ECLI:CZ:NSS:2021:8.AZS.212.2020:29
sp. zn. 8 Azs 212/2020-29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: I. A., zastoupená Mgr. Pavlem
Čižinským, advokátem se sídlem Baranova 1026/33, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2020, čj.
MV-104565-35/OAM-2017, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 21. 8. 2020, čj. 4 A 30/2020-30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně měla 20. 7. 2017 v úmyslu odletět z Letiště Václava Havla Praha do Hurghady
v Egyptě. Při hraniční kontrole se prokázala cestovním pasem, u něhož vzniklo podezření
na neoprávněné pozměnění vízového štítku vydaného Litvou na období od 1. 6. 2016
do 30. 11. 2018, typ C, počet vstupů MULTI, počet dnů 90. Odborným vyjádřením bylo
potvrzeno, že uvedené schengenské vízum i cestovní pas jsou pravé, ale neoprávněně bylo
pozměněno datum konce platnosti víza z 30. 11. 2016 na 30. 11. 2018 (číslice 6 byla částečně
vyškrábaná a dotištěna číslicí 8).
[2] Z tohoto důvodu zahájila Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie,
Inspektorátu cizinecké policie Praha – Ruzyně (dále jen „správní orgán prvního stupně“)
s žalobkyní řízení o správním vyhoštění. Žalobkyně v tomto řízení do protokolu uvedla,
že k schengenskému vízu platnému do 30. 11. 2018 se vyjadřovat nechce. Vzápětí při výslechu
požádala o mezinárodní ochranu v České republice. Dále sdělila, že do České republiky
přicestovala v květnu z Litvy se svou kamarádkou; měla v úmyslu 20. 7. 2017 vycestovat
do Egypta se svou kamarádkou na dovolenou, přičemž se měla 27. 7. 2017 vrátit zpět do České
republiky. Po návratu si zde chtěla najít práci. Zprvu neměla v úmyslu žádat o mezinárodní
ochranu v žádné evropské zemi, rozhodla se tak až v důsledku zjištění Policie ČR o neplatném
vízu. Ke svému dosavadnímu pobytu v České republice uvedla, že je zde poprvé, český jazyk
neovládá, nevlastní zde žádný majetek, dále také nesdílí společnou domácnost s občanem EU
a ani vůči žádnému občanovi EU nemá vyživovací povinnost. Na žalobkyni nelze pohlížet jako
na rodinného příslušníka občana EU. Na Ukrajinu se nechce vrátit, jelikož bydlí hned vedle
prostoru, kde probíhají vojenské akce a válčí se tam. Když tam bydlela, bála se o svůj život.
Na Ukrajině má dceru a matku.
[3] Rozhodnutím z 21. 7. 2017, čj. CPR-20347-25/PŘ-2017-930504, rozhodl správní orgán
prvního stupně o správním vyhoštění žalobkyně podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 2 a písm. c)
bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném
do 30. 7. 2019 (dále „zákon o pobytu cizinců“). Dobu, po níž nebude žalobkyni umožněn vstup
na území členských států Evropské unie, stanovil na čtyři roky. Rozhodnutím z 5. 3. 2018,
čj. MV-104565-12/OAM-2017, žalovaný odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí
potvrdil. Zdůraznil, že neplatnost cestovního dokladu způsobuje neoprávněná změna jakýchkoli
údajů v něm uvedených, tedy i změna v datu platnosti víza. Není relevantní, zda žalobkyně
o provedené změně věděla, neboť nepředložila žádný doklad, který by ji opravňoval k pobytu
na území České republiky, a nebylo zjištěno, že by jí v minulosti bylo uděleno jakékoli pobytové
oprávnění. Rozsudkem z 23. 5. 2018, čj. 4 A 19/2018-33, Městský soud v Praze žalobu
proti rozhodnutí žalovaného zamítl. Nejvyšší správní soud však rozsudkem ze 14. 3. 2019,
čj. 5 Azs 232/2018-26, rozsudek městského soudu i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud žalovaného zavázal, aby opětovně rozhodl o správním
vyhoštění žalobkyně, tentokrát však jen podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu
cizinců, a zároveň aby odůvodnil délku doby, po níž nebude stěžovatelce umožněn vstup
na území členských států Evropské unie. V tomto směru Nejvyšší správní soud konstatoval:
„(Ne)existence zavinění na straně stěžovatelky a jeho konkrétní forma by sice nemohla zvrátit závěr o tom,
že jsou splněny podmínky pro uložení správního vyhoštění podle §119 odst. 2 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu
cizinců [pozn. osmého senátu: správně odst. 1], mohla by se však promítnout do délky doby, po níž nebude
stěžovatelce umožněn vstup na území členských států Evropské unie, respektive do úvahy, jak dlouhý zákaz
vstupu je přiměřený v kontextu všech okolností stěžovatelčina případu. V tomto směru by mohlo být relevantní
především to, zda se stěžovatelka mohla oprávněně domnívat, že její vízum je platné.“ Žalovaný následně
rozhodnutím z 20. 6. 2019, čj. MV-104565-26/OAM-2017, zrušil rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a věc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
[4] Správní orgán prvního stupně následně vydal 30. 1. 2020 rozhodnutí
čj. CPR-20347-41/PŘ-2017-930504, jímž bylo opět rozhodnuto o správním vyhoštění žalobkyně,
tentokrát pouze dle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců. Dobu zákazu vstupu
stanovil na dva roky. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl
a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[5] Žalobu proti uvedenému rozhodnutí městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem
zamítl. S odkazem na zrušující rozsudek NSS čj. 5 Azs 232/2018-26 uvedl, že v případě
žalobkyně je nesporné, že pobývala na území Evropské unie bez příslušného víza, neboť bylo
nepochybně prokázáno, že vízum, které měla vlepené do svého cestovního dokladu, bylo
paděláno. Městský soud odmítl námitku žalobkyně, že se správní orgán prvního stupně
ani žalovaný dostatečně nezabývaly otázkou jejího zavinění, jak je zavázal Nejvyšší správní soud.
Konstatoval, že se správní orgány obou stupňů zabývaly skutečnostmi týkajícími se padělaného
víza a k jejich hodnocení, které bylo v odůvodnění rozhodnutí uvedeno, nemá žádné výhrady.
Pokud správní orgány vyšly z toho, že žalobkyně vízum získala nelegální cestou, lze k tomuto
závěru dle městského soudu jednoznačně dojít. Svěřila-li svůj cestovní doklad jakékoliv třetí
osobě za účelem zařízení víza, měla si ověřit, zda její vízum splňuje podmínky pro vstup a pobyt
v Schengenském prostoru. Související námitku žalobkyně, směřující proti obsahu protokolu
o vyjádření účastníka správního řízení z 20. 7. 2017, odmítl jako účelovou. Z její zaznamenané
výpovědi totiž plyne, že o osobě, která pozměnění provedla, byť by šlo o takzvaného
zprostředkovatele, nemá nebo nechce sdělit bližší informace.
[6] Městský soud dále potvrdil závěry správních orgánů opřené o nové závazné stanovisko
ministra vnitra z 20. 4. 2020, že pro žalobkyni její návrat do vlasti není nebezpečný a nehrozí
jí ani konkrétní nebezpečí v Dněpropetrovké oblasti, ve městě Nikopol, odkud pochází
a kde má své bydliště. Námitku týkající se nedostatečného posouzení otázky násilí vůči osamělým
ženám ze strany ozbrojenců za frontou městský soud odmítl s poukazem na zrušující rozsudek
čj. 5 Azs 232/2018-26, dle něhož žalobkyně netvrdila, že by pro ni ochrana před trestnou
činností poskytovaná ukrajinskými státními orgány nebyla dostupná. Městský soud se rovněž
ztotožnil se závěry správních orgánů v otázce přiměřenosti správního vyhoštění s ohledem
na pandemii způsobenou koronavirem COVID-19.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu včas kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítala, že se městský soud
přímo nevyjádřil k její žalobní námitce ohledně nerespektování závazného právního názoru
Nejvyššího správního soudu, pokud jde o zkoumání jejího zavinění na neoprávněném pozměnění
vízového štítku. Úvahy městského soudu jsou nepřesvědčivé a nepřezkoumatelné, neboť namísto
vypořádávání se s žalobními body pouze opakuje části rozhodnutí žalovaného. Implicitně
vyjádřený závěr městského soudu, že její zavinění muselo být alespoň nedbalostní, považuje
stěžovatelka za chybný, neboť pokud by zavinění bylo skutečně nezjistitelné, pak měl žalovaný
předpokládat jako nejpříznivější variantu, že není dáno zavinění vůbec žádné, tj. ani nedbalostní.
Proto považovala uložený dvouletý zákaz vstupu za zjevně nepřiměřený.
[8] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatelka spatřuje i v části vypořádání
námitky týkající se nedostatečnosti závazného stanoviska ministra vnitra ze dne 20. 4. 2020.
Městský soud reagoval pouze tvrzením, že tyto podklady byly aktuální (což stěžovatelka
nenamítala) a odkazem na rozsudek NSS čj. 5 Azs 232/2018-26, jenž řešil situaci před takřka
třemi lety. Městský soud se nevypořádal ani s námitkou, že postupem ministra vnitra bylo
stěžovatelce upřeno právo na dvojinstančnost řízení, resp. právo se odvolat. Žalovaný
prvoinstanční rozhodnutí opírající se o neaktuální závazné stanovisko nezrušil, nýbrž si opatřil
aktualizované závazné stanovisko, avšak rovnou od ministra vnitra, nikoli nejprve od Ministerstva
vnitra.
[9] Za nevypořádanou stěžovatelka považuje též svoji žalobní námitku, že aktuální
pandemická situace měla být zohledněna i v rámci posuzování překážek vycestování dle §179
zákona o pobytu cizinců, tj. v rámci závazného stanoviska ministra vnitra ve smyslu §120a
zákona o pobytu cizinců, nikoli pouze v rámci posouzení přiměřenosti dle §119a odst. 2 a §174a
zákona o pobytu cizinců. Tuto otázku tak neměl řešit (pouze) žalovaný, ale i ministr vnitra jako
jeho nadřízený orgán. Městský soud se k tomu nikterak nevyjádřil, což také zakládá dle
stěžovatelky nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Aprobování závěru správních orgánů,
že současná pandemie zakládá pouze „hypotetickou obavu z nákazy“, považuje stěžovatelka
vzhledem k vysoké pravděpodobnosti onemocnění i vzhledem ke zcela nepředvídatelnému
průběhu onemocnění a jeho následkům za zcela nepřiměřené.
[10] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný nesouhlasí s kasačními námitkami a považuje je za nedůvodné, neboť
neprokazují, že by správní orgány porušily ustanovení správního řádu či zákona o pobytu cizinců.
Rozhodnutí ve věci bylo vydáno v souladu se zákonem, proto ho, na rozdíl od stěžovatelky,
nepovažuje za nesprávné či nezákonné. Plně se ztotožnil s rozsudkem městského soudu
a má za to, že žalovaný i městský soud se řádně vypořádali s veškerými uvedenými skutečnostmi.
Námitky obsažené v kasační stížnosti navíc považuje z velké části za totožné s žalobními
námitkami, s nimiž se městský soud ve svém rozsudku vypořádal. Závěrem žalovaný uvedl,
že stěžovatelka měla možnost během správního řízení, i při ústním jednání, doložit důkazy
a podklady prokazující její tvrzení a vyjádřit se ke své situaci, což však neučinila. Navrhl proto
zamítnutí kasační stížnosti.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelka namítala, že se městský soud nevypořádal s její námitkou, že správní orgán
prvního stupně ani žalovaný nerespektovali závazný názor Nejvyššího správního soudu vyslovený
v rozsudku čj. 5 Azs 232/2018-26, bod 20 a 24 (viz bod [7] výše).
[14] Ze správního spisu vyplývá, že žalovaný v rozhodnutí z 20. 6. 2019, jímž zrušil
rozhodnutí o správním vyhoštění, zavázal správní orgán prvního stupně, v souladu se závazným
názorem NSS, aby znovu rozhodl o správním vyhoštění [tentokrát jen dle §119 odst. 1 písm. c)
bodu 2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění
cizince až na 3 roky, pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez
platného oprávnění k pobytu] a zároveň aby odůvodnil délku doby zákazu vstupu i s ohledem
a to, zda na území ČR neoprávněně pobývala zaviněně.
[15] Správní orgán prvního stupně následně v novém rozhodnutí z 30. 1. 2020 vyšel
ze zjištění, že vízový štítek je pravý, ale došlo k jeho neoprávněnému pozměnění, konkrétně byla
změněna doba platnosti. Na straně 4 rozhodnutí se zabýval otázkou naplnění podmínek pro
rozhodnutí o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců,
přičemž uvedl, že pro právní posouzení dané situace není relevantní, zda dané změny byly
provedeny s vědomím či bez vědomí stěžovatelky. Dané ustanovení nevyžaduje, aby cizinec
neoprávněné změny sám provedl či s nimi souhlasil. Dále uvedl, že správní orgán proto není
povinen zkoumat, za jakých okolností k neoprávněné změně vízového štítku došlo, tím méně
míru zavinění stěžovatelky. Držitel dokladu je totiž plně zodpovědný za obsah svých dokladů,
jimiž se prokazuje státním orgánům. Vzhledem k původní výpovědi stěžovatelky z 20. 7. 2017,
kdy do protokolu uvedla, že se k danému vízu nechce vůbec vyjadřovat, nepovažoval správní
orgán prvního stupně za účelné opakovat její výslech ani provádět další dokazování ve věci.
[16] Na stranách 5 a 6 rozhodnutí, v rámci úvah o stanovení délky doby zákazu vstupu,
správní orgán prvního stupně přihlédl k tomu, že místo, aby stěžovatelka legální cestou získala
vízum, zcela vědomě obešla jasně daná pravidla a nechala si provést neoprávněné změny ve vízu,
což se považuje za velmi nebezpečné a rizikové jednání. Stěžovatelka tak představuje hrozbu
nejen pro ČR, ale i pro ostatní státy EU. Z toho důvodu je doba dvou let adekvátní.
[17] Žalovaný se na stranách 10 a 11 napadeného rozhodnutí souhrnně vyjadřuje jak k otázce
naplnění zákonných podmínek pro rozhodnutí o správním vyhoštění, tak stanovení délky doby
zákazu vstupu. Zčásti opakuje argumentaci správního orgánu prvního stupně. Konkrétně uvedl,
že neoprávněná změna má vždy za následek neplatnost víza, bez ohledu na to, zda lze zjistit,
kdo neoprávněnou změnu provedl. Nelze však předpokládat, že by změnu provedl státní orgán.
Vzhledem k tomu, že neplatnost víza byla způsobena neoprávněnou změnou, jedná
se z bezpečnostního hlediska o závažnější riziko. Stěžovatelka jako dospělá osoba je plně
zodpovědná za obsah svých dokladů, jimiž se prokazuje státním orgánům a pokud svěřila svůj
cestovní doklad jakékoliv třetí osobě za účelem zařízení víza, měla si následně ověřit, zda její
vízum splňuje podmínky pro vstup a pobyt v Schengenském prostoru. Z prvního výslechu plyne,
že stěžovatelka neví nebo nechce sdělit další skutečnosti k osobě, jež pozměnění provedla,
a proto není účelné opakovat její výslech ani provádět další dokazování. Nelze ji totiž nutit
k předložení důkazů. Požadavek NSS proto nelze objektivně splnit.
[18] Městský soud se s hodnocením správních orgánů ztotožnil v bodech 14 až 16
napadeného rozsudku, kde uvedl, že se správní orgány obou stupňů zabývaly skutečnostmi
týkajícími se padělaného víza a k jejich hodnocení, které bylo v odůvodnění rozhodnutí uvedeno,
nemá žádné výhrady. Tím se vyjádřil k žalobní námitce ohledně nerespektování závazného
právního názoru a jeho rozsudek v této části není nepřezkoumatelný. Námitka stěžovatelky
poukazující primárně na nepřezkoumatelnost rozsudku proto není důvodná.
[19] Stejně tak nelze přisvědčit námitce stěžovatelky, že správní orgány nerespektovaly
závazný názor Nejvyššího správního soudu, neboť se otázkou jejího zavinění při stanovení doby
zákazu vstupu vůbec nezabývaly. Přes ne zcela šťastnou formulaci žalovaného, že požadavek
NSS nelze objektivně splnit, je ze správních rozhodnutí evidentní, že se otázkou zavinění
zabývaly jak ve vztahu k naplnění zákonných podmínek pro správní vyhoštění dle §119 odst. 1
písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, tak i v rámci úvah odůvodňujících dobu zákazu vstupu.
[20] Uvedené ustanovení zákona o pobytu cizinců zavinění jako podmínku pro správní
vyhoštění neobsahuje a zavinění jako subjektivní stránka tak není znakem skutkové podstaty
správního vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců. V tomto
ohledu uvedené ustanovení zakládá objektivní odpovědnost za následek. To ostatně jednoznačně
vyložil zdejší soud již v bodě 20 zrušujícího rozsudku čj. 5 Azs 232/2018-26. V nyní
projednávaném případě proto nebylo sporné, zda má být stěžovatelka vyhoštěna. Tato otázka
již byla vyřešena v předchozím zrušujícím rozsudku. Nejvyšší správní soud dospěl tehdy k závěru,
že stěžovatelka pobývala na území ČR bez platného víza [tedy v rozporu se svou povinností
stanovenou v §103 písm. n) zákona o pobytu cizinců], neboť zde pobývala na základě
prokazatelně pozměněného víza, které mělo platnost do 30. 11. 2016 (rok konce platnosti jejího
víza byl přepsán z 2016 na 2018). Pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn,
nebo bez platného oprávnění k pobytu, policie jej vyhostí na dobu až 3 roky [§119 odst. 1
písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 30. 7. 2019; nyní, po novele
provedené zákonem č. 176/2019 Sb., §119 odst. 1 písm. c) bod 2 téhož zákona].
[21] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že „zákon o pobytu cizinců stanoví
v §119 odst. 1 písm. c), že pro zde uvedené případy lze dobu, po níž nelze cizinci povolit vstup na území,
stanovit až na 3 roky. Toto ustanovení tak zakládá správnímu orgánu prostor pro správní uvážení. Výkon
správního uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní orgán
správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze 14. 3. 2019, čj. 1 Azs 36/2019-31). Podle §2 odst. 4 správního řádu správní orgán dbá,
aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného
případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly.
[22] Cizinec je povinen zajistit svou dostatečnou obezřetností a předběžnou opatrností
při nakládání s cestovními doklady a v nich obsaženými vízy, aby nedošlo k neregulérnímu
pozměnění údajů v nich či jinému zneužití těchto dokladů. Je proto povinen při všech způsobech
nakládání s nimi postupovat tak, aby pokud možno předešel možnosti, že by do dokladů bylo
neoprávněně zasaženo. Obzvláště obezřetný proto musí být cizinec v případě, že svěří doklad
jiné osobě za účelem vyřízení žádosti o vízum. Tento postup je sám o sobě zcela legální
a z dobrých důvodů běžně používaný; nelze na něm spatřovat bez dalšího nic vadného. Skrývá
však v sobě možnost, že vízový zprostředkovatel, nejsa schopen vízum legálně vyřídit či je vyřídit
v požadované podobě (délka pobytu, účel pobytu, další podmínky pobytu atd.), obstará vízum
méně „kvalitní“ (např. na kratší než žadatelem preferovanou dobu) a následně, ve snaze žadateli
„vyhovět“ a případně za své služby dostat dobře zaplaceno, pozmění údaje na vízu tak, aby jeho
obsahal žadatele uspokojil. Žadatel tedy ani nemusí vědět o pozměnění víza, natož aby je zavinil.
Přesto je třeba takovýmto nežádoucím situacím důsledně bránit. Podmínky pro podávání žádostí
o víza musí být lidsky důstojné (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
z 30. 5. 2017, čj. 7 Azs 227/2016-36, č. 3603/2016 Sb. NSS, a na něj navazující judikatura), avšak
ve věcech cestovních dokladů, víz, povolení k pobytu a dalších dokumentů vážících se k pobytu
cizinců na území ČR musí panovat disciplína. Její součástí musí mj. být, že zásadně každý, kdo
bude užívat padělaný či neoprávněně pozměněný dokument tohoto typu, musí nést následek
spočívající v tom, že mu bude nadále na přiměřenou dobu zabráněno ve využívání privilegia
pobytu na území ČR. Výjimky z tohoto pravidla je třeba vykládat úzce, tak, aby byla zachována
lidskost a proporcionalita dopadu ztráty uvedeného privilegia na cizince (plynoucí zejména
z toho, že ČR je právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka; viz čl. 1 odst. 1
Ústavy), ale aby zároveň bylo možno patřičně řešit každou situaci užití padělaného nebo
neregulérně pozměněného víza. Proto je třeba uvedené situace posuzovat podle principů
objektivní odpovědnosti cizince, jenž takový dokument užíval, s tím, že cizinec může osvědčit,
že vynaložil veškerou potřebnou obezřetnost k tomu, aby k jeho padělání či neregulérnímu
pozměnění nedošlo, a že současně byl v dobré víře v to, že na území ČR pobývá legálně,
na základě víza aktuálně platného a řádně vystaveného. Na cizince je tak v první řadě přeneseno
břemeno tvrzení o tom, jak nejspíše k padělání či pozměnění dokumentu došlo a že se tak stalo
zcela mimo jeho vůli, srozumění či vědomost a způsobem, který nemohl v dané situaci nikdo
ani při vynaložení velmi pečlivé obezřetnosti předpokládat. Dále je povinen k plné součinnosti
při objasnění, jak k tomu došlo, včetně poskytnutí dostatečných informací o osobách, jež mohly
vízum padělat či pozměnit. Rovněž je povinen předestřít, že postupoval se zvýšenou obezřetností
v situacích, které ji vyžadovaly, zejména tedy svěřil-li vyřízení víza jiné osobě. Zde je třeba,
aby cizinec osvědčil obeznámení se s touto osobou v té míře, že mohl rozumně vycházet z její
poctivosti, důvěryhodnosti, serióznosti a případně profesionality (zabývá-li se obstaráváním
vízových záležitostí soustavně). Stejně tak je třeba, aby osvědčil, že se patřičně informoval o délce
platnosti víza a ujistil se, že odpovídá tomu, o co sám žádal, a tomu, co je podle práva přípustné.
[23] Pokud v řízení o správním vyhoštění vyjdou najevo (typicky na základě řádně
osvědčených tvrzení cizince, ale případně i z jiných informací, jež má správní orgán k dispozici)
skutečnosti ukazující na dostatečnou obezřetnost cizince i jeho dobrou víru, jak byly shora
rozebrány, musí je správní orgán zohlednit. I zde musí správní orgán zjistit skutečný stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, tedy zjistit skutečnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch
cizince (§3 ve spojení s §50 odst. 3 správního řádu). V řízení o správním vyhoštění (v němž
je cizincům ukládána povinnost vycestovat z území a zákaz vstupu na území) totiž platí,
že správní orgán „je nad rámec obecného pravidla o zjišťování skutkového stavu věci povinen zjišťovat
i skutečnosti ve prospěch účastníka řízení (§50 odst. 3 in fine s. ř.). Správní orgán v tomto typu řízení nese
odpovědnost za řádné shromáždění podkladů pro rozhodnutí a případně odpovědnost za nesplnění této povinnosti
(srov. např. rozsudky NSS ze dne 30. 12. 2010, čj. 4 Ads 44/2010-132, a ze dne 19. 6. 2014,
čj. 2 As 52/2013-69, či ze dne 26. 10. 2017, čj. 5 Azs 56/2017-34). Vyšetřovací povinnost správního
orgánu nicméně není bezbřehá. Správní orgán nesmí zcela rezignovat na zásadu hospodárnosti řízení.
Nehospodárným, ba až absurdním, by se vůči správnímu orgánu jevil požadavek na iniciativní vyhledávání
a prokazování skutečností, kterými disponuje účastník řízení, jejichž uplatnění mu je zjevně ku prospěchu,
avšak v řízení je neuplatní. Na druhé straně to jistě neznamená, že v případě povědomosti o účastníku prospěšné
skutečnosti by tuto snad správní orgán byl oprávněn opomenout, zamlčet či upozadit.“ (rozsudek Nejvyššího
správního soudu z 30. 5. 2018, čj. 10 Azs 301/2016-44).
[24] V projednávaném případě vyšlo najevo, že stěžovatelka nezařizovala své vízum sama,
ale předala svůj cestovní doklad k vyřízení víza jiné osobě. Z takto zjištěného skutkového stavu
ještě nelze učinit závěr ohledně jejího zavinění. Možnost využít služby jiné osoby
(zprostředkovatele) k podání žádosti o jednotné schengenské vízum je obecně v souladu
s vízovým kodexem (čl. 9 odst. 4, čl. 10 odst. 1 a 2 vízového kodexu a především čl. 43 a 45
vízového kodexu), a jak již bylo shora uvedeno, sama o sobě není ani v nejmenším závadná.
Zásadní pochybnosti však budí skutečnosti, že stěžovatelka se k okolnostem získání víza odmítla
vyjádřit (při výslechu dne 20. 7. 20217 výslovně uvedla, že se k schengenskému vízu vůbec
nechce vyjadřovat). Toto její vyjádření nebylo po vydání prvního rozsudku Nejvyššího správního
soudu v dalším řízení před správními orgány žádným způsobem doplněno, rozvedeno
či konkretizováno a osvědčeno důkazy či návrhy na jejich provedení. Byla to přitom právě
stěžovatelka, které byl dán prostor k tvrzení a osvědčení její obezřetnosti a dobré víry, čítaje
v to i podrobné vylíčení, jak se k vízu dostala, jakým způsobem zařizování víza mělo proběhnout,
jak ověřovala serióznost zprostředkovatelů víza apod. Závěry správního orgánu I. stupně,
že si stěžovatelka místo toho, aby legální cestou získala vízum potřebné k pobytu a vstupu
na území ČR, obešla daná pravidla a nechala si ve vízu provést neoprávněné změny, jsou
racionální a není na závadu, že se pohybují v rovině hypotézy. Žalovaný rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně potvrdil. Z informací ve spisu opět spíše hypoteticky dovodil,
že stěžovatelka svěřila zařizování víza třetí osobě, kterou nezná a nemá, případně nechce
o ní sdělit bližší informace, a uzavřel, že není účelné za takové situace provádět její opakovaný
výslech nebo další dokazování. Správní orgány ve svém postupu ani závěrech, v podstatné míře
hypotetických, nepochybily. Stěžovatelka totiž žádné vlastní vysvětlení, jež by mohlo být
důvodem zevrubného zjišťování rozhodných skutečností, správním orgánům nenabídla.
Stěžovatelka se mýlí, pokud má za to, že měla být ve věci opakovaně vyslechnuta. Byla účastnicí
správního řízení, takže v první řadě měla možnost a dostatečný časový prostor vlastními
podáními a vyjádřeními vymezit otázky, kterými se má správní orgán ohledně zkoumání toho,
na jak dlouho má být správní vyhoštění uloženo, zabývat. Důkazy, včetně případných výslechů
svědků či detailnějšího výslechu samotné stěžovatelky, by bylo namístě provádět až na základě
dostatečně plausibilní a konkrétní skutkové verze toho, jak obstarávání víza probíhalo,
předestřené stěžovatelkou. Ta však nic nepředestřela. Nebylo proto žádného důvodu ji vyslýchat
či k okolnostem obstarávání víza provádět nějaké další důkazy.
[25] Obdobný závěr je třeba učinit ohledně toho, zda se stěžovatelka mohla oprávněně
domnívat, že její vízum je platné dva a půl roku (od 1. 6. 2016 do 30. 11. 2018). Podle čl. 24
odst. 1 může být jednotné schengenské vízum platné až 5 let. Stěžovatelka nijak konkrétně
netvrdila, že a proč se snad domnívala, že v jejím případě mohly být naplněny podmínky
pro udělení tohoto víza pro více vstupů až na 5 let (čl. 24 odst. 2 vízového kodexu). Neuvedla nic
konkrétního o tom, na jak dlouho o vízum žádala a zda a jakým způsobem se zajímala o to, na jak
dlouho může být uděleno.
[26] Správní orgány tedy respektovaly závazný právní názor Nejvyšší správního soudu, pokud
postavily své závěry na tom, co v řízení vyšlo najevo. Stěžovatelka jim svou pasivitou ohledně
detailního vysvětlení toho, jak k pozměnění víza mohlo dojít, nedala prostor k provádění dalších
skutkových zjištění. Městský soud tedy rozhodné právní otázky správně posoudil.
[27] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku, že se městský nezabýval
postupem ministra vnitra, jímž mělo být stěžovatelce upřeno právo na dvojinstančnost řízení,
resp. právo se odvolat (viz bod [8] výše). Městský soud se stanoviskem ministra vnitra
z 20. 4. 2020, vydaným podle §120a zákona o pobytu cizinců, věcně zabýval. Nejvyšší správní
soud proto vychází z toho, že městský soud považoval způsob, jímž si správní orgány
vyžádaly závazná stanoviska, za správný. Námitka stěžovatelky tedy byla implicitně vypořádána
(např. rozsudek NSS z 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016-64 či usnesení ÚS z 18. 11. 2011,
sp. zn. II. ÚS 2774/09). Závazné stanovisko ministra vnitra z 20. 4. 2020 bylo vydáno jako
potvrzující stanovisko pro účely odvolacího řízení v souladu s §149 odst. 5 správního řádu, proto
Nejvyšší správní soud neshledal porušení práva stěžovatelky se odvolat, resp. práva
na dvojjinstančnost řízení. I kdyby snad bylo pochybením správního orgánu I. stupně, že si při
novém rozhodování nevyžádal nové (aktuální) „prvostupňové“ závazné stanovisko ministerstva
vnitra, žalovaný tento postup v odvolacím řízení plně zhojil.
[28] Důvodná není ani další námitka poukazující na nepřezkoumatelnost rozsudku městského
soudu, který se dle stěžovatelky nevypořádal s její žalobní námitkou, že aktuální pandemická
situace měla být zohledněna i v rámci posuzování překážek vycestování dle §179 zákona
o pobytu cizinců, tj. v rámci závazného stanoviska ministra vnitra ve smyslu §120a zákona
o pobytu cizinců, nikoli pouze v rámci posouzení přiměřenosti dle §119a odst. 2 a §174a zákona
o pobytu cizinců (viz bod [9] výše). Přestože se městský soud takto formulovanou výtkou
výslovně nezabýval, je rozhodné, že se vyjádřil k podstatě tvrzených obtíží souvisejících
s pandemií COVID-19. Správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí
námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky
jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu
sp. zn. III. ÚS 989/08 z 12. 2. 2009: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy
nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich
závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu z 12. 3. 2015,
čj. 9 As 221/2014-43).
[29] K nesouhlasu stěžovatelky s potvrzením závěru správních orgánů, že současná pandemie
zakládá pouze „hypotetickou obavu z nákazy“, ze strany městského soudu a jejímu konstatování,
že takový závěr je zcela nepřiměřený, Nejvyšší správní soud předně uvádí, že tuto kasační
námitku stěžovatelka formulovala velmi stručně a obecně bez konkrétnějšího tvrzení, v čem
spatřuje nepřiměřenost uvedeného závěru. Nejvyšší správní soud proto připomíná, že řízení před
tímto soudem je ovládáno dispoziční zásadou. Kvalita a obsah stížních námitek proto do značné
míry předurčují způsob jejich vypořádání ze strany Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní
soud tedy obdobě stručně konstatuje, že neshledal odůvodnění městského soudu odkazující
na argumentaci správních orgánů za nepřiměřené, nedostatečné či nesprávné. Správní orgány
se věnovaly i individuální situaci stěžovatelky s přihlédnutím ke skutečnostem zjištěným
v průběhu správního řízení. Správní orgány i městský soud na obecně vznesené námitky týkající
se obav stěžovatelky z nákazy COVID-19 reagovaly dostačujícím způsobem.
[30] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatelka dále spatřuje i v části vypořádání
námitky týkající se nedostatečnosti závazného stanoviska ministra vnitra ze dne 20. 4. 2020
(viz bod [8] výše). Ačkoli městský soud na tuto žalobní argumentaci reagoval stručně (viz body 18
a 19 napadeného rozsudku), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený rozsudek
ani v této části není nepřezkoumatelný. Městský soud totiž přes uvedenou stručnost vystihl
podstatu žalobních námitek směřujících proti závaznému stanovisku, neboť správně identifikoval
stěžejní linie stěžovatelčiny argumentace, jež v minimálním dostačujícím rozsahu vypořádal.
Nutno však dodat, že v podstatné míře především díky odkazu na předchozí zrušující rozsudek
čj. 5 Azs 232/2018-26, jenž se uvedenými námitkami již ve značné míře zabýval a shledal
je nedůvodnými. To platí především ve vztahu k dílčí námitce postavené na obavách
z pronásledování v domovské zemi z důvodu příslušnosti k ruskojazyčné skupině obyvatelstva,
jíž se městský soud výslovně nezabýval a za vypořádanou ji lze považovat právě pouze odkazem
na předchozí zrušující rozsudek zdejšího soudu. Konkrétně jde o bod 22, v němž NSS poukázal
na obecnost stěžovatelčiných námitek v této otázce: „[j]ak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. června 2005, č. j. 4 Azs 377/2004 - 75, obecná tvrzení o pronásledování v domovské zemi
z důvodu odlišné národnosti (či příslušnosti k určité jazykové skupině), nemohou stačit pro závěr o nemožnosti
návratu cizince do země původu“.
[31] Zbylými dvěma argumentačními liniemi jsou otázky 1) nebezpečí spojeného s návratem
stěžovatelky do vlasti v důsledku aktuální bezpečnostní situace v Dněpropetrovské oblasti,
a 2) (sexuálního) násilí vůči osamělým ženám (či ženám bez doprovodu) na Ukrajině, jako zvláštní
skupině zranitelných osob, ze strany ozbrojenců za frontou, resp. paramilitárních skupin
propojených s ukrajinskou armádou. S těmi se městský soud vypořádal v bodu 19 napadeného
rozsudku, rovněž odkazem na předchozí zrušující rozsudek NSS, konkrétně se jedná též o bod
22, s tím, „že žalobkyně netvrdila, že by pro ni ochrana před trestnou činností poskytovaná ukrajinskými
státními orgány nebyla dostupná“ a „že nelze žalovanému vyčítat, že poměrně obecná tvrzení žalobkyně vypořádal
v podobně obecné rovině zaměřené na situaci na Ukrajině v Dněpropetrovské oblasti. NSS také poukázal na to,
že nelze přehlédnout, že žalobkyně neměla původně v úmyslu požádat v ČR o mezinárodní ochranu, což tvrzení
o nebezpečí, které by jí mělo na Ukrajině hrozit, značně zpochybňuje“.
[32] Ke kasační námitce stěžovatelky, že rozsudek čj. 5 Azs 232/2018-26 se vyjadřoval
k okolnostem starým téměř tři roky, Nejvyšší správní soud odkazuje na nedávné usnesení
zdejšího soudu z 15. 10. 2020, čj. 9 Azs 196/2020-29 ve věci mezinárodní ochrany stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud tam odmítl námitky stěžovatelky, jež se obsahově shodují s námitkami
proti závaznému stanovisku ministra vnitra z 20. 4. 2020.
[33] V uvedeném usnesení Nejvyšší správní soud v bodě 18 uvedl: „[a]ni v řízení o udělení
mezinárodní ochrany [stěžovatelka] nijak konkrétně netvrdila, že by jí hrozila újma z důvodu, že náleží
k ruskojazyčnému obyvatelstvu. Zmínila to ve zcela obecné rovině až ve vyjádření k podkladům pro vydání
rozhodnutí, což nepostačuje pro závěr o nemožnosti návratu (naopak srov. rozsudek NSS č. j. 5 Azs 62/2016 - 87,
kde stěžovatelé uváděli zcela konkrétní obavy). V bodě 17 usnesení NSS konstatoval: [c]o se týče situace
v Dněpropetrovské oblasti, lze odkázat na shrnutí v nedávném usnesení č. j. 3 Azs 110/2019 - 39, v jehož bodě
20. NSS s početnými odkazy na předchozí judikaturu konstatoval, že ozbrojený konflikt na Ukrajině nemá
povahu totálního konfliktu, ale je omezený na dvě oblasti na východě země, přičemž Dněpropetrovskou oblast
lze považovat za stabilní a bezpečnou (viz také usnesení NSS ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 Azs 101/2019 - 24).
Závěr o tom, že je Dněpropetrovská oblast z pohledu žalovaného bezpečná, je z jeho rozhodnutí zcela zřejmý.
Proto i závěr městského soudu, že by bližší vypořádání možnosti vnitřního přesídlení bylo nadbytečné, má své
opodstatnění a odpovídá i judikatuře NSS (srov. rozsudek č. j. 4 Azs 197/2016 - 94, bod 11., kde označil
NSS vypořádání možnosti vnitřního přesídlení za nadbytečné, ale nikoli nesprávné, v případě, že žadatel žije
v bezpečné oblasti). K tomu lze zmínit, že o stabilizaci bezpečnostní situace na Ukrajině svědčí i to,
že Česká republika Ukrajinu považuje, s výjimkou poloostrova Krym a částí Doněcké a Luhanské
oblasti pod kontrolou proruských separatistů, za bezpečnou zemi původu (§2 bod 24 vyhlášky
č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon o dočasné ochraně cizinců, ve znění
vyhlášky č. 68/2019 Sb.; rozsudek NSS z 21. 10. 2020, čj. 6 Azs 184/2020-48, bod 20).
A konečně v bodě 14 usnesení čj. 9 Azs 196/2020-29 NSS uvedl: [p]osouzením toho, zda představují
osamělé ženy (či ženy bez doprovodu) na Ukrajině zvláštní skupinu zranitelných osob, zejména kvůli vystavení
sexuálnímu násilí, se NSS zabýval např. v rozsudku č. j. 1 Azs 209/2017 - 49 nebo č. j. 4 Azs 197/2016 - 94,
na něž stěžovatelka odkazuje. Z této judikatury plyne, že osamělé ženy mohou být svébytnou sociální skupinou
a mohou pro tuto charakteristiku být více ohroženy, neobsahuje však paušální závěr, že všechny osamělé ženy jsou
na Ukrajině zranitelnou skupinou. Jen zcela obecné obavy ze sexuálních útoků bez toho, aby byly dostatečně
konkretizované a tvořily součást „azylového příběhu“ konkrétní žadatelky, nepostačují k tomu, aby byla
žadatelka-osamělá žena považována za ohroženou z azylově relevantního důvodu (srov. rozsudek NSS ze dne
13. 7. 2018, č. j. 3 Azs 168/2017 - 41, bod 33.).
[34] Z výše uvedeného plyne, že námitka stěžovatelky směřující proti závaznému stanovisku
ministra vnitra není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Nedůvodnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[36] O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Procesně neúspěšná stěžovatelka nemá na jejich náhradu právo. Procesně
úspěšnému žalovanému, jenž by obecně právo na jejich náhradu měl, nebylo důvodu ji přiznat,
neboť mu žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. března 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu