ECLI:CZ:NSS:2008:7.AFS.70.2008:77
sp. zn. 7 Afs 70/2008 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: J. K.,
zastoupena JUDr. Milenou Novákovou, advokátkou se sídlem Rooseveltova 37, Český Krumlov,
proti žalovanému: Finanční ředitelství v Českých Budějovicích, se sídlem Mánesova 3a,
České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 4. 4. 2008, č. j. 10 Ca 33/2008 – 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 4. 2008,
č. j. 10 Ca 33/2008 – 31, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 4. 4. 2008,
č. j. 10 Ca 33/2008 - 31, zamítl jako nedůvodnou žalobu podanou žalobkyní (dále
jen „stěžovatelka“), kterou se domáhala zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých
Budějovicích (dále jen „finanční ředitelství“) ze dne 13. 12. 2007, č. j. 7389/07-1100, jímž
byl změněn (krajský soud nesprávně uvádí, že odvolání bylo „zamítnuto“) dodatečný platební
výměr Finančního úřadu v Českých Budějovicích (dále také „správce daně“) ze dne 27. 7. 2007,
č. j. 198387/07/077910/3575, tak, že stěžovatelce byla snížena daňová ztráta za rok 2001
o částku 125 819 Kč a doměřena daň z příjmů fyzických osob za rok 2001 ve výši 145 620 Kč.
Krajský soud vyšel z toho, že stěžovatelka nepředložila takové účetní doklady, jimiž by prokázala,
že jsou správné údaje, které uvedla v daňovém přiznání za zdaňovací období roku 2001.
Pochybnosti správce daně o vykázané výši příjmů, jež vznikly propočtem údajů obsažených
v daňových evidencích stěžovatelky, nebyly vyvráceny ani předložením evidence denních tržeb
v pokladním deníku. Napadená rozhodnutí správních orgánů byla podle názoru krajského soudu
vydána zcela správným procesním postupem, tj. v souladu s ustanovením §46 odst. 7 zákona
č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“). Jako
nedůvodnou posoudil krajský soud žalobní námitku, že daň z příjmů byla de facto stanovena
pomůckami, a nikoliv dokazováním. Toto tvrzení neplyne ani z podkladů založených ve spise,
ani z rozhodnutí. Právě naopak, z obsahu spisu je zřejmé, že k doměření daně došlo
dokazováním. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku, že napadené správní rozhodnutí
je nicotné z důvodu existence překážky věci rozhodnuté. Tato překážka v době vydání správního
rozhodnutí nemohla existovat, neboť původní rozhodnutí o dodatečném stanovení daně
(platební výměr správce daně) bylo zrušeno (daňové řízení nebylo uzavřeno). V řízení proto bylo
pokračováno v souladu se zákonem. Ostatně zrušení vadného dodatečného platebního výměru
ještě neznamená, že nezákonností trpí i provedená daňová kontrola. O tom svědčí i dikce
ustanovení §50 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 7. 2006, č. j. 8 Afs 123/2005 - 60 (shodně jako rozsudek sp. zn. 2 Afs 211/2004).
Nelze naopak sdílet právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v rozsudku
sp. zn. 6 Afs 3/2004 - 85, o který se opírá stěžovatelka. Krajský soud rovněž neshledal důvodnou
žalobní námitku, že správní orgány nepřípustně opakovaly daňovou kontrolu. Zrušením
původního platebního výměru, jímž byla stěžovatelce stanovena daň podle pomůcek, nastala
procesní situace, kdy řízení zůstalo neuzavřeno a bylo zapotřebí ho dokončit v souladu
s ustanovením §46 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků. Správce daně se v tomto směru
správně držel právního názoru odvolacího orgánu a stanovil daň dokazováním, neboť vyšel -
oproti původnímu vyměření daně podle pomůcek - výlučně z údajů předestřených stěžovatelkou.
Proto neobstojí její námitka, že jí byla daň de facto doměřena podle pomůcek a že bylo nesprávně
aplikováno ustanovení §31 odst. 5 a §31 odst. 8 písm. c) zákona o správě daní a poplatků.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou
opřela o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala, že ke stanovení
daně došlo na základě nepřípustně opakované daňové kontroly. Daň jí byla opětovně stanovena
podle pomůcek, neboť se platební výměr opíral o výpočty správce daně, a nikoliv o důkazní
prostředky, které předložila. Správce daně na ní, nesprávně a nad rámec zákona, rovněž
vyžadoval předložení inventur zboží, skladové evidence a evidence závazků a pohledávek, které
však nebyla povinna vést. Skladovou evidenci nevedla proto, že neměla skladové prostory,
evidenci závazků a pohledávek proto, že žádné neměla. Evidenci denních tržeb vedla v pokladní
knize a požadavek na týdenní inventury zboží byl nad rámec zákona. Nesprávný je též závěr
správce daně, že předložené inventarizační soupisy byly nevěrohodné pro jejich opožděné
předložení. Tyto písemnosti předložila tehdy, až je požadoval správce daně. Správní orgány
ve skutečnosti vůbec nehodnotily důkazní prostředky, které předložila, a stále jen dovozovaly,
že nemá věrohodné účetnictví. Správní orgány ale neprokázaly ve smyslu ustanovení §31 odst. 8
písm.c) zákona o správě daní a poplatků, že by měla nesprávné, neúplné nebo neprůkazné
účetnictví. Na skutečnosti, že se jednalo o opakovanou daňovou kontrolu nic nezmění ani to, že
se jednalo o dokazování v rámci odvolacího řízení. Za nesprávný označila stěžovatelka výklad
krajského soudu, že zrušením původních platebních výměrů nebyla kontrola ukončena. Pokud
pak správní orgány prováděly další řízení, jednalo se ve skutečnosti o opakovanou daňovou
kontrolu, která byla nepřípustná, šikanózní a v rozporu s ustanovením §2 odst. 2 zákona o správě
daní a poplatků. Tato skutečnost pak vyplývá i z obsahu protokolu ze dne 23. 4. 2007 o ústním
jednání, jehož předmětem měla být daň z příjmů stěžovatelky za zdaňovací období roku 1999
až 2002. Obsah tohoto protokolu je de facto totožný s obsahem zprávy o „původní kontrole“
jen s tím rozdílem, že první kontrola vyústila výslovně ve stanovení daně podle
pomůcek. V napadeném správním rozhodnutí, resp. v platebním výměru správce daně, byla
daň stanovena dokazováním jen po formální stránce. Tento protokol, resp. jeho obsah (43 stran
textu) s ní nebyl ani řádně projednán, jak je evidentní ze zaznamenané délky jeho trvání (50 min.).
Následně jí pak byla předložena zpráva o daňové kontrole prováděná v roce 2005, tedy
až po zrušení původních dodatečných platebních výměrů. Je tak evidentní, že se nejednalo
„o dokazování v rámci odvolacího řízení“, jak krajskému soudu podsunuly správní orgány,
ale o opakovanou daňovou kontrolu. O tom ostatně svědčí i závěry, které vyplývají z rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 144/2004. Nesprávný je též právní závěr krajského
soudu, že jí nebyla opětovně stanovena daň podle pomůcek. V tomto směru neobstojí argument,
že v příslušných rozhodnutích absentuje poukaz na pomůcky (§31 odst. 5 zákona o správě daní
a poplatků). Je tomu tak proto, že správní orgány vyšly ze stejných podkladů jako při původní
kontrole a nadto byla daň stanovena několikanásobně vyšší. Ve zprávě o daňové kontrole
je daň vyčíslena na základě hypotetického výpočtu, který jako pomůcku používá její účetnictví.
Závěry této zprávy jsou nadto identické s obsahem zprávy, na jejímž základě jí byla stanovena
daň podle pomůcek původním (zrušeným) dodatečným platebním výměrem. Právní závěr
krajského soudu je nesprávný i v tom, přestože se opírá o další rozsudky Nejvyššího správního
soudu, že vydání zrušujícího rozhodnutí odvolacím správním orgánem, jímž byly
pro nezákonnost zrušeny původní platební výměry o dodatečně stanovené dani za zdaňovací
období roku 1999 až 2002 za použití pomůcek, nezaložilo překážku věci pravomocně rozhodnuté
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 6 Afs 3/2004 - 85). Stěžovatelka
proto ze všech těchto důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřilo nesouhlas s názorem
stěžovatelky, že jí byla opětovně napadeným rozhodnutím stanovena daň podle pomůcek.
Tak by tomu bylo pouze v případě existence původního platebního výměru, který však
byl finančním ředitelstvím zrušen. Správce daně dbal pokynu odvolacího orgánu a stěžovatelce
doměřil daň v souladu se zákonem dokazováním. Správný závěr krajského soudu o tom, že
v předmětné věci neexistovala překážka res iudicatae, a správní rozhodnutí proto není nicotné
je nejen v souladu se zákonem, ale také odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu (např.
rozsudku ze dne 24. 7. 2006, č. j. 8 Afs 123/2005 - 160; příp. i rozsudku ze dne 20. 10. 2005,
č. j. 2 Afs 211/2004 - 116). Stanovení daně totiž nic nebrání, pokud původní rozhodnutí bylo
zrušeno z toho důvodu, že odvolací orgán neshledal dodržení zákonných podmínek
pro stanovení daně pomůckami. Postup podle ustanovení §50 odst. 5 zákona o správě daní
a poplatků tak nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté. Judikát Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 6 Afs 3/2004 – 85, na danou věc nedopadá, neboť v tomto
případě šlo o situaci, kdy byl platební výměr zrušen až po rozhodnutí správního soudu. Přisvědčit
nelze ani námitce stěžovatelky, že v předmětné věci šlo o opakovanou daňovou kontrolu.
Je skutečností, že finanční ředitelství zrušilo rozhodnutí správce daně ze dne 29. 9. 2004,
č. j. 225714/04/077910/1235 (dále také „původní rozhodnutí“), jímž byla stěžovatelce za totožné
období stanovena daň podle pomůcek. Zrušením tohoto rozhodnutí se však řízení vrátilo do fáze
vyměřování a správce daně v dalším postupoval podle pokynu odvolacího orgánu,
tj. v pokračujícím řízení sepsal se stěžovatelkou protokol u ústním jednání a vedl dokazování.
Správce daně jako předmět jednání nesprávně označil „dokazování v rámci odvolacího řízení“,
i když se ve skutečnosti jednalo o vyměřovací řízení. Toto chybné označení předmětu jednání
však nemá, a ani nemohlo, mít vliv na vypovídací hodnotu protokolu (jako veřejné listiny)
či na jeho důkazní sílu. Protože zrušením vadného rozhodnutí zůstalo daňové řízení
neukončené, není pokračování daňového řízení „opakováním daňové kontroly“. Za tohoto stavu
pak bylo povinností správce daně řízení dokončit a o učiněných skutkových zjištěních
rozhodnout v souladu s ustanovením §46 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků. Finanční
ředitelství v ostatním odkázalo na své písemné vyjádření k žalobě a s poukazem na napadené
správní rozhodnutí navrhlo, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z předloženého správního spisu vyplývá, že dne 11. 3. 2004 byl sepsán protokol o ústním
jednání o zahájení kontroly daně z příjmů za zdaňovací období roku 1999 až 2002. Zahájení
daňové kontroly předcházelo stanovení daně podle podaných daňových přiznání a uskutečnění
místního šetření dne 17. 1. 2004. V jeho rámci pak správce daně zjišťoval prodejní ceny produktů
v roce 2004 u stěžovatelky, která provozovala hostinskou činnost a přitom účtovala
v jednoduchém účetnictví. V průběhu kontroly stěžovatelka předložila správci daně peněžní deník,
pokladní knihu, příjmové a výdajové doklady za kontrolované období a výpisy z účtu u Komerční
banky a. s. Dále byla stěžovatelka vyzvána, aby předložila správci daně za kontrolovaná období
inventarizaci majetku a závazků, skladové evidence, a prokázat výši vykázaných daňových tržeb
za prodej zboží. Na tuto výzvu, místo inventarizace, předložila mimo jiné evidenci částek za každý
kontrolovaný rok (konečné sumy), inventarizační karty HIM (3 ks), DHIM (4 ks), leasingovou
smlouvu, inventurní zápisy, cenovou evidenci – vzor bonovací knihy s údaji a sdělila,
že za kontrolované období nebyly zdražovány nápoje (mimo piva). Současně uvedla, že skladovou
evidenci (skladové karty) nevede, neboť nemá dostatečné skladové prostory; nevede ani knihu
cenin, protože ceniny neprodává, nepředkládá knihu závazků, neboť zboží nakupuje pouze
za hotové a přes bankovní účet hradí pouze služby a odvody za sebe a zaměstnance. Na základě
takto zjištěného skutkového stavu dospěl správce daně k závěru, že stěžovatelka neprokázala
správnost a úplnost údajů uvedených v daňovém přiznání, a proto ve zprávě o daňové kontrole
ze dne 21. 9. 2004 vyčíslil daň z příjmů za použití pomůcek. Na základě této zprávy, za použití
ustanovení §31 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků dodatečně stanovil stěžovatelce
daň ve výši 31 260 Kč a snížil daňovou ztrátu za rok 2001 o 125 819 Kč. V odvolacím řízení
pak stěžovatelka předložila doklady o vynaložených částkách na opravy zařízení a pořízení nového
vybavení v letech 1999 až 2002 (mimo drobné opravy) v celkové výši 540 222,80 Kč. Správce daně
podané odvolání stěžovatelky nejprve zamítl pro opožděnost, ale poté rozhodl podle ustanovení
§56 odst. 3 téhož zákona rozhodnutím o opravě zřejmých omylů a nesprávností, své dřívější
rozhodnutí zrušil a odvolání stěžovatelky se spisem postoupil finančnímu ředitelství. Finanční
ředitelství tento dodatečný platební výměr správce daně zrušilo z důvodů nesplnění podmínek
pro dodatečné stanovení daně za použití pomůcek a přitom vyslovilo závěr, že bude na správci
daně, aby odstranil vady řízení a daňovou povinnost stanovil správně při respektování platných
právních předpisů. V návaznosti na toto zrušující rozhodnutí provedl správce daně dne 29. 8. 2005
u stěžovatelky místní šetření a v protokolu označil tento úkon jako „dokazování v rámci
odvolacího řízení“. Stěžovatelka správci daně přitom sdělila, že ve zdaňovacím období roku 2001
měla i příjmy z výherních hracích automatů v částce cca 55 683 Kč a že tyto příjmy byly vždy
uvedeny v účetní bilanci za ten který rok (pod položkou prodej výrobků a služeb). Následně
dne 21. 9. 2005 správce daně vyzval stěžovatelku podle ustanovení §31 odst. 9 zákona o správě
daní a poplatků, aby prokázala inventarizaci majetku a závazků, skladovou evidenci zásob zboží,
výši vykázaných daňových tržeb za prodej výrobků a služeb a že odpisy ve výši 70 942 Kč jsou
výdajem na dosažení zajištění a udržení příjmů za rok 2001. Ve spise je pak založen přehled
nákupů zboží stěžovatelkou za rok 2001 v členění na pivo, limo a alkohol. Stěžovatelka na tuto
výzvu reagovala tak, že požadované skutečnosti již dříve předložila a prokázala v rámci daňové
kontroly zahájené dne 11. 3. 2004. Pokud pak nyní předkládá jen kopie, je tomu tak proto,
že originály zůstaly doposud v držení správce daně. Po věcné stránce proto předkládá opětovně
tytéž důkazní prostředky a dále inventuru k 31. 12. 2000. Dne 23. 4. 2007 se uskutečnilo ústní
jednání, jehož předmět byl vymezen jako „daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku
1999, 2000, 2001 a 2002“. Správce daně v jeho rámci předal stěžovatelce závěry týkající
se kontrolního nálezu, výsledku a způsobu jeho zjištění. V těchto závěrech je popsáno, jaké
pochybnosti měl o účetních evidencích, tvrzeních a o výši marže stěžovatelky, obsahuje i propočty
o průměrné obchodní přirážce stěžovatelky a konkrétní procentní sazby marže u zboží (pivo, limo,
alkohol, potraviny a cigarety), dále obsahují úvahy správce daně o nevěrohodnosti předloženého
soupisu zásob zboží, resp. že u předložených inventur se nemůže jednat o fyzické inventury,
ale o vymyšlený seznam zboží nazvaný Inventura k 31. 12. 2001, úvahy o tom, že stěžovatelka
nepředložila skladovou evidenci, která je nutná k prokázání úplnosti předložených inventur, tržeb
a výše majetku a že z předloženého účetnictví nelze ověřit, zda byly veškeré dosažené příjmy
podrobeny zdanění a posléze že ani evidence denních tržeb není vedena správně a průkazným
způsobem (při tom správce daně odkázal na zprávu o daňové kontrole
č. j. 154291/04/077930/4664). Na druhé straně správce daně vyšel z předložených inventur
při stanovení výše tržeb stěžovatelky v rozhodném období a vyčíslil je částkou 3 752 433,70 Kč.
K tomu se stěžovatelka vyjádřila v rámci jednání dne 21. 5. 2007 tak, že se závěry kontroly
nesouhlasí a uvedla své námitky ke každému zdaňovacímu období. Podle protokolu o ústním
jednání ze dne 12. 7. 2007, jehož předmět je vymezen jako „projednání zprávy o kontrole“,
správce daně se stěžovatelkou projednal kontrolní zjištění obsažená v protokolu ze dne 23. 4. 2007
a vznesené námitky stěžovatelky ze dne 21. 5. 2007. Přitom předal stěžovatelce „Zprávu o daňové
kontrole“ ze dne 12. 7. 2007, na jejímž základě jí stanovil daň dodatečným platebním výměrem
ze dne 27. 7. 2007, č. j. 203955/07/077910/3575. V odvolacím řízení finanční ředitelství tento
dodatečný platební výměr napadeným rozhodnutím změnilo.
Nejvyšší správní soud, s ohledem na okolnost, že stížní body nebyly v kasační stížnosti
pregnantně a homogenně spojeny s argumentací k nim, považuje za nezbytné nejprve
jednoznačně vznesené námitky specifikovat a podřadit příslušným ustanovením s. ř. s. Je tomu
tak i z toho důvodu, že ne vždy bývá laickou i odbornou veřejností dostatečně odlišována
námitka „opakované daňové kontroly“ a námitky o nereflektování vázaností věcí již dříve
pravomocně rozhodnutou, která má jinak např. v daňovém řízení svůj odraz v ustanovení
§28 zákona o správě daní a poplatků. Jde totiž o dvě rozdílné vady řízení před správními orgány,
byť to nebylo mnohdy ani důsledně rozlišeno v judikatuře (srov. např. nález Ústavního soudu
ze dne 19. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 351/02, č. 21), které mohou být jinak samostatně důvodem
pro zrušení správního rozhodnutí.
Vycházeje z premisy, že soud zná právo, resp. z toho, že bezvadnou stížní námitkou není
jen taková, která je explicitně podřazena pod konkrétní ustanovení zákona (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 13. 1. 2000, sp. zn. III. ÚS 236/99, zveřejněném pod č. 5 ve svazku č. 17 Sbírky
nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 35), je podle Nejvyššího správního soudu nesporné,
že stěžovatelka v kasační stížnosti vytkla krajskému soudu nesprávné posouzení otázky existence
překážky res iudicatae, která jinak brání vydání nového správního rozhodnutí ve věci samé
(§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). Krajský soud podle stěžovatelky nesprávně vyložil ustanovení
§31 odst. 4 a 5 zákona o správě daní a poplatků, pokud dospěl k závěru, že stěžovatelce nebyla
napadeným rozhodnutím ve skutečnosti dodatečně stanovena daň za použití pomůcek,
ale dokazováním. Důvodu uvedenému v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pak lze podřadit
i námitky vůči krajskému soudu, že nezrušil napadené správní rozhodnutí pro námitky
stěžovatelky směřující vůči nezákonnému postupu správních orgánů při zjišťování skutkové
podstaty spočívající v „opakování daňové kontroly“ a že stanovení daně předcházelo
i nedostatečné dokazování, resp. že skutková podstata, kterou vzal za svou nemá oporu ve spise.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda řízení před správními orgány bylo
stiženo vytýkanými vadami při zjišťování skutkového stavu věci, tj. námitkou o nezákonnosti
správního rozhodnutí v důsledku „opakované daňové kontroly“ a otázkou, zda rozhodná
skutková zjištění mají oporu ve spise, protože pokud by ji uznal opodstatněnou, mohlo
by být nadbytečným přezkoumávat právní názory krajského soudu, které z něj vycházely.
Podle ustanovení §16 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků daňovou kontrolou
pracovník správce daně zjišťuje nebo prověřuje daňový základ nebo jiné okolnosti rozhodné
pro správné stanovení daně u daňového subjektu nebo na místě, kde je to vzhledem k účelu
kontroly nejvhodnější. Daňová kontrola se provádí v rozsahu nezbytně nutném pro dosažení
účelu podle tohoto zákona.
V ustanovení §16 odst. 2 a násl. zákona o správě daní a poplatků jsou pak upravena
vzájemná práva a povinnosti daňových subjektů, správce daně a třetích osob při provádění
daňové kontroly, mimo jiné i důkazní povinnost daňových subjektů, která není vázána na účinné
rozhodnutí správce daně, ale na pouhé požádání (§16 odst. 2 písm. c), e) citovaného zákona),
jakož i povinnost správce daně umožnit daňovému subjektu vyjádřit se před ukončením daňové
kontroly k výsledku uvedenému ve zprávě (§16 odst. 4 písm. f) citovaného zákona) a sepsat
o výsledku zjištění zprávu a projednat ji s kontrolovaným daňovým subjektem (§16 odst. 8
citovaného zákona).
Podle ustanovení §16 odst. 8 věta třetí a násl. zákona o správě daní a poplatků
bezdůvodné odepření podpisu kontrolovaným daňovým subjektem je pro platnost ve zprávě
uvedených zjištění bezvýznamné a o tomto musí být ve zprávě kontrolovaný daňový subjekt
výslovně poučen. Jedno vyhotovení kontrolní zprávy obdrží kontrolovaný daňový subjekt.
Den podpisu zprávy je též dnem jejího doručení. Je-li výsledkem kontrolního zjištění skutečnost,
odůvodňující dodatečné stanovení daně, může být součástí zprávy o daňové kontrole i dodatečný
platební výměr.
Podle ustanovení §16 odst. 8 věta sedmá zákona o správě daní a poplatků
při dodatečném stanovení daně správce daně přihlédne ke všem okolnostem, které byly
při daňové kontrole zjištěny. Odmítne-li daňový subjekt zprávu převzít nebo se jejímu převzetí
a projednání vyhýbá, odešle se mu v poštovní zásilce s doručenkou.
Podle ustanovení §31 odst. 4 věta prvá a násl. zákona o správě daní a poplatků lze jako
důkazních prostředků užít všech prostředků, jimiž lze ověřit skutečnosti rozhodné pro správné
stanovení daňové povinnosti a které nejsou získány v rozporu s obecně závaznými právními
předpisy. Jde zejména o různá podání daňových subjektů (přiznání, hlášení, odpovědi na výzvy
správce daně apod.), o svědecké výpovědi a znalecké posudky, veřejné listiny, zprávy o daňových
kontrolách, etc.
Nejvyšší správní soud vycházeje z dikce citovaných ustanovení konstatuje, že institut
daňové kontroly je úkonem správce daně sui generis (specifický procesní postup), který se skládá
z více dílčích úkonů (např. místní šetření ohledání, dožádání, výzvy k dokazování, jednáních
s daňovými subjekty apod.), jimiž správce daně zjišťuje nebo prověřuje daňový základ nebo jiné
okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně u daňového subjektu v rozsahu nezbytně
nutném pro dosažení účelu podle tohoto zákona (tj. chránit zájem státu spočívající ve stanovení
a vybrání daně tak, aby nebyly zkráceny daňové příjmy). Daňová kontrola má svůj počátek, konec
i své důsledky. Její počátek není zákonem o správě daní a poplatků obligatorně vymezen
konkrétním úkonem správce daně. Je proto třeba dovodit, že po formální stránce je vymezen
jednostranným úkonem pracovníka správce daně o tom, že zahajuje kontrolu příslušné daně.
Tento úkon bývá zpravidla projeven při jednání s daňovým subjektem a současně bývá
i zaprotokolován. Nelze však vyloučit zahájení kontroly jinak, např. „kvalifikovaným úkonem“
ve formě rozhodnutí. Má-li mít formální zahájení daňové kontroly zamýšlené důsledky, je třeba,
aby uvedený úkon byl současně stvrzen rovněž po stránce faktické (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2006, č. j. 8 Afs 7/2005 - 96, dostupný
na www.nssoud.cz). Konec daňové kontroly je pak vymezen sepisem zprávy obsahující skutkové
a právní závěry o zákonné výši daňové povinnosti kontrolovaného daňového subjektu, jejím
projednáním a okamžikem jejího předání tomuto daňovému subjektu. Co do účinků, je výsledek
daňové kontroly (zpráva o daňové kontrole) ve smyslu ustanovení §31 odst. 4 věta druhá zákona
o správě daní a poplatků důkazem v daňovém řízení. Má-li tedy tento důkaz tak zásadní
důsledky, že lze na jeho základě vydat rozhodnutí o daňovém základu a dani, považuje
se pro účely podání dodatečného daňového přiznání za dobu ukončení tohoto úkonu (daňové
kontroly) okamžik, kdy toto následné rozhodnutí ve věci (platební výměr) nabude právní moci,
protože v průběhu daňové kontroly není podání dodatečného daňového přiznání přípustné
(§41 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků).
Otázkami opakované kontroly jako vady řízení před správními orgány, se Nejvyšší
správní soud zabýval již dříve. Např. v rozsudku ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 - 57,
publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 868/2006, vyslovil
právní názor, že „Daňová kontrola jako jeden z nástrojů ke zjišťování skutkového stavu v rámci
daňového řízení nemůže být opakována mimo rámec a logiku procesních instrumentů, které jako
jediné připouštějí opakování samotného daňového řízení, jehož je daňová kontrola jako dílčí
procesní postup vždy součástí. Opakování daňové kontroly je proto možné toliko v rámci
nového daňového řízení po povolení jeho obnovy podle §54 a §55 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, anebo – v případě, že v daňovém řízení nebylo ještě vydáno
pravomocné rozhodnutí, nebo naopak bylo zrušeno – za předpokladu, že ve vztahu
ke skutečnostem či důkazům, jež mají být opakovanou daňovou kontrolou prověřovány, jsou
naplněny podmínky obdobné těm, jež jsou obsaženy v ustanovení §54 odst. 1 písm. a)
citovaného zákona; v druhé z uvedených alternativ pak správce daně, který za této situace chce
opakovanou daňovou kontrolu provést, při jejím zahájení musí vymezit a daňovému subjektu
sdělit, v jakém rozsahu bude opakovaná daňová kontrola provedena a z jakých důvodů
(§55 odst. 4 citovaného zákona použitý přiměřeně)“. Obdobné stanovisko zaujal i v rozsudku
ze dne 30. 3. 2006, č. j. 8 Afs 34/2005 - 55 (dostupný na www.nssoud.cz), v němž vyslovil,
že „I když výsledky daňové kontroly (§16 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
ve znění pozdějších předpisů) nevyústily ve vydání rozhodnutí, lze daňovou kontrolu opakovat
pouze za splnění podmínek obdobných podmínkám obnovy řízení. Opakovaná daňová kontrola
za popsaného stavu není vázána na formální obnovu řízení (§54 a násl. zákona o správě daní
a poplatků), správce daně je však přesto povinen zkoumat splnění podmínek obdobných
těm, které by za existence pravomocného rozhodnutí mohly vést k obnově řízení“. V rozsudku
ze dne 18. 7. 2007, č. j. 5 Afs 170/2006 - 164, dostupný na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud
uvedl, že presumuje-li §46 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, že správce daně daň zjistí,
aniž konkrétně stanoví jak, nelze dospět k jinému závěru, než že tak může učinit pouze zákonem
přípustným způsobem. Správce daně není oprávněn na základě své úvahy volit jakýkoli procesní
postup, kterým dospěje k doměření daně, jsou-li dány zákonné důvody pro užití konkrétního
institutu – daňové kontroly.
Podstata vady „opakované daňové kontroly“ tedy spočívá v nezákonném procesním
postupu správce daně, který opakovaně („bez právního důvodu“) provádí totožné procesní
úkony, které již dříve nejméně jednou vykonal. Takový postup je v rozporu se základními
zásadami daňového řízení, zejména s ustanovením §2 odst. 1, 2, 9 zákona o správě daní
a poplatků. Porušení těchto procesních zásad správcem daně může mít vliv na zákonnost jeho
následného rozhodnutí ve věci samé a nelze jej připustit. Správní rozhodnutí, které by bylo
založeno na uvedené vadě řízení, je třeba, je-li to namítáno, zrušit pro vady řízení.
V této věci zahájil správce daně kontrolu daně z příjmů dne 11. 3. 2004 a o výsledku
zjištění sepsal zprávu ze dne 21. 9. 2004, č. j. 154291/04/177930/4664 (dále také „původní
zpráva“), kterou se stěžovatelkou projednal a po té ji i stěžovatelce předal. Z výsledku této
daňové kontroly vyšel správce daně a za použití pomůcek jí rozhodnutím ze dne
1. 10. 2004, č. j. 225714/04/077910/1235, dodatečně stanovil základ daně a daň z příjmů. Toto
rozhodnutí však bylo následným postupem finančního ředitelství pravomocně zrušeno z toho
důvodu, že v předmětné věci nebyly dány podmínky pro dodatečné stanovení daně za použití
pomůcek. Uvedená zpráva o daňové kontrole proto nemohla být podkladem pro vydání
rozhodnutí o daňovém základu či dani na jejím základě (srov. §41 odst. 2 věta druhá zákona
o správě daní a poplatků). Poté správce daně provedl u stěžovatelky místní šetření zaměřené
na příjmy z výherních hracích automatů a následně prováděl dokazování. Uskutečnilo se i několik
ústních jednání, jejich předmětem bylo prokazování správnosti poslední známé daňové
povinnosti stěžovatelky. Správce daně přitom po stěžovatelce požadoval prokazovat totožné
skutečnosti jako v daňové kontrole zahájené dne 11. 3. 2004, která však byla již ukončena
zprávou o daňové kontrole ze dne 21. 9. 2004. Na základě takto „nově“ shromážděných důkazů
a zjištěných okolností správce daně formuloval své závěry do zcela nové zprávy o daňové
kontrole č. j. 161594/07/077930/4664, kterou opět projednal a předal stěžovatelce.
I pro posuzování úkonů správce daně platí ustanovení §2 odst. 7 zákona o správě daní
a poplatků, podle něhož při uplatňování daňových zákonů v daňovém řízení se bere v úvahu
vždy skutečný obsah právního úkonu nebo jiné skutečnosti rozhodné pro stanovení či vybrání
daně, pokud je zastřený stavem formálně právním a liší se od něho.
Byť to nebylo výslovně zaznamenáno ve správním spise, Nejvyšší správní soud
má za zcela jednoznačné a prokázané, že správce daně u stěžovatelky, po zrušení jeho původního
rozhodnutí, fakticky opakovaně zahájil daňovou kontrolu. Stalo se tak výzvou ze dne 21. 9. 2005,
č. j. 216483/05/077930/4664, kdy opětovně začal, bez právního důvodu a jeho řádného
oznámení stěžovatelce, kontrolovat tutéž její daňovou povinnost, jejíž kontrola však proběhla
již dříve, byla řádně ukončena a její výsledek byl popsán v původní zprávě. Na tom nic nemění
okolnost, že zpráva o výsledku původní kontroly, není použitelným důkazem, na jehož základě
by bylo možno rozhodnout o výši daňové povinnosti stěžovatelky. Závěru, že se ve skutečnosti
fakticky jednalo o opakovanou daňovou kontrolu pak svědčí i postup správce daně, který
své následné skutkové a právní závěry popsal v „nové“ zprávě o daňové kontrole, projednal
je se stěžovatelkou, umožnil jí se k nim vyjádřit a zprávu jí předal. Správce daně tedy postupoval
zcela v intencích ustanovení §16 odst. 4 písm. f) a odst. 8 zákona o správě daní a poplatků.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že správce daně
u stěžovatelky prováděl opakovanou daňovou kontrolu, proto posoudil jako opodstatněnou
stížní námitku, která byla v tomto směru vznesena. Krajský soud však zásadně nereagoval
na důvodné žalobní námitky, že řízení před správními orgány bylo založeno na popsané vadě
a pouze bez bližšího vyhodnocení věci uvedl, že se nejednalo o nepřípustnou opakovanou
daňovou kontrolu, že v důsledku zrušení původního rozhodnutí zůstalo řízení neuzavřeno,
a proto bylo zapotřebí toto řízení dalším dokazováním dokončit. Pokud jde o tento závěr
krajského soudu, tak Nejvyšší správní soud poznamenává, že je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů, protože krajský soud jej nepodepřel žádnými skutkovými ani právními
argumenty, z nichž by bylo patrné, že i po řádném ukončení daňové kontroly, jako složeného
procesního úkonu sui genesis, byl správce daně oprávněn „mimo zákonem upravený procesní
postup“ provádět další dokazování. Jelikož v tomto směru stěžovatelka v kasační stížnosti
nic nenamítala, nemohl se Nejvyšší správní soud zabývat otázkou, zda okamžik zahájení daňové
kontroly je současně úkonem, kterým je zahájeno vyměřovací řízení (§40 a násl. zákona o správě
daní a poplatků), a proto při svém rozhodování nevzal v potaz uvedené pochybení krajského
soudu.
Nad rámec věci samé pak Nejvyšší správní soud ještě poznamenává, že zvolený postup
správce daně by za jiných skutkových okolností mohl být částečně přípustný. Muselo by se však
jednat o postup správce daně v režimu ustanovení §50 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků.
O tuto situaci ale v předmětné věci nešlo. Stejně tak nešlo o případ, kdy by odvolací orgán
v původním řízení postupoval podle ustanovení §50 odst. 5 poslední věta zákona o správě daní
a poplatků.
Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud pochybil, pokud došel k závěru, že jí nebyla
daň stanovena za použití pomůcek, ale dokazováním. Jak vyplývá z ustanovení §31 zákona
o správě daní a poplatků, lze zjistit, resp. stanovit, daň třemi způsoby. Jednak dokazováním
(odst. 1 až 4 citovaného ustanovení), jednak za použití pomůcek (odst. 5 citovaného ustanovení)
a jednak lze daň i sjednat (odst. 7 citovaného ustanovení), to za předpokladu, že daň nelze
stanovit ani jedním z předchozích způsobů. Prioritní při tom zůstává stanovení daně
dokazováním. Pro stanovení daně dokazováním správce daně vychází výlučně z provedených
důkazů. Je vyloučeno, aby při se při stanovení daně tímto způsobem opíral o domněnky, průměry
a jiné různé pravděpodobnostní výpočty. Vždy musí jít o zcela reálné a konkrétně zachytitelné
skutečnosti. Co lze považovat za důkazní prostředky je příkladmo uvedeno v ustanovení
§31 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. Oproti tomu podle ustanovení §31 odst. 6 zákona
o správě daní a poplatků mohou být pomůckami zejména listinné doklady, výpisy z veřejných
záznamů, daňové spisy jiných daňových subjektů, znalecké posudky a výpovědi svědků v jiných
daňových věcech a osob přezvědných, zprávy a vyjádření jiných správců daně, státních orgánů
a orgánů obcí, zájmových sdružení a vlastní poznatky správce daně, a to jak z průběhu zdaňování
u dotčeného daňového subjektu, tak i u daňových subjektů obdobných.
V předmětné věci správce daně při stanovení daně nevycházel výlučně a pouze z důkazů,
ale do značné míry z okolností, které mohou být pouze pomůckou. Pokud totiž při určování
marže, a tím i tržeb, za některé druhy zboží (např. tatranky, soletky, brambůrky, žvýkačky apod.
uvedeno pod zkratkou „Doplněk“) vycházel z průměrné marže ve výši 100 % - ačkoli na každém
druhu tohoto zboží byla skutečná marže rozdílná – a navíc podle zprávy o kontrole byla zjištěná
průměrná marže ve skutečnosti nikoliv ve výši 100 %, ale ve výši 122,04%, není možné
konstatovat, že daň byla vyčíslena na základě důkazů. Navíc správce daně do výpočtu daně
nezahrnul konkrétní přirážku podle jednotlivého zboží, ani zjištěnou průměrnou přirážku ve výši
122.04%, ale přirážku ve výši 100%. Obdobně správce daně pochybil, pokud vyšel z „tvrzení“
stěžovatelky o výši marže u alkoholu ve výši 200%, u piva ve výši 100% a u lima ve výši 50% atd.
v průběhu původní kontroly. Je tomu tak proto, že „tvrzení“ stěžovatelky, byť by bylo obsažené
ve veřejné listině, je v daňovém řízení, kde vystupuje jako daňový subjekt toliko „tvrzením“
a nikoliv důkazním prostředkem. V tomto případě by se proto spíše dalo hovořit o „sjednání
daně“, ke kterému však také nebyly splněny zákonné podmínky. Pokud za tohoto skutkového
stavu věci dospěl krajský soud k závěru, že stěžovatelce byla stanovena daň dokazováním
a nikoliv fakticky za použití pomůcek, tak pochybil.
Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že zpráva o daňové kontrole je procesním
institutem, v němž jsou zejména zahrnuty výsledky skutkových a právních závěrů správce daně,
důkazy z nichž správce daně vycházel a úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení; případně
uvedení důvodů, proč neprovedl a nezohlednil důkazní prostředky navržené daňovým subjektem
nebo z jakých důvodů nelze stanovit daň dokazováním. V žádném případě však zpráva o daňové
kontrole neslouží k prezentaci hypotéz a případně iracionálních vzorců, jimiž správce daně
dokládá své vlastní pochybnosti o údajích tvrzených daňovým subjektem místo toho,
aby prováděl dokazování ve vztahu k rozhodným skutečnostem. Tím spíše pak nelze
po daňovém subjektu požadovat, aby na tyto správcem daně předestírané okolnosti reagoval
a vyjadřoval se k nim. Takový postup správce daně nejen svědčí spíše zmatečnosti jeho řízení,
ale může být i indicií o stanovení daně pomůckami.
Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud nesprávně posoudil otázku překážky věci
pravomocně rozhodnuté ve vztahu k původnímu dodatečnému stanovení daně rozhodnutím,
které bylo posléze finančním ředitelstvím zrušeno. Jak již bylo uvedeno, podstata námitky
překážky věci pravomocně rozhodnuté vyjadřuje vadu, resp. tkví v tom, že o tomtéž skutku
(skutkových okolnostech) bylo již dříve pravomocně rozhodnuto příslušným orgánem. Správce
daně je pak pro tyto případy vázán ustanovením §28 zákona o správě daní a poplatků. Nejvyšší
správní soud se v dané věci nezabýval stížní námitkou, zda je přípustné, aby správce daně vydal
v téže věci (na téže dani) více platebních výměrů, resp. zda zrušení rozhodnutí odvolacím
orgánem podle ustanovení §50 odst. 5 věty třetí zákona o správě daní a poplatků zakládá
překážku věci pravomocně rozhodnuté (res iudicatae) a znemožňuje tak správci daně jako
správnímu orgánu I. stupně v téže věci v budoucnu opětovně rozhodnout. V současné době
je totiž právě tato otázka předmětem rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu (věc sp. zn. 8 Afs 76/2007). Bylo by ale v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení,
a ve svém důsledku i v rozporu se zájmy stěžovatelky, aby rozhodující senát Nejvyššího
správního soudu vyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu o této otázce, protože ať se již rozšířený
senát ztotožní se stanoviskem, které zaujal v předmětné věci krajský soud nebo naopak
se stanoviskem, který v návaznosti na judikát sp. zn. 6 Afs 3/2004 zaujala stěžovatelka, jsou
obě správní rozhodnutí založena na takových zásadních vadách, pro něž je nutné a nezbytné
je zrušit již z těchto důvodů. Nelze totiž vyloučit, že by v mezidobí mezi vydáním tohoto
rozsudku a rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 8 Afs 76/2007 nedošlo u stěžovatelky například k daňové exekuci, když rozhodnutí
správních orgánů zůstávají nadále vykonatelná.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů zrušil napadený rozsudek krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.), v němž
je tento soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. září 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu