatný převod jiného pozemku přešlo děděním, se pro účely tohoto zákona považují za oprávněné osoby.
Zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (účinný od 25. 5. 1999 do 31. 12. 2012), stanovil mj. i postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby, jimž podle zákona o půdě vznikl nárok na převod náhradních pozemků [srov. zejména §1 odst. 2 písm. a) a §7 tohoto zákona]. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 6. 1. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3250/2008, dovodil, že smyslem zákona č. 95/1999 Sb. bylo u jednotlivých pozemků ve vlastnictví státu, které byly určeny k převodu, shromáždit nároky oprávněných osob na náhradní pozemky i požadavky jiných osob na převod a upravit postup Pozemkového fondu při vyřizování požadavků oprávněných osob a jiných osob, které projevily o pozemek zájem; zákon ukládal v §7 odst. 2 Pozemkovému fondu oznámit zahájení prodeje konkrétního pozemku a předat toto oznámení obci k vyvěšení na úřední desce obecního úřadu a upravoval postup Pozemkového fondu v případech, kdy mezi zájemci byly oprávněné osoby.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že o nárocích oprávněných osob podle zákona o půdě na vydání nemovitostí, které přešly na stát způsobem uvedeným v §6 tohoto zákona (a taktéž podle zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb. a zákona č. 212/2000 Sb., o zmírnění některých majetkových křivd způsobených holocaustem a o změně zákona č. 243/1992 Sb., jenž v části druhé nabyl účinnosti dne 21. 7. 2000), rozhodovaly ve správním řízení pozemkové úřady zřízené zákonem České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů (účinný od 15. 7. 1991 do 31. 12. 2002), jejichž soustavu tvořily dle §11 tohoto zákona okresní pozemkové úřady, kterými byly samostatné referáty okresních úřadů, a na území hlavního města Prahy pozemkový úřad hlavního města Prahy, kterým byl samostatný odbor Magistrátního úřadu hlavního města Prahy, a Ministerstvo zemědělství.
Zákon č. 284/1991 Sb., ve znění zákona č. 38/1993 Sb. a zákona č. 217/1997 Sb., byl s účinností od 1. 1. 2003 zrušen zákonem č. 139/2002 Sb., který v §19 (ve znění účinném do 31. 12. 2012) stanovil, že soustavu pozemkových úřadů ministerstva jako organizační složky státu tvoří a) pozemkové úřady, které se zřizují jako správní úřady pro výkon činností uvedených v §20; jejich názvy a územní působnost jsou uvedeny v příloze k tomuto zákonu, a b) Ústřední pozemkový úřad, který vykonává činnosti podle §22. Tento zákon byl novelizován zákonem č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, a nadále v §19 upravuje (jen) působnost Státního pozemkového úřadu v oblasti pozemkových úprav.
Státní pozemkový úřad zřízený zákonem č. 503/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013, jakožto správní úřad s celostátní působností, je organizační složkou státu podřízený Ministerstvu zemědělství a vznikl sloučením Pozemkového fondu České republiky a struktury Pozemkových úřadů.
Podle §11a odst. 1 a 2 zákona o půdě, ve znění účinném od 1. 1. 2013 (do 31. 10. 2019) oprávněným osobám uvedeným v §4, kterým podle tohoto zákona nelze vydat pozemek odňatý způsobem uvedeným v §6 odst. 1 a 2, převádí pozemkový úřad jiné pozemky na základě veřejných nabídek, není-li dále stanoveno jinak. Osoby, na které právo oprávněné osoby na bezúplatný převod jiného pozemku přešlo děděním, se pro účely tohoto zákona považují za oprávněné osoby. Veřejné nabídky sestavuje pozemkový úřad jak z pozemků, které se nacházejí v zastavěném území obce nebo zastavitelné ploše takto vymezenými závaznou částí schválené územně plánovací dokumentace, pokud jejich převodu nebrání zákonná překážka, tak z pozemků, které se nacházejí mimo zastavěné území obce nebo zastavitelné ploše takto vymezenými závaznou částí územně plánovací dokumentace. Pozemky nepřevedené na základě této nabídky budou předmětem převodu podle zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů.
V judikatuře soudů byl vysloven závěr, že oprávněná osoba, jíž podle zákona o půdě vznikl nárok na převod náhradních pozemků, se může žalobou domáhat, aby Pozemkovému fondu České republiky (jehož nástupkyní je od 1. 1. 2013 žalovaná, jejíž práva a povinnosti vykonává Státní pozemkový úřad) byla uložena povinnost uzavřít s ní smlouvu o převodu konkrétního pozemku (byť jinak právem na výběr pozemku, který jí má být poskytnut jako náhradní, nadána není - srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3284/2011), pokud uvedený veřejnoprávní subjekt neplní svou povinnost udržovat nabídku náhradních pozemků mající takové kvalitativní a kvantitativní parametry, aby při uspokojování restitučních nároků nedocházelo ke zbytečným průtahům a k počínání, které by bylo možno označit za liknavé, či dokonce svévolné (srov. např. rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2009,
sp. zn. 31 Cdo 3767/2009, uveřejněný pod číslem 62/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 9. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3893/2008, nález Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. III. ÚS 495/02, či nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 495/05). Tento výklad není ve své podstatě dotčen ani vložením §11a, nově reglementujícího proces převodu náhradních pozemků oprávněným osobám, do zákona o půdě zákonem č. 131/2006 Sb. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3453/2007, popřípadě nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 125/10), ani sukcesí žalované do práv a povinností Pozemkového fondu České republiky v souladu s §22 odst. 1 zákona č. 503/2012 Sb. (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2015, sp. zn. 28 Cdo 5389/2014). K výjimečnému způsobu uspokojení restitučního nároku mimo veřejnou nabídku lze podle ustálené judikatury Nejvyššího i Ústavního soudu přistoupit toliko tehdy, jsou-li prokázány okolnosti, na jejichž základě je možné postup žalované (resp. Pozemkového fondu České republiky) kvalifikovat jako liknavý, svévolný či diskriminační, přičemž se oprávněná osoba i přes své aktivní přičinění nemůže dlouhodobě domoci svých práv (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2015, sp. zn. 28 Cdo 5389/2014, a usnesení téhož soudu ze dne 6. 10. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1787/2015, a ze dne 6. 10. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1540/2015, nebo nálezy Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. III. ÚS 495/02, a ze dne 30. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 495/05, bod 29). Nastíněnému postupu pak nelze vytýkat upřednostňování dotyčné osoby před ostatními oprávněnými, neboť je důsledkem principu ovládajícího soukromé právo vigilantibus iura scripta sunt (srov. mimo jiné usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1117/2015, a ze dne 2. 2. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3847/2015).
Liknavost či svévoli je přitom možno spatřovat v takovém přístupu žalované (Fondu), který by bezdůvodně a protizákonným způsobem oddaloval možnost uspokojení restitučního nároku konkrétního restituenta v konkrétním případě. Pojmovým znakem liknavosti je tedy určitá neaktivita či zdánlivá aktivita na straně žalované (Fondu). Liknavost může mít podobu nedostatku veřejných nabídek schopných uspokojit nároky oprávněné osoby (byť postupným čerpáním) či nezařazení vhodného pozemku do veřejné nabídky, byť tomu nebrání žádná zákonná překážka. Delší doba, po niž nárok oprávněné osoby nebyl uspokojen, byť jinak nežádoucí, nedokládá sama o sobě, že by postup Fondu (žalované) byl nekorektní a bránící úspěšnému uplatnění jejích nároků (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 14. 1. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1807/2013, ze dne 28. 6. 2016, sp. zn. 28 Cdo 2772/2015, a ze dne 16. 5. 2019, sp. zn. 28 Cdo 337/2019).
Nejvyšší soud v usnesení ze dne 10. 12. 2015, sp. zn. 28 Cdo 2597/2015, dále uvedl, že zjišťování a hodnocení rozhodujících skutečností o krocích oprávněné osoby, jakož i České republiky - Státního pozemkového úřadu (Fondu), je především otázkou skutkových zjištění. Z hlediska právního posouzení pak Nejvyšší soud toliko přezkoumává, zda úvaha, jež soudy obou stupňů vedla k úsudku, že žalované liknavost (či dokonce svévoli) při uspokojování restitučních nároků za okolností daných v určitém případě vytknout lze, či naopak nelze, netrpí zjevnou nepřiměřeností a zdali bylo přihlédnuto ke všem relevantním hlediskům, jak byla zformulována již citovanou judikaturou (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1117/2015).
V posuzované věci bylo zjištěno, že žalobci uplatnili restituční nárok na vydání původních pozemků (odňatých v roce 1942 jejich právní předchůdkyni) v roce 1991 (správně v roce 2001, a to poté, co nabyl účinnosti zákon č. 212/2000 Sb., o zmírnění některých majetkových křivd způsobených holocaustem), a že o tomto nároku rozhodl správní orgán (Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro hl. m. Prahu) poprvé rozhodnutím ze dne 8. 10. 2015, č. j. PÚ 1854/01/7, pravomocným dne 13. 10. 2015 (aniž uvedl přesné datum uplatnění nároku žalobců), že však žalobci se od tohoto data do podání žaloby v dané věci (dne 26. 1. 2018) veřejných nabídek pozemků, organizovaných Státním pozemkovým úřadem, nezúčastnili, že výše restitučního nároku každého ze žalobců činila v době řízení před soudem prvního stupně částku 36.419,48 Kč, přičemž v odvolacím řízení učinili účastníci nesporným, že žalovaná eviduje nárok každého ze žalobců ve výši 49.667,42 Kč. Nabídkou pozemků vyhlášenou žalovanou na území České republiky pak bylo v odvolacím řízení prokázáno, že do veřejné nabídky pozemků bylo v období od 13. 10. 2015
do 25. 4. 2018 zařazeno 6.030 pozemků s cenou do 33.240 Kč, včetně pozemků na území XY. Cena náhradního pozemku parc. č. XY v k. ú. XY o výměře 47 m 2 , který již byl zařazen do veřejné nabídky, činí dle znaleckého posudku 940 Kč.
Ze shora citovaných právních předpisů vyplývá, že od okamžiku, kdy žalobci uplatnili v roce 2001 nárok na vydání původních pozemků, rozhodovaly o uplatněných nárocích oprávněných osob na vydání odňatých pozemků pozemkové úřady (do 31. 12. 2012), a že Státní pozemkový úřad, jakožto organizační složka státu, byl zákonem č. 503/2012 Sb. zřízen od 1. 1. 2013. Odvolacímu soudu je tak třeba především vytknout, že zcela přehlédl a nerozlišil, že rozhodnutí o nároku oprávněných osob na vydání odňatého majetku způsobem uvedeným v §6 zákona o půdě a vzniklém podle zákona č. 243/1992 Sb., ve znění zákona č. 212/2000 Sb., bylo až do 31. 12. 2012 v působnosti příslušného pozemkového úřadu, jakožto správního orgánu, který v soukromoprávní věci rozhodoval podle správního řádu (dle zákona č. 71/1967 Sb.), že do 31. 12. 2012 měl zákonnou povinnost tyto nároky uspokojovat Pozemkový fond České republiky, který byl dle §1 zákona č. 569/1991 Sb. právnickou osobou, tedy zcela odlišný subjekt od pozemkových úřadů, a že od 1. 1. 2013 byl zřízen Státní pozemkový úřad, který vznikl sloučením Pozemkového fondu České republiky a struktury Pozemkových úřadů a na nějž ze soustavy pozemkových úřadů přešlo i rozhodování o uplatněných nárocích oprávněných osob na vydání odňatých pozemků.
K uvedenému je možno připomenout též nález pléna Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 6/05, v jehož bodu VIII/d Ústavní soud shrnul, že „dle shodného stanoviska judikatury i doktríny převod náhradních pozemků není rozhodováním ve správním řízení, vztah mezi Pozemkovým fondem a oprávněnou osobou není vztahem mocenským, nýbrž je charakterizován rovností obou subjektů, je vztahem soukromoprávním, je vztahem dlužníka a věřitele (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000, usnesení zvláštního senátu dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 11. 2004
sp. zn. Konf 80/2003, L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224). Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000 na právní vztah mezi oprávněnou osobou a Pozemkovým fondem při převodech náhradních pozemků nelze aplikovat přímo zákon o pozemkových úpravách)“.
Rozhodovala-li tedy žalovaná o uplatněném nároku žalobců na vydání odňatých pozemků postupně v letech 2015 až 2018, činila tak v postavení správního orgánu rozhodujícího podle správního řádu, a nikoli v postavení subjektu povinného k uspokojení nároků žalobců na převod náhradního pozemku (náhradních pozemků).
Vznikl-li žalobcům nárok na bezúplatný převod náhradního pozemku (náhradních pozemků) na základě rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro hl. m. Prahu, vydaného ve správním řízení, ze dne 8. 10. 2015, č. j. PÚ 1854/01/7, pravomocného dne 13. 10. 2015, jímž jim nárokované pozemky nebyly pro zákonnou překážku uvedenou v §11 odst. 1 zákona o půdě vydány, pak v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu jest mezi účastníky spornou otázku, zda žalovaná postupovala při uspokojování restitučního nároku žalobců liknavě či nikoliv, posuzovat zejména za dobu od vzniku nároku žalobců na bezúplatný převod náhradního pozemku (náhradních pozemků), tj. od právní moci rozhodnutí pozemkového úřadu, tedy od 13. 10. 2015 (nejdéle do rozhodnutí odvolacího soudu v této věci). Teprve od tohoto data se žalobci mohli přihlásit do veřejné nabídky pozemků (§11a zákona o půdě).
Lze-li tedy podle ustálené judikatury Nejvyššího i Ústavního soudu k výjimečnému způsobu uspokojení restitučního nároku oprávněné osoby (jíž vznikl nárok na náhradu
- na náhradní pozemek za pozemky, které jí nebo jejímu právnímu předchůdci nebyly pro zákonnou překážku uvedenou v §11 odst. 1 zákona o půdě vydány) mimo veřejnou nabídku přistoupit toliko tehdy, jsou-li prokázány okolnosti, na jejichž základě je možné postup žalované kvalifikovat jako liknavý (svévolný či diskriminační), jen tehdy, nemůže-li se oprávněná osoba (v daném případě každý ze žalobců, jejichž nárok je třeba posuzovat samostatně) i přes své aktivní přičinění dlouhodobě domoci svých práv, pak v dané věci je jednoznačné, že k takovému závěru nelze dospět, když v řízení bylo jednak zjištěno, že žalobci žádnou aktivitu při uspokojování jejich restitučních nároků (vyjma podání žaloby v této věci dne 26. 1. 2018) ve shora uvedeném období od 13. 10. 2015 do rozhodnutí odvolacího soudu, nevyvinuli, a dále že v období od 13. 10. 2015 do 25. 4. 2018 bylo do veřejných nabídek pozemků dle §11a odst. 2 zákona o půdě, do nichž se žalobci mohli přihlásit, zařazeno 6.030 pozemků s cenou do 33.240 Kč, včetně pozemků na území XY. V řízení tudíž nebyly zjištěny žádné konkrétní okolnosti, jež by mohly vést k závěru, že ze strany žalované se (ve shora uvedeném období) jednalo ve vztahu k vypořádání nároků žalobců na převod náhradního pozemku o liknavost (libovůli), tedy o postup v rozporu se zákonem o půdě. Ostatně žalobci sami v odvolacím řízení navrhli, aby jim byl bezúplatně převeden pozemek parc č. XY v kat. území XY o výměře 47 m 2 , jehož hodnota činí 940 Kč a který již do veřejné nabídky zařazen byl.
Dovolací soud uzavírá, že ze samotné délky správního řízení o nároku žalobců, jakožto oprávněných osob, na vydání původních pozemků před příslušným pozemkovým úřadem od roku 2001 a posléze před Státním pozemkovým úřadem vedeným (dle správního řádu) do 13. 10. 2015, kdy bylo vydáno správní rozhodnutí, nelze liknavý postup žalované dovozovat, jelikož do tohoto data žalobcům nárok na převod náhradních pozemků ještě ani nevznikl. Na liknavý postup žalované pak nelze usuzovat ani z okolnosti, že o uplatněném nároku žalobců na vydání odňatých pozemků žalovaná rozhodovala postupně v letech 2015 až 2018 a že nerozhodla o celém jejich uplatněném nároku, neboť tak činila v postavení správního orgánu rozhodujícího podle správního řádu, a nikoli v postavení subjektu povinného k uspokojení nároků žalobců na převod náhradního pozemku (náhradních pozemků).
Ze všech shora uvedených důvodů proto nelze přisvědčit závěru odvolacího soudu, pokud „chování žalované při vyřizování restitučního nároku žalobců považuje shodně se soudem prvního stupně za nejenom liknavé, ale rovněž za jednání nesoucí znaky libovůle“.
Protože rozsudek odvolacího soudu není ve výroku o věci samé správný a protože nejsou podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání nebo pro změnu rozhodnutí odvolacího soudu, Nejvyšší soud jej v tomto výroku, jakož i ve výrocích o nákladech řízení před soudy obou stupňů zrušil (§243e odst. 1 o. s. ř.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný (§243g odst. 1 část věty první za středníkem ve spojení s §226 o. s. ř.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 26. 2. 2020
JUDr. Olga Puškinová
předsedkyně senátu