ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.83.2016:60
sp. zn. 4 As 83/2016 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobců: a) K. W., b)
J. W., oba zast. JUDr. Richardem Novákem, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125,
Pardubice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obec Radiměř, se sídlem Radiměř 170, v řízení
o kasační stížnosti žalobců a) – b) proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 30. 3. 2016, č. j. 52 A 15/2015 – 62,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalobce a) se z a s t a v u je .
II. Kasační stížnost žalobce b) se zamítá .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 19. 1. 2015, č. j. 3953/ODSH/2015-Sv, (dále též „napadené
rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobce a) a b) a potvrdil rozhodnutí Obecního úřadu
Radiměř ze dne 29. 8. 2014, č. j. 0693/14/RAD, kterým bylo určeno, že pozemní komunikace,
napojená na místní komunikaci p. č. 3084/1 směrem k č. p. X R., st. p. X, a nemovitosti č. p. X,
vše v k.ú. R., nacházející se na pozemku p. č. X KN k. ú. R., je veřejně přístupnou účelovou
komunikací min. již od 1. 4. 1997. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí popsal
průběh správního řízení, přičemž uvedl, že Městský úřad Svitavy podal žádost o vydání
rozhodnutí ve věci veřejně přístupné účelové komunikace na daném místě již dne 3. 11. 2009;
rozhodnutí správních orgánů vydaná v roce 2010 však byla následně zrušena správními soudy.
Ohledně stavu pozemní komunikace a její znatelnosti v terénu žalovaný uvedl, že se hodnotí dle
stavu v době rozhodování, resp. při zahájení řízení, pokud je bráněno v jejím užívání, kdy může
docházet k jejímu zastření vegetací. Stav pozemní komunikace přitom správní orgán prvního
stupně ověřil při místním šetření dne 21. 8. 2013, kdy zjistil, že užívání pozemku jako pozemní
komunikace je zjevné. Jeho využití jako dopravního koridoru vyplývá i z katastrální mapy a
z historického popisu. Žalobce při tomto místním šetření zpochybňoval pouze její charakter jako
účelové komunikace, nikoli její samotnou existenci.
[2] Žalovaný dále zdůraznil, že souhlas s užíváním pozemku jako účelové komunikace
je dán buď výslovně, nebo tzv. konkludentním souhlasem; v takovém případě je naopak nutné
aktivní jednání vlastníka v podobě kvalifikovaného nesouhlasu s veřejným užíváním jeho
pozemku. Ze spisové dokumentace přitom nevyplývá, že by vlastník pozemku v minulosti,
kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelové komunikace, s tímto vyslovil
kvalifikovaný nesouhlas. Svědek M. P. k tomu uvedl, že předmětný pozemek byl využíván jako
přístupová cesta k oběma domům v době užívání rodinou P.; jako cestu jej užívali i měnící se
noví majitelé těchto nemovitostí od 70. let. Jeho rodina přitom využívání tohoto pozemku jako
cesty nikdy nebránila. Svědkyně V. Š. rovněž vypověděla, že se jedná o jedinou přístupovou cestu,
kterou užívá od koupě domu v červenci 2004, přičemž v užívání cesty ji nebránil ani bývalý
vlastník M. P. Žalobci proto dle závěru správních orgánů vstoupili do práv a povinností
předchozího vlastníka, který dal souhlas s užíváním pozemku jako pozemní komunikace.
[3] Žalovaný dovodil, že zde existuje nezbytná komunikační potřeba. Jedná se totiž o jedinou
možnou přístupovou cestu, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby
vlastníků těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování
zemědělských a lesních pozemků, přičemž je nutné hledat proporcionalitu mezi zájmy vlastníka
pozemku a ostatních uživatelů pozemní komunikace. Pokud by existoval jiný způsob zajištění
komunikačního spojení bez omezení vlastnického práva, bylo by nutné přistoupit k této jiné
variantě. V posuzovaném případě však žádné jiné alternativní komunikace nebyly zjištěny.
Není přitom možné za stávajícího stavu deklaratorním rozhodnutím někoho nutit, aby si nově
zbudoval jinou cestu na svém pozemku. Tento stav podle závěru žalovaného prokazuje
nezbytnou komunikační potřebu. Pokud žalobci tvrdí, že k nemovitosti č. p. X lze přistupovat
i z jiných míst, pokud by se vytvořila nová přístupová komunikace, neprokazuje toto tvrzení
existenci alternativní přístupové komunikace v současné době.
[4] Jestliže žalobci v tomto směru odkazují na znalecký posudek pana Kubáta, podle kterého
při vytyčování vlastnické hranice nebylo vstupováno na sousední pozemky, nelze z toho ničeho
dovozovat, jelikož vyměřování pozemků představuje jinou činnost než používání
pozemku jako pozemní komunikace. Žalovaný v nespolední řadě nepřisvědčil žalobcům
v tom, že byla porušena jejich práva, když správní orgán prvního stupně neakceptoval zvukový
záznam pořízený z místního šetření ze dne 14. 6. 2014. Z místního šetření byl řádně zpracován
protokol, který zachytil všechny relevantní skutečnosti. Zvuková nahrávka tedy nemůže k věci
přinést nic dalšího. Odmítnutí tohoto důkazu bylo nadto podle žalovaného řádně odůvodněno.
Teprve po vydání prvostupňového rozhodnutí byl nosič tohoto záznamu vrácen žalobci b),
i když za správné považuje žalovaný to, aby tento materiál zůstal součástí spisu. Tato vada
však nemá vliv na zákonnost prvostupňového rozhodnutí. Fakt, že při koupi předmětného
pozemku byla sepsána kupní smlouva, podle níž není prodávaný pozemek zatížen žádnými
právními vadami, není podle žalovaného pro posouzení věci relevantní, neboť stěžejní je faktický
stav na místě. V rámci odvolání sice žalobci rovněž namítli i podjatost úředních osob, avšak
tato námitka byla podána až po vydání rozhodnutí, což je podle žalovaného nepřípustné.
[5] Žalobou ze dne 15. 2. 2015 se žalobci a) a b) domáhali zrušení napadeného rozhodnutí
a jemu předcházejícímu prvostupňovému rozhodnutí. Tvrdili, že na podzim roku 2006 si vlastník
sousední nemovitosti č. p. X zbudoval na pozemku p. č. X, který je od 1. 9. 2006
ve spoluvlastnictví žalobců, za jejich nepřítomnosti příjezd a parkovací stání pro osobní vozidlo,
přestože byl již dříve v jiné souvislosti vyrozuměn o tom, že pozemek je ve spoluvlastnictví
žalobců. Ti se proti tomu ihned začali bránit; v této souvislosti popsali průběh jednotlivých řízení
a jejich výsledky. K věci samé uvedli, že se žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí
nevypořádal se všemi námitkami spočívajícími v nedostatečné specifikaci podkladů rozhodnutí,
v nevěrohodnosti svědeckých výpovědí ze dne 14. 6. 2014, v odmítnutí navržených důkazů,
v manipulaci se spisem v podobě vrácení DVD se záznamem výslechu svědků, v nepoužitelnosti
výpovědí svědků ze dne 5. 4. 2009 a v neposlední řadě s námitkou podjatosti úřední osoby
a účasti další osoby při řízení. Žalobci rovněž dovozovali, že žalovaný nesprávně vyhodnotil
existenci cesty v samotném terénu. V protokolu o místním šetření ze dne 21. 8. 2013, z něhož
správní orgány vycházejí, totiž není žádná specifikace pozemní komunikace co do tvaru, délky,
umístění v terénu a ani jejího užití podchycena. Správní orgány nesprávně používají pořízenou
fotodokumentaci, která jim pouze evokuje podobu cesty, zvláště když bylo přehlédnuto,
že sousedé od roku 2006 provedli neoprávněné zásahy na předmětném pozemku, aby jej mohli
užívat, což museli žalobci v letech 2010 až 2011 v důsledku předchozího nezákonného
rozhodnutí správních orgánů strpět. Poukazovali dále na to, že část pozemku p. č. X
byla v minulosti oplocena. Zdůraznili, že tento pozemek nezákonně užívali pouze sousedé,
nikoli neomezený okruh osob, kterému není ani v současnosti pozemek přístupný. Jelikož
podle názoru žalobců není na předmětném pozemku veřejně přístupná účelové komunikace,
nemohl být žádným vlastníkem dán souhlas k takovému užívání. Jestli by se mělo jednat
o konkludentní souhlas, musel by vlastník o takovém užívání mít alespoň povědomí,
což nemohlo být v dané věci splněno, jelikož předchozí vlastníci se o pozemek dlouhodobě
nezajímali a nenavštěvovali jej.
[6] K otázce nutné komunikační potřeby žalobci namítali, že zde existují tři jiná spojení
k nemovitosti čp. X, a to buď přímo přes pozemek č. X ve vlastnictví paní Š., nebo z komunikace
na pozemcích p. č. X a p. č. X přímo na pozemky p. č. X, X a X, nebo přístup z komunikace na
pozemcích p. č. X, p. č. X a případně p. č. X. Tyto přístupy jsou podle žalobců rovněž plně
využitelné a stejně dostupné. Vlastník nemovitosti č. p. X přitom může na svých pozemcích
provést stejné úpravy, které učinil i v roce 2006. Žalobci v neposlední řadě nesouhlasili s tím, že
správní orgány nemuseli provést jako důkaz záznam z výslechu svědků, jelikož ten může osvětlit
velké nepřesnosti v záznamech protokolů o jejich výsleších.
[7] Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání ze dne 19. 1. 2016, v němž vyslovil přesvědčení,
že se v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami uplatněnými žalobci.
Žalovaný neshledal žádné důvody pro zpochybnění výpovědi svědků pana P. a paní Š. Pokud
žalobci poukazují na to, že v řízení před správním orgánem prvního stupně vystupovala i jiná než
oprávněná úřední osoba (paní N.), vysvětlil, že tato osoba nevykonávala žádné procesní úkony,
účastnila se úkonů pouze jen z důvodu konzultace a poradenství ve věci, jak ostatně správní
orgán prvního stupně řádně v odůvodnění svého rozhodnutí vysvětlil. K věci samé pak uvedl, že
otázkou veřejně přístupné účelové komunikace se správní orgány podrobně zabývaly, přičemž
odkázal na výpověď pana P., který potvrdil, že komunikace zde pokojně existovala už za jeho
právního předchůdce rodiny F. Z provedených důkazů rovněž nijak nevyplývá, že by zde
existovala jiná přístupová cesta k nemovitosti č. p. X. Ve zbytku žalovaný odkázal na odůvodnění
napadeného rozhodnutí, proto navrhoval, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[8] V replice žalobci s vyjádřením žalovaného nesouhlasili a poukazovali na to, že správní
orgány opomíjejí důkazy, které předložili. S vysvětlením účasti paní Nekvapilové rovněž nebyli
spokojeni, neboť není zřejmé, o koho se vlastně jedná a z jakého důvodu se jednání účastnila.
[9] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 30. 3. 2016,
č. j. 52 A 15/2015 - 62, žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ve vztahu k námitkám žalobců ohledně
nevypořádání se s jejich argumentací označil za podstatné to, že se správní orgány zabývaly všemi
základními námitkami účastníka řízení. Soud přitom nezjistil, že by zatížily svá rozhodnutí
vytýkanými procesními vadami. Žalovaný se podrobně zabýval specifikací podkladů
pro rozhodování, jak vyplývá ze str. 4 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Ostatně
tyto skutečnosti vyplývají i ze samotného prvostupňového rozhodnutí. Podklady, které
měly správní orgány soustředěny, jsou součástí spisu a jejich označení a z nich vyplývající
skutková zjištění soud považuje za dostačující. Soud nezjistil, že by vyslechnutí svědci
byli nevěrohodní, přičemž není žádný důvod pochybovat o jejich výpovědích. Svědek P. přitom
po celou dobu řízení vypovídal konzistentně, přičemž na věci nebyl nijak zainteresovaný. Soud
uvedl, že u svědkyně Š. nelze vyloučit, že by svou výpověď mohla „přikrášlit“ ve svůj prospěch,
nicméně v kontextu s výpovědí svědka P. a dalších důkazů se jeví její výpověď jako
plnohodnotná a věrohodná. Pokud žalobci vytýkají správním orgánům, že neprovedly jimi
navržené důkazy, soud vysvětlil, že správní orgán nemá za povinnost provést všechny navržené
důkazy, musí však dostatečně zdůvodnit, co jej k tomuto postupu vedlo, čemuž správní orgány
podle odůvodnění svých rozhodnutí dostály. Soud nepřisvědčil ani námitce žalobců ohledně
údajné manipulace se spisem, neboť z jeho obsahu je zřejmé, proč nebyl záznam obsažený na
DVD přijat a kdy byl tento záznam žalobci vrácen. Způsob provedení doplňujících výpovědí
svědků soud vyhodnotil jako správný, jelikož původní procesní nedostatek v podobě
nepřítomnosti žalobce při výslechu byl nyní odstraněn, když se žalobce mohl svědků dotazovat.
Pokud svědek P. na některé z otázek odmítl odpovídat, nelze ho k tomu nutit. Z protokolu ze
dne 14. 6. 2014 přitom není zřejmé, že by svědkovi bylo úřední osobou sděleno, že odpovídat
nemusí.
[10] Soud přisvědčil námitce žalobců a označil za nesprávný závěr žalovaného ohledně
nemožnosti rozhodovat o podjatosti úřední osoby dodatečně po vydání rozhodnutí; předmětnou
námitku však vyhodnotil jako ryze účelovou, neboť v ní nebyly uvedeny žádné konkrétní
skutečnosti, které by mohly vést k pochybnosti o nepodjatosti úřední osoby vzhledem k jejímu
poměru k věci, k účastníkům řízení či jejím zástupcům. Pokud žalobce důvodnost své námitky
dovozoval z toho, že správní orgán neprovedl jím navržené důkazy, nemůže být takto
koncipována námitka včasná. Tato vada však není podle závěru soudu natolik vážná,
aby odůvodnila zrušení napadeného rozhodnutí, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí
byl stejný i za situace, kdy by k této vadě nedošlo. Soud v neposlední řadě nepřisvědčil
ani tomu žalobnímu bodu, v němž žalobci vytýkali účast 3. osoby na řízení u správního orgánu
prvního stupně, neboť ze správního spisu je zřejmé, že správní orgán využil poradenských služeb
paní N., která však nevystupovala jako úřední osoba.
[11] K věci samé soud uvedl, že z právní úpravy vyplývá, že pozemní komunikace bude
mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege, pokud se bude jednat o dopravní cestu
určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých
nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními
pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
Jestliže vlastník se zřízením veřejné přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá
práva v takovém případě omezena veřejnoprávními institutem obecného užívání pozemní
komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas
udělil, ani jeho právními nástupci. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
je rovněž nutné zkoumat komunikační potřebu, ledaže byla účelová komunikace zřízena
vlastníkem pozemku, případně pokud vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil.
Soud nepřisvědčil námitkám žalobců zpochybňujícím existenci cesty v terénu, neboť správní
orgány dostatečně popsaly, na základě čeho dospěly k závěru o tom, že se v daném místě nachází
dopravní cesta. Jednalo se o vlastní šetření v terénu, fotodokumentaci, mapový podklad katastru
nemovitosti a mapové vrstevnice dané lokality, přičemž tyto důkazy byly podepřeny rovněž
svědeckými výpověďmi svědků Š. a P.
[12] Z těchto důkazů soudu vyplývá, že předmětný pozemek jako cesta využíván byl a že cesta
je znatelná vyježděností v terénu. Soud se rovněž ztotožnil se závěrem správních orgánů,
že tato veřejně přístupná účelová komunikace vznikla mnohem dříve, než došlo k „vyježdění
kolejí. Souhlas předchozích vlastníků s jejím vytvořením je doložen svědeckou výpovědí pana P. a
paní Š. Platnost výpovědi během jejich „přeslechnutí“ v roce 2014 nezpochybňuje ani to, že tito
svědkové odkázali na protokoly z předchozí výpovědi v roce 2009, neboť nyní (tj. při výslechu
v roce 2014) měli žalobci možnost se jejich výslechu účastnit a klást svědkům dotazy. Soud
uzavřel, že po provedeném dokazování bylo zjištěno, že předchozí vlastníci pozemku p. č. X
nebránili používání pozemku jako cesty, takže nebyl vyjádřen aktivní nesouhlas s takovýmto
využitím, čímž došlo ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace před tím, než pozemek
nabyli žalobci. Skutečnost, zda na pozemcích existovalo oplocení, je v tomto směru bez významu.
K možnosti komunikační alternativy soud uvedl, že taková alternativa musí aktuálně existovat,
přičemž touto otázkou se správní orgány rovněž dostatečně zabývaly.
[13] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích
ze dne 30. 3. 2016, č. j. 52 A 15/2015 – 62, podali žalobci a) a b) (dále jen „stěžovatelé a) a b)“)
kasační stížnost ze dne 12. 4. 2016 z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelé
vytýkali soudu, že se nedostatečně zabýval jednotlivými žalobními body, jejichž prostřednictvím
obsáhle namítali, že se žalovaný nedostatečně zabýval jejich odvoláním. Vyslovili názor, že pokud
se odvolací orgán nevypořádal se všemi námitkami, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné;
pokud krajský soud takové rozhodnutí nezrušil rok, trpí napadený rozsudek stejnou vadou.
Rozsudek je podle stěžovatelů nepřezkoumatelný rovněž proto, že správní rozhodnutí
nemá oporu v obsahu správního spisu. K věci samé uvedli, že nemohou souhlasit s krajským
soudem, že správní orgány dostatečně specifikovaly podklady, z nichž pro své závěry vycházely,
neboť během místního šetření dne 21. 8. 2013 nebyla pořízena tak obsáhlá fotodokumentace,
jak tvrdí správní orgány. Obsah této fotodokumentace není ani nijak popsán, není tudíž zřejmé,
co zachycuje a co z ní vyplývá. Nelze se proto k těmto důkazům blíže vyjádřit a zkoumat,
zda byly vůbec pořízeny v souladu se zákonem. Podle stěžovatelů nebyla řádně posouzena
ani věrohodnost vyslechnutých svědků, kteří byli podle jejich názoru zmanipulovaní. Správní
orgány se rovněž nedostatečně vyjádřily k tomu, proč neprovedly žalobci navržené důkazní
prostředky; rovněž pochybily tím, že neprovedly jako důkaz zvukový záznam z výslechu svědků,
nadto jej jako nezákonný vyřadily ze spisu, což dokládá i nezákonné manipulace se správním
spisem.
[14] Stěžovatelé vyslovili názor, že bylo postupováno protiprávně, pokud správní orgán
prvního stupně přečetl svědkům jejich protokol ze dne 5. 4. 2009. Námitku podjatosti úřední
osoby nevznesli účelově, ani opožděně, jelikož teprve po vydání prvostupňového rozhodnutí
seznali podjatost úřední osoby. Žalovaný se nedostatečně zabýval i tím, že se na správním řízení
před správním orgánem prvního stupně podílela třetí osoba, která nebyla úřední osobou.
Ohledně existence cesty stěžovatelé vysvětlili, že ta nezákonně vznikla až v důsledku stavebních
úprav sousedkou v roce 2006. Svědkyně Š. ostatně sama potvrdila, že její pozemek
byl v minulosti oplocen, což vylučuje veřejné užívání pozemní komunikace od nepaměti.
Svědecké výpovědi podle stěžovatelů neprokazují, že se na inkriminovaném pozemku jedná
o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. V neposlední řadě poukazovali na to, že nebyla
dostatečně a správně posouzena nezbytnost nutné komunikační potřeby. Napadené rozhodnutí
je rovněž zatíženo tím, že nebylo doručeno žadateli o vydání správního rozhodnutí, kterým
byl Městský úřad Svitavy. Stěžovatelé proto navrhovali, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
krajského soudu a napadené rozhodnutí.
[15] Žalovaný se ke kasačním stížnostem nevyjádřil.
[16] Osoba zúčastněná na řízení (obec Radiměř) se ke kasačním stížnostem vyjádřila v podání
ze dne 5. 5. 2016, v němž podrobně popsala průběh správního řízení a souhlasila se závěrem,
že s ohledem na provedené důkazy bylo dostatečně zjištěno, že se v případě předmětné
komunikace jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Navrhovala proto, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
[17] Stěžovatel b) v replice ze dne 17. 6. 2016 setrval na argumentaci, že správní orgány
nemohou vycházet z výpovědí svědků, které jsou účelové a zjevně nepravdivé.
Měl za to, že přístup k pozemku paní Š. je možné zajistit i jinými cestami, jak se ostatně
v minulosti i dělo. Nebyly proto dle jeho stanoviska splněny podmínky pro určení, že se jedná
o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. V neposlední řadě namítal, že krajský soud
mu nedoručoval písemnosti na jím uvedenou elektronickou adresu.
[18] Osoba zúčastněná na řízení reagovala podáním ze dne 29. 6. 2016, v němž vyjádřila
přesvědčení, že svědek P. je hodnověrný, jelikož jako vlastník předmětného pozemku do roku
2006 může k věci uvést nejdůležitější informace. Všechny jiné možnosti komunikační cesty byly
podle jejího názoru zváženy, a to s negativním výsledkem. Bylo přitom vyvráceno tvrzení
stěžovatele b), že se předmětný pozemek používal do roku 2006 jako oplocený dvůr. Setrvala
proto na závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem.
[19] V podání ze dne 11. 7. 2016 stěžovatel b) uváděl, že správní orgán prvního stupně
postupoval účelově a že svědek pan P. byl zmanipulován správním orgánem a paní Š.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[20] Stěžovatelé a ) a b) jsou osobami oprávněnými k podání kasační stížnosti, neboť
byli účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační stížnost je včasná (ustanovení §106
odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody podle ustanovení §104 s. ř. s.
způsobující její nepřípustnost.
[21] Nejvyšší správní soud se zabýval dále tím, zda byly splněny podmínky řízení
dle ustanovení zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
Z obsahu soudního spisu vyplývá, že stěžovatel b) na výzvu zdejšího soudu soudní poplatek
za řízení o kasační stížnosti zaplatil, stěžovatelka a) však ani přes výzvu ze dne 19. 4. 2016,
č. j. 4 As 83/2016 – 14, soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč neuhradila.
[22] Podle §47 písm. c) s. ř. s. „soud řízení usnesením zastaví, stanoví-li tak tento nebo zvláštní zákon.“
Podle §9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích „nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu
na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení
ve lhůtě, kterou mu určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví.“
[23] Stěžovatelka a) byla řádně vyzvána k zaplacení soudního poplatku a poučena o následcích,
které nastoupí v případě, že tak neučiní. Navzdory této výzvě a náležitému poučení
však stěžovatelka a) ve stanovené lhůtě soudní poplatek nezaplatila, proto Nejvyšší správní soud
řízení o kasační stížnosti stěžovatelky a) zastavil podle §47 písm. c) s. ř. s. ve spojení s §9 odst. 1
zákona o soudních poplatcích.
[24] Ve vztahu ke kasační stížnosti stěžovatele b) (dále též i jako „stěžovatel“) Nejvyšší
správní soud konstatuje, že byly splněny veškeré podmínky pro meritorní posouzení věci.
[25] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel b) podal z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[26] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná; k tomuto závěru vedly Nejvyšší správní soud následující úvahy:
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[28] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, neboť s jeho závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti, v níž podrobně
namítá nesprávné posouzení otázky – určení účelové pozemní komunikace jako veřejně
přístupné. Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný.
Skutečnost, že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí a požaduje jiné, podrobnější odůvodnění,
které by nadto plně odpovídalo jeho postoji, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného
rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[29] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny.
[30] Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadené rozhodnutí žalovaného bylo v souladu
se zákonem. Krajský soud pouze vyjádřil svůj právní názor ohledně zákonnosti napadeného
rozhodnutí, a to i odkazem na recentní judikaturu správních soudů, případně odkazem
na odůvodnění správního rozhodnutí a ztotožněním se se závěry správních orgánů
(např. ohledně důvěryhodnosti svědků); z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele
a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku.
Na základě závěru stěžovatele, že napadené rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné
(ať už pro údajné nevypořádání se s jeho odvolacími námitkami nebo pro rozpor odůvodnění
s výrokem správního rozhodnutí), nelze automaticky dovozovat i nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu, pokud ten se s jednotlivými námitkami uplatněnými v žalobě vypořádal.
[31] Jestliže stěžovatel namítá, že se krajský soud dostatečně nezabýval procesní vadou,
spočívající v neproběhnutí místního šetření dne 14. 6. 2014, musí Nejvyšší správní soud na úvod
souhlasit s krajským soudem, že tato námitka byla velmi obecného charakteru a nebylo
z ní zřejmé, co správním orgánům stěžovatel vytýká, jelikož správní orgány vycházely z obsahu
protokolů o výpovědi svědků provedených téhož dne. Nejvyšší správní soud však přisvědčuje
stěžovateli, že se krajský soud mohl a měl i takovouto námitkou více zabývat. Jak však vysvětlil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25, rozsudek
je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně
dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení
postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů
byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud
je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu
či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných
speciálních případech. S tímto kasačním důvodem je však nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí
soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen
a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních
práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení
před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci
rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak
než kasací odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu,
k úkonům soudu a účastníků řízení.
[32] Nejvyšší správní soud s ohledem na obecnost této žalobní argumentace, kdy žalobci
pouze konstatovali toto pochybení správních orgánů bez toho, aby uvedli, jak toto pochybení
ovlivnilo závěry správních orgánů, musí konstatovat, že nelze rozsudek krajského soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, pokud ten se vypořádává se základními žalobními body žalobců.
Z obsahu předloženého správního spisu nadto vyplývá, že správní orgán prvního stupně
dne 14. 6. 2014 provedl úkon, z jehož průběhu vyhotovil „Protokol z místního šetření a ústního
jednání konané dne 14. 6. 2014“. Z obsahu tohoto protokolu však bez jakýchkoli pochyb
vyplývá, že předmětem tohoto procesního úkonu byl pouze výslech svědků Š. a P. Z těchto
výslechů přitom správní orgány a rovněž i žalobci obsáhle vycházejí. Nelze proto hovořit o tom,
že by správní orgány provedly nějaké místní šetření, o kterém by žalobci nebyli informováni, ale
pouze provedly výslechy, které pouze nevhodně (pravděpodobně z důvodu použití
předpřipravených formulářů) nazvaly jako „místní šetření a ústní jednání“. Správní řízení proto
nebylo zatíženo vadou v podobě uskutečnění místního šetření bez vědomí žalobců. Za této
situace, kdy se správní orgány nedopustily vytýkaného procesního pochybení, neboť jim lze
vytýkat maximálně formulační neobratnost při označení protokolu o výslechu svědků, a kdy
žalobci ve své žalobě nedovozovali žádný konkrétní negativní zásah do svých práv na základě
tohoto postupu správního orgánu, není na místě rozsudek krajského soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, jelikož Nejvyšší správní soud mohl toto drobné pochybení napravit
v odůvodnění tohoto rozsudku.
[33] Pokud stěžovatel uvádí, že rozsudek je stižen jinou vadou ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. spočívající v tom, že mu krajský soud nedoručoval písemnosti na jeho
elektronickou adresu, musí Nejvyšší správní soud odkázat na ustanovení §46 odst. 2 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“),
podle kterého „prostřednictvím veřejné datové sítě soud doručuje na elektronickou adresu, kterou adresát sdělil
soudu, jestliže soud o doručení písemnosti tímto způsobem požádal nebo s ním vyslovil souhlas a jestliže uvedl
akreditovaného poskytovatele certifikačních služeb, který vydal jeho kvalifikovaný certifikát a vede jeho evidenci,
nebo předložil svůj platný kvalifikovaný certifikát.“ Z obsahu žaloby ze dne 18. 2. 2015, v níž je rovněž
obsažena žádost o zasílání písemností na e-mailovou adresu, však nevyplývá, že by ze strany
žalobců byla splněna podmínka ustanovení §46 odst. 2 o. s. ř., neboť nepředložili soudu svůj
platný kvalifikovaný certifikát, ani neuvedli akreditovaného poskytovatele certifikačních služeb,
který vydal jejich kvalifikovaný certifikát. Nad rámec výše uvedeného je nutné zmínit, že i kdyby
krajský soud v této otázce postupoval nesprávně, stížní důvod dle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. by byl naplněn tehdy, pokud by taková vada měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé; v posuzované věci je přitom zřejmé, že se příslušné písemnosti soudu
dostaly do dispozic žalobců, kteří na ně reagovali, včetně podání kasační stížnosti
proti napadenému rozsudku krajského soudu.
[34] Nejvyšší správní soud proto nezjistil naplnění kasačního důvodu dle ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[35] K věci samé, tedy naplnění stížních důvodů dle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s., uvádí Nejvyšší správní soud následující:
[36] Jestliže stěžovatel vytýká žalovanému, že nedostatečně specifikoval podklady
pro rozhodnutí, když podle jeho názoru nebyla pořízena fotodokumentace č. 1, 5, 7, 8, 12 a 13,
nelze této argumentaci zcela přisvědčit, neboť jak Nejvyšší správní soud ověřil z předloženého
správního spisu, je jeho součástí 13 snímků týkající se dané lokality. Z obsahu spisu sice
není zřejmé, na základě jakého úkonu správního orgánu byly tyto fotografie pořízeny,
což bylo správním orgánům vytýkáno již v předchozím rozsudku zdejšího soudu
ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141, v dané věci, za podstatné však Nejvyšší správní soud
nyní považuje to, že správní orgány následně provedly místní šetření dne 21. 8. 2013, který
zachytil týž stav jako předmětné fotografie.
[37] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že správní orgány pochybily, pokud do správního
spisu nezařadily bližší informace o tom, na základě čeho byly tyto fotografie pořízeny,
tj. jestli bylo provedeno další místní šetření či ohledání správním orgánem, anebo tyto fotografie
byly pořízeny třetí osobou a pouze správnímu orgánu v dané věci předloženy; avšak tato vada
nedosahuje takové intenzity, aby odůvodnila zrušení napadeného rozhodnutí, neboť správní
orgány následně řádně provedly místní šetření a protože účastníci řízení měli možnost se vyjádřit
k podkladům správního spisu. Jak přitom Nejvyšší správní soud ověřil, obsahem správního spisu
tyto fotografie, včetně mapových podkladů z katastru nemovitostí, po zrušení předchozího
rozhodnutí v dané věci správním soudem již byly. Pokud by Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí z tohoto důvodu zrušil, nepřispěl by tím k ochraně práv stěžovatele, neboť jakékoli
nové místní šetření by nemohlo dospět k jiným zjištěním než to, které bylo již v dané věci
učiněno v roce 2013 – srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2014,
č. j. 3 As 87/2013-31. Není přitom pravdou, že by obsah těchto fotografií nebyl stěžovateli znám,
neboť se závěry z nich plynoucí ohledně vyjetých kolejí na inkriminovaném pozemku věcně
i polemizoval, když namítal, že tyto stopy byly způsobeny nelegálním užívání tohoto pozemku
jeho sousedkou, paní Š. (viz. např. podání ze dne 11. 9. 2013). Nadto tyto fotografie zjevně
zachycují týž stav, který zaznamenal stěžovatel na fotografiích, které sám v průběhu správního
řízení opakovaně předkládal.
[38] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu o tom, že správní orgány
dostatečně vysvětlily, proč neprovedou důkazní prostředky navržené stěžovatelem. Ve správním
spise totiž skutečně je obsažen znalecký posudek Ing. Aleše Kubáta, tudíž nebylo nutné jej znovu
provádět a zajišťovat. Rovněž nebylo nutné jako důkaz provést žalobu paní Š. ze dne 11. 2. 2008,
neboť z obsahu spisu a jednotlivých podání je zcela zřejmé, že vztahy mezi stěžovatelem a jeho
sousedkou jsou více než napjaté. Z faktu, že byla podána žaloba jeho sousedkou a že jejich vztahy
jsou napjaté, jak vyplývá z podání ze dne 10. 7. 2014, nelze ničeho dovozovat ve vztahu
k existenci předmětné veřejně přístupné účelové komunikace, jež měla vzniknout dle závěru
správního orgánu nejpozději od 1. 4. 1997. Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje se
závěrem správního orgánu, že v řízení o určení charakteru pozemkové komunikace není nutné
řešit projektový výkres návrhu zpevněné plochy na pozemku p. č. X k. ú. R., neboť návrh
zpevněné plochy zjevně nemůže prokázat současný skutečný stav na daném pozemku.
[39] Krajský soud rovněž správně posoudil otázku údajné manipulace se správním spisem
z toho důvodu, že správní orgán prvního stupně vrátil stěžovateli zaslaný nosič DVD
se zvukovým záznamem z výslechu svědků, neboť za podstatné považoval to, že správní orgán
řádně a dostatečně vysvětlil, proč odmítl tento důkaz provést, přičemž z obsahu správního spisu
je zřejmé, jak s tímto podáním stěžovatele naložil. Nelze tedy hovořit o nezákonné manipulaci
s obsahem správního spisu, neboť je z něj naopak patrné, jak správní orgán s jednotlivým
podáním naložil. Tento záznam sice měl zůstat součástí správního spisu, avšak na základě tohoto
dílčího pochybení nelze konstatovat nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť správní orgány
z tohoto důkazního prostředku při svých závěrech nevycházely a ani jej neprovedly.
Pokud by Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu zrušil napadené rozhodnutí, nijak
by tím nepřispěl k ochraně práv stěžovatele, neboť správní orgány by si musely od stěžovatele
tento nosič DVD vyžádat, avšak žádné další úkony by s ním neprováděly a zjevně by dospěly
na základě nezměněného skutkového stavu ke stejnému závěru ohledně existence veřejně
přístupné účelové komunikace. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že na základě tohoto
neprovedeného důkazního prostředku nelze zpochybnit protokolaci výpovědí svědků,
jež byla provedena dne 14. 6. 2014, neboť samotný stěžovatel proti protokolaci v námitkách,
které sám sepsal téhož dne, namítal pouze drobné nepřesnosti v protokolaci nemající vliv
na samotný obsah, přičemž na tyto námitky správní orgán prvního stupně řádně reagoval
přípisem ze dne 23. 6. 2014. Nyní uplatňované námitky stěžovatele ohledně údajné manipulace
s těmito výpověďmi ze strany správního orgánu prvního stupně se proto jeví jako zjevně účelové,
neboť stěžovatel postupně mění své výtky vůči správnímu orgánu.
[40] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že při „přeslechnutí“ svědků
dne 14. 9. 2014 mohlo být vycházeno z jejich předchozích výpovědí, pokud svědci
na ně odkázali. Není totiž nutné, aby svědci znovu výslovně vypověděli to, co už jednou
v minulosti uvedli, byť při této předchozí výpovědi nebylo ze strany správního orgánu
postupováno v souladu se správním řádem; toto procesní pochybení však bylo nyní tímto
„přeslechnutím“ za účasti stěžovatele odstraněno. Stěžovatel totiž při tomto výslechu
měl zaručena všechna svá procesní práva podle správního řádu, zejm. mohl klást svědkům
otázky, čehož i využil.
[41] Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že námitka
podjatosti úřední osoby byla stěžovatelem vznesena účelově. Pokud ji totiž stěžovatel nyní
odůvodňuje tím, že správní orgán odmítal provádět jeho důkazní návrhy, je zjevné,
že tyto skutečnosti věděl stěžovatel daleko dříve než po vydání prvostupňového rozhodnutí.
K takto odůvodněné námitce by tedy správní orgány nemusely ani přihlížet – srov. §14 odst. 2
věta druhá správního řádu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2013,
č. j. 1 As 89/2010 - 152. Správní řízení nebylo zatíženo ani tou vadou, že správnímu orgánu
prvního stupně vypomáhal s vedením tohoto řízení třetí subjekt na základě Smlouvy
o poskytování poradenského a konzultačního servisu. Z obsahu správního spisu je totiž zjevné,
že oprávněnou úřední osobou byl starosta obce a že paní N., vůči níž stěžovatel nyní brojí,
poskytovala pouze administrativní, poradenskou a konzultační pomoc, tudíž nemohla vést toto
správní řízení. Pokud stěžovatel nyní dovozuje, že tato konzultantka mohla manipulovat
s protokolem o výslechu svědků, je tato námitka zjevně účelová, neboť stěžovatel měl a mohl
toto namítat již dne 14. 6. 2014, kdy byl tomuto úkonu přítomen a kdy sám sepsal námitky
proti protokolaci výslechu, avšak v těchto námitkách ničeho vůči činnosti paní N. a její údajnému
nesprávnému zaprotokolování výpovědí svědků výslovně nenamítal.
[42] Ohledně naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace Nejvyšší správní soud
odkazuje na závěry zjištěné správním orgánem prvního stupně při místním šetření
dne 21. 8. 2013 a tehdy pořízenou fotodokumentaci, ze které vyplývá faktické užívání
předmětného pozemku jako pozemní komunikace, neboť na zemi jsou patrné stopy
po pneumatikách automobilů, tedy tzv. vyjeté koleje. Znakem pozemní komunikace přitom
není to, že pozemek je speciálně zpevněn a upraven (srov. Michaela Černínová, Karel Černín
a Michal Tichý, Zákon o pozemních komunikacích: komentář, Wolters Kluwer, ASPI, výklad
k §7), tudíž je irelevantní, zda sousedka stěžovatele začala s povrchovou úpravou předmětného
pozemku v roce 2006 s jeho souhlasem, se souhlasem či vědomím předchozího vlastníka
nebo vůbec. Ostatně správní orgány dovodily, že pozemní komunikace zde existovala minimálně
od roku 1997, tudíž již z logiky plynutí času je vedlejší, zda tato pozemní komunikace
byla v roce 2006 zpevňována či nějak upravována. To, že se stěžovatel spolu se svojí manželkou
snaží zabránit užívání předmětného pozemku jako pozemní komunikace od roku 2006, nijak
nemůže zpochybnit to, zda se jedná o účelovou pozemní komunikaci, pokud ta vznikla
již v minulosti, neboť tento stav (zejm. souhlas vlastníka s vytvořením účelové komunikace)
nemůže být jednostranným způsobem právními nástupci předchozího vlastníka měněn.
[43] Jestliže stěžovatel poukazuje na výpověď paní Š., tak ta pouze uvedla, že nemovitost,
kterou zakoupila, tedy pozemek parc. č. st. X (na němž se nachází budova č. p. X) a pozemek X,
byly oploceny. Z toho faktu však nevyplývá, že by pozemek X, na němž se nachází pozemní
komunikace, byl oplocen a tudíž i nepřístupný, jak dovozuje stěžovatel. Tato výpověď paní Š.,
která měla nemovitost koupit v roce 2004, tak nijak nevyvrací výpověď pana P., podle něhož byl
předmětný pozemek dlouhodobě v minulosti používán jako pozemní komunikace ke spojení
s dalšími nemovitostmi, neboť z ní nelze dovodit, zda tyto pozemky byly oploceny po celé délce,
zda tam byly volně přístupné branky a kdy bylo toto oplocení zřízeno, tudíž nelze z této části
výpovědi vyvracet výpověď pana P. o dlouhodobém užívání předmětného pozemku jako
dopravní cesty k obhospodařování vzdálenějších pozemků.
[44] Nejvyšší správní soud má totiž za to, že nelze vytrhávat jednotlivé věty z výpovědí svědků
z kontextu celého provedeného dokazování a z kontextu důkazů získaných při místním šetření.
Pokud totiž z místního šetření vyplývá, že se na předmětném pozemku nachází dopravní cesta,
která byla podle výpovědi svědků s vědomím tehdejších vlastníků dlouhodobě používána,
nelze hovořit o tom, že by se správní orgány dopustily pouhé spekulace stran určení vzniku cesty
od roku 1997. Je totiž nutné zdůraznit časové souvislosti, neboť jednotlivé důkazní prostředky
se vztahují k různým časovým obdobím. Je pochopitelné, že se správním orgánům nepodaří
zajistit fotodokumentaci k užívání pozemku jako dopravní cesty, která by zachycovala stav
před několika desítkami let, neboť pokud se dlouhodobě vytvoří určitý pokojný stav,
není pravděpodobné, že bude tento zadokumentován za účelem případného pozdějšího
správního či jiného řízení. Za stěžejní je pak nutné vnímat výpověď svědků či jiné důkazní
prostředky, z nichž vyplyne, že stav, který byl zjištěn správním orgánem při místním šetření,
odpovídá faktickému dlouhodobému stavu, tj. že se pozemek jako pozemní komunikace pokojně
užíval již v daleké minulosti. Samotný fakt, že stěžovatel s výpovědí svědků nesouhlasí a vytrhá
jednotlivé věty z kontextu celé výpovědi, ještě nedokládá, že by taková výpověď svědka
byla pro účely prokázání dlouhodobé existence pozemní komunikace nepoužitelná;
nelze totiž očekávat, že svědkové s odstupem mnoha let budou schopni vždy zcela přesně
vypovědět časovou souslednost jednotlivých svých kroků.
[45] Ve vztahu k prokázání souhlasu vlastníka s vytvořením veřejně přístupné účelové
komunikace Nejvyšší správní soud odkazuje na výpověď pana P., z níž vyplývá, že předmětný
pozemek sloužil od 70. let minulého století ke spojení staveb, které se nyní nacházejí ve
spoluvlastnictví stěžovatelky a stěžovatele a ve vlastnictví paní Š. Tyto budovy přitom v minulosti
byly ve vlastnictví rodiny P., která je však v 70. letech prodala různým vlastníkům, přičemž však
souhlasila s tím, aby tito vlastníci inkriminovaný pozemek jako veřejně přístupnou účelovou
komunikaci užívali. Ve skutečnosti, že předmětnou cestu využívali různí vlastníci sousedních
budov, stejně jako ti, kteří se potřebovali dostat se zemědělskou technikou k pozemkům
nacházejícím se „za těmito budovami“, jak ostatně vyplývá z kopie katastrální mapy zachycující
předchozí stav, v níž je značena cesta po pozemku parc. č. X v k. ú. R. vedoucí k pozemkům na
jih od budovy č. p. X, Nejvyšší správní soud spatřuje znak souhlasu s využitím pozemku jako
veřejně přístupné účelové komunikace, neboť se vlastník výslovně v minulosti nevymezoval proti
užívání tohoto pozemku blíže nevymezeným počtem jiných osob a svůj nesouhlas neomezil na
konkrétně určené osoby.
[46] Pokud jde o poslední znak veřejně přístupné účelové komunikace, tedy existenci nezbytné
komunikační potřeby, musí Nejvyšší správní soud na úvod předestřít, že nutnost posuzování
tohoto znaku jako esenciální podmínky pro konstatování veřejně přístupné účelové komunikace
je judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně, přičemž sjednocení této judikatury
bylo předloženo rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu na základě usnesení tohoto
soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 5 As 140/2014 – 53. Nejvyšší správní soud však
má za to, že není na místě předmětné řízení přerušit podle ustanovení §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.
Správní orgány totiž dovodily, že ve vztahu k předmětnému pozemku je naplněna podmínka
nezbytné komunikační potřeby, jelikož nelze využít jinou pozemní komunikaci, tudíž i kdyby
rozšířený senát dospět k závěru, že pro naplnění znaku veřejně přístupné účelové komunikace
není nutné zkoumat tento znak, nemohlo by to s to zpochybnit výrok správního orgánu v dané
věci.
[47] Nejvyšší správní soud v tomto směru souhlasí se závěry správních orgánů, že v daném
případě byla splněna podmínka nutné komunikační potřeby. Podmínka nutné komunikační
potřeby je totiž splněna v případě, kdy v terénu fakticky neexistuje jiná komunikace, která
by mohla inkriminovanou veřejně přístupnou účelovou komunikaci nahradit, přičemž
tato komunikace musí být ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, tj. státu, kraje nebo obce
(srov. Michaela Černínová, Karel Černín a Michal Tichý, Zákon o pozemních komunikacích:
komentář, Wolters Kluwer, ASPI, výklad k §7 a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012 - 42). V posuzované věci přitom ani samotný stěžovatel
netvrdí, že by v dané lokalitě v době rozhodování správních orgánů skutečně existovala jiná
pozemní komunikace, která by nahradila funkci předmětné pozemní komunikace. Stěžovatel totiž
pouze uvádí, že by bylo možné přístup zajistit i jiným způsobem, ovšem nedokládá, že se tomu
již v současné době děje. To znamená, že by se tyto pozemní komunikace musely teprve
vybudovat, což výše uvedené závěry vylučují.
[48] Nadto není nijak doloženo, že tyto „dopravní alternativy“ se nacházejí na pozemcích
ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Není totiž možné, aby se chránilo vlastnické právo
stěžovatele na úkor jiné soukromé osoby, která s tím nevyslovila souhlas a jejíž pozemky zjevně
v současné době nejsou fakticky využívány jako pozemní komunikace. Jestliže stěžovatel obsáhle
dovozuje, že je možné použít pro cestu pozemky nacházející se na jih od pozemků paní Š., je
nutné poukázat na to, že pozemek parc. č. X v k. ú. R. je ve vlastnictví stěžovatele a že pozemek
parc. č. X je ve vlastnictví stěžovatelky a); pokud tedy tyto pozemky měly být dle stěžovatele
použitelné jako náhrada za pozemní komunikaci na předmětném pozemku, není Nejvyššímu
správnímu soudu zřejmé, proč v tomto směru stěžovatelé neučinili v průběhu několika
posledních let příslušné kroky. Pokud tuto možnost, které se nyní dovolávají, nevyužili, jedná se
zjevně o účelovou argumentaci.
[49] Jestliže stěžovatel hovoří o tom, že je na místě využít pozemky parc. č. X a X v k. ú. R.,
které jsou ve vlastnictví paní Š., je nutné poukázat na to, že tyto pozemky mohou teprve až dle
úvah stěžovatele sloužit k napojení na komunikaci nacházející se na pozemcích parc. č. X a 5580
v k. ú. R., které jsou ve vlastnictví třetích soukromých osob, přičemž je nutné k tomu dále
poukázat na to, že nebylo nijak doloženo, že tato pozemní komunikace je veřejně přístupnou
účelovou komunikací, na kterou je napojení vůbec možné. Z obsahu katastru nemovitostí navíc
vyplývá, že tyto pozemky jsou v ochranném pásmu vodního zdroje 2. stupně, tudíž je nutné
zohlednit další omezení z toho vyplývající – srov. ustanovení §30 zákona č. 254/2001 Sb., o
vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a přiměřeně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 6 As 18/2013 – 52. Rovněž je
nutné zmínit, že pozemky paní Š. parc. č. X a X v k. ú. R. se nacházejí v zemědělském půdním
fondu, tudíž jejich využití jiným způsobem je rovněž omezeno zákonem č. 334/1992 Sb., o
ochraně zemědělského půdního fondu. Nad rámec výše uvedeného ohledně toho, že ve vztahu
k těmto pozemkům nelze uvažovat o komunikační alternativě, neboť tyto cesty zjevně neexistují,
je tedy nutné poukázat na to, že jejich vytvoření mohou bránit i další okolnosti.
[50] Nejvyšší správní soud svou pozornost zaměřil rovněž na to, zda by nebylo možné
dovodit, že alternativní cesta namísto využití předmětného pozemku spočívá v přímém napojení
pozemku parc. č. X na místní komunikaci na pozemku parc. č. 3084/1, vše v k. ú. R., jak ostatně
rovněž poukazuje stěžovatel, i když zde není patrná dopravní cesta v terénu. K tomu je však
nutné zmínit, že i kdyby Nejvyšší správní soud dovodil, že není nutné trvat na podmínce
patrnosti této cesty v terénu, neboť se jedná o přímé napojení pozemků paní Š. na místní
komunikaci, je nutné poukázat na to, že na hranici těchto pozemků se dle místního šetření a
pořízené fotodokumentace nachází zlom o výšce dosahující přibližně 21 m, což vylučuje použití
této alternativy bez podstatných zásahů do terénu, a to zejména s ohledem na nestabilitu podloží
a riziko sesuvu půdy, jak ostatně vysvětlil správní orgán prvního stupně v odůvodnění svého
rozhodnutí. Je přitom otázkou, zda by takový zásah byl technický proveditelný s ohledem na
nutnost překonat značný výškový rozdíl mezi těmito pozemky, na přítomnost inženýrských sítí a
s ohledem na prostor na pozemku paní Š. před budovou č. p. X, a zda takové napojení by mohlo
představovat adekvátní náhradu za současnou cestu.
[51] Ve vztahu k argumentaci stěžovatele, že v průběhu správního řízení došlo k manipulaci
se svědky a že měla být správní rozhodnutí doručována též navrhovateli, musí Nejvyšší správní
soud konstatovat, že je nepřípustná ve smyslu ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatel
touto argumentací uplatňuje zcela jiné důvody, než které uplatnil v řízení před krajským soudem.
[52] Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[53] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 Afs 106/2009 - 77,
„kasační stížnost může účinně směřovat jen proti těm důvodům soudního rozhodnutí, na němž je toto rozhodnutí
postaveno.“ K obdobným závěrům se Nejvyšší správní soud přihlásil v rozsudku
ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, ve kterém uvedl, že „ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.
představuje zavedení koncentračního principu do řízení před Nejvyšším správním soudem. Užití tohoto principu
lze považovat za zcela racionální, neboť zajišťuje, aby výhrady účastníků řízení proti (zde) pravomocnému
správnímu rozhodnutí byly pořadem práva nejprve projednány krajskými soudy, přičemž Nejvyšší správní soud
přezkoumá již pouze zákonnost závěrů krajských soudů k jednotlivým skutkovým a právním otázkám, které jim
byly v žalobách předestřeny (promítly-li se, pochopitelně, do námitek kasačních). Pokud by bylo v řízení
před Nejvyšším správním soudem (myšleno v řízení o kasační stížnosti) připuštěno uplatnění skutkových
a právních novot (zde srov. též ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s.) vedlo by to fakticky k popření kasačního
principu, na němž je řízení o tomto mimořádném opravném prostředku vystavěno. Ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. (obdobně jako §109 odst. 4 s. ř. s., vylučující možnost dodatečného uplatňování argumentů
skutkových) tedy nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně. Po účastnících
předcházejícího žalobního řízení (z logiky věci je zřejmé, že musí jít pouze o účastníky aktivně legitimované)
lze jistě spravedlivě požadovat, aby na principu vigilantibus jura postupovali v řízení shora popsaným způsobem
s tím, že v případě, kdy tak neučiní, ponesou (z hlediska možnosti uplatnění procesní argumentace v dalším
stupni) případné nepříznivé důsledky.“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2008,
č. j. 1 Afs 102/2008 – 39, bylo konstatováno, že „podle §104 odst. 4 s. ř. s. totiž není kasační stížnost
přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Tato výhrada dopadá i na případy, kdy žalobce sice onu námitku
před soudem uplatnil, učinil tak však až po uplynutí lhůty k podání žaloby.“
[54] Řízení o kasační stížnosti jako mimořádném opravném prostředku proti pravomocným
rozhodnutím krajských soudů podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. slouží k přezkumu zákonnosti
a správnosti rozhodnutí krajských soudů; nevytváří proto novou instanci k přednesu další
skutkové a právní argumentace pro žalobce. Nejvyšší správní soud se tedy za dané procesní
situace nemůže věcně vyjádřit k argumentaci ohledně toho, že v průběhu správního řízení došlo
k manipulaci se svědky a že měla být správní rozhodnutí doručována též navrhovateli.
Tuto argumentaci stěžovatel uvedl až v kasační stížnosti, což je v rozporu s ustanovením §104
odst. 4 s. ř. s., které ve smyslu výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu zakotvuje
koncentraci řízení před krajskými soudy, tj. stěžovatel měl veškerou svou argumentaci dokládající
podle jeho názoru nezákonnost a nesprávnost napadeného rozhodnutí uvést již v řízení
před krajským soudem ve lhůtě podle ustanovení §72 s. ř. s.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[55] Na základě všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích k závěru,
že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto
není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[56] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1,
3, 5 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Ve vztahu ke stěžovatelce a) bylo řízení
o kasační stížnosti zastaveno, tudíž právo na náhradu nákladů řízení nemá. Stěžovatel b) nebyl
ve věci procesně úspěšný, proto nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému
pak podle obsahu spisu žádné náklady řízení o kasační stížnosti nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
[57] Osoby zúčastněné na řízení mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil.
Žádné takové náklady osobě zúčastněné na řízení nevznikly, tudíž nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu