ECLI:CZ:US:2016:4.US.871.15.1
sp. zn. IV. ÚS 871/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaromíra Jirsy, soudců JUDr. Jana Musila a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti Přípravného výboru pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně ve složení: Mgr. Jakub Patočka, RNDr. Miroslav Patrik a Ota Nepilý, zastoupených JUDr. Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015 č. j. Ars 7/2014-126, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I
Přípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně ve složení: Mgr. Jakub Patočka, RNDr. Miroslav Patrik a Ota Nepilý (dále jen "stěžovatel") navrhl zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť má za to, že jím došlo k porušení jeho práv podle čl. 21 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II
V souzené věci stěžovatel podal dne 1. 8. 2014 Magistrátu města Brna (dále "magistrát") návrh na konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží (dále jen "místní referendum") s vymezenými otázkami navrženými k rozhodnutí. Magistrát dne 15. 8. 2014 stěžovatele písemně vyzval k odstranění ve výzvě specifikovaných nedostatků (tj. chybějícího odhadu nákladů statutárního města spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a nedostatečného počtu osob oprávněných podpořit takový návrh); výzva byla doručena dne 18. 8. 2014. Stěžovatel dne 21. 8. 2014 podal Krajskému soudu v Brně návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky; krajský soud následně usnesením ze dne 10. 9. 2014 č. j. 65 A 5/2014-114, když rozhodoval o návrhu podle §91a s. ř. s. jako celku, jej zamítl, když dospěl k závěru, že sice magistrát neoprávněně vyzval stěžovatele k doplnění odhadu nákladů v případě otázky č. 1, nicméně zcela po právu ho vyzval k doplnění odhadu nákladů v případě otázky č. 2; soud zároveň uvedl, že návrh na konání místního referenda nepodpořil dostatečný počet oprávněných osob. Nezávisle na tom stěžovatel dne 1. 9. 2014 doplnil požadovaný odhad finančních nákladů spojených s realizací místního referenda a odevzdal petiční archy s 5 813 podpisy. Následně stěžovatel podal dne 3. 9. 2014 krajskému soudu (další) návrh, a to na vyhlášení místního referenda, ve kterém uvedl, že k 1. 9. 2014 byl doplněný návrh na konání referenda bezvadný, zastupitelstvo o něm tedy mělo na svém zasedání dne 2. 9. 2014 jednat a hlasovat. Magistrát dne 10. 9. 2014 opět vyzval stěžovatele k odstranění vad návrhu s tím, že k zákonem stanovené podpoře chybí 414 platných podpisů. Následně Krajský soud v Brně usnesením ze dne 17. 10. 2014 č. j. 65 A 8/2014-74 vyhověl návrhu stěžovatele ze dne 19. 9. 2014, že návrh na konání místního referenda ze dne 1. 8. 2014 doplněný dne 1. 9. 2014 nemá nedostatky. Krajský soud usnesením ze dne 12. 9. 2014 č. j. 65 A 6/2014-38 odmítl návrh na vyhlášení místního referenda s tím, že návrh je předčasný, neboť pokud byl návrh k výzvě magistrátu stěžovatelem doplněn 1. 9. 2014, je nutno magistrátu ponechat alespoň minimální čas na posouzení obsahu doplnění; nelze předpokládat, že zastupitelstvo bude o takto doplněném návrhu jednat ihned následující den.
Stěžovatel podal proti usnesením krajského soudu ze dne 10. 9. 2014 č. j. 65 A 5/2014-114 a ze dne 12. 9. 2014 č. j. 65 A 6/2014-38 kasační stížnost s návrhem na jejich spojení ke společnému řízení, kterému Nejvyšší správní soud vyhověl.
Na ustavujícím zasedání Zastupitelstva města Brna (dále jen "zastupitelstvo") konaném dne 25. 11. 2014 bylo vyhlášeno místní referendum s totožnými otázkami podle návrhu stěžovatele, zároveň byl stanoven termín jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu 2016. Stěžovatel v podání ze dne 2. 12. 2014 sdělil tuto skutečnost kasačnímu soudu a konstatoval, že přestože bylo referendum vyhlášeno zcela podle jeho návrhu, na řízení o kasačních stížnostech trvá, neboť podstatou sporu je otázka, zda návrh ke dni 1. 8. 2014 byl či nebyl bezvadný; rozhodnutí kasačního soudu může mít významný vliv na budoucí soudní i komunální praxi.
Nejvyšší správní soud napadeným usnesením odmítl kasační stížnosti stěžovatele proti oběma usnesením Krajského soudu v Brně (výrok I.), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II) a dále rozhodl, že stěžovateli se vrací soudní poplatek za řízení o kasačních stížnostech ve výši 10 000 Kč (výrok III.).
Kasační soud v prvé řadě zdůraznil, že kasační stížnost byla podána proti rozhodnutí, podle něhož měl návrh ze dne 1. 8. 2014 v nedoplněné podobě vady, a dále proti rozhodnutí o odmítnutí návrhu vyhlásit místní referendum pro předčasnost. Uvedl, že o důvodnosti těchto kasačních stížností rozhoduje v okamžiku, kdy zastupitelstvo odpůrce místní referendum vyhlásilo zcela v souladu s návrhem stěžovatele. Kasační soud připomněl, že při rozhodování o ochraně návrhu přípravného výboru podle §57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o místním referendu") správní soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. Navíc má správní soud podle §57 odst. 3 zákona o místním referendu a podle §91a odst. 1 písm. b) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") "jinak zcela výjimečné oprávnění vyhlásit místní referendum, tj. rozhodnout o předmětu původního řízení", a to včetně možnosti ke dni takového rozhodnutí ověřit splnění všech zákonem stanovených požadavků a podmínek a přihlédnout ke všem relevantním okolnostem, které mohly nastat až v průběhu soudního řízení. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydanému podle §91a s. ř. s. není jediným účelem řízení přezkum rozhodnutí, ale přistupuje k němu i výjimečné oprávnění pozitivně a s konečnou platností rozhodnout o původním návrhu přípravného výboru.
Nejvyšší správní soud konečně zdůraznil, že podmínkou využití veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), a tedy i v případě soudní ochrany ve věcech místního referenda, je skutečné a v okamžiku soudního rozhodnutí existující právo. Tyto závěry nejsou rozporné s právem na soudní ochranu ani s právem na spravedlivý proces. K uvedenému kasační soud připomněl judikaturu Ústavního soudu (zejména nález sp. zn. II. ÚS 656/02) a Evropského soudu pro lidská práva (rozhodnutí ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii), podle které občanská práva a závazky musí být předmětem existujícího (skutečného) sporu a výsledek soudního řízení musí mít na sporné právo přímý, rozhodující dopad. Nejvyšší správní soud odkázal i na další judikaturu Ústavního soudu, a to v prvé řadě na usnesení sp. zn. IV. ÚS 224/99 (správně sp. zn. IV. ÚS 224/04) a obdobně na usnesení sp. zn. IV. ÚS 122/99, I. ÚS 690/2000 a II. ÚS 137/04, v níž je připomínána "situace, za které se spor stává čistě akademickým a kdy se teorie i praxe jiných ústavních soudů jednoznačně přiklání k odmítnutí v takové věci rozhodovat, neboť zde chybí možnost bezprostředního a přítomného zásahu, který by mohl mít vliv situaci stěžovatelky. Jinak řečeno, je-li namítáno především porušení základního práva na spravedlivý proces, pak musí být tento zásah odstranitelný případným zrušením rozhodnutí, které je napadáno, což v posuzované věci dáno není, resp. tento stav již dávno odezněl".
Kasační soud dále zdůraznil, že předmětem soudní ochrany je politické právo občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny) prostřednictvím vyhlášení místního referenda. Konkrétně se jedná o ochranu procesů předcházejících jeho vyhlášení a jediným cílem je zajistit ochranu návrhu přípravného výboru, totiž aby za splnění všech zákonných podmínek bylo vyhlášeno místní referendum. "Jakákoliv rozhodnutí soudu o návrzích podaných přípravným výborem podle §91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. již nemohou vyvolat v procesu vyhlášení místního referenda žádné účinky. Jinými slovy, soudní ochrana návrhu přípravného výboru je po vyhlášení místního referenda bezpředmětná a nemůže přinést přípravnému výboru ani jiné osobě žádné výsledky v podobě ochrany existujících práv. Soudní ochrana návrhu přípravného výboru dle §57 zákona o místním referendu je výslovně určena pro situace, kdy se přípravný výbor marně domáhá vyhlášení místního referenda zastupitelstvem obce. Je-li tohoto výsledku dosaženo, není zde prostor pro soudní ochranu." Rozhodování správních soudů se přitom navíc nijak nemůže dotknout ani procesních povinností účastníků k náhradě nákladů soudního řízení, neboť bez ohledu na výsledek řízení nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů (§93 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud k argumentu pro pokračování řízení (tj. posouzení otázky bezvadnosti návrhu podaného ke dni 1. 8. 2014), který stěžovatel spatřoval v předpokládaném vlivu rozhodnutí kasačního soudu na budoucí soudní i komunální praxi, uvedl, že "takový motiv k vedení soudního řízení lze v souladu s výše uvedeným označit za ochranu ryze hypotetických práv". Zdůraznil, že výrok v rozhodnutích o kasačních stížnostech je závazný pouze v projednávané věci. V ostatních věcech by měly být závěry kasačního soudu respektovány, možnost a vhodnost jejich aplikace je však podmíněna shodou skutkovou i právní a dalšími skutečnostmi. Přestože judikatorní význam rozhodnutí nelze podceňovat, není možno vést řízení pouze za účelem vyslovení názorů teoreticky použitelných v dalších předpokládaných řízeních, zcela bez právních účinků na projednávanou věc. V takovém případě není splněna základní podmínka řízení, tj. potřeba ochrany práv. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. odmítl, neboť po vyhlášení místního referenda již nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný.
III
Proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu brojí stěžovatel ústavní stížností, v níž v prvé řadě vylíčil dosavadní skutkový a právní stav.
Poté zaměřil svoji argumentaci na porušení předpisů podústavního práva a připomněl několik principů platného procesního práva v České republice. Zdůraznil, že s. ř. s. stanoví přesné podmínky zahájení soudního správního procesu, přičemž uvedl, že společným znakem všech právních důvodů odmítnutí návrhu je jeho invalidita v okamžiku jeho podání, zatímco Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost stěžovatele z důvodu, který nastal během řízení o této stížnosti. Podle stěžovatele je "referendální soudnictví" strukturálně nejblíže řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, popř. v některých aspektech řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, ve kterých je správní soudnictví postaveno na principu přezkumu ex tunc. V souzené věci (navíc) nelze přehlédnout, že řízení probíhá ex post a jeho základním předmětem stále zůstává otázka zákonnosti napadeného rozhodnutí soudu prvního stupně. Stěžovatel konečně uvedl, že v průběhu let 2013 a 2014 došlo k určité proměně rozhodovací činnosti kasačního soudu směřující k posílení jeho subsidiární funkce prvotního garanta uplatněných práv (a tedy zvýraznění subsidiární funkce kasační stížnosti), čímž se "v podstatě stal druhým stupněm orgánu správního dozoru nad výkonem referendálního práva, a to v systému úplné apelace". Podle stěžovatele se však jedná se o postup "nedůsledný a neupřímný", neboť předmětem řízení stále zůstává otázka zákonnosti napadeného rozhodnutí, která v kontextu §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s. nemůže být nikdy zcela popřena a vyprázdněna.
Stěžovatel následně argumentoval tvrzeným porušením práv chráněných ústavním pořádkem (odepřením spravedlnosti). V této souvislosti uvedl, že Nejvyšší správní soud svou rozhodovací pravomoc stanovenou nejen s ohledem na čl. 36 odst. 1 Listiny, ale také s ohledem na samostatné procesní právo na ochranu před nezákonným postupem nebo rozhodnutím veřejné správy (podle čl. 36 odst. 2 Listiny) a dokonce s ohledem na právo každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem (čl. 36 odst. 3 Listiny) redukoval pouze na otázku ochrany základních práv a svobod (podle čl. 36 odst. 1 Listiny). Stěžovatel však zdůraznil, že podle obecného ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, jež by za dodržení podmínek zákona mohlo snést pragmatický princip efektivní ochrany poskytované pouze v situaci reálného ohrožení, existují ještě další oblasti vztahů, které redukci podle tohoto principu nesnesou. Takovou oblastí je v souzené věci ústavně právně sporné jednání, pokud zavdává současně hypotetický zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Stěžovatel v této souvislosti konkrétně uvedl, že kasační soud mu aktivně za užití veřejné moci bránil v realizaci jeho práva podílet se ve smyslu citovaného ustanovení Listiny na správě veřejných věcí přímo. Nejvyšší správní soud se tedy v souvislosti s poukazem na obecnou úvahu o tom, že materiálně není jeho rozhodnutí zapotřebí, a současně s rezignací na právní posouzení předložené otázky, k jejímuž řešení byl povolán, dopustil odepření spravedlnosti. Stěžovatel dále také rozvedl argumenty týkající se návazného posouzení nároků na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem orgánu veřejné moci Závěrem navrhl, aby Ústavní soud napadené soudní rozhodnutí zrušil.
IV
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti stručně připomněl dosavadní průběh řízení a znovu zdůraznil skutečnost, že "přestože judikatorní význam rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze podceňovat, není možno vést řízení pouze za účelem vyslovení názorů teoreticky použitelných v dalších předpokládaných řízeních, zcela bez právních účinků na projednávanou věc". Následně uvedl, že ani v oblasti veřejného práva není možno vést řízení, pokud nejsou splněny podmínky, přičemž připomněl, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl důvody, na jejichž základě lze spatřovat v zániku předmětu řízení nedostatek podmínek řízení. Kasační soud připomněl, že ve správním soudnictví je podobný postup v řízeních o přezkumu rozhodnutí správních orgánů potvrzen jeho dlouhodobě ustálenou judikaturou, kterou příkladmo přiblížil v souvislosti s ukončením řízení odmítavým výrokem podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [usnesení č. j. 4 As 16/2014-65 (podaná ústavní stížnost odmítnuta usnesením sp. zn. IV. ÚS 2977/14), usnesení č. j. 8 Ao 6/2010-98, rozsudek č. j. 2 Aps 5/2011-153, usnesení 5/2011-153, usnesení č. j. 8 Ao 8/2011-129, rozsudek č. j. 2 Afs 125/2009-104]; resp. běžně tak rozhodují i krajské soudy (usnesení Městského soudu v Praze č. j. 3 A 75/2011-41). Dále poukázal na specifičnost řízení o otázkách místního referenda, jež zakládá povinnost zohlednit právní i skutkový stav ke dni rozhodnutí správního soudu a nutnost zkoumat podmínky v průběhu celého řízení.
Kasační soud kvalifikoval úvahy stěžovatele ohledně podmínek odmítnutí či zastavení řízení jako akademické, které neobsahují konkrétní poškození jeho práv; stěžovatel se domáhá rozhodnutí v řízeních, jejichž zaměřením bylo dosáhnout primárního účelu, tj. vyhlášení místního referenda. Kasační soud připomněl, že soudní přezkum má zákonem vymezený prostor a pokud stěžovatel zmiňuje, že usiluje o naplnění práva, které zatím uspokojeno nebylo, tak je nutno konstatovat, že místní referendum v projednávané věci vyhlášeno bylo a další prostor pro soudní ochranu je možný až při přezkumu rozhodnutí přijatého v místním referendu. Obdobné soud konstatuje ve vztahu k námitce stěžovatele, že bylo zmařeno jeho očekávání, které však spočívá v dosažení ryze akademického rozhodnutí, jež by v projednávané věci nemohlo způsobit žádné účinky, což ostatně stěžovatel sám připouští. Nenaplnění tohoto očekávání však nelze podle kasačního soudu považovat za nezákonnost nebo dokonce protiústavnost, neboť v činnosti soudů musí být přítomen i racionální prvek smysluplnosti a použitelnosti vydávaných rozhodnutí. A to navíc za situace, kdy stěžovatel v ústavní stížnosti ani neuvedl žádný konkrétní důsledek snížení či porušení práv v dané věci, neboť se domáhal pouze projevení názoru hypoteticky použitelného v případných dalších řízeních.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že některé stěžovatelovy úvahy jsou přizpůsobeny jeho argumentační potřebě. Zdůraznil, že postup stěžovatele záleží na jeho svobodném uvážení/výběru možného postupu před vyhlášením referenda (soud připomněl graf, který je součástí odůvodnění napadeného rozhodnutí), avšak soudní ochranu může využívat pouze do doby, než dosáhne cíle, tj. vyhlášení referenda. Opačný postup by učinil ze soudů akademická pracoviště vydávající rozhodnutí, jejichž jediným účinkem by bylo zpětné ujištění stěžovatele, že cíle teoreticky bylo možno dosáhnout různými prostředky.
Nejvyšší správní soud také uvedl, že pokud se stěžovatel cítí být poškozen tím, že nezrušil napadená rozhodnutí krajského soudu, opět musí zdůraznit, že tato rozhodnutí se týkala určité fáze přípravy místního referenda, které původně nedůvěřoval sám stěžovatel a tím rozvětvil řízení do více linií. Jeho jednání kasační soud označil za praktické v tom smyslu, že nečekal na potvrzení správnosti přesvědčení o nezákonnosti výzvy, ale vyhověl jí, čímž dosáhl rychlejšího vyhlášení referenda. Kasační soud však současně podtrhl, že v případě následné snahy o dosažení soudní ochrany postupu, který sám v určité fázi z praktických důvodů opustil, aby jinou cestou dosáhl zamýšleného výsledku, považuje za snahu o zneužití soudní autority. Koneckonců kasační soud nepřípustnost vydávání akademických výroků opřel o několik rozhodnutí Ústavního soudu (body 28 a 29 napadeného rozhodnutí), jejichž použití stěžovatel nijak nezpochybnil.
Nejvyšší správní soud závěrem připomněl, že soudní přezkum podle §91a a násl. s. ř. s. má příznačný podtitul "Ochrana ve věcech místního referenda". Stěžovatel zamýšlel dosáhnout vyhlášení místního referenda, k čemuž došlo v souladu s jeho návrhem. Kasační soud pak odmítl stěžovatelovu snahu o akademická vyjádření, která nemohou na uvedeném cíli nic změnit. Soud připomněl, že stěžovatel ani v ústavní stížnosti kromě teoretických rozborů neuvedl konkrétní porušení jeho práv. Právo na náhradu jakékoliv škody je podmíněno jejím vznikem, k čemuž v projednávané věci nedošlo.
Vedlejší účastník Statutární město Brno ve svém vyjádření v prvé řadě poukázal na to, že právo ovlivnit veřejné dění prostřednictvím místního referenda, které ostatně bylo vyhlášeno, dotčeno samo o sobě nikterak nebylo (stěžovatel argumentaci čl. 21 odst. 1 Listiny ani nijak nerozvedl). Skutečnost, že řízení o kasační stížnosti se týkalo v meritu věci problematiky místního referenda, zase nijak neovlivnilo zachování či porušení pravidel spravedlivého procesu. Vedlejší účastník se neztotožnil ani s argumentací stěžovatele týkající se čl. 36 odst. 3 Listiny, když především zdůraznil, že pokud byla stěžovateli způsobena nějaká škoda, nepochybně se tak nestalo v důsledku soudních rozhodnutí, o nichž rozhodoval kasační soud, jehož napadené rozhodnutí se možností stěžovatele uplatňovat případnou náhradu škody naopak nijak nedotýká; stěžovatel nemůže ani předjímat, že by kasační soud, pokud by se zákonností rozhodnutí krajského soudu zabýval meritorně, jeho kasační stížnosti vyhověl.
Vedlejší účastník k odmítnutí kasační stížnosti zdůraznil, že lpět na návrhu vyhlásit místní referendum v situaci, kdy bylo již (byť jinou cestou) přípravnému výboru plně vyhověno, postrádá smysl, neboť soud jednající ve správním soudnictví může toliko meritorně rozhodnout o vyhlášení místního referenda, nebo o zamítnutí návrhu (tertium non datur). Pro (jakýsi) deklaratorní výrok typu "místní referendum mělo být vyhlášeno dříve" prostor podle §91a s. ř. s. není dán a ostatně soud je přísně vázán čl. 2 odst. 2 Listiny; vedlejší účastník se proto ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, že soud může rozhodovat o vyhlášení místního referenda jedině tehdy, není-li referendum vyhlášeno. Vedlejší účastník mimo jiné zdůraznil skutečnost, že v důsledku toho, že se soud při posuzování návrhu na vyhlášení místního referenda dostává do pozice zastupitelstva a tím prolamuje kasační princip, opakovaně akcentuje i judikatura správních soudů. S ohledem na to, že již vyhlášené místní referendum nelze vyhlásit opakovaně, nemohlo být ze strany kasačního soudu ani zasaženo do práva na spravedlivý proces, předmět řízení neexistuje, resp. odpadne (pokud k vyhlášení referenda dojde v mezidobí) a tento nedostatek podmínky řízení je neodstranitelný a soudu nezbývá než takový návrh odmítnout. Vedlejší účastník připomněl ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., které soudy standardně používají také v případě, když shledají, že neexistuje nebo odpadl předmět řízení, a tudíž nemají o čem rozhodovat. Existuje-li zákonný podklad pro odmítnutí návrhu, nemůže dojít k bezdůvodnému odepření spravedlnosti.
K odmítnutí kasační stížnosti v otázce určení bezvadnosti návrhu přípravného výboru/stěžovatele vedlejší účastník mj. konstatoval, že je-li dané referendum vyhlášeno, nemá smysl ani deklaratorní určení, že návrh byl prost vad.
V závěru vedlejší účastník poukázal na skutečnost, že smyslem ochrany ve věcech místního referenda je apriorní ochrana toho, aby referendum bylo konáno, a posteriorní ochrana toho, jak bylo referendum konáno, nikoliv deklarace jakýchkoliv případných (napravených) pochybení během procesu jeho vyhlašování. Vedlejší účastník se konečně ztotožnil se závěry Nejvyššího správního soudu týkajícími se akademického (resp. preventivního) cíle sledovaného stěžovatelem a odkázal na judikaturu Ústavního soudu.
Stěžovatel v obsáhlé replice k vyjádření vedlejšího účastníka připomněl, že ačkoli je smyslem soudních řízení "odklízet spory", v souzené věci spor odklizen nebyl a vyhlášené referendum na věci nic nemění, neboť se jedná o řešení náhradní, méněcenné a původní nespravedlnost nijak neodčiňuje. Stěžovatel zdůraznil, že pojem "soudní ochrana ve věcech referenda" má širší význam "plné ochrany" a nikoliv pouze redukci ochrany na vyhlašování referend, když čl. 36 odst. 2 Listiny nelze vykládat jinak, než jako povinnost soudu vynést verdikt nad tím, zda bylo zasaženo do práva stěžovatele či nikoliv. Vedlejší účastník řízení sice klade důraz na to, že cíle (vyhlášení referenda) bylo dosaženo, ale "pomíjí těžiště sporu, které je podle stěžovatele jinde" a pokud by bylo odklizeno, neplodilo by spory další.
K vyjádření Nejvyššího správního soudu stěžovatel dodává, že nesouhlasí s tím, že by snad primárním účelem řízení o kasační stížnosti ve věci referenda bylo vyhlášení referenda. Vychází přitom ze znění §102 s. ř. s., podle něhož je materiálním, hlavním účelem kasační stížnosti přezkum zákonnosti rozhodnutí soudů prvního stupně, čemuž svědčí i vymezení možných kasačních důvodů především v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a deficit toho, že původně uplatněné právo bylo částečně náhradním způsobem uspokojeno. Stěžovatel nepopírá, že kasační soud vysvětlil důvody rozhodnutí, avšak "upírá těmto důvodům dostatečnou relevanci k tomu, aby účastník řízení rezignoval na svou roli soudu"; soudy nejsou oprávněny volit, zda mají či nemají vůbec rozhodovat. V dalším stěžovatel poukázal na význam svých připomínek k nutně odlišné délce řízení při posouzení zákonnosti napadených rozsudků a posouzení provedeného kasačním soudem v případě napadeného rozhodnutí.
V
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatele, obsah vyžádaného spisu a vyjádření účastníků i naříkaného rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné. Ústavní soud se však vyjádří ke stěžejním námitkám.
Ústavní soud především konstatuje, jak již dlouhodobě ve své judikatuře zdůrazňuje, že není další instancí v systému obecného soudnictví, na níž by bylo možno se obracet s návrhem na přezkoumání procesu, interpretace a aplikace zákonných ustanovení provedených ostatními soudy. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Jeho kompetence je dána pouze v případě, kdy by napadeným rozhodnutím orgánu veřejné moci došlo k porušení základních práv a svobod zaručených normami ústavního pořádku; taková porušení z hlediska spravedlivého (řádného) procesu v rovině ústavně právního posouzení věci představují nikoli event. "běžné" nesprávnosti, nýbrž až stav flagrantního ignorování příslušné kogentní normy nebo zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů v soudní praxi ustáleného výkladu, resp. použití výkladu, jemuž chybí smysluplné odůvodnění, jelikož tím zatěžuje vydané rozhodnutí ústavněprávně relevantní svévolí a interpretační libovůlí (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06). Nic takového však v souzené věci dovodit nelze; soud aplikoval adekvátní podústavní právo.
Ústavní soud poukazuje na to, že v napadeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud zřetelně uvedl, specifikoval a průkazně vysvětlil důvody pro jeho přijetí. Z pohledu kasačním soudem uvedených konstatování se obsáhlá argumentace stěžovatele nutně jeví jako neadekvátní; stěžovatel posouzení věci ze strany soudu v určitém smyslu ignoruje. O tom konec konců vypovídá právě jeho opakující se argumentace, která má častěji povahu teoretické disputace a úvah a místy se věcně míjí s důvody rozhodnutí kasačního soudu i s relevantním právním a materiálně racionálním posouzením věci, jež vedlo kasační soud k jeho rozhodnutí. Podaná argumentace také není prosta určitého politologického či sociologického nazírání na souzenou problematiku, z něhož stěžovatel hypoteticky dovozuje rámec umožňující či vedoucí k možnosti zmařit či účelově přesouvat datum konání referenda; to je ostatně jeden z důvodů, proč stěžovatel usiluje o to, aby "pokud veřejná moc zasáhne do subjektivních práv, je stát povinen procesy, jež slouží k identifikaci této nezákonnosti dokončit minimálně v symbolické rovině a tuto nezákonnost alespoň konstatovat".
Ústavnímu soudu v dané souvislosti nezbývá než připomenout jeden ze závěrů Nejvyššího správního soudu, podle něhož sice judikatorní význam jeho rozhodnutí nelze přeceňovat, avšak není možno vést řízení pouze za účelem vyslovení názorů teoreticky použitelných v dalších předpokládaných řízeních, a to zcela bez právních účinků na projednávanou věc. Na této skutečnosti nic nemění ani stěžovatelem proklamované působení funkcí práva jako celku, neboť ani tyto nemohou kompenzovat či nahradit nedostatek podmínky řízení (zánik předmětu řízení), jež vyplývá ze zákonné úpravy místního referenda, a to za situace, kdy místní referendum bylo zastupitelstvem již vyhlášeno. Správní soud ostatně může pouze rozhodnout o vyhlášení místního referenda, nebo o zamítnutí návrhu; jak uvádí vedlejší účastník tertium non datur. To navíc za situace, kdy není odklizena tzv. následná (aposteriorní) kontrola místního referenda [srov. §58 zákona o místním referendu, §91a odst. 1 písm. c) a písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatel v ústavní stížnosti poukazuje na určitou proměnu rozhodovací praxe kasačního soudu směrem k posílení jeho subsidiární funkce prvotního garanta uplatněných práv, přičemž tento posun považuje za "nedůsledný a neupřímný", když však otázka zákonnosti napadených rozhodnutí v kontextu §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s. nemůže být nikdy zcela popřena a vyprázdněna. Skutečnost, že sám stěžovatel neabsolutizuje popření či vyprázdnění otázek zákonnosti přezkoumávaných správními soudy svědčí o tom, že v souzené věci reflektuje (resp. zásadně nepopírá) specifičnost (zákonné úpravy) řízení o otázkách místního referenda, kterými se kasační soud podrobně zabýval v odůvodnění napadeného rozhodnutí a Ústavní soud nemá, co by k tomu dodal. Mezi jinými k jeho projevům náleží povinnost správního soudu zohlednit právní a skutkový stav ke dni rozhodnutí správního soudu, resp. v souzené věci ke dni napadeného usnesení kasačního soudu.
Ústavní soud nemůže také nepřipomenout, že stěžovatel se domáhá posouzení rozhodnutí v řízeních, jejichž primárním účelem bylo dosáhnout vyhlášení místního referenda. Kasační soud jasně konstatoval, že předmětem soudní ochrany politického práva přímo se podílet na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny) je ochrana procesů a jediným cílem této kontroly je zajistit, aby za splnění všech zákonných podmínek bylo vyhlášeno místní referendum. Soudní ochrana návrhu přípravného výboru podle §57 zákona o místním referendu je však určena pro situace, kdy se přípravný výbor marně domáhá vyhlášení místního referenda zastupitelstvem obce. Je-li tohoto výsledku dosaženo, není zde prostor pro (apriorní) soudní ochranu po vyhlášení místního referenda. Nelze proto považovat za projev "nedůslednosti" skutečnost, že soudní přezkum kasačního soudu má za situace, kdy místní referendum v souzené věci vyhlášeno bylo, zákonem vymezený prostor. Jeho hranice ostatně byla v odůvodnění napadeného usnesení uvedena, a to mimo jiné poukazem na zákonný podklad pro odmítnutí návrhu, kterým je vyhlášené místní referendum jako neodstranitelný nedostatek podmínky řízení [srov. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], přičemž další prostor pro soudní ochranu odklizen není (viz výše).
Ústavní soud se dále domnívá, že "ani po kasačním soudu" nelze rozumně požadovat, aby v rámci postupu, který stěžovatel sám zvolil, mu pomohl jinou cestou dosáhnout zamýšleného výsledku, kterým by však již nemohlo být vyhlášení místního referenda jím samotným. Kasační soud ve svém vyjádření v této souvislosti přiléhavě připomíná, že by se jednalo o snahu zneužívat soudní autoritu. Ústavní soud proto - obdobně jako kasační soud - za podstatnou považuje skutečnost, že stěžovatel nejen v ústavní stížnosti, ale ani v replice neuvedl žádný konkrétní důsledek snížení či porušení jeho práv ve vztahu k čl. 21 odst. 1 Listiny. Stěžovatel totiž hovoří toliko o hypotetickém zásahu do ústavou zaručených práv.
Stěžovatel zvláště poukazuje na zmaření jeho očekávání tj. dosažení ryze akademického rozhodnutí, které by však nemohlo mít žádné právní účinky (což stěžovatel připouští). Podle přesvědčení Ústavního soudu však taková argumentace nemá ústavní rozměr, resp. nespadá do rámce ústavní ochrany. Naopak: naplnění takového očekávání ze strany Nejvyššího správního soudu by mohlo znamenat exces orgánu veřejné moci vybočující z hranic čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny. Na tom nic nemění fakt, že by snad tento akademický názor mohl být hypoteticky použitelný v případných dalších řízeních.
Ústavní soud připomíná poměrně obsáhlou a delší dobu se prosazující vlastní judikaturu týkající se akademických rozhodnutí, o níž se ostatně opíral také Nejvyšší správní soud. Přináší konzistentní závěry, že v případě akademických sporů, resp. akademických rozhodnutí chybí možnost bezprostředního a přítomného zásahu, který by mohl mít vliv na situaci stěžovatele (blíže srov. sp. zn. IV. ÚS 224/04, IV. ÚS 122/99, I. ÚS 690/2000, II. ÚS 137/04). Ke změně tohoto pohledu nepřispívají ani spekulativní úvahy stěžovatele o judikatorním významu a přesahu rozhodnutí kasačního soudu či o možném významném vlivu nejen na soudní, ale také na komunální praxi (podrobněji srov. výše).
Pokud stěžovatel namítá "odmítnutí spravedlnosti", tedy zásah do práva na spravedlivý (řádný) proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, mohlo by k němu dojít zvláště tehdy, jestliže by stěžovateli bylo upřeno právo domáhat se - v souladu s příslušnými procesními předpisy - svého nároku či jiného rozhodnutí u nezávislého a nestranného soudu, popř. by soud bezdůvodně odmítl jednat a rozhodnout o podaném návrhu (denegatio iustitiae), případně by zůstal v řízení nečinný bez zákonného důvodu (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 2/93). Nic takového však Ústavní soud neshledal.
Co se týče o námitky porušení čl. 36 odst. 3 Listiny, resp. práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, sluší se poznamenat, že se zpravidla škodou (újmou) rozumí vzniklá škoda skutečná, resp. ušlý zisk. K tomu Ústavní soud uvádí, že nezkoumá zákonnost rozhodnutí, pokud event. nezákonnost nedosáhne intenzity porušení ústavně garantovaných práv, což v daném případě neshledal. Bez ohledu na to však Ústavnímu soudu nezbývá než se ztotožnit s názorem Nejvyššího správního soudu, že právo na náhradu jakékoliv škody předpokládá její vznik, k čemuž v dané věci nedošlo.
Ústavní soud nad rámec uvedeného připomíná, a to i s ohledem na judikaturu vlastní i správních soudů, že nesdílí ani možný názor stěžovatele, že by snad posunutím termínu konaní referenda do roku 2016 a jeho spojením s blíže neurčeným termínem voleb do zastupitelstev krajů mělo být hypoteticky (?) zasaženo do jeho práva podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že právní úprava sice sleduje faktické naplnění základního politického práva přímo se podílet na správě věcí veřejných, avšak navrhovaný termín konání místního referenda se může v důsledku procesních postupů stát nerealizovatelným, neboť v mezidobí uplynul. Ústavní soud navíc poznamenává, že návrh termínu konání místního referenda nelze vždy vykládat jen jako fixní údaj, ale je možné a za určitých okolností i nutné na něj pohlížet jako na proměnnou, která tak není vázána na konkrétní datum, ale spojena s konkrétními událostmi (skutečnostmi, okolnostmi), připouští-li to její povaha i povaha těchto událostí (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 3243/15).
K otázce nepřípustné změny původně navrhovaného termínu ve vztahu k témuž rozhodnutí zastupitelstva (tj. ze dne 25. 11. 2014, kterým bylo vyhlášeno místní referendům a zároveň byl stanoven termín jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu 2016) je vhodné připomenout judikaturu správních soudů (srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2015 sp. zn. 63 A 1/2015/39 ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015 č. j. Ars 2/2015-83), která v této souvislosti uvádí, že argumentaci otázkou nepřípustné změny původně navrhovaného termínu konání lze uplatnit v rámci návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu (§58 zákona o místním referendu).
Jak je zřejmé, Ústavní soud neshledal, že by v projednávané věci došlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. července 2016
JUDr. Jaromír Jirsa
předseda senátu