ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.291.2015:26
sp. zn. 7 As 291/2015 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: BRICK - STAV
CZ a. s., se sídlem Vráto 101, České Budějovice, zastoupen Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem
se sídlem Na Sadech 21, České Budějovice, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obec Větřní,
se sídlem Na Žofíně 191, Větřní, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 15. 10. 2015, č. j. 30 Af 65/2013 - 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 10. 2015, č. j. 30 Af 65/2013 - 70, a věc byla vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil k žalobě
žalobce rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 4. 2013,
č. j. ÚOHS-R243/2012/VZ-6486/2013/310/RBu, a jemu předcházející rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 8. 2012, č. j. ÚOHS-S280/2012/VZ-14923/2012/522/NGl, a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Dále krajský soud uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci na náhradě
nákladů řízení částku 15.342 Kč.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že rozhodnutím žalovaného byl
zamítnut návrh žalobce na zrušení rozhodnutí, kterým bylo ze strany osoby zúčastněné na řízení
(dále též „zadavatel“) zrušeno podle ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) zadávací řízení
u veřejné zakázky „Stavební úpravy – zateplení panelového domu Sadová 298-299, Větřní 382 11“ ze dne
25. 4. 2012. Důvodem pro zrušení bylo to, že rada obce usnesením č. 101/2012 RO ze dne
23. 4. 2012 rozhodla o zrušení výběrového řízení z důvodu nabídkové ceny, která převyšovala
rozpočtem obce stanovenou částku. Rozhodnutím předsedy žalovaného byl zamítnut rozklad
žalobce a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí.
Krajský soud dospěl k závěru, že uvedený důvod není důvodem ve smyslu ust. §84 odst. 2
písm. e) zákona o veřejných zakázkách, tj. důvodem hodným zvláštního zřetele, pro který nelze
po zadavateli spravedlivě požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval. Podle krajského soudu
musí být důvody podle ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách důvody
objektivními, nastalými a působícími vně zadavatele, což ostatně potvrzuje i judikatura Nejvyššího
správního soudu. Nedostatek finančních prostředků pro realizaci veřejné zakázky za situace,
kdy navrhovatel věděl, kolik finančních prostředků měl k dispozici na její realizaci, a mohl podle
toho nastavit podmínky zadávacího řízení, nelze za takový důvod považovat. Podle rozpočtu obce
Větřní pro rok 2012 byla na zateplení panelového domu Sadová čp. 298-299 vyčleněna částka
11.662.000 Kč. Rozpočet byl schválen usnesením zastupitelstva dne 12. 12. 2011 a k tomuto
okamžiku zadavatel věděl, v jaké výši má finanční prostředky pro realizaci předmětné veřejné
zakázky. Podle průvodních zpráv k projektové dokumentaci, která je součástí zadávací
dokumentace, byly celkové náklady na realizaci předmětné zakázky v předpokládané výši
14.120.000 Kč. Zadavatel tak musel předpokládat, že se nabídky uchazečů budou pohybovat
okolo této částky. Pro zrušení zadávacího řízení tedy nebyly splněny podmínky ve smyslu ust. §84
odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách. Tento nezákonný postup pak žalovaný a předseda
žalovaného potvrdili, což způsobilo nezákonnost napadeného rozhodnutí předsedy žalovaného
a rozhodnutí žalovaného, a proto soud rozhodl o zrušení obou těchto rozhodnutí a vrácení věci
k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále
jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů obsažených v ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Podle stěžovatele krajský soud provedl nesprávný výklad pojmu důvody hodné zvláštního
zřetele ve smyslu ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel poukázal
na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 12. 2014, č. j. 31 Af 18/2013 - 98, z něhož
vyplývá, že důvodem ve smyslu ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách může být
rovněž obdržení nabídek výrazně převyšujících předpokládanou cenu. Skutečnost, v jaké výši
zadavatel obdrží od uchazečů nabídkové ceny, nezávisí na vůli zadavatele, proto se jedná
o objektivní důvod hodný zvláštního zřetele. Krajský soud se nadto nezabýval výkladem ust. §84
odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách s ohledem na účel každého zadávacího řízení
a s ohledem na cíl samotného zákona. Stěžovatel rovněž nesouhlasil s názorem krajského soudu,
že bylo možno předpokládat, že se nabídky uchazečů budou pohybovat okolo částek uvedených
v průvodních zprávách, jež jsou součástí zadávací dokumentace. Tyto částky jsou totiž stanoveny
s DPH, na rozdíl od nabídkových cen uvedených bez DPH. Stěžovatel dále uvedl, že stěžejním
účelem zadávacího řízení je úspora finančních prostředků. Tento účel byl popřen za situace,
kdy nejnižší nabídková cena o 37 % překračovala finanční prostředky v rozpočtu zadavatele.
Nezrušením zadávacího řízení by došlo k porušení požadavku hospodárnosti, efektivnosti
a účelnosti vynakládání veřejných prostředků. O dodržení těchto principů svědčí i to, že zadavatel
v novém zadávacím řízení uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku s totožným předmětem plnění
za nižší cenu. Podle stěžovatele je rozsudek krajského soudu i vnitřně rozporný, neboť je v něm
jako příklad důvodu hodného zvláštního zřetele uvedeno porušení postupu předepsaného
zákonem, které zadavatel dodatečně sám zjistil. Takový důvod je však důvodem subjektivním,
nikoliv objektivním, jak požaduje ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského
soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Ze správního spisu vyplývá, že zadavatel uveřejnil na svém profilu pod č. 210865 dne
27. 3. 2012 veřejnou zakázku „Stavební úpravy - zateplení panelového domu Sadová 298-299
Větřní 382 11“, zadávanou formou zjednodušeného podlimitního řízení na základě výzvy k podání
nabídek ze dne 30. 3. 2012. Ve lhůtě pro podání nabídek zadavatel obdržel od pěti uchazečů
nabídky, přičemž komise pro otevírání obálek dne 18. 4. 2012 na svém zasedání shledala,
že nabídky tří uchazečů nejsou úplné, a proto je vyřadila. Z dokumentace o veřejné zakázce
vyplynulo, že nabídkové ceny se pohybovaly v rozmezí od 10.123.992 Kč do 16.686.838 Kč
včetně DPH. Z protokolu o jednání hodnotící komise ze dne 18. 4. 2012 vyplynulo,
že po provedeném hodnocení se jako nejvhodnější umístila nabídka žalobce ve výši 15.989.435 Kč
včetně DPH. Dne 23. 4. 2012 zadavatel zrušil zadávací řízení a zaslal uchazečům „Oznámení
o zrušení zadávacího řízení“, ve kterém uvedl: „K usnesení RO č. 101/2012 RO (Rada obce) jednomyslně
rozhodla zrušit výběrové řízení na akci zateplení čp. 298-299 z důvodu nabídkové ceny, která převyšuje rozpočtem
obce stanovenou částku a rozhodla o vypsání nového výběrového řízení se stanovením nepřekročitelné ceny“.
Žalobce podal proti oznámení o zrušení zadávacího řízení námitky ze dne 2. 5. 2012, které zamítl
zadavatel rozhodnutím ze dne 10. 5. 2012. Žalobce následně podal k žalovanému návrh
na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Návrh žalobce byl zamítnut rozhodnutím
stěžovatele ze dne 10. 8. 2012, č. j. ÚOHS-S280/2012/VZ-14923/2012/522/NGl. Stěžovatel
v tomto rozhodnutí uvedl, že mezi důvody pro zrušení zadávacího řízení podle ust. §84 odst. 2
písm. e) zákona o veřejných zakázkách lze obecně zařadit nedostatek finančních prostředků
potřebných k plnění veřejné zakázky, pokud nastal mimořádně, nepředvídaně a v průběhu
zadávacího řízení. Podle stěžovatele nebyl zadavatel povinen uvést ani ve výzvě, ani v zadávací
dokumentaci předpokládanou hodnotu veřejné zakázky a částky uvedené v průvodních zprávách
k projektové dokumentaci nepředstavují indikátor předpokládané hodnoty. Pokud nabídková cena
žalobce překročila o 37% předpokládané investiční výdaje schváleného rozpočtu zadavatele
na rok 2012, jedná se o důvod hodný zvláštního zřetele, pro který nelze na zadavateli požadovat,
aby v zadávacím řízení pokračoval. Jedná se o objektivní důvod zrušení zadávacího řízení stojící
mimo sféru vlivu zadavatele, neboť vznikl až na základě zjištění výše nabídkové ceny žalobce.
Zadavatel tak postupoval v souladu s ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách.
Rozklad podaný žalobcem proti tomuto rozhodnutí byl zamítnut rozhodnutím předsedy
stěžovatele ze dne 12. 4. 2013, č. j. ÚOHS-R243/2012/VZ-6486/2013/310/RBu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami, ve kterých stěžovatel poukazoval
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
krajského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
podle ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat především
vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními
závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I.ÚS 741/06, (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah
odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který
má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž konstatoval,
že: „Soudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou
účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak
nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny.“
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze
seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních
důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek),
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní soud
názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl uveřejněn pod č. 689/2005
Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je jinak společný závěr, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ jeho
žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také
uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
Nejvyšší správní soud proto s poukazem na shora uvedené konstatuje, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit, z jakého
skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního
rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. ust. §75
odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na ust. §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou.
Ponechat stranou nelze okolnost, že obsah odůvodnění rozhodnutí správního soudu v podstatě
předurčuje možný rozsah opravného prostředku vůči tomuto rozhodnutí ze strany účastníků
řízení. Pokud by vůbec neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo žalobní námitky
a zásadní argumentaci, o níž se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení
pro nepřezkoumatelnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že tento
rozsudek netrpí nepřezkoumatelností. Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, z jakého skutkového
stavu krajský soud vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně
právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, z jakých důvodů má právní názor vyslovený stěžovatelem
za nesprávný a naopak, z jakých důvodů shledal žalobní námitky důvodnými.
Pokud stěžovatel konkrétně spatřoval nepřezkoumatelnost v tom, že se krajský soud
nezabýval výkladem ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách s ohledem na účel
zadávacích řízení a cíl samotného zákona, nelze s ním souhlasit. Podle Nejvyššího správního
soudu se krajský soud výkladem citovaného ustanovení zabýval poměrně obsáhle a zcela
dostatečně (srov. str. 10 a str. 15 napadeného rozsudku), přičemž přihlížel i k účelu a smyslu
zákona. Své závěry přitom opřel o důvodovou zprávu k zákonu o veřejných zakázkách,
komentářovou literaturu i judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel ostatně proti
výkladu podanému krajským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na mnoha místech s ním
polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné. Nesouhlas stěžovatele
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku ještě nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 – 163, dostupné na www.nssoud.cz).
Stěžovatel rovněž namítal, že rozsudek krajského soudu trpí vnitřní rozporností
z toho důvodu, že je v něm jako příklad důvodu hodného zvláštního zřetele uvedeno porušení
postupu předepsaného zákonem, které zadavatel dodatečně sám zjistil, což podle názoru
stěžovatele představuje důvod subjektivní a nikoli objektivní. Ani tato námitka není důvodná.
Krajským soudem zmiňovaný příklad je uveden v samotné důvodové zprávě k zákonu
o veřejných zakázkách. Krajský soud v rozsudku uvedený příklad dostatečně odlišil
od projednávané věci a srozumitelně vysvětlil důvody, které ho vedly ke zrušení správních
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto není toho názoru, že by uvedení citovaného příkladu
způsobovalo vnitřní rozpornost rozsudku, pro kterou by bylo nutno jej zrušit.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami poukazujícími na nesprávný výklad
ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách.
Podle ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách může zadavatel
bez zbytečného odkladu zrušit zadávací řízení, pouze pokud se v průběhu zadávacího řízení
vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro které nelze na zadavateli požadovat,
aby v zadávacím řízení pokračoval.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2 Afs 64/2009 - 109,
dostupném na www.nssoud.cz, „důvody hodné zvláštního zřetele“ jsou typickým neurčitým právním
pojmem. V zákoně jeho definice obsažena není, a tedy je třeba mu přisoudit takový význam,
který nejlépe odpovídá povaze, smyslu a účelu toho, co zákon o veřejných zakázkách upravuje.
Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou
podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah
a význam užitého neurčitého pojmu objasnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, publ. pod č. 701/2005 Sb. NSS). V oblasti práva veřejných
zakázek je třeba si navíc počínat tak, aby interpretace byla ku prospěchu efektivní hospodářské
soutěže, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 - 152,
publ. pod č. 1771/2009 Sb. NSS. Jakékoliv zrušení zadávacího řízení v případě veřejné zakázky
ale musí být vykládáno restriktivně, aby bylo zamezeno libovůli (svévoli) veřejného zadavatele,
která by mohla vyústit v korupci či nepřípustnou veřejnou odplatu. „Proto je třeba ustanovení §84
odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách a zejména slovní spojení „důvody zvláštního zřetele hodné“
vykládat jako důvody objektivní, stojící vně veřejného zadavatele, nikoliv jako důvody subjektivního rázu,
které by popřely smysl jmenovaného zákona.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 1. 2010, č. j. 2 Afs 64/2009 - 109).
K obdobným závěrům dospívá i odborná literatura, na kterou příhodně odkázal krajský
soud, srov. např. Kruták, T., Krutáková, L. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady.
Olomouc: ANAG, 2013, str. 290, či Šebesta M., Podešva V., Olík M., Machurek T. Zákon
o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI, 2006, str. 327. V prvním citovaném komentáři
se k důvodům ve smyslu ust. §84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách uvádí: „Musí se […] jednat
o případy, kdy existují závažné a objektivní důvody, kvůli kterým by nebylo možné v řízení pokračovat
nebo by pokračování v něm bylo v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. Zároveň však musí jít o objektivní
a na vůli zadavatele nezávislé situace, nikoliv o případy, kdy zadavatel na základě důvodů na své straně přestane
mít zájem v zadávacím řízení pokračovat, nebo důvody, které měl zadavatel znát již na počátku zadávacího
řízení.“ Podle druhého komentáře „[p]ísmena d) a e) obsahují zvláštní možnosti zadavatele zrušit zadávací
řízení v situacích, v nichž se zadavatel ocitne zpravidla v důsledku působení některé vnější, nepředvídatelné
události. Dle uvedených písmen má zadavatel právo zrušit zadávací řízení například tehdy, pokud mu byla
na veřejnou zakázku přislíbena dotace a před ukončením zadávacího řízení je zřejmé, že zadavatel tuto dotaci
neobdrží, nebo pokud je na majetek zadavatele v průběhu zadávacího řízení prohlášen konkurs, nebo zadavatel
vstoupí do likvidace, nebo v důsledku živelné pohromy nelze po zadavateli spravedlivě požadovat, aby dokončil
zadávací řízení na plnění, které již s ohledem na živelnou událost objektivně nemůže požadovat, atp. Oprávněnost
postupu zadavatele dle písm. d) nebo e) bude vždy třeba zkoumat v důsledku konkrétních okolností,
které zadavatele vedly ke zrušení zadávacího řízení".
S ohledem na výše uvedené je nutno důvody, pro které bylo zrušeno zadávacího řízení,
posuzovat na základě konkrétních skutkových okolností dané věci, přičemž je zapotřebí postavit
najisto, že vzniklé situaci, mající vyústění ve zrušení zadávacího řízení, nemohl zadavatel svým
jednáním objektivně předejít. Za objektivní nelze považovat takový důvod, který měl zadavatel
znát na počátku zadávacího řízení.
V projednávané věci se důvod hodný zvláštního zřetele týkal financování veřejné zakázky
na zateplení panelových domů Sadová čp. 298, 299. K tomuto účelu byla z rozpočtu zadavatele –
obce Větřní pro rok 2012 vyčleněna částka v celkové výši 11.662.000 Kč (na b ytový dům Sadová
čp. 298 částka 6.198.000 Kč, na bytový dům Sadová čp. 299 částka 5.464.000 Kč). Podle tohoto
rozpočtu byla zamýšlená investice součástí investiční akce na zateplení a rekonstrukci oken celkem
4 bytových domů v celkové výši 24.852.000 Kč. Rozpočet zadavatele pro rok 2012 byl schválen
zastupitelstvem obce usnesením dne 12. 12. 2011. Od tohoto okamžiku tedy zadavatel věděl, kolik
finančních prostředků je určeno nejen na realizaci posuzované veřejné zakázky, ale také
jaký je objem finančních prostředků určených na celou investiční akci týkající se 4 bytových domů
a vůbec jaká je finanční situace a celý plán hospodaření zadavatele – obce Větřní pro rok 2012.
Zadavatel tedy nejpozději dne 12. 12. 2011 věděl, že jeho zdroje určené na jím plánovanou
investiční akci jsou omezené; věděl, jaká nejvyšší nabídková cena je pro něj s ohledem
na rozpočtem určené finanční prostředky akceptovatelná a naopak, jaká nabídková cena již
přesahuje rámec jeho finančních možností. Zadavatel uveřejnil dne 27. 3. 2012, tedy více než tři
měsíce poté, co byl seznámen s rozpočtem a množstvím vyčleněných finančních prostředků
na investiční akci, na svém profilu pod č. 210865 veřejnou zakázku „Stavební úpravy - zateplení
panelového domu Sadová 298-299 Větřní 382 11“, kterou zadal formou zjednodušeného podlimitního
řízení na základě výzvy k podání nabídek ze dne 30. 3. 2012. I přes vědomou znalost omezených
finančních zdrojů však stěžovatel částky určené rozpočtem schváleným zastupitelstvem obce
v předmětné výzvě ani zadávací dokumentaci nijak nereflektoval. Zadavatel přitom mohl a musel
vědět, že může nastat situace, kdy výše nejnižší nabídkové ceny překročí limit finančních
prostředků určených na realizaci veřejné zakázky, nicméně se na tuto variantu nepřipravil
a neseznámil s ní ani uchazeče o tuto veřejnou zakázku, kteří o omezenosti zdrojů zadavatele
nemohli vědět.
Pokud stěžovatel již na počátku zadávacího řízení (v posuzovaném případě dokonce ještě
v dostatečném předstihu) věděl, že je v množství finančních prostředků určených na realizaci
veřejné zakázky omezen a patřičným způsobem na to nereagoval, ačkoliv disponoval nástroji,
kterými mohl dát najevo výši nabídkové ceny, která pro něj není akceptovatelná, nelze tuto
skutečnost považovat za důvod hodný zvláštního zřetele, tedy důvod objektivní, stojící vně
zadavatele, který není závislý na jeho vůli. Pokud by zadavatel stanovil předpokládanou hodnotu
veřejné zakázky jako maximální a nepřekročitelnou nabídkovou cenu, byl by oprávněn vyřadit
všechny nabídky tuto cenu překračující. Uchazeči s takto vyřazenými nabídkami by byli následně
podle ust. §76 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách bezodkladně vyřazeni. Pokud by z účasti
v zadávacím řízení byli vyloučeni všichni dodavatelé, zrušil by zadavatel bez zbytečného odkladu
zadávací řízení podle ust. §84 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách.
Nutno doplnit, že údaj o výši předpokládané hodnoty veřejné zakázky není povinnou
náležitostí písemné výzvy k podání nabídky a k prokázání kvalifikace ve zjednodušeném
podlimitním řízení podle ust. §38 zákona o veřejných zakázkách, kterým byla předmětná veřejná
zakázka zadávána. I přesto, že se nejedná o obligatorní náležitost písemné výzvy, lze v daném
konkrétním případě přisvědčit názoru krajského soudu, že je minimálně vhodné,
aby předpokládaná hodnota veřejné zakázky ve výzvě k podání nabídky či v zadávací dokumentaci
uvedena byla, neboť právě z těchto dokumentů vychází uchazeč při zpracování své nabídky.
Uvedení tohoto údaje se jeví vhodným tím spíše, pokud je zadavatel limitován finančními
prostředky na realizaci veřejné zakázky a toto omezení je natolik závažné, že v případě jeho
překročení není pro zadavatele možné veřejnou zakázku realizovat a je namístě zadávací řízení
zrušit. Pokud ani jeden z těchto dokumentů neobsahuje údaj o předpokládané hodnotě veřejné
zakázky, lze důvodně očekávat, že zadavatel má dostatek financí k realizaci veřejné zakázky.
Pokud uvnitř zadavatele existují omezující podmínky, tedy jako v tomto případě namítaný
nedostatek finančních prostředků určených rozpočtem zadavatele na realizaci veřejné zakázky,
je na zadavateli, aby využil dostupných nástrojů a v rámci možností tomu přizpůsobil výzvu
k podání nabídky i zadávací dokumentaci veřejné zakázky.
Krajskému soudu nelze vytýkat ani závěry ve vztahu k účelu zadávacího řízení. Účelem
zákona o veřejných zakázkách je vytvořit prostředí, v němž si zadavatel bude moci vybrat
na základě transparentního postupu a předem definovaných kritérií nejvýhodnější nabídku
a vytvořit mezi relevantními soutěžiteli nediskriminační konkurenční prostředí. Zásady postupu
zadavatele jsou výslovně obsaženy v §6 zákona o veřejných zakázkách, v němž je uvedeno,
že zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti,
rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zadávací řízení tak musí být zcela pregnantně
vymezeno a podmínky nesmí být měněny v jeho průběhu, přičemž vybraný uchazeč nesmí být
ex post vyloučen pro subjektivní pocit zadavatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2 Afs 64/2009 – 109, dostupný na www.nssoud.cz). Pokud budou
zadávací podmínky nejasné nebo následně umožní více výkladů pro výběr nejvýhodnější nabídky
(kdy fakticky jen na zadavateli bude, aby libovolně prohlásil, který výklad je správný a kdo bude
tedy vybrán), pak je postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky reálně nekontrolovatelným
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2009, č. j. 2 Afs 86/2008 – 222,
dostupný na www.nssoud.cz). Postup zadavatele v dané věci nekontrolovatelným je, jelikož
zadavatel zrušil zadávací řízení ze subjektivních důvodů, stojích uvnitř zadavatele. Stěžovateli lze
přisvědčit v tom, že celá právní úprava týkající se zadávání veřejných zakázek je založena
na zásadě hospodárnosti vynakládání veřejných prostředků (úspoře finančních prostředků),
jak namítal v kasační stížnosti. Zadavatel je však zároveň povinen postupovat i v souladu s dalšími
zásadami, mezi něž patří také právě zásada transparentnosti (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 5 Afs 77/2010 – 148, dostupný na www.nssoud.cz).
V dané věci zadavatel měl možnost nastavit podmínky zadávacího řízení transparentním
způsobem tak, aby bylo zajištěno hospodárné řešení v souladu s další základní zásadou
transparentnosti, a zároveň bylo zamezeno libovůli zadavatele zrušit zadávací řízení
ze subjektivních důvodů, nestojících vně zadavatele. Pakliže zadavatel takové zadávací podmínky
nestanovil, nemůže jít tato skutečnost k tíži vítězného uchazeče, který splnil podmínky stanovené
ve výzvě a jehož nabídka byla vyhodnocena jako nejvhodnější.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v námitkách poukazujících
na nesprávnost závěrů krajského soudu ve vztahu k nepřiměřenosti nabídkových cen. Pokud jde
o výši ceny díla, s jakou mohli uchazeči zadávacího řízení kalkulovat, výzva k podání nabídek
v této souvislosti odkazuje na projektovou dokumentaci. V posledním bodě průvodních zpráv
k projektové dokumentaci jsou uvedeny předpokládané náklady stavebních úprav u domu čp. 298
ve výši 7.330.000 Kč, u domu čp. 299 ve výši 6.790.000 Kč, celkem tedy ve výši 14.120.000 Kč.
Jakkoliv se podle žalovaného a následného vyjádření Ing. H. jedná pouze o předpokládané
náklady staveb reflektující situaci z roku 2010 ve stupni projektu pro stavební povolení, nelze
pominout, že se jedná zároveň o jediný cenový podklad k předmětu veřejné zakázky,
který obdrželi uchazeči od zadavatele. Na tom nic nemění ani následné upřesnění v prohlášení
Ing. H. ze dne 24. 5. 2012, uskutečněné až poté, co bylo zadávací řízení zrušeno. Součástí výzvy
ani zadávací dokumentace nebyl rozpočet zadavatele, ze kterého by snad uchazeči mohli dovodit,
že v případě vyšší nabídkové ceny zadavatel není schopen veřejnou zakázku realizovat. Nadto by
to ani po uchazečích nemohlo být rozumně požadováno. Naopak, pokud jediná v podkladech
uváděná předpokládaná cena nákladů předmětu veřejné zakázky činí dohromady 14.120.000 Kč
(pozn. nebylo specifikováno, zda se jedná o cenu včetně DPH či bez DPH, to bylo upřesněno
opět až v prohlášení Ing. H. ze dne 24. 5. 2012, tedy že se jedná o cenu včetně DPH), lze
důvodně očekávat, že také nabídková cena uchazečů bude dosahovat podobné výše, jak správně
konstatoval také krajský soud. V dané věci bylo zadavateli doručeno celkem pět nabídek, z čehož
tři byly pro neúplnost vyřazeny (nabídkové ceny ve výši cca 10,1 mil. Kč, 16,7 mil. Kč, 16,4 mil.
Kč včetně DPH). Hodnocena tak byla pouze nabídka žalobce ve výši cca 16 mil. Kč a nabídka
jiného uchazeče ve výši 16,1 mil. Kč včetně DPH. Lze tedy uzavřít, že nabídkové ceny nijak
výrazně nepřesahovaly předpokládané náklady díla vycházející z průvodních zpráv, u kterých
navíc nebylo v době zadávacího řízení jednoznačně stanoveno, zda předpokládané náklady byly
vyčísleny bez DPH nebo včetně DPH. S ohledem na tuto skutečnost tedy nelze krajskému soudu
vytýkat, že neshledal nepřiměřenou výši nabídkových cen a předpokládaných nákladů uvedených
v průvodních zprávách.
Namítal-li stěžovatel, že měl krajský soud v napadeném rozsudku aplikovat závěry
vyplývající z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 12. 2014, č. j. 31 Af 18/2013 - 98, nelze
mu dát za pravdu. V tomto rozsudku vycházel krajský soud ze zcela jiných skutkových okolností
a důvod spočívající v obdržení nabídek výrazně převyšujících předpokládanou cenu uvedl pouze
v rámci demonstrativního výčtu možných důvodů hodných zvláštního zřetele. Jak bylo uvedeno
výše, v nyní projednávané věci nebyla výslovně stanovena předpokládaná hodnota veřejné
zakázky. Stanoveny byly pouze předpokládané náklady stavby v průvodních zprávách
k projektové dokumentaci, bez výslovné zmínky o tom, zda se jedná o částky včetně
nebo bez DPH.
S ohledem na výše uvedené lze v otázce zákonnosti napadeného rozsudku konstatovat,
že v dané věci krajský soud správně posoudil otázku naplnění podmínek pro zrušení zadávacího
řízení podle ust. §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách, když neshledal, že by v dané
věci byly dány důvody hodné zvláštního zřetele, pro který by nebylo možné na zadavateli
požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému žalobci podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem
nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly (§60 odst. 5 s. ř. s.
a contrario).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2016
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu