ECLI:CZ:NSS:2021:5.ADS.52.2020:68
sp. zn. 5 Ads 52/2020 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: M. M., zastoupený
JUDr. Pavlou Martínkovou, advokátkou se sídlem 1. Máje 144, Vimperk, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
28. 1. 2020, č. j. 54 Ad 13/2019 – 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 1. 2020, č. j. 54 Ad 13/2019 – 26,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Žalobce se podanou kasační stížností domáhá zrušení výše uvedeného rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Ministerstva práce a sociálních věcí (žalovaného) ze dne 25. 7. 2019, č. j. MPSV-2019/151163-
913, sp. zn. SZ/MPSV-2018/152219-913. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání
žalobce a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Českých
Budějovicích (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 22. 6. 2018, č. j. 8158/2018/VIM,
sp. zn. SZ/116940/2012/AIS-SSL, týkající se návrhu žalobce na změnu výše příspěvku na péči.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce podal dne 16. 3. 2018 u správního orgánu
I. stupně návrh na změnu výše přiznaného příspěvku na péči ve smyslu §23 odst. 4 zákona
č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v relevantním znění (dále jen „zákon o sociálních
službách“). Dne 6. 4. 2018 správní orgán I. stupně provedl sociální šetření v místě trvalého
pobytu žalobce. Na základě žádosti ve smyslu §25 odst. 2 zákona o sociálních službách Lékařská
posudková služba Okresní správy sociálního zabezpečení Prachatice vypracovala posudek ze dne
24. 5. 2018, č. j. LPS/2018/648-PT_CSSZ, o zdravotním stavu žalobce - posouzení stupně
závislosti žalobce. Dle závěrů tohoto posudku je žalobce osobou závislou na péči jiné fyzické
osoby ve stupni I (lehká závislost), neboť nezvládal následující základní životní potřeby: tělesná
hygiena, osobní aktivity, péče o domácnost.
[3] Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl návrh na změnu výše příspěvku na péči
zamítnut a bylo rozhodnuto, že příspěvek bude poskytován v původní výši 880 Kč měsíčně.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání.
[4] V řízení o odvolání byl dle §28 zákona o sociálních službách ve spojení s §4 odst. 2
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v relevantním znění
(dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“), posouzen zdravotní stav
žalobce Posudkovou komisí Ministerstva práce a sociálních věcí, oddělení výkonu posudkové
služby České Budějovice (dále též „PK MPSV“). Dle posudku PK MPSV ze dne 24. 9. 2018,
č. j. 2018/1116-CB, byl žalobce ode dne 16. 3. 2018 vyhodnocen jako osoba, která není osobu
závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu §8 odst. 2 zákona o sociálních službách a jeho
zdravotní stav komise neshledala dlouhodobě nepříznivým ve smyslu §3 písm. c) zákona
o sociálních službách, a to především s odůvodněním, že zdravotní stav žalobce není ustálený,
míru závislosti na péči bude možno vyhodnotit až po reoperaci endoprotézy kolenního kloubu
a následné rehabilitaci a rekonvalescenci. Ke stejnému závěru dospěla PK MPSV v doplnění
posudku ze dne 19. 11. 2018, č. j. 2018/1389-CB, a ze dne 11. 3. 2019, č. j. 2019/51-CB.
[5] V dalším doplňujícím posudku ze dne 8. 7. 2019, č. j. 2019/623-CB, dospěla PK MPSV
k závěru, že ode dne 16. 3. 2018 do 7. 7. 2019 se v případě žalobce nejednalo o osobu závislou
na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu §8 odst. 2 zákona o sociálních službách, přičemž jeho
zdravotní stav nebyl shledán dlouhodobě nepříznivým ve smyslu §3 písm. c) zákona o sociálních
službách, a v období od 8. 7. 2019 nebyl žalobce shledán osobu závislou na pomoci jiné fyzické
osoby ve smyslu §8 odst. 2 zákona o sociálních službách, neboť z důvodu dlouhodobě
nepříznivého zdravotního stavu sice vyžaduje každodenní pomoc, dohled nebo péči jiné fyzické
osoby, „není však neschopen zvládat alespoň tři nebo čtyři základní životní potřeby“. Komise shledala,
že žalobce není schopen zvládat pouze jedinou základní životní potřebu – péči o domácnost.
[6] Výše uvedeným rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 7. 2019, č. j. MPSV-2019/151163-
913, sp. zn. SZ/MPSV-2018/152219-913, bylo odvolání žalobce zamítnuto a rozhodnutí
správního orgánu I. stupně o zamítnutí návrhu žalobce na zvýšení příspěvku na péči bylo
potvrzeno s tím, že správní orgán I. stupně je na základě skutečností zjištěných v odvolacím
řízení povinen zahájit z moci úřední řízení ve věci žalobci dosud náležícího příspěvku na péči.
[7] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu
v Českých Budějovicích, který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl. Krajský soud především
dospěl k závěru, že žalovaný vycházel ze všech podkladů, které měl k dispozici, zejména pak
z posudků zpracovaných PK MPSV a závěrů získaných při sociálním šetření. Závěry
formulované v napadeném rozhodnutí hodnotil krajský soud jako přesvědčivé, dostačující
a řádně odůvodněné.
[8] Pokud jde o znalecký posudek z oboru zdravotnictví, odvětví různá, se specializací
posudkové lékařství, ze dne 27. 12. 2019, zpracovaný MUDr. V. L., který žalobce přiložil
k žalobě, krajský soud konstatoval, že správní soudy nemají k posouzení zdravotního stavu
potřebné odborně-medicínské znalosti, a proto vždy vycházejí z vyjádření subjektů, které takové
znalosti mají, tj. ze závěrů ošetřujícího lékaře, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeby
osoby, popř. z výsledku funkčních vyšetření a vyšetření posuzujícího lékaře, tj. z informací
komplexně zahrnutých ve vyžádaném posudku. K tomuto posouzení jsou povolány ve smyslu §4
odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení posudkové komise MPSV. Ty
jsou vybaveny oprávněním k vyslovení závěrů ohledně zdravotního stavu. Znalecký posudek
opatřený žalobcem nelze proto z tohoto důvodu v tomto přezkumném řízení využít. Lze jej
využít v rámci správního řízení při posuzování zdravotního stavu ve vztahu ke zvládání
základních životních potřeb posudkovou komisí. Krajský soud v tomto směru poukázal na
judikaturu zabývající se nároky na jednoznačnost, úplnost a přesvědčivost posudku PK MPSV a
dále citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, č. j. 9 Ads 84/2018 – 32
(všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na
www.nssoud.cz), v němž byl dle krajského soudu popsán postup při hodnocení soudu v
obdobných věcech.
II.
Obsah kasační stížnosti
[9] Žalobce (stěžovatel) napadá rozsudek krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
[10] Stěžovatel především nesouhlasí s neprovedením předloženého znaleckého posudku
krajským soudem, přestože tomuto posudku má být přiznána přinejmenším stejná důkazní síla
jako posudku PK MPSV, a namítá, že se soud žádným způsobem nevypořádal s jeho závěry,
které jsou se závěry posudku PK MPSV ve zřejmém rozporu. Za situace, kdy se v řízení objevily
dva protichůdné odborné posudky zkoumající splnění podmínek pro přiznání příspěvku na péči
stěžovateli ve druhém stupni závislosti, měl soud nechat v řízení vypracovat revizní znalecký
posudek z oboru zdravotnictví, odvětví různá, specializace posudkové lékařství, který by posoudil
splnění podmínek pro přiznání příspěvku na péči stěžovateli ve druhém stupni závislosti,
případně měl soud ještě vyslechnout v řízení stěžovatele k jeho zdravotnímu stavu a schopnosti
zvládat základní životní potřeby. Jestliže tak neučinil, zatížil krajský soud své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti. Současně dle stěžovatele krajský soud dospěl k nesprávnému posouzení
nesprávných skutkových zjištění žalovaného.
III.
Vyjádření žalovaného
[11] Žalovaný se ve svém vyjádření zcela ztotožnil s postupem krajského soudu ve věci
stěžovatelem předloženého znaleckého posudku, přičemž dle žalovaného krajský soud své závěry
dostatečně odůvodnil. Žalovaný zdůraznil, že zdravotní stav stěžovatele byl ve správním řízení
posouzen celkem pětkrát a PK MPSV vždy zasedala v řádném složení, včetně účasti odborného
lékaře, vycházela z kompletní zdravotní dokumentace ošetřujícího lékaře, z písemných námitek
stěžovatele, zabývala se všemi odbornými lékařskými nálezy a vycházela i z vlastního vyšetření
stěžovatele při jednání a ze sociálního šetření. Dle žalovaného posudky PK MPSV splňují
požadavek úplnosti a přesvědčivosti, podklady, z nichž PK MPSV vycházela, byly jednoznačné
a žalovanému nebyly doloženy skutečnosti, které by závěry komise zpochybnily. Příslušné závěry
jsou následně rozebrány též v rozhodnutí žalovaného, v němž je uvedeno, jakými podklady
a úvahami se řídil.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102
s. ř. s.), a je zastoupen advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační
stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř . s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud posuzoval především námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, která měla spočívat v nevypořádání všech argumentů stěžovatele, resp. nevypořádání
se s obsahem předloženého znaleckého posudku. Obsahem pojmu nepřezkoumatelnosti
se Nejvyšší správní soud zabýval například v rozsudku ze dne 3. 12. 2019, č. j. 4 Azs 406/2019 –
28, v němž odkázal na svou ustálenou judikaturu, konkrétně na rozsudky ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb.
NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne
17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, a shrnul,
že „rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při
naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč považoval žalobní námitky za liché, mylné nebo
vyvrácené nebo proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy. Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl přezkoumat některou ze včas uplatněných žalobních námitek.
Nesrozumitelné je pak rozhodnutí krajského soudu především tehdy, pokud z něho není zřejmé, jak soud rozhodl,
v jaké věci, pokud výrok neodpovídá odůvodnění, případně pokud jsou v rozhodnutí krajského soudu jiné vnitřní
rozpory. Dle judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02) je jedním z principů,
představujících součást práva na řádný proces a vylučujících libovůli při rozhodování, i povinnost soudů své
rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví srov. ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění tak musí
vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku
libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces“.
[15] Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs
147/2004 – 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, „[s]oud má bezesporu právo posoudit a rozhodnout,
které z navržených důkazů provede a které nikoli, toto právo je však nezbavuje povinnosti odůvodnit, co jej vedlo
k takovému závěru a z jakého důvodu považuje provedení důkazu za nadbytečné.“ V opačném případě
by byl rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že krajský soud nedostál své povinnosti provést navrhovaný důkaz, nebo odůvodnit
jeho nadbytečnost, neboť jím uvedené důvody, z nichž dle jeho názoru vyplývá nemožnost
znalecký posudek provést v řízení před soudem (tedy nikoliv jeho nadbytečnost), nemohou
obstát.
[16] Je sice pravdou, že posuzování zdravotního stavu má v daných případech těžiště
především ve správním řízení, avšak jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
27. 11. 2013, č. j. 4 As 141/2013 – 28, ani §77 odst. 1 s. ř. s. nevylučuje, „aby soud při svém
rozhodování vycházel z dokumentů, které vznikly až po vydání žalobou napadeného správního rozhodnutí, pokud
popisují stav, jež ke dni rozhodování správního orgánu objektivně existoval. Nikdo nepochybuje o tom,
že skutkový stav lze v soudním řízení prokázat např. využitím znaleckých posudků, které bývají zpravidla
sepsány až po vydání správního rozhodnutí. Samotný okamžik sepsání znaleckého posudku ovšem nic nemění
na tom, že soud rozhoduje podle skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí“. Znalecký
posudek předložený stěžovatelem se vztahoval ke stejnému období, jaké bylo posuzováno
v rámci posudků PK MPSV, i když byl vypracován až po vydání rozhodnutí žalovaného. Z výše
uvedeného vyplývá, že nebylo legitimní a vlastně ani možné odmítnout provedení znaleckého
posudku s odkazem na nutnost jeho předložení již ve správním řízení.
[17] Ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. výslovně poskytuje krajskému soudu možnost zopakovat
a doplnit důkazy provedené správním orgánem. Krajský soud svůj závěr o neprovedení
navrženého důkazu dokládal dále odkazem na význam posudku PK MPSV v řízení o příspěvku
na péči. V rozsudku ze dne 28. 4. 2017, č. j. 5 Ads 80/2016 – 22, Nejvyšší správní soud
shrnul judikaturu vztahující se k problematice posuzování zdravotního stavu při rozhodování
o příspěvku na péči
takto:„Pro posouzení zdravotního stavu žadatele o příspěvek na péči je třeba odborných
medicínských znalostí, kterými disponují speciální posudkové komise. Pro účely odvolacího správního řízení, jehož
předmětem je příspěvek na péči, posuzuje zdravotní stav osoby posudková komise zřízená žalovaným na základě
§4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v relevantním znění.
V řízeních, v rámci nichž je rozhodováno o příspěvku na péči, se musí vycházet z hodnocení všech podkladů
uvedených v §25 odst. 3 zákona o sociálních službách. Stěžejním důkazem v tomto řízení je lékařský posudek,
a proto je na něho kladen požadavek úplnosti a přesvědčivosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 9. 2009, č. j. 4 Ads 57/2009 - 53). Tento požadavek vychází z premisy, že odborné závěry, které jsou
v posudcích vysloveny, nemohou být přezkoumávány ze strany správních orgánů či soudů, neboť ty k takovému
posouzení nedisponují potřebnými znalostmi (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015,
č. j. 3 Ads 129/2014 - 24). V řízeních o žalobách proti rozhodnutím, jež jsou založeny na zmíněných
posudcích, správní soudy podrobují posudky testu jednoznačnosti, úplnosti a přesvědčivosti (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2013, č. j. 3 Ads 24/2013 - 34, ze dne 27. 6. 2014,
č. j. 4 Ads 68/2014 - 37, ze dne 26. 3. 2015, č. j. 4 Ads 263/2014 - 60, anebo ze dne 15. 4. 2015,
č. j. 6 Ads 217/2014 - 23). Aby byl posudek jednoznačný, úplný a přesvědčivý, je třeba, aby se vypořádal
se všemi relevantními podklady (viz §25 odst. 3 zákona o sociálních službách) a přezkoumatelnou úvahou z nich
vyvodil závěry podstatné pro posouzení zdravotního stavu osoby (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Ads 156/2014 - 28). V souladu s §2a vyhlášky posudková komise musí posoudit
zvládnutí dané životní potřeby skrze dílčí aktivity vymezené pro jednotlivé potřeby v příloze č. 1 vyhlášky (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2014, č. j. 4 Ads 68/2014 - 37). Nezvládnutí byť jen
jedné z vymezených aktivit znamená nezvládnutí dané životní potřeby (§2a vyhlášky). Jestliže
na základě podkladů lékařského posudku lze konstatovat, že posuzovaný některou z aktivit nutných pro celkové
zvládnutí určité životní potřeby sám a bez pomoci jiné osoby nezvládá a posudková komise dospěje k závěru,
že tato životní potřeba je i přesto zvládána, musí tento závěr dostatečně a přesvědčivě zdůvodnit (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2014, č. j. 3 Ads 50/2013 - 32). Vyplývají-li z jednotlivých podkladů
rozporné závěry, posudková komise musí tyto rozpory přesvědčivě vysvětlit (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 6. 2014, č. j. 4 Ads 68/2014 - 37). Postaví-li posudková komise své hodnocení
na rozporných základech, aniž by rozpory odstranila či vysvětlila, je povinností žalovaného žádat doplnění
posudku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25).“
[18] Nejvyšší správní soud nepopírá význam posudků PK MPSV, ani omezenou možnost
jejich přezkumu. Jak uvedl v rozsudku ze dne 31. 8. 2017, č. j. 8 Ads 241/2016 – 57,
„[p]ři rozhodování ve věci příspěvku správní orgán, stejně jako soud, neposuzuje věcnou správnost odborných
lékařských závěrů obsažených v posudku, neboť k tomu nemá potřebné odborné znalosti, na nichž posouzení
podmínek nároku na příspěvek na péči závisí.“ Dále však Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku
poukázal na skutečnost, že správní soud se zabývá „posouzením, zda posudek splňuje požadavek na
úplnost, přesvědčivost a zda zde nejsou jiné skutečnosti a důkazy, jimiž by mohla být správnost posudku
zpochybněna (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, čj. 3 Ads 48/2009 - 104)“.
Nelze proto zapomínat, že tyto posudky hodnotí soud jako každý jiný důkaz, byť takový
posudek, který zcela splňuje požadavek celistvosti, úplnosti a přesvědčivosti, bývá zpravidla
důkazem ve věci stěžejním, jak uvedl již krajský soud (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 9. 2003, č. j. 4 Ads 13/2003 – 54, publ. pod č. 511/2005 Sb. NSS).
[19] Samotný odkaz na význam posudku PK MPSV, jak jej učinil krajský soud, tedy
pro odmítnutí provést navrhovaný důkaz nepostačuje. Důkazem, kterým by mohla být ve smyslu
výše uvedeného správnost posudku zpochybněna, pak dle Nejvyššího správního soudu může být
jiný odborný posudek z dané oblasti, vypracovaný k tomu kvalifikovanou osobou. Pokud však
posudek PK MPSV splňuje kritéria celistvosti, úplnosti a přesvědčivosti, není nutné další posudek
v řízení před krajským soudem provádět (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2019, č. j. 9 Ads 84/2018 – 32, citovaný již krajským soudem, avšak v pasáži, která je pro
danou věc irelevantní). Z toho však lze dovodit, že pokud by o celistvosti, úplnosti
a přesvědčivosti posudku PK MPSV byly pochybnosti a pokud by současně znalecký posudek
mohl tyto pochybnosti odstranit, je na místě jeho provedení (obdobně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 6. 2003, č. j. 2 Ads 9/2003 – 50, publ. pod č. 150/2004 Sb. NSS,
ve věci rozhodnutí o invalidním důchodu, které je také závislé na medicínském posouzení).
Nejvyšší správní soud přitom nemohl přisvědčit krajskému soudu, že posouzení PK MPSV bylo
jednoznačné, úplné a přesvědčivé.
[20] Podle §7 zákona o sociálních službách platí, že příspěvek na péči se poskytuje osobám
závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci, a to podle zjištěného
stupně závislosti, jak tyto stupně vymezuje §8 téhož zákona.
[21] Podle §8 odst. 2 zákona o sociálních službách se osoba starší 18 let věku považuje
za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I (lehká závislost), jestliže z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat tři nebo čtyři základní životní
potřeby, ve stupni II (středně těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu není schopna zvládat pět nebo šest základních životních potřeb, ve stupni III
(těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna
zvládat sedm nebo osm základních životních potřeb, ve stupni IV (úplná závislost), jestliže
z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat devět nebo deset
základních životních potřeb, a vyžaduje každodenní pomoc, dohled nebo péči jiné fyzické osoby.
[22] V §9 odst. 1 zákona o sociálních službách je uveden výčet hodnocených základních
životních potřeb: a) mobilita, b) orientace, c) komunikace, d) stravování, e) oblékání a obouvání,
f) tělesná hygiena, g) výkon fyziologické potřeby, h) péče o zdraví, i) osobní aktivity,
j) péče o domácnost.
[23] Z §9 zákona o sociálních službách dále plyne, že při hodnocení schopnosti zvládat
základní životní potřeby se hodnotí funkční dopad dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
na schopnost zvládat základní životní potřeby; přitom se nepřihlíží k pomoci, dohledu nebo péči,
která nevyplývá z funkčního dopadu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Pro uznání
závislosti v příslušné základní životní potřebě musí existovat příčinná souvislost mezi poruchou
funkčních schopností z důvodu nepříznivého zdravotního stavu a pozbytím schopnosti zvládat
základní životní potřebu v přijatelném standardu. Funkční schopnosti se hodnotí s využíváním
zachovaných potenciálů a kompetencí fyzické osoby a využíváním běžně dostupných pomůcek,
prostředků, předmětů denní potřeby nebo vybavení v domácnosti, veřejných prostor
nebo s využitím zdravotnického prostředku. Bližší vymezení schopností zvládat základní životní
potřeby a způsob jejich hodnocení stanoví prováděcí právní předpis, kterým je vyhláška
č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách,
v relevantním znění (dále jen „vyhláška“), která uvádí, jaké konkrétní schopnosti se zkoumají
při posuzování zvládání jednotlivých základních životních potřeb.
[24] Pokud jde o rozhodný posudek PK MPSV ze dne 8. 7. 2019, č. j. 2019/623-CB, vyplývá
z něj, že byly funkční schopnosti stěžovatele hodnoceny ve dvou samostatných časových úsecích.
V případě období od 16. 3. 2019 do 7. 7. 2019 dle PK MPSV nešlo o ustálený zdravotní stav. Byť
komise uznala, že přítomnost totální endoprotézy kolenních kloubů je dlouhodobou záležitostí
a posuzovaný již měl i další poruchy zdravotního stavu, konstatovala, že nebyla splněna
podmínka spočívající v tom, že porucha zdravotního stavu trvale omezuje funkční schopnosti,
s odůvodněním, že zdravotní stav stěžovatele byl aktivně řešen a završen reoperací endoprotézy
kolenního kloubu. S ohledem na změny zdravotního stavu dle PK MPSV nebylo možné stanovit
trvalý vliv funkční poruchy na zvládání jednotlivých základních životních potřeb. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu je však tento závěr v rozporu se závěrem komise, že dlouhodobá
porucha zdravotního stavu vyskytující se v tomto období (trvala nejméně rok) měla trvalé
následky na funkční schopnosti stěžovatele (viz závěr PK MPSV k dalšímu posuzovanému
období). Dle §2 odst. 2 vyhlášky totiž u osob, u nichž průběžně dochází ke zhoršování
a zlepšování zdravotního stavu, trvá sledované období rozhodné pro posouzení závislosti
zpravidla jeden rok a funkční schopnost zvládat základní životní potřebu se v takovém případě
stanoví tak, aby odpovídala převažujícímu rozsahu schopnosti ve sledovaném období.
[25] Posudková komise MPSV tak naprosto pominula, že ještě před zhoršením stavu
mohl souhrn zdravotních problémů stěžovatele vyžadovat péči jiné osoby, a to s ohledem
na skutečnost, že mu již jednou byl příspěvek na péči přiznán, a naprosto rezignovala
na posouzení funkčních schopností stěžovatele před zhoršením zdravotního stavu. Lze přitom
poukázat na skutečnost, že zvládání základních životních potřeb pro účely určení závislosti
na pomoci cizí osoby a poskytnutí příspěvku na péči je nutno posuzovat komplexně
s přihlédnutím k celkovému zdravotnímu stavu posuzované osoby a nezaměřovat se pouze
na jediné, nejvýznamnější onemocnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2021, č. j. 6 Ads 257/2019 – 26). Posudková komise MPSV se dále nijak nevypořádala
se skutečností, že proměnlivý zdravotní stav stěžovatele dle jejího vlastního posouzení trval déle
než rok, a tedy mohl a měl být posouzen dle §2 odst. 2 vyhlášky, přičemž v průběhu období
proměnlivého zdravotního stavu komise také neprovedla žádné hodnocení. Dané ustanovení
vyhlášky má přitom za cíl, aby bylo možné posoudit funkční schopnosti právě i v případě změn
zdravotního stavu, a tedy, aby nebyla dávka odebrána pouze s odkazem na to, že změny nejsou
trvalého charakteru.
[26] Pokud jde o následné období od 8. 7. 2019, PK MPSV konstatovala, že od jejího jednání
uvedeného dne lze shledat, že vzhledem k nálezu zjištěnému při vyšetření při jednání se již
porucha funkce kolenních kloubů jeví jako trvalá a není předpoklad, že by došlo k dalšímu
zlepšení stavu, a tudíž přistoupila k hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby.
Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že její hodnocení nelze považovat za přesvědčivé
a úplné, neboť nedošlo ke zhodnocení jednotlivých dílčích aktivit vymezených pro jednotlivé
základní životní potřeby v příloze č. 1 vyhlášky, přičemž nezvládnutí byť jen jedné z aktivit
znamená, že posuzovaná osoba není schopna zvládat vymezenou základní životní aktivitu.
Na jednání komise přitom byl v tomto jediném případě přítomen stěžovatel, a bylo tedy možné
jej s jednotlivými aktivitami konfrontovat.
[27] Pokud jde např. o posouzení základní životní potřeby a) mobility, vyjádřila
se k ní posudková komise pouze velmi obecně, konkrétně posoudila pouze chůzi do schodů
a chůzi v dosahu 200 m, přičemž se nevěnovala chůzi po nerovném povrchu a pouze uvedla nijak
nekonkretizovaný závěr, že „není důvod, aby s přestávkami nezvládl ujít 200 m“. Nejvyššímu
správnímu soudu přitom není zřejmé, z jakého důvodu komise nezkoumala, zda stěžovatel zvládá
např. aktivitu č. 5, otevírání a zavírání dveří, jestliže se pohybuje o dvou francouzských holích,
má artrózu ramenních kloubů, problémy s rotacemi v kyčlích a omezenou hybnost páteře. Nelze
ani učinit závěr o tom, zda PK MPSV posuzovala např. aktivitu č. 7, tedy schopnost stěžovatele
nastupovat a vystupovat z dopravních prostředků, včetně bariérových, a používat je. Obdobně
i v případě základní životní potřeby d), stravování, posudková komise MPSV dospěla k závěru,
že stěžovatel je schopný si jídlo sám porcovat a konzumovat a zvládá servírování (aktivity č. 3
a 4), ovšem již nebylo zjišťováno, zda je např. schopen si sám nalít nápoj (aktivita č. 2)
a se dvěma francouzskými holemi si nápoj a stravu přemístit na místo konzumace (aktivita č. 7).
Pokud jde o hodnocení základní životní potřeby tělesná hygiena, Nejvyšší správní soud shledal
rozpory s textem posudku, v němž je uvedeno, že stěžovatel udal pomoc při mytí zad a nohou,
ačkoliv dle protokolu z jednání komise stěžovatel pouze uvádí, že si neumyje dolní části těla.
Pomoc s mytím zad byla přitom uvedena v rámci sociálního šetření, o němž však posudková
komise MPSV uvedla, že z něj není možné vycházet, neboť bylo provedeno v době, kdy došlo
ke zhoršení zdravotního stavu stěžovatele.
[28] V posudku PK MPSV je přitom nutné se vypořádat s veškerými podklady,
a to i s provedeným sociálním šetřením. PK MPSV se však se sociálním šetřením, které provedl
správní orgán I. stupně, vypořádala toliko tím způsobem, že jej nezohlednila s již zmiňovaným
odůvodněním, že z něj nebylo možné vycházet, jestliže bylo provedeno až po zhoršení
zdravotního stavu stěžovatele, ale před jeho stabilizací. Žalovaný tyto závěry PK MPSV převzal,
avšak ve svém rozhodnutí v rozporu se skutečností uvedl, že posudek PK MPSV ze sociálního
šetření vycházel. Žalovaný dále sociální šetření zohledňoval a činil z něj závěry týkající se zvládání
jednotlivých životních potřeb, a to ve vztahu k druhému hodnocenému období, tj. od 8. 7. 2019,
byť z posudku PK MPSV vyplývá, že zdravotní stav stěžovatele byl v tomto období již
stabilizován a je dlouhodobě nepříznivý. PK MPSV se přitom nevyjádřila k tomu, jak se okolnosti
změnily v porovnání se stavem, kdy sociální šetření probíhalo.
[29] Ze všech uvedených důvodů nelze dle Nejvyššího správního soudu považovat daný
posudek PK MPSV za jednoznačný, úplný a přesvědčivý (viz obdobně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 4 Ads 495/2019 – 71). Závěry krajského soudu
o nemožnosti přihlédnout ke stěžovatelem předloženému znaleckému posudku, resp. ho provést
k důkazu v řízení před soudem, tak za této situace nemohou obstát. Krajský soud tedy v dalším
řízení stěžovatelem předložený znalecký posudek provede při jednání k důkazu a následně řádně
zhodnotí jeho zjištění a závěry, porovná je se zjištěními a závěry posudku PK MPSV a v závislosti
na této úvaze posoudí, zda je takto doplněný skutkový stav pro jeho rozhodnutí ve věci
dostačující, nebo zda bude nezbytné v této věci provádět další dokazování či jeho doplnění uložit
ve zrušujícím rozsudku žalovanému.
V.
Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud
v Českých Budějovicích vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Českých
Budějovicích v novém rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. září 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu