ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.100.2014:25
sp. zn. 9 As 100/2014 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: R. P., zast.
Mgr. Bc. Peterem Mrázikem, advokátem se sídlem Mendlovo náměstí 470/2a, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 28. 2. 2013, č. j. KUJI 14332/2013, sp. zn. OOSČ 675/2012
OOSC/202/PM/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 12. 2. 2014, č. j. 10 A 45/2013 – 32,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 2. 2014,
č. j. 10 A 45/2013 – 32, se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu kraje Vysočina ze dne 28. 2. 2013, č. j. KUJI 14332/2013,
sp. zn. OOSČ 675/2012 OOSC/202/PM/2, se zru š u je a věc se v rac í
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 21 600 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Bc. Petera Mrázika,
advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým
byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu
Pelhřimov (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 15. 6. 2012, č. j. OVV/517/2012 D-70/12,
OVV/588/2012 D-90/12 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl stěžovatel uznán
vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu), ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o provozu na pozemních
komunikacích“), porušením §18 odst. 4 téhož zákona (dále jen „přestupek I“), a dále ze spáchání
přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona o pozemních komunikacích, porušením
§18 odst. 4 téhož zákona (dále jen „přestupek II“), za což mu byla uložena pokuta 3 000 Kč
a náhrada nákladů přestupkového řízení 1 000 Kč
[2] Přestupek I dle výroku prvostupňového rozhodnutí spočíval v tom, že stěžovatel „dne
16. března 2012 v 17:29 hod. řídil osobní automobil tovární značky Škoda Fabia registrační značky X po
silnici I. třídy číslo 34 v Pelhřimově ve směru z centra obce na obec Myslotín a v ulici Myslotínská mu byla
laserovým rychloměrem typu MicroDigiCam LTI naměřena rychlost 63 km/hod. Po odečtení možné odchylky
měřícího zařízení ve výši +/- 3 km/hod. mu tedy byla jako nejnižší skutečná rychlost naměřena rychlost jízdy
60 km/hod., čímž překročil nejvyšší dovolenou rychlost v obci stanovenou zvláštním právním předpisem o méně
než 20 km/hod.“. Přestupek II byl ve výroku prvostupňového rozhodnutí označen tak, že „dne
28. března 2012 v 10:01 hod. řídil osobní automobil tovární značky Škoda Fabia registrační značky X po
silnici I. třídy číslo 34 a v ulici Humpolecká v Pelhřimově ve směru z centra obce na obec Humpolec mu byla
silničním radarovým rychloměrem AD9C naměřena rychlost 77 km/hod. Po odečtení možné odchylky měřícího
zařízení ve výši +/- 3 km/hod. mu tedy byla jako nejnižší skutečná rychlost naměřena rychlost jízdy
74 km/hod., čímž překročil nejvyšší dovolenou rychlost v obci stanovenou zvláštním právním předpisem
o 20 km/hod. a více.“.
[3] V žalobě byla v první řadě namítána nezákonnost napadeného rozhodnutí plynoucí
z neprovedení důkazu prostřednictvím návodu k použití rychloměru a neprovedení důkazu
znaleckým posudkem, z nichž bylo dovozováno nesprávné použití rychloměru, jelikož k měření
došlo ve větším úhlu, než stanoví návod. Správní orgán provedl dokazování prostřednictvím
výslechu zasahujících policistů a další dokazování považoval za nadbytečné. Krajský soud
se s takovým hodnocením ztotožnil. Správnost měření dovozoval i ze stanoviska metrologa
1. kvalifikačního stupně v oboru silničních rychloměrů J. H. získaného na základě e-mailové
komunikace, které bylo použito jako podklad rozhodnutí. Využití stanoviska jako podkladu pro
rozhodnutí nepovažuje krajský soud za chybné. Správní orgán byl povinen postupovat tak, aby
byl zjištěn skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Pokud stěžovatel namítal, že
namísto stanoviska měl být pořízen znalecký posudek, soud mu oponoval tím, že účelem
komunikace s metrologem nebylo pořízení znaleckého posudku, ale stanoviska ke správnosti
měřících úhlů rychloměru. Soud neshledal podklad nezákonným a ani v jednání správního orgánu
nespatřoval porušení procesních práv stěžovatele. Ten měl totiž možnost se v rámci ústního
jednání ke stanovisku vyjádřit či zpochybnit ho jako podklad pro rozhodnutí. Žádné námitky
však nebyly vzneseny, ani nebyly navrženy doplňující otázky na metrologa. Správnost měření
osvědčoval dále ověřovací list na příslušný silniční radarový rychloměr. Správní orgán na základě
volného hodnocení důkazů dospěl k závěru, že nebyly dány žádné pochybnosti o porušení
návodu v neprospěch stěžovatele. Krajský soud neshledal opak.
[4] K námitce nevěrohodnosti svědecké výpovědi policisty K., který měl obsluhovat radar,
soud konstatoval, že ji hodnotí jako účelovou, neboť z výpovědí policistů je průběh celého
měření a konání jednotlivých aktérů naprosto zřejmý. Blíže se k námitce nemohl vyjadřovat,
protože žalobní námitka byla vystavena na odkazu na odvolání proti provostupňovému
rozhodnutí. Takto formulovat žalobní bod je však dle judikatury Nejvyššího správního soudu
nepřípustné, při formulaci žalobních bodů nelze odkazovat na písemnosti ze správního řízení.
[5] Dále se soud zabýval i námitkou neprovedení důkazu výslechem policisty J. Ř., a to ani
v řádném termínu, kdy se omluvil, ani dodatečně. Krajský soud k tomu uvedl, že je na zvážení
správního orgánu, jaké důkazy jsou potřebné ke zjištění stavu věci. Výslech policisty považoval
vzhledem k ostatním provedeným důkazům za nadbytečný. Stěžovatel na výslechu v dalším řízení
netrval, ani neuvedl, v jakém směru mělo neprovedení výslechu za následek nedostatečné zjištění
skutkového stavu věci.
[6] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti uložené sankce.
Uvedl, že správní orgán vycházel ze všech okolností daného případu, přihlédl zejména k výši
naměřené rychlosti, k době a místu spáchání přestupku, k tomu, že se stěžovatel přestupků
dopustil opakovaně v krátkém časovém úseku, i k tomu, že dosud neměl žádný záznam
o přestupcích. Výši uložené sankce odůvodnil i tím, že se jeví být dostačující k nápravě.
[7] Na základě výše uvedeného žalobu dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu dle §103 odst. 1
písm. b) a d) s. ř. s.
[9] K přestupku I namítá nevěrohodnost policisty K., kterou dovozuje z pochybností o tom,
kdo ovládal rychloměr zaznamenávající přestupek. Považuje výpovědi policistů za primární důkaz
svědčící o jeho vině. Policista K. nemohl zároveň řešit přestupek a zároveň ovládat rychloměr,
přesto bylo po dobu 15 minut, kdy řešil přestupek stěžovatele měřeno dalších 5 vozidel.
Z provedeného dokazování vyplývá, že měřila policistka V., přestože ta to popírá. Je tedy
otázkou, kdo ztotožnil řidiče a zda byla tato skutečnost prokázána.
[10] Dále namítá neprovedení výslechu policisty J. Ř. a v souvislosti s tím nepřezkoumatelnost
správních rozhodnutí, která se k tomuto důkaznímu návrhu nevyjádřila. Povinnost správních
orgánů odůvodnit neprovedení důkazu není závislá na tom, zda stěžovatel na výslechu svědka při
dalším ústním jednání trvá či nikoliv.
[11] Co se týče přestupku II tak poukázal na to, že existují legitimní pochybnosti o způsobu
měření rychloměrem. Rychloměr musí být použit v souladu s návodem a musí být dodrženy
pozorovací úhly při měření. Ve správním řízení předložil analýzu měřících úhlů a situační plánek
místa měření a dovozuje, že s ohledem na charakter prostředí, kde bylo měřeno, musel být úhel
měření více než 30 stupňů, což je v rozporu s návodem k použití rychloměru. Měření z většího
úhlu má vliv na naměřenou rychlost vozidla. Proto již ve správním řízení navrhoval provedení
důkazu návodem k použití rychloměru. Správní orgány tvrdily, že měření proběhlo v souladu
s návodem, přesto návod není podkladem pro vydání rozhodnutí. Vyšly pouze z výpovědi
policisty, který však pouze subjektivně popsal, jak měření provedl, nešlo tedy o skutková zjištění.
Správní orgán se nemůže bez řádného dokazování ztotožnit s názory policisty. Na podporu
svého tvrzení odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013,
č. j. 7 As 170/2012 – 24, který se věcně týká použití dechového analyzátoru, ale závěry
v něm uvedené lze použít i v nynější věci.
[12] Stěžovatel se dále v kasační stížnosti zaměřuje na stanovisko J. H. Zpochybňuje jeho
formu, tj. není zřejmé, zda se jedná o odborné vyjádření či jaký vlastně podklad pro rozhodnutí.
Jde o vyjádření osoby, která nikdy nenahlédla do spisové dokumentace, nebyla prokázána její
odborná způsobilost, realizaci vyjádření nepředcházel žádný úkon, který by vymezil předmět
vyjádření a stěžovateli nebyla dána možnost vyjádřit se k předmětu ani k osobě podávající
vyjádření. Není mu zřejmé, proč správní orgán neprovedl důkaz znaleckým posudkem a suploval
jej e-mailovou konzultací, která nemůže být považována za důkaz ve správním řízení (k tomu
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, č. j. 5 As 41/2006 – 86). E-
mail je navíc podepsán jako „J.H.“, osobu J. H. je tak možno identifikovat pouze z hlavičky e-
mailu, není tedy zcela jasné, kdo vyjádření zaslal a hlavně kdo je J. H. Krajský soud uvádí, že jde o
metrologa, taková informace ale ze spisu explicitně nevyplývá. Správní orgán dále pochybil,
protože poskytl informace ze spisu třetí osobě. Stěžovateli nebyla dána možnost klást otázky a J.
H. nebyl v rámci správního řízení vyslechnut. Stěžovatel tak nemohl reagovat na důkazy svědčící
o jeho vině a stal se pouhým recipientem závěrů e-mailu J. H., což vedlo k porušení jeho práva na
spravedlivý proces.
[13] Dále namítá podjatost J. H., kterou namítal již v žalobě a krajský soud se k této námitce
nijak nevyjádřil. Ze správního spisu však vyplývá, že e-mailovou konzultaci poskytl
pravděpodobně zaměstnanec výrobce radaru, který má zájem na tom, aby výstupy měřícího
přístroje byly vždy prokazatelné.
[14] Vyjádřil se i k věcnému hodnocení poskytnutému J. H. Předně sám J. H. uvedl, že „nelze
potvrdit, zda došlo k porušení Návodu k obsluze“. Správní orgány toto tvrzení ignorovaly a spokojily se
se závěrem, že vina je prokázána z přiložených fotografií. Nezkoumaly však, za jakých podmínek
byla fotografie pořízena. Z e-mailového vyjádření dále plyne doporučení, aby správní orgány
zjistily, jak docházelo k měření a zda policista dodržel návod. Pokud metrolog považuje za
zásadní vyslechnout policistu ohledně toho, jestli postupoval v souladu s návodem, pak by návod
měl být podkladem pro vydání rozhodnutí. Vyjádření J. H. dále neobsahuje posouzení měřících
úhlů a jejich limitů.
[15] Stěžovatel rovněž namítá nepřezkoumatelnost výše uložené sankce. Není mu zřejmé,
jak kromě nulového záznamu v kartě řidiče a spáchání dvou přestupků přihlédl správní orgán
k okolnostem spáchání přestupku, místu a času spáchání přestupku a výši naměřené rychlosti.
Soud tuto námitku odmítl s tím, že byla zhodnocena všechna kritéria, jeho rozhodnutí
je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K této námitce odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2004, č. j. 5 A 154/2002 – 51.
[16] Závěrem poukázal na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů
rozhodnutí, jelikož soud opomněl vypořádat námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného.
[17] Navrhuje proto zrušit rozsudek krajského soudu a vrátit věc tomuto soudu k dalšímu
řízení.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se plně ztotožňuje se závěry krajského
soudu a setrvává na svých dřívějších vyjádřeních v této věci. Kasační stížnost není důvodná,
a proto navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti přezkoumal napadené
rozhodnutí krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a vázán rozsahem a důvody, které
uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně
důvodná.
[20] V první řadě se zdejší soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, která byla vznesena v kasační stížnosti a kterou by se musel Nejvyšší správní soud
zabývat dle §109 odst. 4 s. ř. s. i z úřední povinnosti. Pokud by námitka nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí byla důvodná, již tato okolnost by musela vést ke zrušení rozsudku krajského soudu.
[21] Nepřezkoumatelnost spatřuje stěžovatel v tom, že se soud nevypořádal s jeho žalobními
námitkami, a to konkrétně námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, do něhož řadí
i nevypořádání se s námitkami k vyjádření J. H., a námitkou podjatosti J. H., který podával
odborné vyjádření k otázkám správního orgánu I. stupně.
[22] Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu je jedním z principů představujících součást
práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu, povinnost soudů své rozsudky řádně
odůvodnit, ve správním soudnictví s odkazem na §54 odst. 2 s. ř. s. (k tomu srov. nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3
Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu či nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II ÚS 686/02). Z odůvodnění musí
vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné
a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky
pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo
na spravedlivý proces.
[23] Z uvedené ustálené judikatury Ústavního soudu vyšel při svém rozhodování i Nejvyšší
správní soud, a to například v rozhodnutích ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74 nebo ze dne 25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 – 93. Rozsudek
zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44 pak k uvedené judikatuře shrnuje:
„Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka
klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto argumentací
účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech,
resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.“
[24] Po prostudování napadeného rozhodnutí dospěl Nejvyšší správní soud k názoru,
že se krajský soud skutečně nevypořádal se všemi žalobními námitkami, čímž zatížil
své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Tím, že se jednotlivými žalobními námitkami nezabýval,
porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces, jak judikoval Ústavní soud ve svém nálezu
ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08: „Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou
povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna
v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36
odst. 1 Listiny.“
[25] K výše uvedeným námitkám se krajský soud nijak blíže nevyjádřil, nijak je argumentačně
nepodpořil ani nevyvrátil. Dle §75 odst. 2 s. ř. s. při tom platí, že: „Soud přezkoumá v mezích
žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.“, a tedy žalobní námitky by pro soudní přezkum měly být
základním podkladem. Přesto není dán důvod vrátit věc pouze krajskému soudu. Pokud jde
o námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a námitku nedostatečnosti vypořádání
se s věcným hodnocením odborného vyjádření J. H., kterou lze pod námitku
nepřezkoumatelnosti podřadit, pak k závěru o nepřezkoumatelnosti dospěl i Nejvyšší správní
soud (viz dále). Proto přistoupil i ke zrušení tohoto rozhodnutí. Pokud jde o námitku podjatosti J.
H., který dle stěžovatele poskytoval odborné informace jakožto zaměstnanec výrobce radaru,
tedy osoba zaujatá na výsledku řízení, pak s ohledem na závěry uvedené v bodech [31] až [35]
je námitka podjatosti irelevantní. Vrácení věci krajskému soudu by tak postrádalo jakékoliv
opodstatnění, neboť by v rámci závěrů Nejvyššího správního soudu nemohl učinit nic jiného,
než zrušit rozhodnutí žalovaného aniž by se čímkoliv dalším mohl zabývat.
[26] Nejvyšší správní soud nad rámec kasační námitky shledal nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku i v tom, že krajský soud přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí
žalovaného. Žalovaný se ve svém rozhodnutí s jednotlivými odvolacími námitkami vypořádal
velmi stručně až nedostatečně, s některými se nevypořádal vůbec. Konkrétně šlo o námitku
nedostatečného vysvětlení informace, že „naměřená rychlost nemá zápornou hodnotu“,
jakož i informace, že vyšší měřící úhel představuje příznivější výsledek pro stěžovatele. Zejména
však žalovaný zcela opominul námitku neprovedení důkazu návodem k použití rychloměru,
která prostupuje celým odvoláním a poté je i výslovně uvedena v jeho závěru. Z textu odvolání
(i dalších úkonů stěžovatele v průběhu správního, a později i soudního, řízení) je zřejmé, že tuto
svou námitku pokládá za jednu ze stěžejních. Žalovaný ji však ponechal bez povšimnutí. Správní
orgány dále žádným způsobem nezdůvodnily, proč nebyl proveden výslech policisty J. Ř., který
navrhoval stěžovatel. Naproti tomu krajský soud námitky neprovedení důkazu návodem k použití
rychloměru a výslechem policisty J. Ř. vypořádal, čímž překročil svou pravomoc, jelikož tyto
otázky vypořádal v podstatě namísto žalovaného. Krajský soud nebyl oprávněn se předestřenými
otázkami v nastolené situaci vůbec zabývat. Ze stejného důvodu se jimi nemůže zabývat ani
Nejvyšší správní soud.
[27] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní orgány nejsou
povinny provést každý z navrhovaných důkazů či podkladů pro rozhodnutí, ale neprovedení
musí řádným a srozumitelným způsobem odůvodnit - k tomu například rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, rozsudek ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 2 As 46/2005 - 55, usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 – 68,
nebo rozsudek ze dne 22. 7. 2009, č. j. 1 As 44/2009 – 101: „Provedení důkazů navržených účastníky
řízení pak správní orgán může odmítnout v případě, pokud by získání nebo provedení důkazů bylo v rozporu
s právními předpisy (§51 odst. 1 správního řádu), pokud by byla v souladu s požadavky §3 zjištěna skutečnost,
která by znemožňovala žádosti vyhovět (§51 odst. 3 správního řádu) nebo v případě, že zjištění skutkového stavu
má takové kvality, že o skutkovém stavu již neexistují žádné důvodné pochybnosti a případné další dokazování
by již jen mohlo potvrdit okolnosti osvědčené předchozím dokazováním a bylo by tak již nadbytečné. Pojem
„důvodné pochybnosti“ je pak potřeba vykládat tak, že tyto pohybnosti nejen že již neexistují na straně správního
orgánu, ale že správní orgán vzal v úvahu možné zpochybnění jím zjištěného skutkového stavu ze strany
účastníků řízení, tj. vypořádal se rovněž s jejich připomínkami a námitkami a přihlédl ke všem okolnostem, které
vyšly v řízení najevo, jak požaduje také §50 odst. 4 správního řádu.“
[28] Jen řádně a srozumitelně odůvodněné výroky správního rozhodnutí mohou být po věcné
stránce podrobeny soudnímu přezkumu. Z ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že soud
v mezích žalobních bodů přezkoumává napadené výroky rozhodnutí a nikoliv jejich odůvodnění.
Jen z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí však lze dovozovat, z jakých skutkových
a právních důvodů vycházel správní orgán při formulaci výroku soudem přezkoumávaného
rozhodnutí. Z odůvodnění musí být proto jednoznačně patrno, jaký skutkový stav vzal správní
orgán za rozhodný, z jakých důkazních prostředků při tom vycházel, jakou jim přikládal důkazní
sílu a jak věc právně kvalifikoval. Pokud by tomu tak nebylo, a krajský soud by nepřezkoumatelné
správní rozhodnutí přesto „přezkoumal“, byl by i jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud
by tak de facto nepřípustným způsobem předjímal rozhodnutí správních orgánů, tedy činil něco,
co mu ze zákona nepřísluší.
[29] Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, například v rozsudku ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 – 91: „Přezkoumal - li Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného, které pro absenci
odůvodnění, nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti rovněž své rozhodnutí.“
Zdejší soud proto považuje z výše uvedených důvodů rozhodnutí žalovaného i napadený
rozsudek za nepřezkoumatelné.
[30] Vzhledem k tomu, že další kasační námitky se nedotýkají výše uvedeného důvodu
nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí a rozsudku krajského soudu, mohl se jimi Nejvyšší
správní soud zabývat.
[31] Na samé hranici přezkoumatelnosti se žalovaný vypořádal s námitkou ohledně formy
stanoviska metrologa J. H., kterým měly být vyvráceny pochybnosti stěžovatele spočívající ve
špatně provedeném měření rychlosti. Nejvyšší správní soud seznal, že z rozhodnutí žalovaného
lze vyčíst, že považuje stanovisko J. H. za řádně obstaraný podklad pro rozhodnutí, který je
součástí spisu a který poskytuje odpovědi na námitky ohledně správnosti měření. Stejně tak
krajský soud neshledal chybu v postupu správního orgánu I. stupně, který prostřednictvím e-
mailu obstaral odpovědi na sporné otázky vyslovené v průběhu správního řízení, a z těchto
odpovědí ve svém rozhodnutí vyšel.
[32] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že podle demonstrativního výčtu obsaženého
v §50 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), jsou důkazy pouze jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí,
a proto nic nevylučuje, aby takovým podkladem byla i listina nebo e-mail, o kterých nebyl
vyhotoven protokol. Podmínkou pro využití takového podkladu pro závěry správního orgánu
je pouze umožnění účastníku řízení se k němu před vydáním rozhodnutí vyjádřit, jak stanoví §36
odst. 3 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2014,
č. j. 4 As 2/2014 – 26). Správní orgán tedy při hodnocení skutkového stavu může vyjít i z listin,
kterými neprovedl důkaz, ovšem pouze za předpokladu, že dal účastníkům řízení možnost
se před vydáním rozhodnutí k listinám vyjádřit. Je však samozřejmě nezbytné, aby si správní
orgán ujasnil jakou povahu takový podklad může mít, když je zřejmé, že nemůže nahradit
znalecký posudek, nebo alespoň odborné vyjádření, tam, kde je jejich provedení s ohledem
na okolnosti nezbytné.
[33] Správní orgány ani krajský soud nepřiznaly e-mailové komunikaci s J. H. status
odborného vyjádření (analogicky dle §105 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu, ve znění
pozdějších předpisů). Jednalo se o podklad pro rozhodnutí, pro jehož využití správní řád
nestanoví žádné zvláštní podmínky. Připuštěním e-mailové komunikace jako podkladu
pro rozhodnutí nebylo zasaženo do stěžovatelova práva na spravedlivý proces. Ze správního
spisu vyplynulo, že stěžovatel byl s podklady pro rozhodnutí seznámen a měl možnost
se k nim vyjádřit, této možnosti ve vztahu ke stanovisku J. H. nevyužil. Jeho námitky proti
provedenému dokazování byly vedeny jiným směrem.
[34] Jakkoli tedy brojí proti provedenému postupu, kdy si správní orgán I. stupně obstaral
podklad pro své rozhodnutí formou e-mailu, soud konstatuje, že takový postup není možno,
za splnění zákonných podmínek, shledat vadným. Je potom věcí správních orgánů, aby obstaraly
pro své rozhodnutí dostatečné množství vzájemně si neodporujících podkladů, na kterých budou
schopny vystavět svá rozhodnutí, a aby jednotlivé podklady a informace z nich plynoucí
hodnotily ve vzájemných souvislostech. K uvedenému je třeba připomenout, že v přestupkovém
řízení jsou kladeny zvýšené nároky na rozsah a způsob zjišťování podkladů rozhodnutí a v jejich
světle je třeba vykládat obecná ustanovení správního řádu, neboť obvinění z přestupku
je obviněním trestním ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod
(blíže viz například v kasační stížnosti zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 8. 2013, č. j. 1 As 45/2013 – 37 či rozsudek ve věci sp. zn. 1 As 44/2009 citovaný výše).
Správní orgány tedy musí pečlivě shromáždit podklady pro rozhodnutí, a s případnými dalšími
návrhy na provedení dalších důkazů se musí řádně vypořádat a zdůvodnit, proč již nebudou
provedeny (viz bod [27] tohoto rozsudku).
[35] Pro úplnost kasační soud uvádí, že stěžovatel v reakci na odůvodnění napadeného
rozsudku vznesl i námitku nedostatku e-mailu jako takového, tj. nedostatečnost podpisu
či neprůkaznost toho, zda byl pisatelem e-mailu skutečně J. H. Krajský soud však dospěl
k závěru o podepsání e-mailu v souvislosti s posuzováním požadavků vyplývajících na znalecký
posudek uvedených v rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 41/2006, ten však na věc nedopadá,
neboť se o znalecký posudek nejedná. Tyto závěry krajského soudu tak nejsou relevantní.
Stěžovatel do doby vydání rozsudku nepovažoval za sporné, že by e-mail vyhotovila jiná osoba
než J. H. a samostatně se tak nelze touto námitkou zabývat (§104 odst. 4 s. ř. s.). Obdobný závěr
je třeba učinit ohledně námitky, že správní orgány nebyly oprávněny poskytnout informace ze
spisu třetí osobě. Tato námitka se však objevuje až v kasační stížnosti, nebyla uplatněna v řízení
před krajským soudem, ač uplatněna být mohla, a proto je nepřípustná dle §104 odst. 4 s. ř. s.
[36] Pokud jde o zbývající námitku směřující do přestupku I, Nejvyšší správní soud ji shledává
nedůvodnou. Stěžovatel spatřuje nevěrohodnost výpovědi policisty K. v tom, že není zřejmé, kdo
skutečně ovládal rychloměr, když policista K. řešil přestupkové jednání s řidiči. Nejvyšší správní
soud však výpověď svědka – policisty K. považuje pouze za doplňkovou, vysvětlující některé
aspekty celé věci. Klíčovým důkazem, který je obsažen ve spisu a jehož zákonnost se nepodařilo
stěžovateli zpochybnit, je snímek z radaru.
[37] Při posouzení a hodnocení výpovědí strážníků obecní policie nebo policistů je potřeba
vycházet z konstantní judikatury zdejšího soudu. V rozsudku ze dne 27. 9. 2007,
č. j. 4 As 19/2007 - 114, zdejší soud uvedl, že „[k] osobě policisty a tím i věrohodnosti jeho výpovědi
Nejvyšší správní soud dodává, že nemá důvodu pochybovat o pravdivosti jeho tvrzení, neboť na rozdíl
od stěžovatele neměl policista na věci a jejím výsledku jakýkoli zájem, vykonával jen svoji služební povinnost
při níž je vázán závazkem, aby případný zásah do práv a svobod osob, jimž by v souvislosti s jeho činností mohla
vzniknout újma, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného služebním zákrokem nebo úkonem;
nebyl zjištěn žádný důvod, pro který by policista v této věci uvedené zásady překročil“ (obdobně též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2008, č. j. 1 As 64/2008 – 42). Citovaná judikatura
vychází z úvahy, že u svědka, který nemá žádný zájem na výsledku řízení, bude spíše
pravděpodobné, že bude tvrdit takové skutečnosti, o nichž je subjektivně přesvědčen,
že jsou pravdivé. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne
10. 7. 2014, č. j. 4 As 46/2014 – 23.
[38] Nejvyšší správní soud sice v nedávné době v některých projednávaných případech
zpochybnil rovněž výpověď policistů (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 6. 2011, č. j. 7 As 83/2010 - 63), učinil tak však vždy s ohledem na konkrétní a specifické
okolnosti dané věci (v cit. věci pro šikanózní jednání vůči dotčenému řidiči, spočívající v ničím
neodůvodněné a nanejvýš rozsáhlé kontrole řidiče poté, co odmítl vyřídit přestupek v blokovém
řízení). Na premise o zásadní hodnověrnosti policisty tudíž ani tato rozhodnutí nic nemění
(ke shodnému závěru srov. rozsudek ze dne 24. 8. 2011, č. j. 1 As 42/2011 - 115, body
[40] až [44] odůvodnění).
[39] V obecné rovině tedy lze s možností stěžovatele vznášet pochybnosti o věrohodnosti
výpovědi policisty souhlasit, v nynější věci však nebyly shledány žádné specifické a konkrétní
okolnosti, které by takovou výpověď znevěrohodnily, a nebyly shledány důvody, pro něž by bylo
relevantní se touto námitkou dále zabývat. Nejvyšší správní soud má za to, že jádro sporu leží
jinde, a to v otázce, zda postupovaly správní orgány tak, aby zjistily stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, ve smyslu §3 správního řádu. Aktu hodnocení důkazů, vypořádávání
se s případnými rozpory mezi nimi atd., totiž musí předcházet řádné shromáždění důkazů,
tedy řádné zjištění skutkového stavu.
[40] Poslední kasační námitkou, kterou je zdejší soud povinen se zabývat, je námitka
nepřezkoumatelnosti uložené sankce. Ukládání sankcí za správní delikty (přestupky a jiné správní
delikty), a tudíž i rozhodování o jejich výši, se děje ve sféře volného správního uvážení
(diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu
rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z možných řešení, které zákon dovoluje.
Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkumu lze jen potud, překročil-li správní orgán
zákonem stanovené meze tohoto uvážení, a zda toto volné uvážení nezneužil (§78 odst. 1
s. ř. s.). Při určení druhu sankce a její výměry se přihlíží k závažnosti přestupku, zejména
ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění,
k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen
v disciplinárním řízení (§12 odst. 1 zákona o přestupcích).
[41] Řádné odůvodnění ukládané sankce v případě správního trestání je základním
předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém rozhodování
veden. Ustanovení §12 zákona o přestupcích obsahuje výčet hledisek, ke kterým je správní orgán
povinen přihlédnout při stanovení druhu a výměry sankce. Správní orgán je povinen se při svých
úvahách o konkrétní výši ukládané sankce těmito hledisky zabývat a srozumitelně a jednoznačně
formulovat logické kroky, které jej ke stanovení konkrétní výše té které sankce vedly tak,
aby odůvodnění její výše bylo následně soudem přezkoumatelné. Správní orgán je povinen se při
ukládání sankce zabývat všemi hledisky, které zákon předpokládá, podrobně a přesvědčivě
odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto
hledisko na konečnou výši ukládané sankce. Výše uložené sankce musí být v každém rozhodnutí
zdůvodněna způsobem nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková její výše
odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu (shodně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 As 62/2008 – 129). I v tomto směru však Nejvyšší
správní soud shledal v rozhodnutí správních orgánů pochybení.
[42] Správní orgány pouze zcela obecně konstatovaly, že při stanovený druhu a výše sankce
přihlédly ke všem okolnostem spáchaných přestupků, zejména k výši naměřené rychlosti, k době
a místu spáchání přestupků, k tomu, že se stěžovatel přestupků dopustil dvakrát v krátkém
časovém úseku, i k výpisu z evidenční karty stěžovatele, který do té doby neměl žádný záznam
o přestupcích. Správní orgán I. stupně nezdůvodnil, jakým způsobem hodnotil výši naměřené
rychlosti nebo dobu spáchání přestupků ve vztahu k výši uložené pokuty, ohledně místa
spáchaných přestupků pouze popsal, jak místa vypadají, ale nedovodil z toho žádné závěry
pro výši uložené pokuty. Žalovaný následně potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a jeho pochybení žádným způsobem nenapravil. Takové zdůvodnění je vzhledem k judikatuře
zdejšího soudu nedostatečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[43] S ohledem na výše uvedené soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu dle §110
odst. 1, věty první, s. ř. s., věc však tomuto soudu nevrátil k dalšímu řízení, neboť současně
rozhodl dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného.
Věc tak byla vrácena přímo žalovanému k dalšímu řízení, a to na základě §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s. Již před krajským soudem totiž byly důvody
ke zrušení rozhodnutí žalovaného.
[44] V dalším řízení je žalovaný vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78
odst. 5 s. ř. s.].
[45] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[46] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že stěžovatel měl ve věci plný úspěch. V takovém
případě mu je žalovaný povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem. Celkové náklady řízení jsou tvořeny náklady řízení před krajským soudem a náklady
řízení před Nejvyšším správním soudem.
[47] Náklady řízení před krajským soudem jsou tvořeny odměnou zástupce stěžovatele za tři
úkony právní služby, a to za převzetí a přípravu zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí
právních služeb a za dva úkony spočívající v podání žaloby a doplnění žaloby, jakožto dvou
písemných podání nebo návrhu ve věci samé. Za každý z těchto úkonů náleží odměna ve výši
3 100 Kč [§7 bod 5. a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném
pro projednávanou věc; dále jen „advokátní tarif“] zvýšená o náhradu hotových výdajů ve výši
300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy 10 200 Kč
za tři úkony právní služby. Podání „Vyjádření žalobce“ k vyjádření žalovaného Nejvyšší správní
soud naopak nepovažuje za kvalifikovaný úkon právní služby, tj. písemné podání soudu ve věci
samé ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, a to zejména z důvodu jeho stručnosti,
jakož i pro argumentační strohost vyjádření. Za takový úkon proto náhradu nákladů řízení
nepřiznal. Součástí nákladů řízení před krajským soudem je též zaplacený soudní poplatek
za žalobu ve výši 3 000 Kč.
[48] Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem tvoří odměna ve výši 3 100 Kč za jeden
úkon právní služby, jímž je podání kasační stížnosti [§7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu], tato odměna se zvyšuje o 300 Kč, což přestavuje náhradu hotových
výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří též soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč.
[49] Zástupce stěžovatele soudu nesdělil, zda je plátce daně z přidané hodnoty, proto mu daň
nemohla být k odměně přiznána.
[50] Ve svém souhrnu tak náklady řízení představují částku 21 600 Kč (4 × 3 100 Kč + 4 ×
300 Kč + 3 000 Kč + 5 000 Kč), kterou je žalovaný povinen uhradit stěžovateli k rukám
jeho zástupce Mgr. Bc. Petera Mrázika, advokáta se sídlem Mendlovo náměstí 470/2a, Brno,
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu