ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.86.2018:38
sp. zn. 7 As 86/2018 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: V. K., zastoupen Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2018, č. j. 53 A
5/2017 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Pelhřimov (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
1. 3. 2016, č. j. OVV/2230/2015 D-1037/15, byl žalobce uznán vinným z přestupku podle
§125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o silničním provozu“). Přestupku se měl dopustit z nedbalosti tím, že dne
6. 11. 2015 v době od 14:19 do 14:20 hod. řídil v obci Kamenice nad Lipou, okr. Pelhřimov
na pozemní komunikaci v ul. Pelhřimovská ve směru od silnice I. třídy č. 34 osobní motorové
vozidlo značky VW Vento RZ X a za jízdy nebyl připoután bezpečnostním pásem, čímž porušil
§6 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu. Za spáchání uvedeného přestupku byla žalobci
uložena pokuta ve výši 2 300 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 2. 2017, č. j. KUJI 15560/2017,
rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil tak, že opravil nesprávný odkaz na ustanovení
zákona ve výroku č. II a v odůvodnění napadeného rozhodnutí, která se týkala určení druhu
a výměry sankce a další zřejmé nesprávnosti v psaní. Ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou, kterou Krajský soud v Českých
Budějovicích (dále jen „krajský soud“) zamítl shora označeným rozsudkem. Krajský soud
nepřisvědčil námitce, že došlo k zániku odpovědnosti žalobce za přestupek. V době spáchání
přestupku již byl účinný §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákona
č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony (dále též jen „novela“), a proto nemohla být aplikována původní právní úprava.
Žalovaný nepochybil, když neprovedl opakovaný výslech zasahujícího policisty, spolujezdkyně
a účastnickou výpověď žalobce. Ač byl žalobce řádně předvolán k ústnímu jednání, on ani jeho
zástupce se bez náležité omluvy nedostavili a nebyli přítomni provedenému dokazování včetně
výslechů zasahujících policistů. Jejich výpovědi jsou přitom věrohodné, konzistentní,
bez vnitřních rozporů a není důvod o jejich pravdivosti pochybovat. Žalobce svými tvrzeními
nevnesl důvodné pochybnosti o okolnostech spáchání přestupku. Skutečnost, že žalobce ze své
vlastní vůle nerealizoval svá procesní práva a nedostavil se k nařízenému ústnímu jednání nelze
přičítat k tíži správního orgánu. Právě tam mohl žalobce klást svědkům otázky a konfrontovat je
se svými tvrzeními. Žalobce svá tvrzení o zaujatosti svědků nijak nedoložil. Není ani zřejmé,
z čeho usuzuje, že technická kontrola vozidla zasahujících policistů měla šikanózní charakter.
Z fotodokumentace je zřejmé, že pneumatiky jeho vozidla byly popraskané. Stav pneumatik,
který byl seznatelný pouhým zrakem, byl nepochybně důvodem k provedení technické kontroly.
Okolnost, že ke kontrole došlo poté, kdy žalobce odmítl řešit věc v blokovém řízení, sama
o sobě nezpochybňuje nestrannost policistů při kontrole, která nadto nebyla nijak nestandardní.
Z postupu policistů nelze usoudit na jejich neobvyklou horlivost či důkladnost při kontrole.
Nedůvodná je rovněž námitka směřující do neprovedení důkazu výslechem spolujezdkyně.
Ze svědeckých výpovědí zasahujících policistů vyplývá, že žalobce byl v předmětném okamžiku
ve vozidle sám. To potvrzuje i fotodokumentace. Žalobce mohl na existenci svědkyně poukázat
ve vyjádření v tiskopisu oznámení přestupku sepsaném na místě, přivolat další hlídku, která by
přítomnost svědkyně potvrdila nebo navrhnout její výslech na ústním projednání přestupku. To
neučinil. Jeho tvrzení o existenci dalšího svědka se tedy jeví jako účelové. Nelze přisvědčit ani
námitce, že by výše pokuty byla opřena o jedinou, navíc nepřípustnou, okolnost. Obsah výpisu
z evidenční karty řidiče, který byl hodnocen při posuzování osoby pachatele, jednoznačně
prokazuje sklony žalobce porušovat pravidla silničního provozu v dlouhodobém časovém
horizontu. V letech 2008 až 2013 žalobce spáchal celkem 8 přestupků, v pěti letech
předcházejících spáchání přestupku byl za porušení stejného ustanovení zákona trestán celkem
třikrát, přičemž v roce 2013, tj. dva roky před spácháním projednávaného přestupku, mu byla
dvakrát uložena sankce ve výši 2 000 Kč. Uložená sankce má mít výchovný charakter a tomuto
požadavku vyhovuje. Z uvedených důvodů krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
III.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítá nesprávné posouzení prekluze
přestupku. Čl. XXVI novely, kterou byl změněn §20 přestupkového zákona, obsahuje dělenou
účinnost. Změna §20 nabyla účinnosti dne 1. 10. 2015, přechodné ustanovení k §20 nicméně
výslovně stanoví, že novelizované znění §20 se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne
nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. až ode dne 1. 10. 2016, kdy nabyla účinnosti novela jako
celek. Novela tedy obsahuje dvě rozporná pravidla účinnosti. Tento nežádoucí konflikt je třeba
vyřešit pomocí principu přednosti zvláštního ustanovení před obecným. Zvláštním je tu
přechodné ustanovení, které upravuje výhradně účinnost změny §20 na rozdíl od čl. XXVI,
který upravuje účinnost celého zákona. Při přijetí výkladu krajského soudu by bylo přechodné
ustanovení obsoletní. Zohlednit je třeba i princip, že v pochybnostech se uplatní výklad
příznivější pro obviněného. Zákonodárce zjevně učinil chybu, když nevyjmul článek měnící §20
z výčtu ustanovení, na něž dopadla dřívější účinnost zákona. Krajský soud tuto námitku řádně
nevypořádal, když nezvážil výkladové varianty příznivější pro stěžovatele.
[5] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně vyhodnotil, zda byl dostatečně zjištěn
skutkový stav. Jeho závěr nereflektuje skutečnost, že stěžovatel věrohodnost svědků zpochybnil.
Zasahující policisté měli zájem stěžovatele poškodit a nejsou nestranní. K prokázání tohoto
tvrzení stěžovatel navrhl tři důkazy. O jeho pravdivosti svědčí rovněž výpověď policistů, kteří
potvrdili, že se se stěžovatelem osobně znají a skutečnost, že kontrola technického stavu vozidla
proběhla až poté, co stěžovatel odmítl podepsat pokutový blok. Jednalo se zjevně o „mstu“
za to, že stěžovatel odmítl vyřešit věc v blokovém řízení. Správní orgány však neprovedly
důkazy, které by prokazovaly, že měl zapnutý bezpečnostní pás a že vůči němu policisté
vykazovali zvláštní horlivost. Nebyly dány důvody pro odmítnutí svědecké výpovědi
spolujezdkyně. Skutečnost, že úřední záznam ani fotodokumentace nezachycují přítomnost
spolujezdce, neznamená, že by žádný spolujezdec na místě nebyl. Bylo by tomu jistě jinak, kdyby
policisté vyfotili vozidlo za jízdy či bezprostředně po jeho zastavení. Není relevantní, že policisté
přítomnost spolujezdce popřeli. Pokud byly dány důvody, pro které lze usuzovat na jejich
podjatost, logicky přítomnost svědka zapřeli. Tím, že správní orgán odmítl vyslechnout svědka,
protože se na místě nenacházel, presumoval předem nepravdivost jeho výpovědi. Neodpovídá
realitě běžného života, aby obviněný sepisoval přítomné svědky do oznámení přestupku.
Důkazní návrhy se předkládají až správnímu orgánu. Moment, kdy stěžovatel navrhl svědka, byl
logický. Tento měl popřít nepravdy tvrzené policisty. Krajský soud rovněž nesprávně posoudil
zákonnost uložené pokuty. Správní orgán při stanovení její výše přihlédl pouze k přitěžující
okolnosti spočívající v recidivě jednání, jehož odsouzení již bylo zahlazeno. Navíc k ní přihlédl
opakovaně, čímž porušil zákaz dvojího přičítání. Rozhodnutí o sankci je nepřezkoumatelné.
IV.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti.
[9] Má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal
posuzující orgán za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým
způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz
v odůvodnění dotčeného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze
dovodit, z jakého skutkového stavu posuzující orgán vyšel a jak o něm uvážil. Povinností soudu
je řádně se vypořádat se žalobní argumentací (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 76, ze dne
21. 5. 2015, č. j. 7 Afs 69/2015 - 45 atp.). Tyto požadavky dopadají i na rozhodnutí správních
orgánů. I jejich povinností je řádně vypořádat námitky účastníků řízení (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, ze dne ze dne
23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 - 109, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 7 As 92/2012 - 41, ze dne
16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013 - 25 atp.).
[10] V projednávaném případě Nejvyšší správní soud takové vady neshledal.
[11] Nepřezkoumatelností netrpí ani předcházející rozhodnutí žalovaného a správního orgánu
I. stupně. Z odůvodnění obou správních rozhodnutí, která tvoří jeden celek, je zcela zřejmé,
na základě jakých úvah správní orgány dospěly k závěru o výši pokuty. Rozhodnutí žalovaného
tak není nepřezkoumatelné.
[12] Krajský soud svůj rozsudek dostatečně odůvodnil a vypořádal všechny žalobní námitky.
Jeho rozsudek je přehledně zpracovaný a podrobně se zabývá všemi stěžovatelovými námitkami.
Napadený rozsudek rovněž vyhovuje výše uvedeným kritériím přezkoumatelnosti.
[13] Stěžovatel rovněž namítá vady řízení před správním orgánem. Hlavní stížní námitkou je
v tomto ohledu názor stěžovatele, že v posuzovaném případě již uplynula prekluzivní lhůta
k projednání přestupku stanovená v §20 zákona o přestupcích. Dle stěžovatele je totiž
na přestupek, který byl spáchán dne 6. 11. 2015, nutné aplikovat §20 zákona o přestupcích,
ve znění účinném před změnou provedenou novelou.
[14] Ve znění před novelou stanovil §20 odst. 1 zákona o přestupcích, že [p]řestupek nelze
projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její
zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie. Pokud by tedy byl na přestupek stěžovatele
aplikován §20 ve znění před novelou, uplatnila by se na něj jednoletá prekluzivní lhůta.
[15] Novelou byly do §20 zákona o přestupcích vloženy nové odstavce 2 a 3, které znějí: [b]ěh
lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 se přerušuje zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním
rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; je-li prvním úkonem v řízení vydání
příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením a [p]řerušením běhu lhůty pro projednání
přestupku podle odstavce 1 začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku; přestupek však nelze projednat,
uplynuly-li od jeho spáchání dva roky.“ Novela tedy zavedla institut přerušení běhu prekluzivní lhůty.
V důsledku vyjmenovaných skutečností se běh jednoleté prekluzivní doby přeruší a tato začne
běžet znovu. Zároveň je však stanovena objektivní prekluzivní lhůta dvou let, jejichž uplynutím
zanikne odpovědnost pachatele za přestupek.
[16] Čl. XXVI upravuje účinnost novely tak, že tato nabývá účinnosti prvním dnem
čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jejím vyhlášení (1. 10. 2016). Výjimkou je
mj. čl. I bod 6, na jehož základě došlo ke změně §20 a který nabývá účinnosti již prvním dnem
druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely (1. 10. 2015). Přechodné
ustanovení, upravené v čl. II bod 3 novely pak stanoví, že [u]stanovení §20 zákona
č. 200/1990 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, o přerušení běhu lhůty zahájením
řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
[17] Dle stěžovatele z čl. XXVI ve spojení s čl. II bodem 3 novely vyplývá, že §20 ve znění
novely bude aplikován až na přestupky spáchané ode dne nabytí účinnosti celé novely, tedy ode
dne 1. 10. 2016. Tento závěr stěžovatel opírá o skutečnost, že přechodné ustanovení hovoří
o nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. zákona jako celku. Stejnou formulaci (nabytí účinnosti tohoto
zákona) pak používá i důvodová zpráva ve vztahu k úpravě přerušení prekluze přestupku.
[18] Nejvyšší správní soud se k otázce účinnosti §20 zákona o přestupcích ve znění novely již
vyjádřil v rozsudku ze dne 21. 12. 2017, č. j. 3 As 278/2016 - 39, kde uvedl následující: „Z části
první článku II. bodu 3 přechodných ustanovení zákona č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon o přestupcích
a o Rejstříku trestů, totiž vyplývá, že ustanovení §20 zákona o přestupcích, ve znění účinném ode dne nabytí
účinnosti tohoto zákona (tj. od 1. 10. 2015) o přerušení běhu lhůty zahájením řízení, se použije pouze
u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Třetí senát tedy dospěl k závěru,
že novelizované znění §20 zákona o přestupcích se použije již ode dne 1. 10. 2015, nikoliv
teprve 1. 10. 2016, jak dovozuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud posoudil argumenty
stěžovatele, avšak neshledal důvod se od závěrů citovaného rozsudku odchýlit.
[19] Stěžovatel založil svou argumentaci na tom, že na základě jazykového výkladu je třeba
konstatovat existenci dvou rozporných pravidel stran účinnosti. Zatímco podle čl. XXVI novely
nabývá změna §20 zákona o přestupcích účinnosti dne 1. 10. 2015, dle čl. II bodu 3 novely
(přechodné ustanovení) lze novelizované znění §20 aplikovat až po 1. 10. 2016. Gramatický
výklad však k takovému závěru nevede.
[20] Čl. XXVI novely upravující účinnost jednotlivých ustanovení stanoví: „Tento zákon nabývá
účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení, s výjimkou ustanovení čl. I
bodů 3 až 8, 11 až 16, 17, 18, 23 až 25 a 29, čl. III bodů 1, 4 až 32, 34 až 40, čl. IV a čl. XII bodu 3,
která nabývají účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení.“ Změna
§20 zákona o přestupcích je upravena v čl. I bodu 6 novely. Není tedy pochyb o tom,
že samotné novelizované znění §20 nabylo účinnosti již dne 1. 10. 2015. Údajný rozpor dle
stěžovatele způsobuje čl. II bod 3 novely upravující přechodné ustanovení k §20. Stěžovatel
však přehlíží, že samotný čl. II bod 3 novely není zahrnut mezi ustanoveními, na která dopadá
výjimka z obecné účinnosti novely. To znamená, že zatímco novelizované znění §20 nabylo
účinnosti již dne 1. 10. 2015, samotné přechodné ustanovení k §20 nabylo účinnosti o rok
později. Jazykový výklad tedy nepotvrzuje názor stěžovatele o rozporu citovaných ustanovení,
neboť vede k závěru, že od 1. 10. 2015 byla účinná změna §20 zákona o přestupcích, avšak
pro tuto změnu nebyla v právním řádu v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 upravena
přechodná ustanovení.
[21] Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně
§20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) je nutné vyřešit použití §20
v novelizovaném znění za pomoci obecných zásad vztahujících se k aplikaci právních norem.
Zejména je nutné zohlednit zákaz retroaktivity, který je zakotven v čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod. Ten stanoví, že [t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
Problematikou zákazu retroaktivity ve vztahu k ostatním právním odvětvím se zabýval Ústavní
soud v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, kde zdůraznil, že „[k]e znakům právního
státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz
retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Tento zákaz, který je pro oblast trestního práva
hmotného výslovně formulován v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní oblasti
dovodit z čl. 1 Ústavy ČR.“ Uvedený závěr Ústavní soud zopakoval v nálezu ze dne 13. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 611/01, v němž konstatoval, že zákaz retroaktivity „nelze vztahovat jen na činy
kvalifikované jako "trestné" právem smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichž je fyzická nebo
právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti všeobecně spadá do trestní
oblasti". V souladu s judikaturou Ústavního soudu je pak nutné zákaz retroaktivity vztahovat
nejen na oblast trestního práva, ale mj. také na oblast správního trestání. V souladu se zásadou
zákazu retroaktivity pak není možný retroaktivní výklad norem upravujících správní trestání.
Ustanovení §20 zákona o přestupcích upravuje oblast správního trestání, přičemž má
hmotněprávní účinky spočívající v prekluzi přestupkového jednání.
[22] Je pravdou, že jazykový výklad vede z legislativně technického hlediska k poměrně
nestandardnímu závěru, že přechodné ustanovení ke změně §20 nabylo účinnosti o rok později
než samotná změna §20. Ani tato skutečnost však nečiní úpravu přechodného ustanovení
obsoletní, jak dovozuje stěžovatel. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu
(srov. zejména nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 12. 3. 2002
sp. zn. Pl. ÚS 33/01 a nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10), zákaz retroaktivity
se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda se v konkrétním případě změny právní normy jedná
o pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná
pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost. Přechodné
ustanovení k §20 stanoví, že pravidlo o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze
u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Vylučuje tedy nejen pravou,
ale i nepravou retroaktivitu. Pokud by v novele citované přechodné ustanovení upraveno nebylo,
nabízela by se nutně otázka, zda se nová pravidla o přerušení běhu lhůty pro projednání
přestupku uplatní i na lhůty již započaté, avšak ke dni jejich účinnosti neskončené. Přípustnost
takového časového působení norem na běh lhůty ostatně potvrdil pro oblast daní Ústavní soud
v nálezu ze dne 15. 9. 2015, Pl. ÚS 18/14. Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence
přechodných ustanovení ke změně §20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015
do 30. 9. 2016) má tedy přechodné ustanovení v novele z uvedeného důvodu své nezadatelné
místo.
[23] Odhlédnout zde nelze ani od specifické povahy přechodných ustanovení. Ta upravují
pravidla pro aplikaci nových ustanovení na právní vztahy. Vztah přechodných ustanovení
k normě, jejíž aplikaci upravují, je v podstatě akcesorický. Jejich smyslem je řešení případných
střetů staré a nové právní normy za účelem ochrany právní jistoty. Vychází přitom z výše
uvedené zásady zákazu retroaktivity. Přechodná ustanovení jsou nezbytná zejména za situace,
kdy by jejich absence mohla mít vliv na právní vztahy vzniklé před účinností nového ustanovení.
V nyní posuzované situaci je zřejmé, že přechodné ustanovení mělo být s ohledem na svůj úzký
vztah k ustanovení měnícímu §20 účinné současně s ním, tedy od 1. 10. 2015. Nezahrnutí
přechodného ustanovení do výjimek uvedených v čl. XXVI je třeba s ohledem na povahu
přechodných ustanovení považovat za nedůslednost zákonodárce, který nemohl zamýšlet,
aby v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 neplatilo přechodné pravidlo mající toliko
akcesorický charakter. Obdobnou nedůsledností je rovněž použití formulace „ode dne nabytí
účinnosti tohoto zákona“ v přechodném ustanovení za situace, kdy je účinnost novely dělená.
Stěžovatel dovozuje, že je tímto obratem myšlena účinnost novely jako celku, tj. 1. 10. 2016.
Takový závěr ovšem nemá žádné opodstatnění. Novela žádnou „celkovou“ účinnost neobsahuje.
Není tedy důvod, aby muselo být citovaným obratem myšleno právě a pouze pozdější datum
účinnosti. Upravuje-li novela dvě data účinnosti, je nutné obrat „ode dne nabytí účinnosti tohoto
zákona“ vnímat dvojitě, a to vždy v závislosti na tom, zda daná norma souvisí s ustanovením,
které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2015 nebo s ustanovením, které nabylo účinnosti dne
1. 10. 2016. Jak již bylo uvedeno výše, přechodná ustanovení mají akcesorický charakter. Z toho
plyne, že daný obrat je v jejich případě nutné vztahovat na účinnost konkrétní normy, k níž
se přechodné ustanovení vztahuje. V nyní posuzovaném případě tedy na účinnost změny §20
zákona o přestupcích, která nastala dne 1. 10. 2015. Opačný výklad by vedl pouze k tomu, že by
přechodné ustanovení v podstatě ještě nahrazovalo legisvakanční lhůtu, což však není jeho
účelem. Tento účel naplnila ustanovení upravující účinnost, která stanovila, po jaké době
od vyhlášení novely ve Sbírce zákonů byla změna §20 účinná.
[24] Výše uvedené vede k jednoznačnému závěru, že §20 ve znění novely je možné aplikovat
na činy spáchané po jeho účinnosti, tj. po 1. 10. 2015. Nelze proto než konstatovat, že zákon
neumožňuje více rovnocenných způsobů výkladu, a nelze tak na věc aplikovat zásadu in dubio
mitius (při pochybnostech postupovat mírněji).
[25] Pro úplnost lze dodat, že výše uvedené závěry rovněž korespondují s úmyslem
zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě k novele, konkrétně v její části vztahující
se k přechodným ustanovením: „Řízení o přestupcích, která nebyla pravomocně skončena před nabytím
účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Jde o standardní ustanovení řešící
konflikt mezi stávající procesní úpravou a nově navrhovanou úpravou. Skutečnost, že do evidence přestupků
budou zapisovány až přestupky spáchané po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, odpovídá primárnímu cíli této
etapy zřizování centrální evidence přestupků, kdy mají být evidovány především ty přestupky, jejichž opakované
spáchání bude přísněji postihováno. Obdobně úprava přerušení promlčení přestupku se bude aplikovat pouze
v případě přestupků spáchaných po účinnosti tohoto zákona.“ Důvodová zpráva vysvětluje rozdělení
účinnosti jednotlivých ustanovení novely následovně: „Poměrně dlouhá doba legisvakance nutná
pro zavedení evidence přestupků se navrhuje v návaznosti na předpokládaný harmonogram realizace technického
řešení (viz přiložená tabulka, kdy „T“ je okamžik uzavření smlouvy s dodavatelem, což se odhaduje do 4 měsíců
od publikace návrhu zákona ve Sbírce zákonů). Nabytí účinnosti je proto v návrhu rozděleno. Některé změny
provedené v zákoně o přestupcích a zákoně o Rejstříku trestů, které se přímo neváží na evidenci přestupků,
nabudou účinnosti dříve.“
[26] Z uvedeného je zřejmé, že pozdější účinnost zákonodárce stanovil pro ustanovení
týkající se zavedení Rejstříku trestů, a to s ohledem na technickou náročnost faktického
vytvoření tohoto rejstříku. Naopak pro ustanovení, která nejsou na technické vytvoření Rejstříku
trestů nijak navázána, zákonodárce zjevně stanovil účinnost dřívější. Změna §20 zákona
o přestupcích nepochybně představuje ustanovení, na něž existence či neexistence Rejstříku
trestů nemá žádný vliv. Je proto zřejmé, že úmyslem zákonodárce nebylo účinnost
novelizovaného znění §20 odsouvat až na 1. 10. 2016. Uvedenému závěru ostatně odpovídá
rovněž systematika novely, která v čl. II rozlišuje jednotlivá přechodná ustanovení. Z tohoto
členění je zřejmý důraz na posunutí účinnosti ustanovení vztahujících se k evidenci přestupků
v Rejstříku trestů. Cílem zákonodárce evidentně bylo, aby §20 nabyl účinnosti prvním dnem
druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely, tedy dne 1. 10. 2015.
[27] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod se od závěru výše citovaného rozsudku
třetího senátu odchýlit. Jelikož krajský soud posoudil otázku zániku odpovědnosti za přestupek
správně, je tato kasační námitka nedůvodná.
[28] Další vadou, kterou stěžovatel namítá, je nedostatečné zjištění skutkového stavu,
neboť žalovaný k odvolací námitce neprovedl stěžovatelem navrhované důkazy. Konkrétně
výslech P. D., která měla být spolujezdkyní stěžovatele.
[29] Správní orgán I. stupně provedl ve věci standardní dokazování, odpovídající typu
projednávaného přestupku. Opatřil přitom standardní sadu důkazů, nezbytných (a obvykle
postačujících) pro zjištění skutkového stavu věci (oznámení přestupku, úřední záznam, výpis
z evidence řidičů, CD s fotodokumentací vozidla, mapa místa spáchání přestupku a výslechy
svědků pprap. T. B. a pprap. J. T.). Své posouzení opřel především o dvě obsahově zcela
konzistentní svědecké výpovědi zasahujících policistů, jejichž věrohodnost nebyla v průběhu
správního řízení nijak zpochybněna (srov. například rozsudky tohoto soudu ze dne 27. 9. 2007,
č. j. 4 As 19/2007 - 114, či ze dne 21. 9. 2011, č. j. 2 As 52/2011 - 47). Ve věci přitom
nevyplynuly žádné další skutečnosti, jež by nasvědčovaly nutnosti provádět další dokazování.
[30] Stěžovatel a jeho zástupce zůstali po dobu správního řízení pasivní. Nezúčastnili
se ústního projednání přestupku, zástupce ani nepředložil avizované vyjádření. Teprve
v odvolání stěžovatel předestřel jiný skutkový příběh, než který vyplynul z dosavadního
dokazování, a k prokázání svého tvrzení navrhl důkazní prostředky. Konkrétně stěžovatel tvrdil,
že přestupek nespáchal, že se jedná o falešné obvinění zasahujících policistů, neboť s pprap. B.
měl již několikrát konflikt a z tohoto důvodu jej podrobuje opakovaným silničním kontrolám, a
zároveň k prokázání uvedených tvrzení navrhl provést mimo jiné důkaz svědeckou výpovědí P.
D., která byla spolujezdkyní. Žalovaný však verzi stěžovatele neuvěřil a jeho návrhy k provedení
dalšího dokazování neakceptoval.
[31] Stěžejní v nyní projednávané věci je tedy otázka, zda stěžovatelova argumentace
uplatňovaná během odvolacího správního řízení založila důvodné pochybnosti, že se skutek,
který mu byl kladen za vinu, odehrál jinak, než jak bylo zjištěno správním orgánem I. stupně,
a zda tedy žalovaný měl provést stěžovatelem navržené důkazy, a nikoli je odmítnout.
[32] Při úvahách o důvodnosti či nadbytečnosti provedení důkazních návrhů je třeba vycházet
z celého kontextu věci. Především nelze odhlédnout od skutečnosti, že jiná skutková verze
posuzované věci byla stěžovatelem prvně uplatněna až v podaném odvolání, ačkoliv mohla být
namítána dříve. Stěžovatel byl trestán za přestupek spadající mezi přestupky pozorovatelné
pouhým okem, pro které je typické dokazování svědeckou výpovědí. I pokud by Nejvyšší
správní soud přistoupil na argumentaci, že ve vypjaté situaci na místě přestupku nebyl stěžovatel
schopen zajistit zaznamenání přítomnosti svědkyně, nebyl dán žádný důvod neuplatnit klíčový
důkaz svědčící o jeho nevinně před správním orgánem I. stupně. Zejména pak za situace, kdy
stěžovatel tvrdí, že byl ze strany zasahujících policistů podroben šikanóznímu jednání. Ostatně
rovněž tuto argumentaci stěžovatel uplatnil až v odvolání. Za této situace se obrana tohoto typu,
předestřená obviněným až v pozdějším stádiu správního řízení, může jevit (a v dané věci se také
jeví) dle kontextu věci jako nepřesvědčivá a účelová (srov. rozsudky tohoto soudu ze dne
21. 6. 2013, č. j. 6 As 25/2013 - 23, ze dne 8. 12. 2016, č. j. 5 As 206/2016 - 37, ze dne
21. 2. 2017, č. j. 2 As 214/2016 - 24, nebo ze dne 23. 8. 2018, č. j. 3 As 203/2017 - 29).
[33] Věrohodnost žalobcovy obrany snižuje nejen to, že ji poprvé v konkretizované podobě
uplatnil až v odvolání, ale i to, že z obsahu spisového materiálu vůbec nevyplývá, že by v době
spáchání přestupku byla ve vozidle jiná osoba, která by byla sto podat k věci, jejíž průběh
vnímala bezprostředně svými smysly, jakoukoliv výpověď. Postup stěžovatele tak působí značně
účelově, neboť si až v rámci odvolání „vzpomíná“, že ve vozidle nebyl sám. Za situace, kdy
ostatní důkazy (zejména fotodokumentace, výpovědi svědků, potažmo oznámení přestupku)
nesvědčí o tom, že se na místě stěžovatelem uváděná osoba skutečně nacházela, lze s ohledem
na výše uvedené akceptovat závěr o nadbytečnosti provedení této svědecké výpovědi.
[34] Stěžovatel v této souvislosti namítal též nesprávné vyhodnocení výpovědí zasahujících
policistů, jejichž věrohodnost zpochybňuje provedení technické kontroly až poté, co odmítl
projednat přestupek na místě. Dle stěžovatele se jedná o totožnou situaci, proti které se již
Nejvyšší správní soud vymezil v rozsudku ze dne 17. 6. 2011, č. j. 7 As 83/2010 - 63.
Z uvedeného rozsudku vyplývá, že projeví-li policista v souvislosti s řešením údajného přestupku
na úseku dopravy (zde: držení mobilního telefonu v ruce při řízení motorového vozidla) při jeho
řešení na místě samém neobvyklou horlivost a důkladnost v tom, že podrobí řidiče kontrole
dokladů a testu, zda není pod vlivem alkoholu, jakož i rozsáhlé kontrole technického stavu
vozidla a povinné výbavy (zde: kontrola výstražného trojúhelníku, klíče na kola, lékárničky,
reflexní vesty, žárovek, ale i shody pneumatik s typem předepsaným pro provoz vozidla a stavu
dezénu rezervního kola, které bylo z tohoto důvodu třeba odmontovat z umístění na spodku
vozidla), aniž by vyvstal jakýkoli důvod k podezření (podtržení provedeno soudem), že některé
z kontrolovaných prvků vozidla či jeho povinné výbavy nesplňují předepsané náležitosti,
naznačuje takové jednání policisty možnou pochybnost o jeho nezaujatosti jako svědka. Nyní
posuzovaný případ se však od situace řešené v citovaném rozsudku významně liší právě v tom,
že podnět k provedení technické kontroly byl zjevně dán. Z fotodokumentace z místa přestupku
je zřejmé, že pneumatiky vozidla stěžovatele byly značně zpuchřelé, a bylo tedy možno
pochybovat o tom, že vozidlo splňuje technické podmínky ve smyslu §5 odst. 1 písm. a) zákona
o silničním provozu. Technická kontrola vozidla stěžovatele tak byla důvodná, a navíc přiměřená
co do svého rozsahu, neboť se zaměřila pouze na stav pneumatik, který byl zjistitelný pohledem.
[35] Ani ze skutečnosti, že zasahujícím policistům je osoba stěžovatele známa z výkonu
služby, pak nelze bez dalšího dovozovat jakoukoliv zaujatost na jejich straně. Ostatně, měl-li
stěžovatel s ohledem na osobní vztahy či postup při silniční kontrole pochybnosti o objektivitě
zasahujících policistů, bylo by logické, aby tuto námitku uplatnil bezprostředně po zahájení
správního řízení a osobně či za pomoci svého právního zástupce rozporoval jejich výpovědi,
o jejichž provádění byl předem informován. Je s podivem, že stěžovatel, který je od počátku
takto hluboce přesvědčen o negativním postoji zasahujících policistů vůči jeho osobě a podezírá
je ze šikany, pronásledování a vypovídání nepravd v jeho neprospěch, do průběhu správního
řízení nijak nezasáhne a ponechá je zcela netečně proběhnout.
[36] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 5. 2017,
č. j. 10 As 24/2015 - 71, v případě nově uplatněných tvrzení v řízení o žalobě (jež je však
principiálně použitelné i v řízení o odvolání) „[s]kutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení
před správními orgány zčásti či zcela pasivní, automaticky neznamená, že jeho tvrzení zpochybňující zjištěný
skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které jako žalobce poprvé uplatnil až v řízení před
krajským soudem, jsou bez dalšího nepřípustné. Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže
odmítnout jako opožděné nebo účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak učinit mohl,
v řízení před správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového a právního stavu věci, který je povinen
v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními nebo nevěrohodnými
a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné. Tyto své závěry musí krajský soud náležitě
odůvodnit. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány
bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§3 správního řádu).“
(podtržení provedeno soudem). V intencích uvedeného lze konstatovat, že v nyní posuzovaném
případě se správní orgány s protichůdnými tvrzeními stěžovatele přezkoumatelným způsobem
vypořádaly. S přihlédnutím ke všem okolnostem posuzovaného případu považuje Nejvyšší
správní soud (shodně se žalovaným i krajským soudem) tvrzení, jimiž se stěžovatel snažil otřást
vzájemně provázaným a vnitřně nerozporným systémem informací, které jednoznačně vedly
k závěru, že spáchal přestupek, z něhož byl uznán vinným, za ryze účelová a nevěrohodná.
Navrhované důkazy k prokázání takových tvrzení lze tedy označit za nadbytečné. V důsledku
toho nepokládá Nejvyšší správní soud postup žalovaného (aprobovaný krajským soudem),
který nepřistoupil k provedení důkazů navrhovaných stěžovatelem v odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, za chybný.
[37] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou ani námitku, že při stanovení výše
pokuty došlo k nedovolenému dvojímu přičítání. Skutečnost, že byl stěžovatel v posledních pěti
letech před spácháním přestupku za totožný přestupek potrestán třikrát a v minulosti celkem
šestkrát, posoudil správní orgán toliko jako přitěžující okolnost ve vztahu k osobě obviněného.
Tato skutečnost je dostatečně zřejmá již z rozhodnutí orgánu I. stupně, navíc byla ještě
upřesněna v rozhodnutí žalovaného. Použitá formulace nezavdává žádnou pochybnost o tom,
že opakování přestupkového jednání bylo zohledněno pouze jednou jako přitěžující okolnost
zjištěná při hodnocení osoby obviněného.
[38] Ačkoliv má být institut trestního práva zahlazení odsouzení použit na základě analogie
rovněž při ukládání sankcí v přestupkovém řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2011, č. j. 8 As 82/2010 - 55), z právní úpravy neplyne, že by k přestupkům spáchaným
v minulosti nebylo možné přihlédnout při hodnocení osoby pachatele, pokud jde o jeho sklony
porušovat pravidla provozu na pozemních komunikacích, případně jakým způsobem. Tento
postup judikatura opakovaně aprobovala (srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem –
pobočky Liberec ze dne 3. 5. 2013, č. j. 60 A 1/2013 - 49, č. 2912/2013 Sb. NSS a dále rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2016, č. j. 2 As 161/2016 - 52, nebo ze dne
27. 9. 2017, č. j. 1 As 252/2016 - 48). Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci, kdy správní
orgán I. stupně ve svém rozhodnutí výčtem minulých přestupků stěžovatele pouze dokládal,
že obsah evidenční karty „jednoznačně prokazuje sklony - tendence obviněného k páchání přestupků
v dlouhodobém časovém horizontu“ (viz rozhodnutí žalovaného). Vyjmenování předchozích přestupků
řidiče tak sloužilo pouze k vyvození závěrů o osobě stěžovatele v kontextu výchovného
působení v minulosti uložených sankcí, což je plně v souladu s výše předestřenými judikatorními
závěry. Takové hodnocení neznamená, že by snad byl stěžovatel sankcionován opakovaně za to,
že se dopustil stejného přestupku několikrát již v minulosti.
[39] Co se týče námitky, že správní orgán přihlédl jen k jediné přitěžující okolnosti a nikoli
k polehčujícím okolnostem, je na místě uvést, že stěžovatel v průběhu správního a soudního
řízení, ani v kasační stížnosti neuvedl žádné konkrétní polehčující okolnosti. Jedná se tak o zcela
neurčitou námitku. Ze správního rozhodnutí je přitom zřejmé, že polehčující okolnosti správní
orgán neshledal a proto se k nim nevyjádřil. Krajský soud tak vzhledem k výše uvedeným
skutečnostem dospěl ke správnému závěru, že sankce byla stanovena v souladu se zákonem.
[40] Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutích správních orgánů a krajského soudu ani
žádné další vady, pro které by bylo nutno jejich rozhodnutí zrušit. Jejich závěry mají plnou oporu
v právní úpravě a správním spisu. Zdejší soud se s jejich hodnocením ztotožnil a plně jej přebírá.
Z tohoto důvodu nemohl Nejvyšší správní soud shledat případnou ani polemiku stěžovatele
s jejich argumentací.
V.
[41] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle
obsahu spisu mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. září 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu