ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.339.2018:35
sp. zn. 8 As 339/2018-35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Aleše Sabola v právní věci žalobce: J. D., zastoupený Mgr. Davidem Rašovským,
advokátem se sídlem Hlinky 135/68, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského
kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2017,
čj. JMK 105375/2017, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 8. 10. 2018, čj. 41 A 37/2017-48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2018, čj. 41 A 37/2017-48, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl pro opožděnost podle §92 odst. 1
věty první zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“), odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Židlochovice (dále „správní orgán I. stupně“) ze dne
15. 3. 2017, čj. 100305/2016-8. Správní orgán I. stupně tímto rozhodnutím uložil žalobci pokutu
ve výši 1 500 Kč, a to za spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle §125c odst. 1
písm. f) bod 4 ve spojení s §10 zákona o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů, spočívajícího v překročení nejvyšší dovolené rychlosti v obci o méně
než 20 km/h. S ohledem na to, že nebyla zjištěna identita řidiče, uložil správní orgán I. stupně
pokutu žalobci jako provozovateli vozidla. Žalovaný vyšel z toho, že rozhodnutí správního
orgánu I. stupně bylo žalobci doručeno 20. 3. 2017, odvolací lhůta skončila 4. 4. 2017
a rozhodnutí nabylo právní moci 5. 4. 2017. Odvolání žalobce bylo předáno k poštovní přepravě
až 10. 4. 2017.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, ve které brojil proti závěru
o opožděnosti odvolání. Tvrdil, že poslední den odvolací lhůty, tedy 4. 4. 2017, podal odvolání
prostřednictvím e-mailu bez uznávaného elektronického podpisu. Toto podání bylo žalobci
potvrzeno zprávou, v níž byl poučen o následcích řádného nedoplnění či nepotvrzení podání
podpisem. Tato odpověď je však podle žalobce v přímém rozporu s §37 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a postup správního orgánu I. stupně nemá
v zákoně oporu. E-mailové podání následně včas v souladu s pokynem doplnil dopisem
ze dne 10. 4. 2017.
[3] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud zjistil, že žalobce
podal e-mailové odvolání v poslední den odvolací lhůty (4. 4 2017) a do pěti dnů tento úkon
potvrdil tak, že jej opět v poslední den lhůty (10. 4. 2017) zaslal správnímu orgánu I. stupně
písemně poštou, doručeno mu bylo dne 12. 4. 2017. Žalobce byl následně vyzván, aby odstranil
nedostatky podání, neboť ani toto podání nebylo podepsáno. Dne 12. 5. 2017 bylo správnímu
orgánu I. stupně doručeno podání doplněné o vlastnoruční podpis žalobce. Podle krajského
soudu může být e-mailové podání bez elektronického podpisu dle §37 odst. 4 správního řádu
doplněno do 5 dnů buď v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem,
popřípadě písemně nebo ústně do protokolu. Včasným doplněním e-mailového podání byla
odvolací lhůta zachována. Na základě výzvy k odstranění vad jej následně žalobce opatřil také
vlastnoručním podpisem, čímž jej učinil perfektním. Podle krajského soudu bylo tudíž odvolání
podáno včas.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Trvá
na tom, že žalobce nepodal odvolání včas. Stěžovatel již v řízení před krajským soudem
odkazoval na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2016,
čj. 8 As 78/2015-22, dle kterého je smyslem §37 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), identifikace podatele a autenticita podání (a to skrze vlastnoruční podpis,
identifikaci vlastní osoby při sepisu protokolu či skrze elektronický podpis). Požadavek zvláštní
formy podání zákon vztahuje jen na vybraná podání, jejichž důležitost odůvodňuje zájem
na formě, která umožňuje identifikaci podatele a autenticitu podání. U dalších podání,
která se zpravidla váží na již zahájené řízení, se lze spokojit s tím, že podatel je dostatečně
identifikován již samotným povědomím o řízení, k němuž se podání váže.
[5] Stěžovatel navíc již ve vyjádření k žalobě poukázal na obstrukční taktiku zmocněnce
účastníka řízení. Krajský soud se však k těmto skutečnostem vůbec nevyjádřil a učinil
tak rozsudek nepřezkoumatelným. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku pouze
odkázal na rozsudek téhož soudu ze dne 19. 1. 2016, čj. 29 A 157/2015-67, ve kterém
šlo o obdobnou věc, přičemž účastník řízení byl zastoupen zástupcem později působícím
ve stejné advokátní kanceláři jako zástupce žalobce. Již tato skutečnost poukazuje na strategii
zástupce, který svého klienta prvotně směřuje k podání odvolání výše specifikovaným způsobem
bez uvedení konkrétních důvodů tak, aby žalovaný odvolání zamítl jako opožděné, a následně
byly zástupci účastníka řízení v rámci soudního řízení hrazeny značné náklady řízení,
a to s poukazem na výše odkazovaný rozsudek, se kterým se žalovaný neztotožňuje.
[6] Přestože se výše citované usnesení rozšířeného senátu vztahuje na řízení dle soudního
řádu správního, lze jej také aplikovat na řízení dle správního řádu, což vyplývá z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, čj. 4 As 140/2018-28. V tom Nejvyšší správní
soud uvedl, že pro „potvrzení nebo doplnění“ dle §37 odst. 4 věty druhé správního řádu již není
třeba opakovaně učinit podání znova, ale lze jej pouze stvrdit podpisem osobně u správního
orgánu, případně jiným způsobem odstraňujícím možnou pochybnost o autenticitě původního
podání.
[7] Ustanovení §40 odst. 1 písm. d) správního řádu, na které odkazuje krajský soud, nelze
aplikovat na potvrzení podání dle §37 odst. 4 správního řádu, kde je logickým a primárním
účelem identifikace podatele a podání, v tomto případě prostřednictvím podpisu. Stěžovatel
uzavřel, že správní orgán I. stupně postupoval řádně, pokud předmětný e-mail do spisu nezaložil,
protože podání učiněné prostřednictvím poštovních služeb bez podpisu nepovažuje stěžovatel
za doplnění e-mailového podání. Navíc skutečnost, zda byl či nebyl e-mail součástí spisu, není
pro věc relevantní, protože v obou případech by bylo odvolání zamítnuto jako opožděné.
[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel již ve vyjádření k žalobě
přiznal své pochybení spočívající v tom, že vycházel z neúplného spisu, ve kterém nebylo
založeno odvolání zaslané e-mailem. S argumentací usnesením rozšířeného senátu stěžovatel
přišel až při jednání ve věci u soudu a argumentaci rozsudkem sp. zn. 4 As 140/2018 uplatnil
až v doplnění kasační stížnosti. Žalobce dále poukázal na §72 odst. 1 a §75 odst. 1 s. ř. s.,
ze kterých dovodil, že na základě zásady koncentrace řízení musel stěžovatel uplatnit své námitky
proti žalobě ve lhůtě pro odeslání vyjádření k žalobě. Následné jednání u soudu mohlo sloužit
pouze k upřesnění dříve vznesených námitek a nikoli ke vznášení námitek nových.
Jestliže stěžovatel rozhodl na základě neúplného správního spisu, nemůže se již úspěšně domáhat
zamítnutí žaloby použitím nových námitek, o kterých v jeho rozhodnutí nebyla ani zmínka.
Námitky, které stěžovatel uplatnil až ve vyjádření k žalobě, jsou proto opožděné a nepřípustné.
Soud možná pochybil, pokud se k takovým námitkám nevyjádřil, ale toto pochybení nemůže
mít vliv na zákonnost rozsudku. Povinností krajského soudu navíc není vyjádřit se ke každé
námitce, námitky byly nekonkrétní, a kdyby byl rozsudek nepřezkoumatelný, nemohl by s ním
stěžovatel nyní polemizovat. I kdyby však žalobce připustil, že se jednalo pouze o rozšíření
dřívějších námitek, nemohl by s nimi souhlasit. Stěžovatel se totiž snaží zcela účelově
a restriktivně vyložit §37 odst. 3 a 4 správního řádu. Tato ustanovení jsou na sobě zcela aplikačně
nezávislá. Smyslem §37 odst. 4 je umožnit podateli provést podání (např. odvolání) v různých
formách, pokud jej např. rozhodnutí zastihne mimo domov. Smyslem §37 odst. 3 je pomoci
odstranit podateli formální vady (např. chybějící podpis). Není proto podstatné, jaké podání
přecházelo výzvě podle §37 odst. 3 správního řádu. Žalobce může doložit, že stěžovatel navíc
takto podaná odvolání akceptuje jako včasná a flagrantně tak porušuje legitimní očekávání
žalobce. Žalobce se ohradil proti nařknutí zástupkyně, která pouze podávala žalobu
a nezastupovala jej ve správním řízení. Žalobce odmítl také nařčení z obstrukčních praktik.
I kdyby tomu tak ale bylo, jednalo by se o jednání v mezích zákona. Nepodepsaná podání
však měla příčinu v tom, že se žalobce zastupoval sám, je zapomnětlivý a v kontrole podání
nedůsledný. Odkaz na výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
považuje žalobce za nepřípadný, protože se netýká stejné věci a nelze navíc vztahovat závěry
učiněné k soudnímu řádu správnímu na správní řád, protože soudní řád správní je koncipován
pro vztah advokát-soud a správní řád pro situaci občan-správní orgán, což je kvalitativně odlišná
situace, a je proto logické, že je občanům přiznána větší míra ochrany. Žalobce odmítl i poukaz
na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 140/2018. Pokud se stěžovatel
neztotožňoval s rozsudkem Krajského soudu v Brně sp. zn. 29 A 157/2015, mohl podat kasační
stížnost. Podle žalobce napadený rozsudek není nepřezkoumatelný.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatuje,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen zaměstnancem s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních
právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Stěžovatel v kasační stížnosti vznesl námitky, které podřadil pod důvody
dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Konkrétně se jedná o námitku nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu a námitku vztahující se k posouzení včasnosti odvolání za situace,
kdy žalobce odvolání zaslal nejprve e-mailem bez ověřeného elektronického podpisu a následně
jej doplnil písemným podáním, které opět nepodepsal (podpis učinil až na opětovnou výzvu
správního orgánu).
[12] Podle §37 odst. 4 správního řádu je možno podání učinit „písemně nebo ústně do protokolu
anebo v elektronické podobě. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem
uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím
dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití podpisu“.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ta má spočívat v nereflektování
argumentace stěžovatele výše citovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu a námitek týkajících se obstrukčního jednání žalobce. Teprve shledá-li Nejvyšší správní
soud, že rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný, lze se zabývat samotným věcným
posouzením shora vymezené právní otázky.
[14] Nelze předně přisvědčit žalobci, že tato námitka je nepřípustná z důvodu koncentrace
řízení, neboť stěžovatel ji neuplatnil ve vyjádření k žalobě, resp. již ve svém rozhodnutí,
ale až při jednání u soudu. Dle judikatury totiž omezení v podobě zákazu právních novot působí
pouze ve vztahu k osobám, které byly v řízení před krajským soudem v postavení žalobce
či navrhovatele a mohli tak disponovat předmětem řízení. Žalovaný správní orgán proto může
argumentovat jakýmikoliv právními důvody bez ohledu na to, jaké uplatnil ve vyjádření k žalobě
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104). Jestliže
takový závěr platí pro uplatňování argumentace v řízení před Nejvyšším správním soudem,
tím spíše musí platit pro námitky uplatněné již dříve v řízení před krajským soudem
např. při ústním jednání ve věci. Není proto rozhodné, jestli určitým judikátem či argumentací
stěžovatel operoval již ve svém rozhodnutí či ve vyjádření k žalobě. Jistě nelze akceptovat,
aby žalovaný správní orgán doplňoval odůvodnění svého rozhodnutí o důvody, které měly
být již součástí rozhodnutí. Poukaz na judikaturu podporující jeho závěry však podle Nejvyššího
správního soudu nelze považovat za nepřípustnou argumentaci.
[15] Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje
takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož
odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval
za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí,
z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost
rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (viz např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb.
NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005- 298, č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004,
čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 9. 2003, čj. 5 A 156/2002-25,
č. 81/2004 Sb. NSS).
[16] Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité
rozhodnutí, nelze-li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76,
č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm
nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně
nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka
zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
čj. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016-64). K výše uvedenému je třeba
ještě dodat, že nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu může způsobit i chybějící
vypořádání zásadních námitek žalovaného správního orgánu (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012-41, nebo ze dne 19. 12. 2019, čj. 8 As 320/2018-32).
[17] Stěžovatel ve vyjádření k žalobě poukazoval též na to, že žalobce nepodepsané
e-mailové odvolání doplnil opět nepodepsaným podáním (tentokrát písemným). Při ústním
jednání ve věci v této souvislosti odkázal na konkrétní pasáž výše citovaného usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, která se dle něj k této otázce jasně vyjadřuje.
Námitku, že se ze strany žalobce jedná o obstrukční taktiku, stěžovatel vznesl ve vyjádření
k žalobě, kde pouze v krátkosti uvedl, že „jsou v poslední den lhůty záměrně podávána nepotvrzená
a nepodepsaná podání ve snaze o prodloužení lhůty“. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl
k závěru, že postup, jakým žalobce průběžně doplňoval odvolání, je souladný se zákonem,
avšak k argumentaci stěžovatele usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
se nijak nevyjádřil.
[18] Pokud jde o nevypořádání námitky týkající se obstrukčního postupu, shoduje se Nejvyšší
správní soud se žalobcem, že tato námitka byla toliko obecná a není proto pochybením krajského
soudu zakládajícím nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, jestliže se k ní výslovně nevyjádřil.
Naopak další argumentace stěžovatele a především jím odkazovaná judikatura však pro danou
věc zjevně není bez významu. Řešila totiž obdobnou otázku (doplňování e-mailových podání
neopatřených zaručeným elektronickým podpisem), byť v rámci soudního řízení správního.
Jestliže se k této argumentaci stěžovatele krajský soud nijak nevyjádřil, nelze než uzavřít,
že tím zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Z odůvodnění
napadeného rozsudku totiž ani implicitně nevyplývá, proč odkazované závěry nejsou
na věc aplikovatelné, z jakého důvodu krajský soud nereflektoval danou argumentaci stěžovatele
a zaujal fakticky závěr opačný, než k jakému Nejvyšší správní soud dospěl ve vztahu k řízení
dle soudního řádu správního. Jelikož se zjevně jednalo o otázku pro posouzení dané věci
významnou, je třeba trvat na tom, aby se krajský soud danou argumentací (včetně odkazu
na judikaturu) řádně zabýval. Lze dodat, že s ohledem na povahu shledané vady napadeného
rozsudku se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat posouzením samotné sporné otázky
(věcí samou).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto napadený
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu
řízení. Krajský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.), a především se tedy v rámci posouzení shora vymezené sporné otázky bude
řádně zabývat argumentací stěžovatele a své závěry ve vztahu k této argumentaci
přezkoumatelným způsobem zahrne do odůvodnění nového rozhodnutí ve věci.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém řízení
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 11. února 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu