ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.353.2019:42
sp. zn. 7 As 353/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatele: F. P., zastoupen
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Klokotská 103/13, Tábor, proti odpůrci:
obec Kobyly, se sídlem Kobyly 9, zastoupen JUDr. Ivanou Erlebach Staňkovou, advokátkou
se sídlem Nad Krocínkou 477/13, Praha 9, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. B.,
II) Z. H., v řízení o kasačních stížnostech odpůrce a navrhovatele proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 18. 9. 2019, č. j. 64 A 2/2019 - 104,
takto:
I. Kasační stížnost odpůrce se zam í t á.
II. Kasační stížnost navrhovatele se zamí t á.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatel se u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci (dále též
„krajský soud“) domáhal zrušení opatření obecné povahy – územního plánu obce Kobyly
vydaného na základě usnesení zastupitelstva obce Kobyly ze dne 8. 4. 2019, č. j. 2019/04/3c (dále
též „územní plán“), a to v části vymezující nezastavitelnou stabilizovanou plochu zemědělskou
(zahrady, sady) na pozemku p. č. X v katastrálním území K., dále v části vymezující zastavitelné
plochy BI 1, BI 2, BI 8, BI 9, BI 10, BI 15 a BI 22, a konečně v části vymezující stabilizované
plochy bydlení na pozemcích p. č. X, a p. č. X v katastrálním území K. (v dalším textu budou
pozemky identifikovány pouze parcelním číslem bez uvedení katastrálního území s tím, že tímto
je vždy katastrální území K.).
[2] Navrhovatel v návrhu zejména uvedl, že v procesu tvorby územního plánu usiloval
o začlenění jím vlastněného pozemku p. č. X do zastavitelných ploch umožňujících výstavbu
pro bydlení. V současné době bydlí v tzv. mobilhausu umístěném na daném pozemku a jinou
možnost bydlení nemá (k trvalému pobytu je hlášen na obecním úřadě v Janově nad Nisou).
V návrhu územního plánu pro společné jednání (koordinační výkres z května roku 2017) byla
přitom na pozemku navrhovatele vymezena zastavitelná plocha BI 16 pro bydlení individuální.
V návrhu na veřejné projednání (koordinační výkres z března roku 2018) nicméně bylo určení
pozemku pro výstavbu zrušeno a byla na něm vymezena plocha zemědělská (zahrady, sady),
na které nelze realizovat stavbu pro bydlení. K uvedené změně došlo z důvodu nesouhlasných
stanovisek orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“) a orgánu ochrany
přírody a krajiny. Navrhovatel proto podal k návrhu územního plánu dne 13. 6. 2018 námitku,
ve které požadoval, aby jeho pozemek byl opětovně zařazen do ploch umožňujících výstavbu.
Výslovně uvedl, že se mu jedná o plochu o rozloze 50 až 55 m
2
(z celkové výměry pozemku
1 852 m
2
) umožňující vyřešení jeho bytového problému. V reakci na námitku se uskutečnilo
dohodovací jednání mezi navrhovatelem, odpůrcem, pořizovatelem územního plánu (Městský
úřad Turnov), orgánem ochrany ZPF a orgánem ochrany přírody a krajiny. Během tohoto
jednání vyplynula možnost zahrnout navrhovatelův pozemek do zastavitelných ploch v případě,
že dojde ke zmenšení jiné zastavitelné plochy. Navrhovatel s pověřeným zastupitelem odpůrce
(starostou) proto předběžně dojednali s vlastníky pozemku p. č. X, že tito vlastníci by byli
ochotni souhlasit se zmenšením zastavitelné plochy BI 22 na svém pozemku. Následně však
vlastníci pozemku p. č. X určili takové podmínky (finanční kompenzaci), které nebyl navrhovatel
schopen splnit. Poté, co navrhovatel informoval odpůrce a pořizovatele, že k dohodě mezi
ním a vlastníky pozemku p. č. X nedošlo, byl pozemek navrhovatele ponechán v nezastavitelných
plochách a jeho námitce nebylo vyhověno. Podle navrhovatele však odpůrce a pořizovatel měli,
poté, co byli informováni o nemožnosti dohody mezi navrhovatelem a vlastníky pozemku
p. č. X, upravit územní plán i bez souhlasu vlastníků pozemku p. č. X. Dotčené orgány (orgán
ochrany ZPF a orgán ochrany přírody a krajiny) totiž svá souhlasná stanoviska nepodmínily
existencí dohody mezi navrhovatelem a vlastníky pozemku p. č. X (návrhová plocha BI 22),
nýbrž tím, že dojde k redukci plochy BI 22. Nepřistoupili-li tedy odpůrce a pořizovatel
ke zmenšení návrhové plochy BI 22 i bez souhlasu jejich vlastníků, porušili zákon a nesprávně
rozhodli o námitce navrhovatele.
[3] Navrhovatel v návrhu dále namítl, že územní plán je v rozporu s principem
proporcionality (přiměřenosti), neboť diskriminačně nezařazuje jeho pozemek (ani v části) mezi
pozemky zastavitelné, ačkoliv současně nově vymezuje zastavitelné plochy BI 15, BI 10, BI 22,
a stabilizované plochy pro bydlení na pozemku p. č. X a pozemku X a dále z původního
územního plánu přebírá zastavitelné plochy pro bydlení BI 1, BI 2, BI 8 a BI 9. Uplatnění
námitky neproporcionality územního plánu v řízení před soudem není podle navrhovatele
vyloučeno, ačkoliv navrhovatel se proporcionality explicitně nedovolával ve své námitce
uplatněné dne 13. 6. 2018.
[4] V rámci dalšího návrhového bodu navrhovatel uvedl, že územní plán je v rozporu s cíli
a úkoly územního plánování, které zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „stavební zákon“) stanoví v §18 a §19.
Tento nesoulad navrhovatel dovozoval z toho, že na jeho pozemku územní plán nevymezil
zastavitelnou plochu, ačkoliv u něj existuje naléhavá potřeba bydlení, současně však územní plán
vymezil zastavitelné plochy pro bydlení na pozemcích jiných vlastníků, u nichž taková potřeba
neexistuje nebo nebyla prokázána. Navrhovatel dodal, že pořizovatel a odpůrce měli v co největší
míře koordinovat veřejné a soukromé zájmy a dospět ke stavu uspokojujícímu potřeby všech
dotčených osob (v této souvislosti navrhovatel připomněl okolnosti dohodovacího řízení a uvedl,
že mělo dojít ke zmenšení návrhové plochy BI 22, a to i bez souhlasu jejich vlastníků).
[5] Navrhovatel pak v návrhu dále namítl i nepřezkoumatelnost stanovisek dotčených
orgánů.
[6] Z uvedených důvodů navrhovatel požadoval, aby krajský soud územní plán zrušil v části
vymezující nezastavitelnou stabilizovanou plochu zemědělskou (zahrady, sady) na navrhovatelově
pozemku p. č. X a taktéž v části vymezující zastavitelnou plochu BI 22 a dále pak v části
vymezující jiné zastavitelné plochy nebo stabilizované plochy bydlení (plochy BI 1, BI 2, BI 8,
BI 9, BI 10 a BI 15, a plochy na pozemcích p. č. X, a p. č. X).
II.
[7] Krajský soud výrokem I rozsudku identifikovaného ve výroku tohoto rozhodnutí územní
plán zrušil v části vymezující nezastavitelnou stabilizovanou plochu zemědělskou - zahrady, sady
na pozemku p. č. X a zastavitelnou plochu BI 22. Výrokem II pak krajský soud ve zbytku
(tj. v části směřující proti vymezení zastavitelných ploch BI 1, BI 2, BI 8, BI 9, BI 10, BI 15
a stabilizovaných ploch bydlení na pozemcích p. č. X a p. č. X) návrh zamítl.
[8] Krajský soud přisvědčil tvrzení navrhovatele ohledně nezákonnosti vypořádání
jeho námitky. Souhlas dotčených orgánů se zařazením části navrhovatelova pozemku
do zastavitelných ploch byl totiž vázán na redukci zastavitelné plochy BI 22 ve prospěch plochy
BI 16, nikoli na uzavření soukromoprávní dohody navrhovatele s vlastníky pozemku p. č. X
(zařazeného do plochy BI 22) či na souhlas vlastníků dotčeného pozemku (v rozhodnutí
o námitce nadto není uvedeno, z čeho pořizovatel dovozuje nutnost sjednání takové dohody,
resp. nutnost obstarání souhlasu vlastníků této plochy). Krajský soud v této souvislosti dodal,
že je právě a jen na pořizovateli územního plánu a poté na zastupitelstvu obce, aby z nespočtu
řešení území, které odpovídají zákonným kritériím, vybrali tu možnost, která bude nejlépe
vyhovovat, a to z hlediska vážení veřejných zájmů navzájem, z hlediska vážení zájmů veřejných
a soukromých i z hlediska koordinace zájmů soukromých. Bylo tedy na pořizovateli, aby (poté,
co jej navrhovatel informoval o nemožnosti sjednání dohody mezi ním a vlastníky plochy BI 22)
vybral při respektování zákonných hledisek z jeho pohledu nejvhodnější řešení zastavitelných
ploch. Následně měl důvody zvoleného řešení přezkoumatelným způsobem uvést v rozhodnutí
o námitce. Při vymezení zastavitelných ploch přitom pořizovatel ani odpůrce nebyli
vázáni požadavky jednotlivých vlastníků pozemků řešených územním plánem. To znamená,
že zmenšení plochy BI 22 nebylo podmíněno souhlasem vlastníků této plochy. Pokud
pořizovatel nepostupoval popsaným způsobem, a namísto toho v rozhodnutí o námitce pouze
odkázal na nezdar soukromoprávních jednání mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22, bylo
o námitce navrhovatele rozhodnuto nesprávně a územní plán postrádá v části funkčního určení
pozemku p. č. X a vymezení plochy BI 22 dostatek důvodů.
[9] Dalším návrhovým bodům krajský soud nepřisvědčil. Uvedl, že se nemohl meritorně
zabývat námitkami poukazujícími na neproporcionalitu územního plánu. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že proporcionalitou řešení napadených
zastavitelných ploch by se soud mohl zabývat pouze tehdy, pokud by byl navrhovatel v procesu
přijímání územního plánu v tomto směru aktivní a proti funkčnímu zařazení pozemku p. č. X
oproti vymezení zbylých návrhem napadených částí územního plánu by se konkrétně vymezil
a uplatnil-li by v tomto směru námitky, v nichž by nepřiměřenost zásahu do svého vlastnického
práva oproti ostatním vlastníkům zastavitelných ploch namítal. To se nicméně nestalo, neboť
navrhovatel v námitce uplatněné v zákonné lhůtě dne 13. 6. 2018 pouze stručně zopakoval
požadavek na zařazení části svého pozemku do zastavitelných ploch, neboť potřebuje vyřešit svůj
problém s bydlením. V námitce však nerozporoval funkční určení jiných ploch, ani celkový
rozsah zastavitelných ploch. Uvedenou argumentaci uplatnil až v následujících podáních.
K těmto nicméně nelze přihlížet, neboť byla podána až po lhůtě dle §52 odst. 3 stavebního
zákona. Není totiž možné, aby vlastníci pozemků v řešeném území svoje námitky uplatněné
ve lhůtě dle §52 odst. 3 stavebního zákona bez časového omezení doplňovali o nové důvody,
zejména ve vztahu k proporcionalitě věcného řešení území, která ze své podstaty vyžaduje
„porovnání něčeho k něčemu“. Vzhledem k tomu, že námitka neproporcionality územního plánu
nebyla účinně vznesena v procesu tvorby územního plánu, a vzhledem k tomu, že se orgány
územního plánování touto otázkou nezabývaly, nemůže nyní soud (jako první) provést odbornou
úvahu ohledně vážení ochrany vlastnického práva navrhovatele ve světle zájmů dalších vlastníků
nemovitostí. Krajský soud se proto námitkami stran porušení principu proporcionality zvoleného
řešení a stran nerovného přístupu k vlastníkům dotčených nemovitostí věcně nezabýval.
Do námitek obsahově spadajících do množiny námitek neproporcionality územního plánu
přitom dle soudu patří i námitky navrhovatele ohledně rozporu územního plánu s cíli a úkoly
územního plánování ve smyslu §18 a §19 stavebního zákona. V těchto námitkách totiž
navrhovatel de facto zopakoval tytéž výhrady, na nichž stavěl svou argumentaci o porušení
principu proporcionality a o nerovném přístupu.
[10] Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám stran nepřezkoumatelnosti stanovisek orgánu
ochrany ZPF. Uvedl mimo jiné, že s ohledem na to, že v průběhu pořizování územního plánu
nebyly uplatněny žádné připomínky ani námitky ve vztahu k vymezení zastavitelných ploch
s dopadem na zábor ZPF, není stanovisko orgánu ZPF nepřezkoumatelné z důvodu, že blíže
neodůvodnilo souhlas se záborem ZPF na plochách BI 1, BI 2, BI 8, BI 9, BI 10, BI 15 a BI 22
a nevěnovalo se porovnání s pozemkem navrhovatele.
[11] Na základě uvedeného krajský soud část územního plánu týkající se pozemku p. č. X
a plochy BI 22 pro nepřezkoumatelnost způsobenou nedostatkem důvodů zrušil (výrok I). Uložil
odpůrci, aby při respektování zákonných hledisek zvolil u pozemku navrhovatele a plochy BI 22
nejvhodnější řešení vymezení zastavitelných ploch a aby důvody nakonec zvoleného řešení řádně
a přezkoumatelným způsobem uvedl v rozhodnutí o námitce. Ve zbytku soud neshledal návrh
důvodným, a proto jej zamítl (výrok II). Výrokem III krajský soud rozhodl, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení a výrokem IV pak, že náhrada nákladů řízení
se nepřiznává osobám zúčastněným na řízení (osoba zúčastněná na řízení I je spoluvlastníkem
pozemku p. č. X; osoba zúčastněná na řízení II je vlastníkem pozemků p. č. X a p. č. X
v zastavitelné ploše BI 8).
III.
[12] Proti výroku I rekapitulovaného rozsudku podal odpůrce kasační stížnost. Uvedl,
že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že bylo na pořizovateli, aby s ohledem na nakonec
souhlasné stanovisko orgánů ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny k pozemku navrhovatele
a návrhové ploše BI 22 vybral z jeho pohledu nejvhodnější řešení zastavitelných ploch
pro bydlení. Podle odpůrce bylo výsledkem dohodovacího řízení udělení podmíněného souhlasu
s navrácením plochy BI 16 (v rozsahu 400 m
2
) do ploch bydlení za podmínky zredukování plochy
BI 22 ve prospěch plochy BI 16. Tento souhlas byl podmíněn sjednáním dohody mezi
navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22. Odpůrce sice v rámci rozhodnutí o námitce neuvedl,
z čeho dovozuje nutnost sjednání takové dohody, považoval nicméně za samozřejmé, že tato
dohoda bude mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22 sjednána. Písemný souhlas vlastníků
dotčených pozemků odpůrce žádal i s ohledem na nutnost náhrady za změnu v území podle
§102 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že navrhovatel následně odpůrce informoval o tom,
že se s majiteli plochy BI 22 na podmínkách kompenzace nedohodl (pořizovateli ani odpůrci
přitom nepřísluší posuzovat podmínky, které vlastníci plochy BI 22 za kompenzaci požadovali),
nebylo možné naplnit dohodu s orgány ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny. Nadále tedy
byla platná předchozí nesouhlasná stanoviska orgánů ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny.
Zákon odebrání (zmenšení) návrhové plochy bez souhlasu jejího vlastníka pořizovateli
ani určenému zastupiteli odpůrce neumožňuje. Pozemek navrhovatele byl proto navrácen
do ploch nezastavitelných. Odpůrce tedy nesouhlasil s tím, že by byl územní plán v dané části
nezákonný, resp. nepřezkoumatelný. Dodal, že plocha BI 22 byla do nového územního plánu
převzata z předchozího územního plánu – stejně jako návrhové plochy BI 1, BI 2, BI 8 a BI 9.
Na všechny uvedené plochy a jejich funkční využití je nutno nahlížet stejně. Krajský soud přitom
návrhové body rozporující funkční vymezení ostatních ploch (kromě plochy BI 22) v rozsudku
označil za nedůvodné.
[13] Závěrem kasační stížnosti odpůrce uvedl, že pokud by dle rozsudku krajského soudu měl
opět rozhodnout o navrhovatelově námitce, jeho odůvodnění by zůstalo stejné. Vzhledem
k tomu, že nedošlo k naplnění dohody s dotčenými orgány (nebyla uzavřena dohoda mezi
navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22), jsou nadále platná předchozí nesouhlasná stanoviska
orgánů ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny. Pozemek navrhovatele by tedy byl opět
ponechán v nezastavitelných plochách a plocha BI 22 by zůstala v celé výměře jako zastavitelná.
Ke změně tohoto stavu by mohlo dojít pouze, pokud by si navrhovatel sám našel jiný vhodný
pozemek ke kompenzaci a obstaral souhlas jeho vlastníka.
[14] Z uvedených důvodů byl odpůrce názoru, že územní plán ani jeho jednotlivé části nebyly
vydány v rozporu se zákonem. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (nebo aby zrušil napadený rozsudek a návrh
navrhovatele na zrušení územního plánu zamítl).
IV.
[15] Proti výroku II (kterým byl návrh navrhovatele na zrušení územního plánu v částech
týkajících se jiných ploch než pozemku navrhovatele a plochy BI 22 zamítnut) a výroku III
(kterým bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení) rozsudku
krajského soudu pak podal kasační stížnost navrhovatel.
[16] Navrhovatel vytkl krajskému soudu, že se odmítl meritorně zabývat jeho námitkami stran
proporcionality územního plánu s tvrzením, že navrhovatel přiměřenost postupu odpůrce
nenapadl v námitce podané v rámci pořizování územního plánu. Judikatura, ze které
při posouzení této otázky krajský soud vyšel, není přiléhavá. V krajským soudem odkazovaných
věcech totiž navrhovatelé v rámci pořizování územního plánu nepodali žádné námitky.
Navrhovatel ovšem takto pasivní nebyl, podal návrh na zařazení svého pozemku mezi
zastavitelné plochy, podal námitku (kterou následně doplnil) a účastnil se dohodovacího jednání.
Výklad krajského soudu o nemožnosti věcného posouzení proporcionality územního plánu
považuje navrhovatel nadto za nepřijatelný z následujících důvodů: tento klade na osoby
neúměrné nároky; vzhledem k tomu, že navrhovatel v námitce vysvětlil, v čem s návrhem
územního plánu nesouhlasí, otevřel si prostor pro uplatnění v zásadě jakéhokoliv návrhového
bodu v řízení před soudem (za splnění podmínky dotčení právní sféry navrhovatele); navrhovatel
po soudu nepožadoval, aby on provedl věcné posouzení otázky přiměřenosti územního plánu,
nýbrž aby soud přiměl takovou úvahu učinit pořizovatele územního plánu a odpůrce; předchozí
judikatura není na překážku věci, neboť soudy se doposud nezabývaly případy, kdy princip
proporcionality měl být narušen prostřednictvím nerovného zacházení, u kterého (jako zvláště
závažného pochybení) by měly být požadavky méně striktní (s touto argumentací se krajský soud
nadto nevypořádal, což činí jeho rozsudek nepřezkoumatelným).
[17] Navrhovatel dále nesouhlasil s tím, že krajský soud vyhodnotil jeho námitky stran
rozporu územního plánu s cíli a úkoly územního plánování (uvedenými v §18 a 19 stavebního
zákona) jako spadající pod ryzí námitky neproporcionality územního plánu. Soulad územního
plánu se zákonem a jeho proporcionalita se vzájemně prolínají. Dle judikatury Nejvyššího
správního soudu lze nadto územní plán i přes pasivitu navrhovatele zrušit z důvodu porušení
kogentních procesních a hmotněprávních norem. Ustanovení §18 a §19 stavebního zákona jsou
přitom podle názoru navrhovatele kogentními normami.
[18] V posledním bodě kasační stížnosti navrhovatel uvedl, že ve stanoviscích orgánu ochrany
ZPF absentuje porovnání veřejného zájmu na ochraně zemědělského půdního fondu s jiným
veřejným zájmem podle §4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního
fondu, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o ochraně ZPF“).
[19] Na základě uvedeného navrhovatel požadoval, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a aby rozhodl o zrušení územního plánu ve všech částech vymezených
navrhovatelem v návrhu.
V.
[20] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost navrhovatele odpůrci k vyjádření; kasační
stížnost odpůrce pak soud zaslal k vyjádření navrhovateli. Obě kasační stížnosti soud zaslal
k vyjádření taktéž osobám zúčastněným na řízení.
[21] Osoby zúčastněné na řízení a navrhovatel žádná vyjádření ve věci neučinili. Dne
26. 11. 2019 obdržel Nejvyšší správní soud vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti navrhovatele.
Odpůrce zopakoval, že on i pořizovatel územního plánu mohou činit pouze kroky, které
jim umožňuje zákon. Změnil-li by funkční využití u navrhovatelem specifikovaných pozemků,
jednalo by se o nepřiměřený zásah do práv vlastníků těchto pozemků bez opory v právu. Takový
postup by nebylo možné obhájit ani před soudem. Odpůrce dále zopakoval, že souhlas orgánů
ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny se začleněním části pozemku navrhovatele
do zastavitelných ploch byl navázán na dohodu mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22
ohledně odnětí části jejich pozemku ze zastavitelných ploch. Jelikož se však navrhovatel
a vlastníci plochy BI 22 na tomto postupu nedohodli, platí nadále předchozí nesouhlasná
stanoviska dotčených orgánů ohledně zařazení části navrhovatelova pozemku do zastavitelných
ploch. Požadavku navrhovatele proto nešlo vyhovět, a jeho námitka tak byla vyřízena v souladu
se zákonem. Odpůrce připomněl, že neexistuje veřejné subjektivní právo vlastníka pozemku,
aby tento byl zařazen do ploch určitého funkčního vymezení. Pozemek navrhovatele byl přitom
zařazen do nezastavitelných ploch i před vydáním nyní přezkoumávaného územního plánu.
Odpůrce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost navrhovatele zamítl.
VI.
[22] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti v mezích jejich rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[23] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou navrhovatele poukazující
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo
by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené
rozhodnutí skutečně nepřezkoumatelné.
[25] Zdejší soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází
z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle
níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2
s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to,
aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, konstatoval, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[26] Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají důvody, které krajský soud vedly
k částečnému vyhovění návrhu. Stejně tak z něj jednoznačně plyne, proč krajský soud dospěl
k závěru, že není oprávněn se v nynější fázi řízení zabývat navrhovatelem namítanou
neproporcionalitou územního plánu založenou na nerovném přístupu k jednotlivým vlastníkům
pozemků regulovaným daným územním plánem. Krajský soud v napadeném rozsudku
prezentoval ucelený argumentační systém, jehož závěry jsou zcela dostatečné (rozsudek má 18
stran) a přezkoumatelné. Není přitom povinností soudu vyvrátit každé podpůrné tvrzení,
resp. dílčí argument. Podle konstantní judikatury není povinností správního soudu reagovat
na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit
obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 201/04, sp. zn. I. ÚS 729/2000, sp. zn. I. ÚS 116/05, sp. zn. IV. ÚS 787/06,
sp. zn. ÚS 989/08, sp. zn. III. ÚS 961/09 a sp. zn. IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne
12. 2. 2009 vydaném pod sp. zn. III. ÚS 989/08 Ústavní soud uvedl, že „Není porušením práva
na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě
vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně
vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43). Nejvyšší správní soud dodává,
že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom,
jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu
znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35).
Takovými vadami rozsudek krajského soudu netrpí. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku tudíž není důvodná.
[27] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda krajský soud postupoval správně,
pokud zrušil územní plán v části týkající se pozemku p. č. X a plochy BI 22.
[28] Krajský soud zrušení části územního plánu týkající se pozemku navrhovatele (pozemku
p. č. X) a plochy BI 22 odůvodnil tím, že pořizovatel územního plánu a návazně pak i odpůrce
nesprávně vyřídili navrhovatelovu námitku uplatněnou dne 13. 6. 2018, což zapříčinilo
nepřezkoumatelnost územního plánu ve vztahu k těmto plochám.
[29] Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu zjistil v této souvislosti následující
relevantní skutečnosti.
[30] Odpůrce požádal písemností ze dne 14. 4. 2015, č. j. 45/2015, Městský úřad Turnov
(pořizovatele územního plánu) o pořízení nového územního plánu.
[31] Navrhovatel žádal o to, aby byl jeho pozemek p. č. X v novém územním plánu zařazen
do zastavitelných ploch.
[32] Pořizovatel nejprve navrhl této žádosti vyhovět a zařadit pozemek p. č. X do stavebních
pozemků. Pozemek navrhovatele byl proto zahrnut do návrhové plochy pro bydlení BI 16.
[33] Krajský úřad Libereckého kraje jako orgán ochrany ZPF ve svém stanovisku ze dne
11. 12. 2017, č. j. OÚPSŘ 169/2017/OÚP, uvedl, že plochu BI 16 pro bydlení o výměře 0,18 ha
požaduje „dohodnout“, neboť se jedná o zemědělskou půdu v I. a II. třídě ochrany. Tuto lze
odejmout ze zemědělského půdního fondu pouze v případě veřejného zájmu převyšujícího
veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu. Takový veřejný zájem prokázán nebyl.
[34] Městský úřad Turnov jako orgán ochrany přírody a krajiny pak ve svém stanovisku ze dne
19. 12. 2017, č. j. OZP/17/3473KOR, sdělil, že s vymezením návrhové zastavitelné plochy BI 16
nesouhlasí z důvodu ochrany krajinného rázu místa.
[35] Na dohodovacích jednáních mezi pořizovatelem, určeným zastupitelem odpůrce
(starostou obce), a zástupci orgánu ochrany ZPF a orgánu ochrany přírody a krajiny
uskutečněných dne 23. 1. 2018 a dne 25. 1. 2018 bylo dohodnuto, že plocha BI 16 bude z návrhu
územního plánu vypuštěna z důvodu nesouhlasných stanovisek orgánů ochrany ZPF a ochrany
přírody a krajiny.
[36] Navrhovatel k návrhu územního plánu (neobsahujícímu již návrhovou plochu BI 16)
podal dne 13. 6. 2018 námitku, ve které uvedl následující: „Žádám o přepracování a znovu převedení
části mého pozemku na pozemek stavební. Pozemek mám zasíťovaný, vlastní studna, el. přípojka. Jedná
se mi o 50-55 m
2
z 1 852 m
2
. Není to žádný spekulativní záměr, ale řešení mého bytového problému. Zatím
mám trvalé bydliště na OÚ v Janově n./N.“
[37] Pořizovatel územního plánu v písemnosti ze dne 1. 10. 2018, č. j. ORM/18/2078/CIK,
nazvané „Návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu Územního plánu Kobyly“ adresované
dotčeným orgánům navrhl námitce navrhovatele vyhovět. Uvedl, že se jedná o oplocenou
zahradu, která přímo navazuje na zastavěné území. Dále dodal, že „[v] řešené části obce prozatím nebyl
navržen žádný rozvoj a územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným
a komplexním řešením účelového využití prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného
souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Navrhujeme navrátit část lokality BI 16 a zahrnout
800 m
2
pozemku p. č. X k.ú. K. do Ploch bydlení - bydlení individuální. Obec s návrhem souhlasí.“
[38] Orgán ochrany ZPF ve stanovisku ze dne 29. 10. 2018, č. j. OÚPSŘ 169/2017/OÚP,
uvedl, že s návrhem rozhodnutí o námitce nesouhlasí. Konstatoval, že pozemek p. č. X tvoří
zemědělská půda I. a II. stupně ochrany. Plocha je nadto vymezena mimo zastavěné území
a vybíhá do volné krajiny. Vzhledem k rozsahu ploch, které již byly orgánem ochrany ZPF
schváleny jako plochy pro bydlení (3, 9635 ha), nejde o další nezbytný zábor ZPF. Nesouhlas
se zahrnutím 800 m
2
z navrhovatelova pozemku do zastavitelných ploch pak vyjádřil i orgán
ochrany přírody a krajiny, který odkázal mj. na nevhodnou návaznost na bodové osídlení
a na pohledovou exponovanost lokality, ve které není žádoucí umísťování dalších záměrů
(stanovisko ze dne 31. 10. 2018, č. j. OZP/18/3136/KOR).
[39] Dne 17. 1. 2019 proběhlo ve věci navrhovatelovy námitky dohodovací jednání, kterého
se zúčastnil navrhovatel, určený zastupitel odpůrce, zástupci pořizovatele a zástupci orgánu
ochrany ZPF a orgánu ochrany přírody a krajiny. V zápisu z tohoto jednání je uvedeno,
že navrhovatel a určený zastupitel odpůrce vznesli návrh na „směnu části (400 m
2
) pozemku p. č. X
k.ú. K. (lokalita BI 22), který je v Plochách bydlení ? bydlení individuální. Část uvedeného pozemku jsou
majitelé ochotni směnit ve prospěch pozemku p. č. X (lokalita BI 16), který je nyní v Návrhu územního plánu
(ÚP) Kobyly po veřejném projednání veden jako Plochy zemědělské ? zahrady, sady. Zemědělská půda pozemku
p. č. X i pozemku p. č. X k.ú. K. je zahrnuta do I. a II. třídy ochrany BPEJ. Dojde tedy ke směně stejně
kvalitní půdy.“ V citovaném zápise je dále uvedeno, že orgán ochrany ZPF i orgán ochrany přírody
a krajiny s navrženou „směnou“ souhlasí a akceptují zredukování plochy BI 22 ve prospěch lokality
BI 16.
[40] Ze správního spisu dále plyne, že navrhovatel se dne 23. 1. 2019 dostavil k pořizovateli
územního plánu a uvedl, že se nedohodl s jedním z vlastníků pozemku p. č. X na sjednané směně
funkčních využití pozemku navrhovatele a plochy BI 22. V záznamu z daného jednání je dále
uvedeno, že „[j]elikož ústně sjednaná dohoda mezi vlastníky uvedených lokalit nebyla písemně potvrzena,
nebude zmenšení lokality BI 22 zahrnuto do pokynů k úpravě Návrhu Územního plánu Kobyly po veřejném
projednání a z tohoto důvodu nebude lokalita BI 16 znovu zahrnuta do návrhových ploch. Sjednaná dohoda
z dohodovacího jednání s dotčenými orgány ze dne 17. 1. 2019 tedy nebude realizována v čistopisu Územního
plánu Kobyly, protože nedošlo k písemnému potvrzení dohody mezi vlastníky lokalit. Pozemek p č. X k.ú. K.
zůstane v plochách zemědělských ? zahrady, sady, jako byl zakreslen k veřejnému projednání Návrhu Územního
plánu Kobyly.“
[41] Dne 6. 2. 2019 bylo pořizovateli územního plánu doručeno podání navrhovatele nazvané
„návrh územního plánu Kobyly - doplnění námitek vlastníka pozemku“, ve kterém se navrhovatel domáhal
rovného přístupu k němu a k dalším vlastníkům pozemků (jejichž pozemky byly začleněny
do zastavitelných ploch) a tvrdil, že nevyhověním požadavku navrhovatele na začlenění
minimální plochy do ploch zastavitelných při současném začlenění násobně větších ploch
do ploch zastavitelných porušuje odpůrce zásadu proporcionality. Dále pak navrhovatel uvedl,
že otázka rozsahu zastavitelných ploch je otázkou, kterou se má zabývat pořizovatel a následně
odpůrce. Nebylo na vlastnících pozemků, aby se čehokoliv vzdávali či s něčím souhlasili.
Pořizovatel a odpůrce rozhodují o tom, které pozemky budou zastavitelné. Mají tak činit
s přihlédnutím k různorodým zájmům v daném území.
[42] Pořizovatel územního plánu písemností ze dne 26. 2. 2019, č. j. ORM/19/334/CIK,
navrhovateli sdělil, že doplnění námitek bylo podáno po lhůtě dle §52 odst. 3 stavebního zákona,
pročež k němu nelze přihlížet.
[43] Dne 4. 4. 2019 bylo odpůrci doručeno podání navrhovatele nazvané „návrh územního plánu
Kobyly - žádost vlastníka o vrácení návrhu k úpravě“. V tomto podání navrhovatel zopakoval, že jeho
cílem je stavba malého domku řešícího jeho bytové potřeby (v současné době bydlí v mobilhausu
a trvalé bydliště má na ohlašovně obecního úřadu). Zopakoval, že vynětí jeho pozemku
ze zastavitelných ploch by mohlo představovat porušení rovného přístupu (diskriminaci).
[44] Na veřejném zasedání zastupitelstva odpůrce konaném dne 8. 4. 2019 byla žádost
navrhovatele ze dne 4. 4. 2019 zamítnuta jako nedůvodná s tím, že veškeré námitky již byly
projednány během přípravy územního plánu. Na tomto veřejném zasedání bylo dále vydáno
usnesení č. 2019/04/3a, kterým zastupitelstvo odpůrce ověřilo, že územní plán není v rozporu
s Politikou územního rozvoje České republiky, se Zásadami územního rozvoje Libereckého
kraje a se stanovisky dotčených orgánů. Usnesením č. 2019/04/3b dále zastupitelstvo odpůrce
schválilo rozhodnutí o námitkách. Usnesením č. 2019/04/3c pak zastupitelstvo odpůrce
vydalo územní plán formou opatření obecné povahy. V hlavním výkresu tohoto územního
plánu je pozemek p. č. X vlastněný navrhovatelem zakreslen v celé výměře jako plocha
zemědělská - zahrady, sady (tj. nezastavitelná plocha, u které územní plán stanoví následující
možnosti využití: „hlavní využití: plochy zahrad; přípustné využití: oplocené i neoplocené zahrady s funkcí
okrasnou, rekreační a užitkovou, doplňování a obnova stromových výsadeb, orná půda a trvalé travní porosty,
doplňkové stavby související s hlavním využitím (například kolny pro uložení nářadí, včelíny), liniové stavby
technické a dopravní infrastruktury; nepřípustné využití: stavby a činnosti nesouvisející s hlavním a přípustným
využitím, plantáže geograficky nepůvodních druhů, příp. plantáže energetických plodin“). Na straně 60
odůvodnění územního plánu je pak uvedeno, že námitce navrhovatele se nevyhovuje, což je
odůvodněno následovně: „Návrh rozhodnutí o námitkách byl pořizovatelem rozeslán dotčeným orgánům dne
01.10.2018 písemností ORM/18/2078/CIK, ve kterém se navrhovalo navrátit část lokality BI 16 a zahrnout
800m2 pozemku p.č. X k.ú. K. do Ploch bydlení - bydlení individuální. K Návrhu rozhodnutí o námitkách bylo
doručeno 6 stanovisek dotčených orgánů, ze kterých 2 byla nesouhlasná. Na základě nesouhlasných stanovisek
bylo svoláno dohodovací jednání na den 17.01.2019 s dotčeným orgánem Krajského úřadu Libereckého kraje,
odboru životního prostředí a zemědělství a s dotčeným orgánem hájícím zájmy na úseku ochrany přírody a krajiny
Městským úřadem Turnov - odborem životního prostředí, ohledně uvedené námitky. S dotčenými orgány bylo
dohodnuto zredukování lokality BI 22 ve prospěch lokality BI 16. Jelikož ústně sjednaná dohoda mezi vlastníky
uvedených lokalit ohledně zmenšení lokality BI 22 ve prospěch lokality BI 16 nebyla písemně potvrzena
a následně se nedohodli, nedošlo k realizaci sjednané dohody s dotčenými orgány. Pozemek p.č. X k.ú. K. (lokalita
BI 16) zůstane v plochách zemědělských - zahrady, sady.“
[45] Krajský soud popsaná zjištění plynoucí ze spisového materiálu vyhodnotil tak,
že pořizovatel územního plánu vypořádal navrhovatelovu námitku v rozporu se zákonem, neboť
neměl v rozhodnutí o námitce pouze odkázat na nezdar dohody mezi navrhovatelem a vlastníky
plochy BI 22. Pořizovatel a zprostředkovaně pak i odpůrce jako vydavatel územního plánu měli
sami s ohledem na nakonec souhlasný postoj orgánů ochrany ZPF a ochrany přírody a krajiny
posoudit nastalou situaci a zvolit nejvhodnější řešení vymezení zastavitelných ploch v daném
území, při respektování zákonných hledisek a při zohlednění všech zájmů dotčených osob
(ke změně funkčního využití plochy BI 22 přitom nebylo nutno mít souhlas vlastníků této
plochy). Své úvahy v tomto ohledu měli pořizovatel a odpůrce vtělit do rozhodnutí o námitce.
Neučinili-li tak, je územní plán v části týkající se pozemku p. č. X a plochy BI 22 stižen vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
[46] S uvedeným posouzením věci se kasační soud plně ztotožnil.
[47] Z rekapitulovaného spisového materiálu totiž plyne, že jak orgán ochrany ZPF, tak orgán
ochrany přírody a krajiny vyslovily se začleněním části navrhovatelova pozemku do zastavitelných
ploch na dohodovacím jednání proběhnuvším dne 17. 1. 2019 souhlas. Jak již uvedl krajský soud,
tento souhlas přitom podmínily tím, že dojde k redukci (části) zastavitelné plochy BI 22
ve prospěch plochy BI 16 (vymezené na pozemku navrhovatele), nikoliv tím, že dojde k uzavření
dohody mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22 o vzájemné „výměně“ funkčního využití
části jejich pozemků, resp. tím, že vlastníci plochy BI 22 vysloví s redukcí jejich zastavitelné
plochy souhlas. To plyne již ze zápisu ze samotného dohodovacího jednání ze dne 17. 1. 2019.
Ačkoliv je v tomto zápisu zmíněno, že majitelé plochy BI 22 s redukcí této plochy souhlasí,
souhlasná stanoviska dotčených orgánů nejsou na tuto skutečnost jakkoli navázána. Stanoviska
jsou založena na tom, že plocha BI 22 je tvořena půdou stejné kvality jako pozemek
navrhovatele. Uvedené ostatně odpovídá dikci zákona, resp. hodnotám, k jejichž ochraně jsou
dotčené orgány povolány. Orgán ZPF ani orgán ochrany přírody a krajiny a priori nehájí
soukromé zájmy vlastníků pozemků, nýbrž vykonávají státní správu ve věcech péče o volně žijící
živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky,
péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny (orgán ochrany přírody
a krajiny; viz §2 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) a ve věcech ochrany
zemědělského půdního fondu jako jedné z hlavních složek životního prostředí a základního přírodního
bohatství naší země, nenahraditelného výrobního prostředku umožňujícího zemědělskou výrobu (orgán ochrany
ZPF; viz §1 odst. 1 zákona o ochraně ZPF). Je tedy zřejmé, že v nyní projednávané věci bylo
hlavním zájmem dotčených orgánů provedení redukce zastavitelné plochy BI 22 tvořené půdou
stejné kvality jako pozemek navrhovatele (v tomto ohledu viz i stanovisko orgánu ochrany ZPF
ze dne 29. 10. 2018, č. j. OÚPSŘ 169/2017/OÚP, ve kterém tento orgán poukázal
na již územním plánem provedený zábor půdy, a dodal, že s ohledem na tento zábor nejde
v případě pozemku navrhovatele o další nezbytný zábor ZPF). Zda budou s touto redukcí
vlastníci plochy BI 22 souhlasit (či nikoliv) a tento svůj souhlas písemně potvrdí v rámci dohody
s navrhovatelem, je přitom zcela mimo zákonný rámec působnosti dotčených orgánů.
[48] Je proto nutno odmítnout kasační tvrzení odpůrce, že stanoviska dotčených orgánů byla
navázána na souhlas vlastníků plochy BI 22 se zmenšením této plochy a že při absenci dohody
mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22 souhlasná stanoviska neplatila a bylo nutno
vycházet z předchozích nesouhlasných stanovisek daných orgánů. Je naopak nutno uvést,
že skutečnost, že navrhovateli se nepodařilo dojednat dohodu s vlastníky plochy BI 22, neměla
sama o sobě vliv na platnost souhlasných stanovisek dotčených orgánů. Za této situace pak nelze
než souhlasit s krajským soudem, že pořizovatel územního plánu postupoval nesprávně, odmítl-li
navrhovatelovu námitku a ponechal jeho pozemek p. č. X v nezastavitelných plochách pouze
s poukazem na nemožnost realizace dohody sjednané s dotčenými orgány, kterážto měla být
způsobena tím, že navrhovatel a vlastníci plochy BI 22 se nedohodli a písemně nepotvrdili ústně
sjednanou dohodu stran redukce zastavitelné plochy BI 22. Namísto toho pořizovatel územního
plánu a odpůrce skutečně (jak uvedl krajský soud) měli sami posoudit nastalou situaci
a při respektování zákonných hledisek měli vybrat takové řešení území, které bude co nejlépe
vyhovovat všem zájmům v dotčeném území. V rámci tohoto postupu přitom měli respektovat
i zdejším soudem opakovaně zdůrazňovaná omezení plynoucí ze samotného ústavního pořádku
(požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů
do individuálních práv fyzických a právnických osob atd. - viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88. Územní plán může představovat zásadní omezení
ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny základních práv a svobod), které je
přípustné pouze při splnění podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu
subsidiarity a minimalizace takového zásahu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, body [47] až [52]). Z usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaného
pod č. 1910/2009 Sb. NSS, přitom plyne, že má-li úprava území provedená územním plánem
respektovat uvedené zásady a projít testem proporcionality, je nutné kumulativní splnění
následujících předpokladů: a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zásah
je činěn v nezbytně nutné míře, c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě
rozumně k zamýšlenému cíli, d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a e) zásah je činěn
s vyloučením libovůle (viz i rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 3 As 195/2015 - 55).
[49] Je tedy ve shodě s krajským soudem nutno uzavřít, že pořizovatel a odpůrce pochybili,
pokud nepostupovali výše nastíněným způsobem, nastalou situaci sami neposoudili
dle citovaných východisek, nýbrž pouze odkázali na nezdar dohody mezi navrhovatelem
a vlastníky plochy BI 22. Taková argumentace nemůže obstát. Není totiž způsobilá adekvátně
odůvodnit odmítnutí zařazení (části) navrhovatelova pozemku do zastavitelných ploch. Jinou
(než výše uvedenou) argumentaci stran dané otázky pořizovatel ani odpůrce v územním plánu
neuvedli. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se závěrem krajského soudu, že územní plán v části
týkající se vypořádání navrhovatelovy námitky, resp. v části týkající se funkčního využití pozemku
p. č. X a plochy BI 22 postrádá dostatek důvodů (na tomto závěru přitom nemůže ničeho změnit
ani poukaz odpůrce na skutečnost, že plocha BI 22 byla do nyní přezkoumávaného územního
plánu převzata z předchozího územního plánu), v důsledku čehož bylo třeba územní plán z této
části rušit (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136,
č. 1795/2009 Sb. NSS, či ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169). Krajský soud
proto nepochybil, zrušil-li napadený územní plán v části týkající se pozemků p. č. X a zastavitelné
plochy BI 22 a vrátil-li věc odpůrci k novému projednání.
[50] Tvrdí-li přitom nyní odpůrce, že při novém projednání věci musí nutně dojít ke stejnému
řešení funkčního využití daných ploch a odkazuje-li na to, že žádná zákonná norma
mu (ani pořizovateli územního plánu) bez dalšího neumožňuje odebrání (zmenšení) návrhové
plochy bez souhlasu jejího vlastníka, je nutné jej odkázat na skutečnost, že zdejší soud
se již zabýval tím, zda je k omezení práv vlastníků pozemků dotčených územním plánem nutný
jejich souhlas. V právní větě usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu uvedl, že „[z]a předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace
zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení
nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“ (důraz přidán). Uvedený
právní závěr rozšířený senát zdejšího soudu odůvodnil následovně. „Územní plán reguluje možné
způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah
do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci
mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. […] Zásahy
do vlastnického práva […] musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních
důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. […] Omezení v podobě
územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu
legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje
sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními
zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně
povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny – strpět i bez svého souhlasu
omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení
po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit
vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem […] V některých případech dosažení
ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který
by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko
ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení
není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně
legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit
za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů
do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena
veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě
by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).“ (důraz přidán).
[51] Je tedy zřejmé, že při procesu tvorby územního plánu může docházet k omezení
vlastnických (a jiných věcných práv). K tomuto omezení přitom není za splnění výše
citovaných podmínek potřeba souhlasu dotčené osoby (kromě výše uvedeného viz i odbornou
literaturu - např. PRŮCHA, P. a kol. Stavební zákon: praktický komentář. Praha: Leges, 2017.
Komentář. ISBN 978-80-7502-180-9.). Nebylo-li by tomu tak, změnil by se proces přijímání
územního plánu v sérii bilaterálních jednání mezi pořizovatelem a vlastníky pozemků (bod 17
usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Na uvedeném závěru
nemůže nic změnit ani poukaz odpůrce na nutnost náhrady za změnu území podle §102
stavebního zákona. Nutno dodat, že podle §102 odst. 2 stavebního zákona se náhrada poskytuje
vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku
k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu. Náhrada se přitom
skládá z vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou
přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Podle
§106 odst. 2 stavebního zákona platí, že uhradí-li obec nebo kraj náhradu za změnu v území, jsou
oprávněny požadovat kompenzaci náhrady od orgánu, na základě jehož požadavku obsaženého ve stanovisku
nebo závazném stanovisku bylo zrušeno určení pozemku k zastavění. Pokud požadavek vedoucí ke zrušení
zastavitelnosti pozemku byl uplatněn obecním úřadem nebo krajským úřadem a zcela jednoznačně vyplynul
ze zákona, nařízení nebo usnesení vlády, vyhlášky nebo směrnice ministerstva, je za orgán podle věty první
považován stát.
[52] Na uvedených závěrech nemůže ničeho změnit ani argumentace odpůrce uplatněná
v jeho vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatele stran toho, že pozemek navrhovatele byl
zařazen do nezastavitelných ploch i před vydáním nyní přezkoumávaného územního plánu.
Judikatura sice obecně dovodila, že vlastník pozemku nemůže být na svých právech dotčen
v případě, kdy schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu
jejich využívání (usnesení dne 17. 6. 2010, č. j. 3 Ao 3/2010 - 48, rozsudek ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2011 - 17), nicméně i „v těchto případech musí být zřejmé, že postup pořizovatele územně
plánovací dokumentace není svévolí a že zachování faktického stavu směřuje ke konkrétnímu cíli, kterého nelze
dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem“ (rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 5. 2013,
č. j. 7 Aos 4/2012 - 31). V nyní posuzované věci přitom navrhovatel v rámci soudního řízení
namítal právě to, že zachování funkčního využití pozemku určeného jako „zahrady, sady“ je
nepřiměřené a diskriminační. Z územního plánu nadto není zřejmé, zda postup pořizovatele
nebyl svévolný a nepřiměřený, neboť pořizovatel (ani odpůrce) se těmito otázkami ohledně
pozemku p. č. X nezabývali, až tak učinit měli (viz výše).
[53] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud postupoval správně, pokud zrušil
územní plán v části týkající se pozemku p. č. X a plochy BI 22. Kasační stížnost odpůrce
napadající tento postup krajského soudu je tedy nedůvodná.
[54] Nejvyšší správní soud se dále zabýval kasační stížností navrhovatele.
[55] Navrhovatel je názoru, že krajský soud pochybil, pokud v ostatním (tj. v ostatních
námitkách mimo námitek stran pozemku p. č. X a plochy BI 22) návrh na zrušení územního
plánu zamítl. Zejména tvrdí, že krajský soud se měl věcně zabývat jím v návrhu tvrzenou
neproporcionalitou (nepřiměřeností) územního plánu způsobenou nerovným přístupem
k navrhovateli a dalším vlastníkům pozemků regulovaných územním plánem (kteréžto byly nově
zařazeny do zastavitelných ploch, příp. ponechány v zastavitelných plochách).
[56] Nejvyšší správní soud připomíná, že krajský soud v rozsudku (mj. s odkazy na rozhodnutí
zdejšího soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, ze dne 13. 5. 2014,
č. j. 6 Aos 3/2013 - 29, a ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014 - 49) dovodil, že otázkou
proporcionality územního plánu by se mohl zabývat pouze tehdy, pokud by byl navrhovatel
v procesu přijímání územního plánu v tomto směru aktivní a vymezil-li by se proti funkčnímu
využití pozemku p. č. X oproti vymezení zbylých návrhem napadených částí územního plánu
a uplatnil-li by v tomto směru námitky, v nichž by explicitně namítal nepřiměřenost zásahu
do svého vlastnického práva. Krajský soud byl názoru, že navrhovatel proporcionalitu územního
plánu v procesu jeho přijímání účinně nezpochybnil. V námitce podané dne 13. 6. 2018 totiž
proporcionalitu územního plánu nenapadl. Argumentaci stran neproporcionality uplatněnou
až v doplnění námitky ze dne 6. 2. 2019 přitom nelze považovat za účinně uplatněnou, neboť
byla uplatněna po plynutí lhůty dle §52 odst. 3 stavebního zákona (podle kterého nejpozději
do 7 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby
podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí
dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou).
[57] Navrhovatel s uvedeným posouzením věci nesouhlasí. Uvádí zejména, že v procesu
pořizování územního plání nebyl zcela nečinný, podal námitku, kterou následně doplnil dalšími
podáními, účastnil se veřejného projednání územního plánu i dalších jednání s odpůrcem
a pořizovatelem územního plánu. Judikatura aplikovaná krajským soudem tudíž na věc nedopadá,
neboť se týká případů, ve kterých byli navrhovatelé v procesu tvorby územního plánu zcela
nečinní (nepodali proti obsahu územního plánu žádnou námitku).
[58] Nejvyšší správní soud se otázkou, zda se má správní soud věcně zabývat proporcionalitou
územního plánu v situaci, kdy tato nebyla výslovně zpochybňována v rámci námitky uplatněné
v procesu tvorby územního plánu, zabýval v rozsudku ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019 - 29.
V tomto rozsudku s odkazem na judikaturu aplikovanou krajským soudem uvedl, že „zkoumat
proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce
v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky. Po soudu není možné požadovat,
aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví
navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto
postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty
dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace
a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 - 29, ze dne 3. 12. 2014,
č. j. 7 As 186/2014 - 48, ze dne 30. 1. 2018, 9 As 65/2019 č. j. 2 As 315/2015 - 113, ze dne
2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018 - 39, nebo ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 As 366/2017 - 60).“ Dále ovšem
zdejší soud zdůraznil, že nelze přehlédnout, že „ve všech zmíněných rozhodnutích posuzoval Nejvyšší
správní soud situaci, kdy navrhovatelé byli v průběhu procesu přijímání územního plánu zcela pasivní a námitky
vůbec nepodali. Odpůrce tak nebyl povinen ve vztahu ke konkrétnímu pozemku odůvodnit zvolené funkční využití
a uvést důvody, které vyvažují zásah do práva (zpravidla vlastnického) navrhovatele, který je územním plánem
omezen ve volnosti nakládat s pozemkem dle vlastních představ. V takovém případě skutečně není na správním
soudu, aby namísto obce odůvodňoval rozdílný způsob využití jednotlivých pozemků na jejím území. Zároveň soud
nemůže pořizovateli územního plánu vyčítat, že nepředjímá nespokojenost dotčené osoby s dopadem územního
plánu na zastavitelnost jejího pozemku a že z vlastní iniciativy tuto otázku dopodrobna neřeší. V nyní souzené
věci se však jedná o situaci odlišnou. Právní předchůdci stěžovatelky totiž námitky proti návrhu územního plánu
řádně a včas podali, […]. Je nesporné, že návrh podaný soudu a prosazující věcně jiné, subjektivně „správnější“
řešení nemá sloužit jako náhražka opomenutí, liknavosti nebo procesní taktiky navrhovatele. Jinými slovy,
v procesu územního plánování by nemělo docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli
výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem
předpokládaným způsobem hájili (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116). Právní předchůdci stěžovatelky mohli být v procesu přijímání nového
územního plánu jistě aktivnější, a to již od zveřejnění návrhu jeho zadání v dubnu 2016. Nelze taktéž vyloučit,
že pokud by své výhrady formulovali dříve, bylo by možné v rámci vzájemného dialogu s odpůrcem dospět ve vztahu
k předmětnému pozemku k jinému řešení. Na základě tohoto dialogu by také bylo možné přesněji formulovat
námitky proti územnímu plánu, jelikož s důvody funkčního zařazení svých pozemků by se právní předchůdci
stěžovatelky mohli seznámit dříve, než v rozhodnutí o námitkách. Jakkoliv tedy nelze připustit, aby stěžovatelka
nyní těžila z liknavosti svých právních předchůdců, dle Nejvyššího správního soudu zároveň není možné odbýt
zásadní výhrady vůči napadenému opatření obecné povahy toliko z toho důvodu, že uplatněné námitky výslovně
neoperovaly pojmy proporcionality a diskriminačního charakteru přijatého řešení. Takový postup by byl přepjatě
formalistický a popíral by samotný účel rozhodnutí o námitkách, z něhož by se dotčené osoby měly vždy dozvědět,
které zájmy byly upřednostněny před ochranou jejich práv. (důraz přidán).
[59] Na základě uvedených úvah zdejší soud v citovaném rozsudku dovodil, že „pokud dotčená
osoba dle §52 odst. 2 stavebního zákona podá proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, v nichž
zpochybňuje navrhované řešení s poukazem na zásah do konkrétních práv či chráněných zájmů, je na odpůrci,
aby zásah do těchto práv v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Tyto důvody musí být samy o sobě přiměřené
(proporcionální) zásahu do práv, a to bez ohledu na skutečnost, zda dotčená osoba v námitkách výslovně pojem
„přiměřenost“ použila či nikoliv. Stejně tak je nepřípustné, aby tyto důvody byly vůči dotčené osobě diskriminační.
Nejedná se přitom o situaci, kdy by měl soud hodnotit otázky, ke kterým se odpůrce v procesu územního plánu
nevyjádřil. Odpůrce důvody funkčního zařazení pozemků stěžovatelky v odůvodnění rozhodnutí o námitkách
předestřel. Právě ve vztahu k těmto důvodům je třeba zkoumat, zda je zvolené řešení přiměřené a zda nedochází
ke svévolným rozdílům v zacházení se srovnatelnými pozemky v řešeném území.“ Zdejší soud proto uzavřel,
že v případech, kdy navrhovatel podal námitky, v nichž poukazoval na zásah do svého
vlastnického práva (ačkoliv ne přímo na neproporcionalitu územního plánu), a tyto námitky byly
obcí „řádně vypořádány, […] je krajský soud povinen zabývat se návrhovým bodem, kterým stěžovatelka
namítá, že omezení jejích práv není ve vztahu k cíli sledovanému opatřením obecné povahy přiměřené“.
[60] Je tedy zřejmé, že úvahu krajského soudu, že se nemohl věcně zabývat proporcionalitou
územního plánu, neboť navrhovatel tuto výslovně nezpochybnil v jeho námitce podané
dne 13. 6. 2018 (ve které poukazoval na zásah do svého vlastnického práva způsobený
nemožností výstavby rodinného domu), nelze bez dalšího aprobovat. V situacích nastíněných
v citovaném rozsudku zdejšího soudu ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019 - 29, je soud povinen
se námitkou stran proporcionality územního plánu zabývat a tuto věcně vypořádat, i př esto
že navrhovatel proporcionalitu územního plánu výslovně nezpochybňoval v rámci jím uplatněné
námitky. Neučiní-li tak soud, založí důvod ke zrušení svého rozsudku (viz body [26] a [28]
rozsudku č. j. 9 As 65/2019 - 29).
[61] Nyní souzená věc se nicméně od věci vedené pod sp. zn. 9 As 65/2019 odlišuje. Ve věci
sp. zn. 9 As 65/2019 pořizovatel v územním plánu explicitně uvedl, z jakého konkrétního
důvodu nelze pozemek navrhovatelky zařadit do zastavitelných ploch (uvedeným důvodem bylo
nedostatečné dopravní napojení pozemku). Proporcionalitu tohoto jednoznačně vyjádřeného
důvodu přitom měl krajský soud (i v případě absence námitky napadající proporcionalitu
územního plánu) dle názoru Nejvyššího správního soudu věcně posoudit. Ve věci
sp. zn. 9 As 65/2019 zdejší soud výslovně uvedl, že krajský soud je povinen se zabývat
proporcionalitou, pokud byly námitky navrhovatele „řádně vypořádány“ (viz výše citovaná pasáž
rozsudku č. j. 9 As 65/2019 - 29). V nyní posuzované věci nicméně, jak již bylo výše uvedeno,
nebyla námitka navrhovatele řádně vypořádána, když v územním plánu bylo pouze odkázáno
na nezdar dohody mezi navrhovatelem a vlastníky plochy BI 22. Pořizovatel ani odpůrce tedy
v územním plánu žádné relevantní důvody vynětí navrhovatelova pozemku ze zastavitelných
ploch neuvedli. Krajský soud se proto proporcionalitou tohoto (neexistujícího) důvodu nemohl
(a nemůže) zabývat (ze stejného důvodu se jí nyní nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud).
Za této situace není namístě rozsudek krajského soudu rušit a vracet krajskému soudu
věc k novému projednání (ani v rámci takového dalšího projednání věci by se totiž krajský soud
proporcionalitou územního plánu nemohl meritorně zabývat).
[62] Je tedy nutno uzavřít, že ačkoliv je kasační námitka navrhovatele částečně důvodná,
neboť nelze aprobovat tvrzení krajského soudu stran nemožnosti zabývat se proporcionalitou
územního plánu z důvodu neuplatnění tohoto tvrzení v navrhovatelově námitce, závěr krajského
soudu stran nemožnosti věcného posouzení proporcionality územního plánu nadále obstojí.
Zjištěná vada rozsudku proto není důvodem pro jeho zrušení (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[63] Důvodem ke zrušení rozsudku krajského soudu pak nejsou ani další kasační námitky
navrhovatele. Krajský soud nepochybil, posoudil-li navrhovatelova tvrzení stran porušení §18
a §19 stavebního zákona jako námitky obsahově spadající pod tvrzenou nepřiměřenost
(neproporcionalitu) územního plánu. V návrhovém bodě týkajícím se porušení §18 a §19
stavebního zákona navrhovatel zpochybňoval nerovný přístup k jednotlivým vlastníkům,
když poukazoval na to, že u něj (jako osoby, u které existuje naléhavá potřeba řešit bytovou
situaci) nebyla vymezena zastavitelná plocha, avšak tato byla vymezena na pozemcích vlastněných
osobami, u kterých taková potřeba neexistuje (nebo nebyla prokázána). Dále pak uváděl, jak bylo
možno vzniklé nerovné zacházení odstranit (zmenšit plochu BI 22 či jiné v návrhu vyjmenované
zastavitelné plochy). Poukazoval i na nutnost koordinování soukromých a veřejných zájmů
v území. Taková tvrzní přitom svým obsahem nespadají pod porušení kogentních zákonných
norem, jak nyní tvrdí navrhovatel, nýbrž jde skutečně (jak uvedl krajský soud) o tvrzení spadající
do množiny námitek týkajících se neproporcionality územního plánu (kterou se přitom krajský
soud nemohl věcně zabývat, jak bylo vysvětleno výše).
[64] K navrhovatelově poslední kasační námitce stran nepřezkoumatelnosti stanovisek orgánu
ochrany ZPF (způsobené tím, že v nich absentuje ve vztahu k záboru půdy I. a II. třídy ochrany
na pozemcích p. č. X, p. č. X a p. č. X porovnání veřejného zájmu na ochraně zemědělského
půdního fondu s jiným veřejným zájmem podle §4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF) pak Nejvyšší
správní soud předně poukazuje na skutečnost, že navrhovatel v návrhu výslovně nenamítl
nepřezkoumatelnost stanovisek orgánu ochrany ZPF způsobenou absencí argumentace ve smyslu
§4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF (v návrhu navrhovatel uvedl, že orgán ochrany ZPF se
nevyjádřil k novému záboru zemědělského půdního fondu na pozemcích p. č. X a p. č. X
a neporovnal z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu vymezení zastavitelné plochy
pro navrhovatele s vymezením zastavitelných ploch BI 1, BI 2, BI 8, BI 9, BI 10, BI 15 a BI 22).
Vzhledem k tomu, že navrhovatel předmětnou argumentaci neuplatnil v návrhu, nemohl se jí
nyní zabývat ani Nejvyšší správní soud. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu
přitom ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti
uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné. Ustanovení §109 odst. 5
s. ř. s. naproti tomu brání tomu, aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí,
uplatňovaly skutkové novoty. K takto uplatněným novým skutečnostem kasační soud při svém
rozhodování nepřihlíží (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, ze dne 2 5. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, ze dne 30. 3. 2012,
č. j. 4 Azs 1/2011 - 89, či usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2018,
č. j. 8 Azs 259/2017 - 67). Pokud by bylo v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním
soudem připuštěno uplatnění skutkových a právních novot, vedlo by to fakticky k popření
kasačního principu, na němž je řízení o tomto mimořádném opravném prostředku vystavěno
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2012, č. j. 4 Azs 1/2011 - 89).
Z procesní opatrnosti Nejvyšší nicméně správní soud poukazuje na fakt, že v souhlasném
stanovisku ze dne 26. 7. 2018 orgán ochrany ZPF uvedl, že „schválené plochy jsou z hlediska ZPF
navrženy šetrně, v nezbytně nutném rozsahu s ohledem na stávající zástavbu. Nejsou navrhována nová sídla
v krajině.“ Dodal, že předmětem daného stanoviska jsou ve většině případů plochy již dříve
odsouhlasené a dosud platné v dosavadní územně plánovací dokumentaci. Nutno pak akcentovat
i fakt, že navrhovatel ani žádná další osoba v procesu tvorby územního plánu nedostatečnost
stanovisek orgánu ochrany ZPF nenapadli.
VII.
[65] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že kasační stížnosti odpůrce a navrhovatele nejsou
důvodné. Krajský soud postupoval správně, když návrhu na zrušení územního plánu částečně
vyhověl, zrušil územní plán v části týkající se pozemku p. č. X plochy BI 22 a věc vrátil odpůrci
k dalšímu řízení. Pro úplnost Nejvyšší správní soud opakuje, že n a odpůrci nyní bude, jak již
ostatně uvedl krajský soud, aby posoudil, jaké konkrétní (zákonu odpovídající) řešení bude
v nejvyšší míře respektovat veškeré soukromé a veřejné zájmy týkající se daného území (jedním
z těchto zájmů přitom zcela jistě je i zájem navrhovatele vyřešit svou bytovou situaci). Při tomto
posouzení bude odpůrce vázán výše uvedenými východisky a zásadami, zejména zásadou
proporcionality a subsidiarity a minimalizace zásahu. Je přitom nutné, aby veškeré úvahy odpůrce
byly adekvátně argumentačně podepřeny a byly přezkoumatelně vyjádřeny v odůvodnění.
[66] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud kasační stížnosti neshledal důvodnými, zamítl
tyto podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci přitom rozhodl na základě oprávnění
stanoveného v §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
[67] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má
účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel ani odpůrce nebyli
v řízení o kasačních stížnostech úspěšní, nemají tedy právo na náhradu nákladů řízení.
[68] Výrok ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele
jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby
zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány
ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Žádné náklady řízení nadto ani neuplatnily. Nejvyšší
správní soud proto rozhodl, že osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu