ECLI:CZ:US:2016:3.US.157.16.1
sp. zn. III. ÚS 157/16
Nález
Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka - ze dne 9. srpna 2016 sp. zn. III. ÚS 157/16 ve věci ústavní stížnosti Anny Hackerové, zastoupené JUDr. Jaroslavem Savkem, advokátem, se sídlem 28. října 851/26, Teplice, proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. prosince 2015 č. j. 18 C 12/2015-27, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba o náhradu škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení ve správním řízení, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníka řízení.
I. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. prosince 2015 č. j. 18 C 12/2015-27 bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. prosince 2015 č. j. 18 C 12/2015-27 se ruší.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále též jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 3. 12. 2015 č. j. 18 C 12/2015-27 zamítl stěžovatelčinu žalobu, kterou se domáhala vůči České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj náhrady škody představující vynaložené náklady na právní zastoupení ve výši 8 640 Kč s příslušenstvím, z titulu odpovědnosti žalované za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpovědnosti za škodu").
2. Z odůvodnění rozsudku a ze spisu obvodního soudu sp. zn. 18 C 12/2015 vyplývá, že Městský úřad Stod, stavební úřad, (dále jen "stavební úřad") vydal dne 23. 1. 2012 rozhodnutí, kterým stěžovatelce nařídil provedení udržovacích prací k zajištění stability stavby plotové zdi. Toto rozhodnutí bylo na základě odvolání stěžovatelky zrušeno a řízení bylo zastaveno. Dalším rozhodnutím ze dne 13. 7. 2012 stavební úřad stěžovatelce nařídil provedení neodkladného odstranění části stavby plotové zdi, a to do jednoho měsíce od jeho doručení; k odvolání stěžovatelky bylo toto rozhodnutí rovněž zrušeno a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání (posléze bylo řízení zastaveno, protože stavební úřad zjistil, že stěžovatelka oplocení opravila). Stěžovatelka byla v řízeních zastoupena advokátem a za úkony právní služby zaplatila částku 8 640 Kč, jejíž náhrady se domáhá. Žalovaná s podanou žalobou nesouhlasila a navrhla její zamítnutí s tím, že nejsou splněny podmínky její odpovědnosti za škodu. Obvodní soud nejprve připomenul, že vznik odpovědnosti státu za škodu vyžaduje současné splnění tří podmínek, a to existenci nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, vznik škody či nemajetkové újmy a příčinnou souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí či nesprávným úředním postupem a vznikem škody či nemajetkové újmy. Dále uvedl, že podle §8 zákona o odpovědnosti za škodu lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Poté konstatoval, že již první podmínka vzniku odpovědnosti žalované za škodu není splněna, což odůvodnil tvrzením, že rozhodnutí stavebního úřadu nemají povahu nezákonného rozhodnutí, neboť byla zrušena v rámci instančního postupu nadřízeným orgánem na základě řádného opravného prostředku, a proto žalobu zamítl.
II. Argumentace stěžovatelky
3. Ústavní stížností ze dne 13. 1. 2016 se stěžovatelka domáhá zrušení rozsudku obvodního soudu označeného v záhlaví s tvrzením, že jím soud porušil její právo na spravedlivé řízení podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť odepřel ochranu jejímu právu; porušení je podle ní o to závažnější, že v této věci není přípustné odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně.
4. V první části ústavní stížnosti stěžovatelka podrobně zopakovala svoji argumentaci ze žaloby podané u obvodního soudu, včetně jejího doplnění, na což navázala stručnou rekapitulací důvodů zamítnutí žaloby. Ústavní stížnost odůvodňuje námitkou, že soud nesprávně věc posoudil, když hodnotil její nárok podle §8 zákona o odpovědnosti za škodu, který upravuje nárok na náhradu škody způsobené nezákonným pravomocným rozhodnutím, ač měl věc posoudit podle §31 zákona o odpovědnosti za škodu, a že věc neposoudil správně ani podle §8 zákona o odpovědnosti za škodu, neboť rozhodnutí o neodkladném odstranění stavby je vykonatelné bez ohledu na právní moc, tudíž lze nárok na náhradu škody uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku.
III. Vyjádření účastníka
5. Obvodní soud lapidárně uvedl, že podaná ústavní stížnost není důvodná, neboť napadeným rozsudkem nebylo porušeno ústavně zaručené právo nebo svoboda stěžovatelky.
6. Česká republika - Ministerstvo pro místní rozvoj se vzdala postavení vedlejšího účastníka.
7. Vzhledem k tomu, že vyjádření obvodního soudu neobsahuje žádná nová tvrzení ani argumenty, nebylo nutné ho zasílat stěžovatelce na vědomí a k případné replice.
IV. Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
8. Ústavní soud zkoumal splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti [čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Vzhledem k tomu nutno vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad "podústavního" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); jaké vady to jsou, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
10. Proces interpretace a aplikace tzv. podústavního práva pak bývá stižen takovouto vadou zpravidla tehdy, jestliže obecné soudy nezohlední správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska spravedlivého procesu - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
11. Předmětem sporu je částka ve výši 8 640 Kč s příslušenstvím, tedy částka, kterou lze ve světle judikatury Ústavního soudu označit za bagatelní. Ústavní soud opakovaně ve své rozhodovací praxi [např. rozhodnutí ve věcech sp. zn. IV. ÚS 695/01 ze dne 29. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 248/01 ze dne 30. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 8/01 ze dne 21. 3. 2001, sp. zn. III. ÚS 405/04 ze dne 25. 8. 2004 (U 43/34 SbNU 421), sp. zn. III. ÚS 602/05 ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. III. ÚS 748/07 ze dne 4. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 988/12 ze dne 25. 7. 2012 (N 132/66 SbNU 61) aj., vše dostupné na http://nalus.usoud.cz] dal najevo, že v takových případech, s výjimkou zcela extrémních rozhodnutí, je úspěšnost ústavní stížnosti pro její zjevnou neopodstatněnost vyloučena. Jak již Ústavní soud mnohokráte podotkl, v případě těchto bagatelních částek je povětšinou evidentní, že nad právem na přístup k soudu převažuje zájem na vytvoření systému, který soudům umožňuje efektivně a v přiměřené době poskytovat ochranu právům v řízeních, která jsou svou povahou skutečně věcně složitými a kde hrozí relativně větší újma na právech účastníků řízení, než je tomu v případě stěžovatele. Bagatelní částky totiž - často jen pro svou výši - nejsou schopny současně představovat porušení základních práv a svobod. Přístup Ústavního soudu nelze chápat jako denegatio iustitiae, nýbrž jako promítnutí celospolečenského konsensu o bagatelnosti výše uvedených sporů do výkladu základních práv, resp. do stanovení jejich hranice, kde pojem bagatelní věci je reflexí významu, který takovým sporům v oblasti civilního procesu přikládá zákonodárce; to se stalo v rámci úpravy těchto otázek zejména v §202 odst. 2 občanského soudního řádu. Opodstatněnost ústavní stížnosti ve sporech o bagatelní částky proto přichází v úvahu jen v případech zcela extrémního vybočení ze standardů, jež jsou pro postupy zjišťování skutkového základu sporu a pro jeho právní posouzení esenciální [viz zejména podrobné odůvodnění v bodech 29 a násl. nálezu sp. zn. ÚS III. 3725/13 ze dne 10. 4. 2014 (N 55/73 SbNU 89)].
12. Stěžovatelka namítá porušení svého práva na spravedlivý proces (bod 3). Vzhledem k výši žalované částky, o níž v předmětném sporu jde, soustředil se Ústavní soud na to, zda napadeným rozsudkem došlo ke skutečně zásadnímu porušení základního práva na soudní ochranu [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 2018/15 ze dne 19. 1. 2016 (N 11/80 SbNU 139)]. Po seznámení se se stěžovatelčinou argumentací a se spisem obvodního soudu dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je opodstatněná, neboť obvodní soud se dopustil při posuzování žalobního návrhu vycházejícího sice z "podústavního" práva a týkajícího se bagatelní částky neakceptovatelné "libovůle" spočívající v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, což je tzv. kvalifikovanou vadou, která má za následek porušení ústavnosti, v tomto případě porušení spravedlivého procesu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
13. Zákon o odpovědnosti za škodu zakotvuje jednu ze speciálních skutkových podstat občanskoprávní odpovědnosti za škodu, a to odpovědnost státu za škodu vzniklou při výkonu státní moci a odpovědnost územních samosprávných celků za škodu vzniklou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti. Platná právní úprava je založena na konstrukci tripartice předpokladů vzniku této odpovědnosti:
- existence nezákonného rozhodnutí, rozhodnutí o vazbě, trestu nebo ochranném opatření či nesprávný úřední postup,
- vznik škody či nemajetkové újmy,
- kauzální nexus mezi výše uvedenými.
14. V posuzovaném případě je třeba zaměřit pozornost na první z předpokladů vzniku odpovědnosti, a to na "nezákonné rozhodnutí". Jeho charakteristika v sobě zahrnuje dva prvky:
a) musí jít o rozhodnutí, tj. o akt aplikace práva, kdy státní orgán použije obecné pravidlo právní normy na posuzovaný případ, a rozhodne tak o právech a povinnostech individuálních subjektů,
b) musí jít o rozhodnutí nezákonné, kdy tuto nezákonnost není oprávněn posoudit si sám soud rozhodující o náhradě škody, ale je třeba, aby toto rozhodnutí bylo pro svou nezákonnost změněno nebo zrušeno.
K tomu se vztahuje §8 zákona o odpovědnosti za škodu, který v prvním odstavci vyžaduje existenci zrušeného nebo změněného pravomocného rozhodnutí a ve druhém odstavci existenci rozhodnutí vykonatelného bez ohledu na právní moc, a to zrušeného nebo změněného na základě řádného opravného prostředku. Z odůvodnění napadeného rozsudku obvodního soudu je zřejmé, že tento soud (ve vztahu k rozhodnutí stavebního úřadu předběžně vykonatelného) zcela pominul právní úpravu zařazenou do §8 odst. 2 zákona o odpovědnosti za škodu, když uzavřel, že již první podmínka vzniku odpovědnosti není splněna, protože napadená rozhodnutí nemají povahu nezákonného rozhodnutí, neboť byla zrušena v rámci instančního postupu nadřízeným orgánem na základě řádného opravného prostředku. Tím obvodní soud porušil stěžovatelčino základní právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
15. Ústavní soud dále dodává (zejména s ohledem na právní názor žalované obsažený v jejím vyjádření k žalobě), že podle platné právní úpravy vymezuje obsah náhrady škody (byť pod rubrikou "způsob a rozsah náhrady škody") zákon o odpovědnosti za škodu v §31 tak, že jejím obsahem jsou i účelně vynaložené náklady řízení na zrušení nebo změnu nezákonného rozhodnutí a že ke vzniku nároku na jejich náhradu již není nutná podmínka, aby škoda vznikla samotným rozhodnutím.
16. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud stěžovatelčině ústavní stížnosti vyhověl a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. 12. 2015 č. j. 18 C 12/2015-27 zrušil podle §82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.