ECLI:CZ:NS:2015:30.CDO.3328.2014.1
sp. zn. 30 Cdo 3328/2014
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Vrchy a soudců JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., v právní věci žalobkyně obce Libišany , se sídlem v Libišanech 40, identifikační číslo osoby 273899, zastoupené JUDr. Alenou Brychtovou, advokátkou se sídlem v Hradci Králové, Veverkova 1343, proti žalovaným 1) Z. Ch. , a 2) A. Ch. , zastoupeným JUDr. Milanem Wachtlem, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Masarykovo náměstí 628/A, o určení vlastnictví, vedené u Okresního soudu v Pardubicích pod sp. zn. 11 C 37/2013, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, ze dne 26. února 2014, č. j. 18 Co 11/2014-172, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, ze dne 26. února 2014, č. j. 18 Co 11/2014-172, se zrušuje a věc se vrací Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočce v Pardubicích k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Pardubicích (dále již „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 1. října 2013, č. j. 11 C 37/2013-133, mj. výrokem IV. určil, že žalobkyně je výlučným vlastníkem pozemku p. č. 404/4 v katastrálním území L. (dále též „předmětný pozemek“) a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že kupní smlouva ze dne 12. dubna 2006, uzavřená mezi žalobkyní (prodávající) a žalovaným 1) (kupujícím), jejímž předmětem byl mj. prodej předmětného (obecního) pozemku, je absolutně neplatná podle §41 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o obcích“), neboť zastupitelstvo žalobkyně na svém zasedání dne 11. dubna 2006 pouze rozhodlo, že „OZ převzalo od p. Ch. částku 160.770,- Kč za prodej části obecního pozemku v k. ú. L. p. č. 401/1, 404/2, 576.“ Z tohoto zápisu zastupitelstva ovšem není zřejmé, že byl výslovně schválen majetkoprávní převod, tedy prodej předmětného pozemku, když daný zápis hovoří o projednání a odsouhlasení převzetí částky. Žalovaný 1) sice převedl darovací smlouvou ze dne 10. října 2008 spoluvlastnický podíl v rozsahu jedné ideální poloviny mj. na předmětném pozemku na žalovanou 2), avšak vzhledem k absolutní neplatnosti smluvního převodu předmětného pozemku z žalobkyně na žalovaného 1) a k absenci dobré víry žalované 2) (z důvodů rozvedených na str. 13 odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně), nestala se žalovaná 2) vlastnicí předmětného pozemku.
K odvolání žalovaných Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále již „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 26. února 2014, č. j. 18 Co 11/2014-172, změnil rozsudek soudu prvního stupně v odvoláním napadené výroku IV. tak, že zamítl žalobu o určení, že žalobkyně je výlučnou vlastnicí předmětného pozemku, a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů.
Odvolací soud dospěl k závěru, že „pokud zastupitelé věděli, kterých pozemků se záměr týká, účastnili se jejich prohlídky, předem schválili záměr prodeje, řádně tyto pozemky označili ve zveřejněném záměru prodeje a následně schválili převzetí kupní ceny ve výši 160.770,- Kč, jež odpovídala obsahu kupní smlouvy, považuje odvolací soud závěr okresního soudu o chybějícím schválení kupní smlouvy za neodpovídající provedeným důkazům (...) Zastupitelstvo neschvaluje ve svém usnesení konkrétní znění smlouvy. Je potřeba, aby z usnesení zastupitelstva obce, jímž je vytvářena vůle obce posléze projevená starostou, bylo zřejmé, jaké jednání a jakého obsahu obec učiní. Podle zápisu ze zasedání obecního zastupitelstva ze dne 11. 4. 2006 byly zastupitelům při schvalování prodeje známy převáděné nemovitosti a výše kupní ceny, tj. podstatné náležitosti vzápětí uzavřené kupní smlouvy. Usnesení zastupitelstva navíc není ve vztahu k označení převáděných nemovitostí listinou, na základě níž se navrhuje vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí, a proto nedostatečné označení nemovitostí v zápisu ze zasedání zastupitelstva nemusí být nutně důvodem rozporu s příslušnými ustanoveními katastrálního zákona.“
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně (dále již „dovolatelka“) prostřednictvím své advokátky včasné a (z hlediska zákonem stanovených náležitostí) řádné dovolání, v němž (ve stručnosti shrnuto z jeho obsahu) namítá, že odvolací soud s ohledem na obsah předmětného rozhodnutí zastupitelstva obce pochybil, dospěl-li k závěru, že zastupitelstvo dovolatelky schválilo prodej předmětného pozemku v souladu se zákonem o obcích. Dovolatelka v dovolání odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu České republiky (dále již „Nejvyšší soud“ nebo „dovolací soud“), od níž se odvolací soud při rozhodování v této věci odchýlil. Současně však zdůrazňuje, že podle jejího názoru „nebyla Nejvyšším soudem dosud dostatečným a úplným způsobem vyřešena otázka, jak má vypadat právní úkon (dnes právní jednání) zastupitelstva obce, kterým obec schvaluje nebo odsouhlasuje převody nemovitého majetku, což nabývá na významu i vzhledem ke znění ust. §41 odst. 1 zák. o obcích platného od 01. 01. 2014.“ Dovolatelka rovněž vymezila dovolací důvod i ve vztahu k nákladovému výroku rozsudku odvolacího soudu. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že rozsudek soudu prvního stupně se potvrzuje, případně rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaní ve svém písemném vyjádření k dovolání odmítli uplatněnou dovolací argumentaci a zcela se ztotožnili s napadeným rozsudkem odvolacího soudu. Jsou přesvědčeni o tom, že i v tomto případě je třeba uplatnit takové principy výkladu smluv či právních úkonů, které nezakládají jejich neplatnost, jak lze dovodit z rozhodovací praxe Ústavního soudu České republiky (dále již „Ústavní soud“) např. ve věcech sp. zn. I. ÚS 625/03, či sp. zn. II. ÚS 3381/10. Současně je třeba brát v úvahu i vůli obou stran, tedy jak prokázanou vůli zastupitelstva schválit a realizovat předmětnou kupní smlouvu, tak i prokázanou vůli žalovaného 1) nabýt předmět koupě a zaplatit kupní cenu (žalovaní zde odkázali např. na rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. II. ÚS 571/06 nebo sp. zn. I. ÚS 2061/08). Žalovaní nesouhlasí s názorem dovolatelky, že dosud nebyla Nejvyšším soudem dostatečným a úplným způsobem vyřešena otázka formálního schvalovacího projevu obce při dispozicích s obecním majetkem ve smyslu §41 odst. 1 zákona o obcích. Žalovaní se domnívají, že není třeba, aby Nejvyšší soud formalizoval dostatečně návodné ustanovení §41 odst. 1 zákona o obcích, zvláště když po správní linii je dostatečně regulováno např. Stanoviskem odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 8/2009 a dalšími pomůckami. Žalovaní konečně zdůraznili, že předmětný spor se týká roku 2006 v malé obci, kdy ještě zdaleka nebyla praxe a postupy zastupitelstev sjednoceny. Žalovaní rovněž nesouhlasili s dovolací argumentací směřující týkající se dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) dospěl k závěru, že dovolání dovolatelky je ve smyslu §237 o. s. ř. přípustné a je i důvodné, neboť odvolací soud při řešení otázky posuzování projevu vůle obce při uzavírání smlouvy o převodu obecního (nemovitého) majetku se odchýlilo (jak bude rozvedeno níže) od judikatury dovolacího soudu.
Odvolací soud řešil pro meritorní rozsouzení věci jako předběžnou právní otázku platnosti kupní smlouvy, kterou dne 12. dubna 2006 uzavřela dovolatelka (prodávající obec) s žalovaným (kupujícím), kdy předmět koupě byl vymezen v čl. IV. smlouvy následovně:
„Prodávající touto smlouvou přenechává a prodává kupujícímu v souladu s článkem III. této kupní smlouvy pozemek označený jako pozemková parcela číslo 404/4 o výměře 533 m2, uvedený v článku II. této smlouvy, a pozemek označený jako pozemková parcela číslo 576/2 o výměře 14467 m2 , uvedený v článku II. této smlouvy, se všemi součástmi a příslušenstvím, a to za celkovou kupní cenu ve výši 160.770,-- Kč (slovy....) určenou dle znaleckého posudku ...., a kupující tyto nemovitosti se všemi součástmi a příslušenstvím za tuto kupní cenu kupuje a do svého výlučného vlastnictví přejímá.“
Jak již shora bylo uvedeno, uzavření této kupní smlouvy předcházelo zasedání zastupitelstva dovolatelky, které dne 11. dubna 2006 pouze rozhodlo, že „OZ převzalo od p. Ch. částku 160.770,- Kč za prodej části obecního pozemku v k. ú. L. p. č. 401/1, 404/2, 576.“
K datu uzavření kupní smlouvy §85 odst. 1 písm. a) zákona o obcích stanovil, že je zastupitelstvu obce vyhrazeno rozhodování o vypočtených majetkoprávních úkonech, mj. o nabytí a převodu nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce.
Podle §95 odst. 1 zákona o obcích o průběhu zasedání zastupitelstva obce se pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Podle druhého odstavce téhož zákonného ustanovení zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. O námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva obce.
Podle §103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek .
Konečně zákon o obcích v §41 odst. 2 stanoví, že právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.
Nejvyšší soud ve své judikatuře se dostatečně podrobně věnoval problematice majetkoprávních úkonů obce; lze proto z jeho judikatury sumarizovat následující stěžejní momenty.
V případě tvorby vůle obce a jejího právně relevantního projevu je třeba mít na paměti, že i když ve smyslu §103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek, vůli obce nevytváří, nýbrž projevuje. Stěžejní pravomoc rozhodovat ve věcech samosprávy obce je zákonem svěřena zastupitelstvu obce, které musí postupovat zákonem předepsaným způsobem, aby mohlo vytvořit vůli, kterou navenek projeví starosta obce, aby byly splněny podmínky pro řádný projev vůle obce. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, přičemž žádný z těchto orgánů nemůže vystupovat jménem obce navenek, neboť takové oprávnění přísluší výlučně starostovi. Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005; všechna zde označená rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou veřejnosti přístupná na webových stránkách Nejvyššího soudu http://www.nsoud.cz , zatímco rozhodnutí Ústavního soudu jsou veřejnosti přístupná na internetových stránkách Ústavního soudu http://nalus.usoud.cz ).
V rozsudku ze dne 20. května 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, Nejvyšší soud vyložil, že samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy, starostou, případně (za podmínek zákonem o obcích stanovených, k tomu srov. §103 odst. 6 a §104 odst. 1 zákona o obcích) místostarostou, není-li v souladu zákonem – v důsledku novelizace obecního zřízení s účinností od 1. 1. 2003 – příslušná působnost zcela nebo zčásti svěřena příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce. Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze a mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Z toho lze vyvodit, že právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný (srov. např. již shora označený rozsudek Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 30 Cdo 3130/2005).
Rozhodnutí obce o majetkoprávním úkonu tedy musí být obsaženo (musí vyplývat) v (z) usnesení zastupitelstva obce. O tom, že se jedná o rozhodnutí majetkoprávního charakteru a ne o nějaké konstatování či „doporučení“ apod. zastupitelstva bude vypovídat zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce, který musí obsahovat usnesení zachycující rozhodnutí o předmětném úkonu obce. Z usnesení musí vyplývat, že takové rozhodnutí bylo přijato zastupitelstvem obce (a ne třeba radou obce nebo snad starostou anebo dokonce komisí obce). Takto přijatou vůli obce, jak již bylo uvedeno, nelze považovat za právní úkon, neboť navenek tuto vůli obce projevuje starosta obce. Proto např. – jak judikoval Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 31. května 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009 - v případě převodu obecního nemovitého majetku je esenciální, aby byl co do předmětu a případně co do obcí stanovených podmínek převodu zajištěn věcný soulad mezi zákonem publikovaným záměrem obce a (v tomto případě) zamýšlenou věcně právní dispozicí s obecním nemovitým majetkem, dále soulad mezi rozhodnutím zastupitelstva o předmětném právním úkonu (prodeji nemovitého majetku příslušnému subjektu za stanovených podmínek) a starostou obce uzavřenou (podepsanou) převodní smlouvou. Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva coby právní úkon nekoresponduje s obsahem vydaného rozhodnutí zastupitelstva k uzavření takového právního úkonu a týká se přitom podstatných náležitostí daného právního úkonu (určení druhé smluvní strany, převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru a posléze obecním zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce), jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, resp. rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obce uzavřel (projevil navenek) její starosta.
Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení, je od počátku neplatný podle §41 odst. 2 zákona o obcích (dříve – za předchozí úpravy obecního zřízení prostřednictvím zákona č. 367/1990 Sb. - podle §39 obč. zák.; k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002, nález Ústavního soudu ze dne 12. dubna 2001, sp. zn. IV. ÚS 576/2000, uveřejněný ve Sbírce nálezů Ústavního soudu, svazek 22, pod pořadovým číslem 61, nebo nález ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, uveřejněný ve Sbírce nálezů Ústavního soudu, svazek 23, pod pořadovým číslem 103).
Poněvadž starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, případně i dalších náležitostí právního úkonu, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak „dotvářet“ či „pozměňovat“ projevenou (a dosud navenek v rámci právního úkonu obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která (jako jediná) je relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu, pak právní úkon, který starosta obce učinil, aniž by tím vyjádřil vůli zastupitelstva své obce, je ve smyslu §41 odst. 2 zákona o obcích od samého počátku absolutně neplatný. Jinými slovy řečeno, k takové absolutní neplatnosti právního úkonu dojde nejen tehdy, pokud starosta obce uzavřel s druhou smluvní stranou (s přihlédnutím k posuzované otázce prodeje obecního nemovitého majetku) za obec příslušnou převodní smlouvou, ačkoliv takový právní úkon zastupitelstvo obce předem neschválilo, ale i v případě, pokud o některé z podstatných náležitostí právního úkonu zastupitelstvo obce vůbec nerozhodlo, když vůli obce (o podstatných náležitostech právního úkonu) nelze dovozovat např. z chování zastupitelů při hlasování, či z obsahu diskuze předcházející vlastnímu usnesení zastupitelstva.
Přitom zpravidla platí, že smlouva, která je v rozporu se zákonem, je objektivní skutečností, jež nemá právní následky zamýšlené smluvními stranami, bez ohledu na to, která ze smluvních stran smlouvu uzavřela v dobré víře (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 12. června 1996, sp. zn. Odon 53/96/Fa, a ze dne 29. dubna 1999, sp. zn. 2 Cdon1659/97, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2012, sp. zn. 32 Cdo 4123/2010, příp. usnesení Ústavního soudu ze dn 17. května 2006, sp. zn. II. ÚS 31/05). Zpravidla proto, že v případě, kdy zákonné omezení směřuje pouze vůči jedné straně smlouvy, je třeba považovat smlouvu za neplatnou pouze výjimečně, a to tehdy, kdy by to bylo neslučitelné se smyslem a účelem daného zákonného omezení, přičemž zákonná úprava dotčená takovou smlouvou by nemohla bez tohoto obstát (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. srpna 2011, sp. zn. 30 Cdo 4831/2010). O takovou situaci jde právě i v případě nakládání s obecním (nemovitým) majetkem, neboť procedura, jež předchází obcí zamýšlenému majetkoprávnímu úkonu, stejně jako procedura utváření její vůle coby vůle veřejnoprávní korporace až po proceduru spojenou s vyjádřením této vůle formou učiněného právního úkonu (od 1. ledna 2014 právního jednání) starostou (místostarostou) obce je upravena obecním zřízením, přičemž každá potencionální, tím spíše smluvní strana má objektivně zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního úkonu s obcí zjistit (ověřit si), zda právní úkon, jenž za obec činí její starosta (místostarosta), skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je zachycena (obsažena) v přijatém usnesení jeho zastupitelstva. Pokud takové elementární prověření druhá smluvní strana neučiní, nemůže se pochopitelně později dovolávat, že smlouvu o převodu nemovitosti uzavírala s obcí v dobré víře, a že zákonem stanovené podmínky pro předmětný majetkoprávní úkon ze strany obce byly v daném případě.
V posuzované věci zastupitelstvo dovolávající se obce pouze rozhodlo o přijetí kupní ceny od žalovaného 1), nikoliv o podstatných náležitostech převodní smlouvy coby schválení právního úkonu, který měl starosta za obec (uzavřením písemné kupní smlouvy) projevit navenek. Je zřejmé, že odvolací soud se při posouzení zjištěných skutečností odklonil od shora připomenuté judikatury dovolacího soudu, dospěl-li k závěru, že starosta dovolávající se obce při uzavření kupní smlouvy postupoval v intencích usnesení svého zastupitelstva; tak tomu ovšem v posuzovaném případě – jak ostatně vyplývá z již shora citovaného obsahu předmětného usnesení – nebylo a dovolací soud tak přisvědčuje závěru soudu prvního stupně, že „Z daného zápisu, resp. obsahu bodu 3) dle soudu není zřejmé, že byl výslovně schválen majetkoprávní převod, tedy prodej obecního pozemku. Daný zápis hovoří o projednání a odsouhlasení převzetí částky. Soud v tomto ohledu uzavřel, že zastupitelstvo obce daný převod – prodej vůbec neschválilo.“
Dovolací soud rozumí snaze odvolacího soudu, jenž vycházel také z premisy interpretovat právní úkony v souladu s vůlí jejich účastníků, ovšem je třeba si současně uvědomit, že obec zde vystupuje jako veřejnoprávní korporace, u níž je zapotřebí proceduru učiněných majetkoprávních úkonů primárně důsledně posuzovat od zákona o obcích, který mj. stanoví podmínky pro utváření vůle obce a jejího formálně právního vyjádření navenek v rámci učiněného (majetkoprávního) právního úkonu. Proto nesplnění základních podmínek pro tvorbu vůle obce či jejího vyjádření (formou právního úkonu, resp. od 1. 1. 2014 formou právního jednání) navenek vede k absolutní neplatnosti takového právního úkonu (právního jednání).
Z vyloženého je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu není věcně správný. Jelikož dosavadní výsledky řízení ukazují, že o věci nemůže rozhodnout přímo dovolací soud podle §243d písm. b) o. s. ř. (odvolací soud s ohledem na své rozhodnutí se totiž vůbec nezabýval mj. otázkou dobré víry žalovaného 1/, resp. žalované 2/), Nejvyšší soud napadený rozsudek odvolacího soudu podle §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 28. ledna 2015
JUDr. Pavel V r c h a
předseda senátu