ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.78.2010:221
sp. zn. 9 As 78/2010 - 221
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
Nejvyšší státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská
univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí rektora žalované
ze dne 31. 5. 2006, č. N-360/06, o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace, za účasti osoby zúčastněné na řízení: L. S., zastoupená Mgr. Ing. Michalem
Burešem, advokátem se sídlem Nová 244, Lenešice, adresa pro doručování Sokolovská
49, Praha 8, v řízení o kasačních stížnostech žalované a Lenky Stejskalové proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2010, č. j. 57 Ca 24/2009 - 126,
takto:
I. Kasační stížnost žalované se zamítá.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalovaná [dále jen „stěžovatelka a)“] a L. S., [dále jen
„stěžovatelka b)“], domáhají zrušení shora uvedeného pravomocného rozsudku
Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí
stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006, č. N-360/06, a věc vrácena k dalšímu řízení.
Tímto zrušeným rozhodnutím ze dne 31. 5. 2006 stěžovatelka a) s odkazem
na ustanovení §89 odst. 1 písm. b), §89 odst. 3 a §106 zákona č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“), ve spojení
s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském
regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdělení č. 60/2000 Sb.m.s. (dále
jen „Úmluva o uznávání kvalifikací“), rozhodla že stěžovatelka b) obdrží osvědčení
o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice,
které je přílohou tohoto rozhodnutí. V odůvodnění k tomu uvedla, že stěžovatelka b)
podala žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání, které získala
absolvováním magisterského studijního oboru „právní věda“ na Zakarpatské státní
univerzitě, a protože nebyl prokázán podstatný rozdíl v získané kvalifikaci ve smyslu čl. 1
Úmluvy o uznávání kvalifikací, bylo její žádosti vyhověno a vydáno nostrifikační
osvědčení, které je spolu s originálním diplomem ekvivalentní diplomu, který je vydáván
absolventům magisterských studijních programů na univerzitách a vysokých školách
v České republice.
V osvědčení označeném „ZČU * N-360/06“ ze dne 31. 5. 2006, které je podle
výše uvedeného rozhodnutí jeho přílohou, je uvedeno, že stěžovatelka a) uznala podle
§89 odst. 1 písm. b), §89 odst. 3 a §106 zákona o vysokých školách vysokoškolské
vzdělání získané na Zakarpatské státní univerzitě ve studijním oboru Právní věda. Dále
je zde uvedeno, že stěžovatelka b) – označená jménem, příjmením, datem a místem
narození – obdržela diplom rovnocenný s vysokoškolským diplomem vydávaným v České
republice veřejnou vysokou školou absolventům studia v magisterském studijním
programu Právo a právní věda, M 6805, obor Právo. Držitel tohoto dokladu je oprávněn
užívat titul „magistr práva“.
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal žalobu podanou žalobcem (původně
žalobkyní – Nejvyšší státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému
rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006 jako důvodnou a dané rozhodnutí zrušil bez
jednání pro vady řízení podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru,
že je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud vycházel z toho, že v souzené věci se jedná o problematiku uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, která je upravena
v zákoně o vysokých školách (§89 a §90) s tím, že pro řízení v těchto věcech je třeba
aplikovat správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), neboť zákon o vysokých školách
samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje. Proto je třeba postupovat podle
obecného předpisu o správním řízení, tj. správního řádu, včetně jeho požadavků,
které jsou kladeny na náležitosti každého vydaného rozhodnutí. Rozhodnutí vydané
v řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace je individuálním
správním aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné
- ministerstvem [podle §89 odst. 1 písm. a) zákona o vysokých školách] anebo
právnickou osobou, které zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických
osob v oblasti veřejné správy – veřejnou vysokou školou [podle §89 odst. 1 písm. b)
zákona o vysokých školách]. Výrok rozhodnutí veřejné vysoké školy přitom závisí
na posouzení žádosti absolventa zahraniční vysoké školy, a to podle kritérií stanovených
Úmluvou o uznávání kvalifikací a §90 zákona o vysokých školách. Pokud žádosti vyhoví,
vydá o tom rozhodnutí podle správního řádu, které úředně potvrzuje, že žadatelem
absolvované zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým
vysokoškolským vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná
o rozhodnutí deklaratorní povahy, protože jsou jím úředně zjišťována a potvrzována
práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí však lze nahlížet i tak, že zakládá
absolventu zahraniční vysoké školy veřejné subjektivní právo, aby pro účely kvalifikace
bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno stejně jako vzdělání získané
na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí,
které má konstitutivní účinky, neboť by se jím právo stejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu
na jeho povahu však vždy platí, že vlastní autoritativní úpravu práv obsahuje výrok
rozhodnutí, ve kterém je v souladu s §68 odst. 2 správního řádu vyjádřeno řešení otázky,
která je předmětem řízení. Výrok správního rozhodnutí proto musí být jasný,
srozumitelný, přesný a určitý, aby o něm nemohly v budoucnu vzniknout pochybnosti;
toliko výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní moci a vykonatelný.
Odkázal přitom i na to, že obdobně se o významu a nárocích na výrok rozhodnutí
vyslovil též Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02, dostupném
z http://nalus.usoud.cz, dle kterého: „Výrok rozhodnutí je ústředním bodem celého rozhodnutí,
kterým se přiznává účastníkovi řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. závazně
deklaruje, že určité právo nebo povinnost je či není. V některých případech zákon č. 337/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, stanoví, co musí být obsaženo ve výroku, v jiných rozhodnutích obsah
výroku vyplývá z jejich charakteru (§32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů). Právě z uvedeného důvodu je nutné, aby výrok rozhodnutí, kterým je stanovena daňová
povinnost (nově doměřována), byl zcela konkrétní, jednoznačný a srozumitelný…“. Ačkoliv se jednalo
o rozhodnutí v daňové věci, mají jeho závěry obecnou platnost i pro rozhodnutí vydaná
ve správním řízení, jak potvrzuje starší i novější judikatura ve věcech správních
(např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 8. 11. 2001, sp. zn. 30 Ca 394/99,
publikovaný pod č. 901/2001 in: Soudní judikatura ve věcech správních, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73, dostupný
z www.nssoud.cz).
V posuzované věci však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) uvedené nároky
nesplňuje, neboť obsahuje sdělení, že stěžovatelka a) na základě citovaných právních
předpisů rozhodla, že stěžovatelka b) obdrží osvědčení o ekvivalenci zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice. Obsahuje tak jakýsi
nekonkrétní příslib, že obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně nespecifikovaného
vysokoškolského vzdělání v zahraničí, aniž by bylo uvedeno, kdy a kde v zahraničí. Výrok
tak nelze označit za přesný, určitý, obsahující hmotné vyjádření rozhodnutí o věci. Výrok
rozhodnutí stěžovatelky a) je nesrozumitelný a z tohoto důvodu fakticky
nepřezkoumatelný, bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou obsaženy
až v odůvodnění rozhodnutí, které však již autoritativní povahu nemá.
Krajský soud současně s odkazem na §151 správního řádu poznamenal,
že stěžovatelka a) měla namísto písemného vyhotovení rozhodnutí ve formálním slova
smyslu možnost vydat pouze doklad osvědčující existenci práva a do správního spisu
o tom učinit záznam. Dle krajského soudu je totiž správnímu orgánu na základě
uvedeného ustanovení dána alternativní možnost, jakým své rozhodnutí sdělí.
Stěžovatelka a) však v souzené věci této možnosti nevyužila a nevydala místo písemného
vyhotovení rozhodnutí pouze osvědčení jako doklad stanovený zákonem o vysokých
školách, které by materiálně dokladem ve smyslu §151 správního řádu bylo, pokud
by byly splněny i další podmínky tohoto ustanovení.
Závěrem, v zájmu korektního posouzení věci, krajský soud ještě dodal,
že stěžovatelka a) při vydání napadeného rozhodnutí postupovala podle vzoru rozhodnutí
č. 1 (alternativy 1), jenž byl jednou z příloh Postupu při uznávání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, vypracovaného Ministerstvem
školství, mládeže a tělovýchovy. Tato okolnost však nic nemění na právním názoru
krajského soudu, který rozhodnutí stěžovatelky a) vyhodnotil jako nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost a z toho důvodu je zrušil a vrátil zpět k dalšímu řízení,
aniž by se zabýval dalšími žalobními body.
V kasační stížnosti stěžovatelka a) poukázala na napadený rozsudek krajského
soudu, dle kterého výrok jejího rozhodnutí není přesný, určitý a dovedeno ad absurdum
teoreticky umožňuje vydání zcela libovolného osvědčení o zahraničním vzdělání Lenky
Stejskalové. Situaci však dle stěžovatelky a) není třeba dovádět ad absurdum v případě,
že nedílnou součástí jejího rozhodnutí je příloha obsahující všechny náležitosti,
které krajský soud požaduje. Za nesrozumitelné se považuje pouze takové rozhodnutí,
z jehož výroku vůbec nelze dovodit, o čem bylo rozhodnuto, výrok je vnitřně rozporný,
není zřejmé, kdo je jím vázán nebo kdo je účastníkem řízení. Takové závěry však
z rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 31. 5. 2006 učinit nelze.
Stěžovatelka a) považuje za zcela zásadní, že z jejího rozhodnutí a osvědčení,
které je jeho nedílnou součástí, je naprosto evidentní, co je jejich obsahem a není zřejmé,
jaké další náležitosti by pro další specifikaci byly ještě třeba. Krajský soud proto podle
jejího názoru mohl a měl rozhodovat o věci samé, protože pro takový postup byly dány
zákonné předpoklady. Ve výroku žalobou napadeného rozhodnutí je jasně uvedeno,
že žadatel obdrží osvědčení, které je v příloze rozhodnutí. Příloha je nedílnou součástí
rozhodnutí a v tomto kontextu je třeba posuzovat jeho výrok. Osvědčení pak jasně uvádí,
co se uznává, podle jakého ustanovení, instituci, kde žadatel získal zahraniční
vysokoškolské vzdělání, v jakém studijním oboru. Je tedy nepochybné, co je obsahem
výroku rozhodnutí. Za tohoto stavu se krajský soud - namísto rozhodnutí ve věci samé
- uchýlil pouze k formalistickému posouzení věci, vůbec se nevypořádal s existencí přílohy
a jejím obsahem, jakožto součástí výroku rozhodnutí. Přístup krajského soudu proto
považuje stěžovatelka a) za alibistický, a to zvláště za situace, kdy se celá záležitost týká
až stovky žadatelů o nostrifikaci, přičemž v řadě věcí již byla opět ze strany Nejvyššího
státního zastupitelství podána žaloba na zrušení nostrifikačního rozhodnutí. Tímto
přístupem krajský soud pochybil, když nedostatečně zhodnotil skutkový stav věci
a vyvodil z něj nesprávné právní závěry.
Podle stěžovatelky a) je kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nezákonný a navrhuje, aby ho Nejvyšší
správní soud zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu řízení.
Stěžovatelka b) v kasační stížnosti uplatnila důvody spočívající v ustanovení §103
odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s., přičemž pochybení krajského soudu spatřuje v několika
rovinách, které konkretizovala následovně.
Předně nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti žalobou
napadeného rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost, který nebyl ochoten přihlédnout
k odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatelky a). Ve vztahu k nálezu Ústavního
soudu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02, na který přitom krajský soud poukázal,
stěžovatelka b) zdůraznila, že existuje podstatný rozdíl při stanovení úrovně požadavků na
obsah správního rozhodnutí na straně jedné u rozhodnutí, kterým je ukládána povinnost,
a na straně druhé u rozhodnutí, kterým je přiznáváno právo. Dle stěžovatelky b) nelze
závěry z citovaného nálezu Ústavního soudu bez dalšího vztáhnout na nyní posuzovaný
případ a přehlížet specifika daňového řízení a právní úpravu v zákoně č. 337/1992 Sb.,
o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Podle jejího přesvědčení naopak
lze a je třeba u napadeného rozhodnutí při určování obsahu jeho výroku přihlížet
i k odůvodnění. Jinými slovy se domnívá, že údaje o uznaném vysokoškolském vzdělání
nemusí být obsaženy pouze ve výroku rozhodnutí, ale jejich část, případně podrobnější
specifikace, může být obsažena také v odůvodnění rozhodnutí, příp. v příloze rozhodnutí,
na kterou je ve výroku rozhodnutí přímo odkazováno.
S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, www.nssoud.cz, dále namítla, že i kdyby byl názor
krajského soudu správný, nejednalo by se o takovou vadu, která by zakládala
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost, ale o jinou vadu,
ke které nebyl krajský soud oprávněn přihlédnout bez návrhu žalobce. Krajský soud proto
nemohl z tohoto důvodu napadené rozhodnutí zrušit. Vzhledem k dostatečné specifikaci
v odůvodnění a v příloze napadeného rozhodnutí vada výroku nemohla mít v daném
případě vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí, které jako celek nepochybně umožňuje
určit, komu a jaké vzdělání bylo nostrifikováno. Soudní praxe za nesrozumitelné označuje
např. taková rozhodnutí, jejichž výrok je vnitřně rozporný nebo u nichž existuje rozpor
mezi výrokem a jeho odůvodněním. V posuzovaném případě výrok napadeného
rozhodnutí však vnitřně rozporný není a není v rozporu s odůvodněním. Důkazem
o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí je ostatně i dřívější postup všech veřejných
orgánů, které neměly pochybnosti o tom, jaké vzdělání je stěžovatelce b) nostrifikováno;
jedná se např. o Českou advokátní komoru při zápisu stěžovatelky b) do seznamu
advokátních koncipientů, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v průběhu
přezkumného řízení nebo Nejvyšší státní zastupitelství při zvažování, zda podá žalobu
ve veřejném zájmu.
Ve vztahu k podané žalobě ze strany žalobce přitom dále poznamenala, že tento
si byl vědom určitého omezení své aktivní legitimace založené §66 odst. 2 s. ř. s., a proto
také věnoval určitou část žaloby výkladu veřejného zájmu na jejím podání. Její zdůvodnění
ovšem stěžovatelka b) považuje za nedostatečné a zdůrazňuje, že v případě akceptace
výkladu žalobce by veřejný zájem naplnil již zájem na zákonnosti správních rozhodnutí,
takže by byl žalobce povinen podat žalobu proti jakémukoli nezákonnému rozhodnutí.
Žalobce by tak musel podávat tisíce žalob ročně, k čemuž nedochází. Dle stěžovatelky b)
podává žalobce jen několik žalob ve správním soudnictví ročně, takže by užití žaloby
ve veřejném zájmu mělo být omezeno pouze na zvláště závažné případy, kdy by byl
porušen veřejný zájem v případě nezrušení nezákonného správního rozhodnutí. O takový
případ se však nejedná a krajský soud se dopustil nezákonnosti tím, že v odůvodnění
napadeného rozsudku dostatečně nepřezkoumal aktivní žalobní legitimaci a nevysvětlil
své úvahy a závěry, proč je dán zvláštní veřejný zájem na podání žaloby.
Závěrem stěžovatelka b) opakovaně upozornila na to, že napadené rozhodnutí
bylo zrušeno z důvodu, který žalobce neuvedl ve svých podáních, přičemž krajský soud
skutečnost, že rozhodne na základě §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ani nenaznačil a k jejímu
překvapení vynesl napadený rozsudek bez jednání. Tím zkrátil její právo na spravedlivý
proces, který předpokládal, že jí krajský soud poskytne příležitost se k věci vyjádřit v rámci
soudního jednání.
S ohledem na vše výše uvedené stěžovatelka b) navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky a) uvedl, že pokud tato
při vydávání osvědčení nepostupovala podle §151 správního řádu, ale vydala rozhodnutí
v pojetí §68 správního řádu, pak musí její rozhodnutí obsahovat veškeré zákonné
náležitosti, tj. včetně výroku, který musí být jasný, srozumitelný, přesný a určitý.
Tyto požadavky však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) nesplňuje, zejména nespecifikuje
vysokoškolské vzdělání získané v zahraničí, které uznává. Názor stěžovatelky a), že její
rozhodnutí není nesrozumitelné podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je proto nesprávný
a kasační stížnost nedůvodná. Proto žalobce navrhl, aby byla zamítnuta.
V podstatě shodné vyjádření, včetně návrhu na zamítnutí kasační stížnosti, uplatnil
žalobce i v případě kasační stížnosti stěžovatelky b). K té navíc poznamenal,
že za nesprávné považuje rovněž tvrzení, dle kterého se v daném případě nejednalo
o vadu způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud
nepochybil, pokud k ní přihlédl i bez návrhu žalobce; odkázal přitom na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 35, publikovaný
pod č. 359/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, ze kterého jasně plyne, že k tomu, aby krajský
soud učinil závěr o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí, není zapotřebí,
aby tato vada byla v žalobě namítána. Ohledně stěžovatelkou b) zpochybněné aktivní
žalobní legitimace pak žalobce konstatoval, že z dikce §66 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé,
že existenci závažného veřejného zájmu posuzuje nejvyšší státní zástupce sám; tato úvaha
nepřísluší nikomu jinému, ani soudu; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 69, publikovaný pod č. 1455/2008 Sb. NSS,
www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že obě kasační stížnosti jsou podány včas, jde o rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná, za stěžovatelku a) jedná osoba s vysokoškolským
právnickým vzděláním a stěžovatelka b) je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasačních stížností
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2,
3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že ani jedna z kasačních stížností není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelky a),
dle které je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, a zdůrazňuje, že v tomto směru nic
konkrétního stěžovatelka a) nenamítala a setrvala pouze na zcela obecném tvrzení bez
dalšího. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je však vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší
správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední
povinnosti (ex officio). Je-li totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat
o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky věci,
kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí prostě nelze věcně přezkoumat. Nelze se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí
ani po formální stránce.
V této souvislosti je proto nutné alespoň v krátkosti poznamenat,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci,
kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními
body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil
(tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody
(ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení.
Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil. Naopak
z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné, které otázky krajský soud
považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jež soud v napadeném
rozsudku vyslovil, je zřetelná. Závěry, ke kterým krajský soud dospěl, vychází
z rekapitulovaného skutkového stavu a mají oporu ve spisovém materiálu. Napadený
rozsudek proto považuje kasační soud za přezkoumatelný. Se závěry, o které krajský soud
opřel výrok napadeného rozsudku, ostatně sama stěžovatelka a) v kasační stížnosti
dostatečně podrobně polemizuje, což by v případě jeho nepřezkoumatelnosti nebylo
možné.
Další námitka stěžovatelky a) i stěžovatelky b) směřuje vůči závěru krajského
soudu, dle kterého je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, neboť jeho výrok není dostatečně jasný, srozumitelný a určitý.
Podstatou této stížní námitky je tedy nutnost posuzovat srozumitelnost výroku žalobou
napadeného rozhodnutí v souvislosti s jeho odůvodněním a zejména s jeho přílohou,
tj. osvědčením, na které je ve výroku rozhodnutí přímo odkazováno. Podle stěžovatelek
je tak nutno vydané rozhodnutí a jeho přílohu nazvanou osvědčení vnímat jako jeden
celek. Opačný přístup je pak pouhým formalismem, kterým se krajský soud vyhýbá
věcnému přezkumu.
Úvodem je nutno připomenout, jak již ostatně naznačila stěžovatelka a) ve své
kasační stížnosti, že posuzovaná věc se týká více žadatelů o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace s tím, že i v řadě dalších případů byla podána
žaloba na ochranu veřejného zájmu a nyní projednávaná věc tak má značný přesah.
S odkazem na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů
vydaných v oblasti vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím
pouze pro vysoce odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli
řádného vzdělání, tak byla ze strany žalobce podána žaloba nejen v nyní projednávané
věci, ale i v dalších věcech, které jsou Nejvyšší správním soudem vedeny
pod sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 79/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010, 9 As 82/2010
a 9 As 83/2010.
Ve všech těchto věcech se jedná o skutkově i právně velmi podobné případy
týkající se nostrifikace, tedy uznání (rovnocennosti) dosaženého zahraničního vzdělání,
v daných případech vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno na základě rozhodnutí
rektora Západočeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána ve všech shora
uvedených věcech na žádost jednotlivých absolventů zahraniční vysoké školy, konkrétně
Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní věda), a to na základě Úmluvy
o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách; dle této
právní úpravy obsažené v §89 a §90 veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově
obdobný studijní program, vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho
části v České republice, ledaže zjistí, že jsou studijní programy - po jejich srovnání
- v podstatných rysech odlišné; v takovém případě žádost zamítne.
Na procesní postup při vyřizování daných věcí jednoznačně dopadá správní řád
(viz §105 zákona o vysokých školách).
Podle závěru Nejvyššího správního soudu stěžovatelkou a) vydané rozhodnutí
a osvědčení, na které je odkazováno, nelze vnímat jako jeden celek a posuzovat touto
optikou též obsahové náležitosti výrokové části rozhodnutí, které v rozhodnutí vydaném
stěžovatelkou a) v nyní projednávané věci jednoznačně chybí, jak správně konstatoval
krajský soud.
Těžištěm každého správního rozhodnutí je jeho výroková část, ve které správní
orgán uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení , podle nichž bylo
rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1 správního řádu. Jedná se o nutné
náležitosti, na základě kterých musí být jasné, srozumitelné a určité, jaký výrok byl daným
rozhodnutím založen, protože pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou částí
rozhodnutí; pouze z něj lze zjistit, jaké právo bylo přiznáno či jaká povinnost byla
porušena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté
(res administrata), jen výrok rozhodnutí může být vynucen správní exekucí
atd. Skutečnost, zda bylo výrokem přiznáno právo či uložena povinnost,
příp. konstatováno její porušení, v tomto směru není rozhodná a nelze ani akceptovat
možnost, že by absence uvedených náležitostí výroku byla nahrazena dostatečnou
specifikací v odůvodnění rozhodnutí.
V této souvislosti je sice možné poukázat na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, které se zabývalo
důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správní m deliktu
a které s odkazem na jiné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
3 Ads 21/2004 - 55, konstatuje, že nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost by bylo
jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku, ani v odůvodnění, případně
za přistoupení dalších vad. K tomu je však třeba poznamenat, že v nyní projednávané věci
se nejedná o rozhodnutí o jiném správním deliktu. Dále – a to především – je třeba
zdůraznit, že stěžovatelkou a) byly vydány dva odlišné akty aplikace práva, na které nelze
nahlížet jako na jeden celek, o čemž ostatně svědčí i samotný přístup stěžovatelky a)
k jí vydanému osvědčení (viz dále), a jejichž vzájemná existence nemůže obstát
v podmínkách materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Esenciální náležitostí
právního státu je požadavek vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví
zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny; k jeho povaze blíže např. nález Ústavního soudu ze dne
20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný pod č. 143, sv. 28, str. 271 Sb. n. u. US,
http://nalus.usoud.cz).
Stěžovatelka a) byla jako rozhodující správní orgán v dané věci vázána příslušnou
právní úpravou zákona o vysokých školách, konkrétně ustanoveními §89 a §90 zákona
o vysokých školách, která však s postupem, který byl stěžovatelkou a) zvolen, výslovně
nepočítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem.
V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách o tom, že se „ vydá osvědčení“.
Je nepochybné, že toto osvědčení je výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti
správního orgánu a jedná se tak o správní akt v podobě rozhodnutí, které lze ve shodě
s krajským soudem považovat ze rozhodnutí smíšené povahy, které má dílem deklaratorní
a dílem konstitutivní účinky. V souladu s teorií správního práva je totiž třeba rozlišovat
mezi konstitutivními, deklaratorními či smíšenými správními akty (rozhodnutími)
na straně jedné a jinými správními úkony ve formě osvědčení na straně druhé, přičemž
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního
úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu
nebo zákonné označení.
Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná
se nepochybně o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální podobu
standardního písemného rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení. V případě vydání
takového správního aktu však jeho nezbytným předpokladem je, že sám o sobě splňuje
nezbytné náležitosti výrokové části rozhodnutí; odůvodnění není třeba, pokud se vydáním
osvědčení v plném rozsahu žádosti vyhoví (§68 odst. 4 správního řádu). V obou
uvedených případech se jedná o finální individuální správní akt, volba konkrétní formy
záleží na rozhodujícím správním orgánu.
V souzené věci ovšem stěžovatelka a) z hlediska formy vytvořila vzájemnou,
nesrozumitelnou kombinaci dvou aktů – rozhodnutí a osvědčení. Následně obsah
osvědčení měnila, a to neformálně, bez jakéhokoliv zdůvodnění, formou skartace
původního osvědčení a vydání osvědčení nového . Takto nově vydané osvědčení mělo
stejné datum vydání, avšak jiný text. Tato skutečnost byla zjištěna ze spisového materiálu,
z něhož je zřejmé, že v projednávané věci bylo původní osvědčení, které bylo
stěžovatelkou a) vydáno jako nedílná součást rozhodnutí dle ustanovení §89 zákona
o vysokých školách, skartováno a nahrazeno osvědčením s jiným textem. V původním
osvědčení s datem vyhotovení 31. 5. 2006 bylo uvedeno, že Západočeská univerzita
v Plzni uznala stěžovatelce b) vysokoškolské vzdělání získané na „Zakarpatské státní
univerzitě ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze“. V pořadí
druhém osvědčení, které je však naprosto shodně datováno k 31. 5. 2006, je uvedeno,
že Západočeská univerzita v Plzni uznala stěžovatelce b) vysokoškolské vzdělání získané
na „Zakarpatské státní univerzitě“.
Uvedené změně textace v osvědčení nepředcházelo žádné zdůvodnění
či vysvětlení, ani odpovídající procedura. Původní osvědčení vydané stěžovatelce b)
je založeno ve spise, je pouze přeškrtnuto perem po celé jeho délce s ručně psanou
poznámkou skartováno a dále je ve spisu založeno osvědčení se shodným datem vydání,
avšak změněnou textací. Na základě tohoto faktického stavu lze tedy podle názoru
Nejvyššího správního soudu konstatovat, že ze strany stěžovatelky a) nebylo s aktem
nazvaným osvědčení zacházeno jako s nedílnou součástí rozhodnutí, vydaného dle
ustanovení §89 zákona o vysokých školách, jak namítá ve své kasační stížnosti, neboť
osvědčení bylo libovolně měněno bez jakéhokoli formálního postupu a pravidel daných
správním řádem. Bez zajímavosti není ani skutečnost, že údaj, pro který bylo původní
osvědčení nahrazeno novým, se týká právě zahraniční vysoké školy, tj. místa, kde měla
jmenovaná dané vzdělání nabýt.
Takový postup neodpovídá zákonné úpravě, svědčí o tom, že sama stěžovatelka a)
nepovažovala osvědčení za nedílnou součást rozhodnutí vydaného dle ustanovení §89
zákona a odporuje též požadavku předvídatelnosti činnosti veřejné správy a právní jistoty
adresátů této činnosti, mezi které nepatří pouze stěžovatelka b). Adresáty činnosti veřejné
správy jsou ve věci nostrifikace kromě samotných žadatelů o nostrifikaci též další
subjekty, a to např. potencionální zaměstnavatelé těchto žadatelů v souvislosti
s ověřováním dosažené úrovně jejich vzdělání při žádosti o zaměstnání. Ostatně
kasačnímu soudu je z je ho úřední činnosti známo, že Česká advokátní komora v tomto
směru pochybnosti měla a přistoupila i k vyškrtnutí osob vykazujících se obdobným
rozhodnutím o nostrifikaci, jakým disponuje jmenovaná, ze seznamu advokátních
koncipientů, přičemž jedním z důvodů byla mj. nejasná, nedostatečná identifikace
zahraniční vysoké školy a její licence či diplomu, jak vyplývá z přiložené spisové
dokumentace.
V této souvislosti lze pouze spekulovat, co bylo důvodem této změny textace
a (i) zda měla stěžovatelka a) při svém rozhodování vůbec jasno, kde, na jaké vysoké škole
stěžovatelka b) své vzdělání získala, a zda se fakticky jednalo o zahraniční vysokoškolské
vzdělání, probíhalo-li v Praze na Mezinárodní vysoké škole podnikatelství a práva,
nebo (ii) zda se jednalo o pouhou opravu zřejmých nesprávností. V takovém případě
by ovšem stěžovatelka a) musela vydat opravné usnesení, pokud by její postup měl být
v souladu s jejím tvrzením v kasační stížnosti. Jinými slovy stěžovatelka a) se v kasační
stížnosti snaží navzdory všemu výše uvedenému navodit situaci, že není nutno být
přehnaně formální a z obsahu osvědčení je zcela zřejmé a srozumitelné, co bylo výrokem
jejího rozhodnutí. To však nelze akceptovat, neboť pokud by tomu tak bylo, postupovala
by stěžovatelka a) bezpochyby zcela jinak, než jak je výše uvedeno, a v případě zjištění
zřejmých nesprávností by vydala opravné usnesení; týká-li se totiž oprava výroku
rozhodnutí, vydá o tom správní orgán podle §70 správního řádu opravné usnesení.
Nad rámec posouzení v dané věci lze konstatovat, že tento postup stěžovatelky a)
přitom rozhodně nebyl ojedinělý, neboť ke skartaci (spočívající v přeškrtnutí daného
osvědčení s rukou psanou poznámkou „skartace“) a vydání zcela antidatovaného
následného osvědčení se shora uvedenou změně nou textací, týkající se identifikace
zahraniční vysoké školy, došlo i v dalších pěti z celkem sedmi věcí, které má nyní
rozhodující devátý senát zdejšího soudu v souladu s rozvrhem práce přiděleny
k posouzení.
V posuzovaném případě je zřejmé, že žádné opravné usnesení vydáno nebylo a bez
dalšího byl prostřednictvím skartace a vydání nového osvědčení změněn obsah
původního osvědčení. O tom, kdy vůbec bylo formalizované rozhodnutí v projednávané
věci vydáno, lze navíc pouze spekulovat, neboť dle obecného přípisu prorektor ky
pro studijní a pedagogickou činnost Západočeské univerzity v Plzni až do září 2006
stěžovatelka a) vydávala pouze osvědčení. Pouze k žádosti jednotlivých žadatelů bylo poté
vydáno i rozhodnutí. Tato informace vyplývá ze zdejšímu soudu dostupného spisového
materiálu, konkrétně ze zcela obecného přípisu PhDr. Evy Pasáčkové, CSc., prorektorky
pro studijní a pedagogickou činnost Západočeské univerzity v Plzni, ze dne 13. 10. 2008,
č. j. PR-P 196/08, adresovaného žalobci. Přípis je založen ve spisu vedeném u zdejšího
soudu ve věci vedené pod sp. zn. 9 As 79/2010.
Dle tohoto přípisu se stěžovatelka a) ve věci vyřizování žádostí o uznání
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice řídila stejně jako všechny ostatní
veřejné vysoké školy metodickým výkladem Centra pro studium vysokého školství
a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. „Teprve od září 2006 byla dle vyjádření
prorektorky pro studijní a pedagogickou činnost v souladu s metodickým pokynem vydávána rozhodnutí,
jejichž přílohou jsou osvědčení. Někteří žadatelé z roku 2006 si požádali o vydání rozhodnutí
k osvědčení a bylo jim rektorem ZČU vyhověno, jiní si nepožádali, a proto jim rozhodnutí vydána
nebyla“. V šesti z celkem sedmi případů vedených u zdejšího soudu přitom bylo vydáno
jak osvědčení, tak rozhodnutí téhož data, i když z citovaného přípisu je patrné,
že před zářím 2006 bylo v případech, kdy bylo žádostem vyhověno, vydáváno pouze
osvědčení a rozhodnutí bylo vydáno později, dodatečně. Ostatně tuto praxi potvrzuje
i spisová dokumentace ve zbývající sedmé věci vedené u zdejšího soudu
pod sp. zn. 9 As 79/2010, v níž bylo žadatelce vydáno dne 23. 6. 2006 pouze osvědčení
s tím, že bylo uznáno vysokoškolské vzdělání získané na: „Zakarpatské státní univerzitě
ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze“, přičemž žádné další
rozhodnutí dle §89 zákona o vysokých školách vydáno nebylo a ani uvedená textace
nebyla nijak prostřednictvím skartace dodatečně měněna.
Za rozhodné považuje Nejvyšší správní soud, že postup zvolený stěžovatelkou a)
v projednávané věci vykazuje s ohledem na vše výše uvedené takové podstatné vady
řízení, které mají za následek nepřezkoumatelnost jejího rozhodnutí, a to pro jeho
nesrozumitelnost; ta je dána – vedle absence nutných náležitostí výrokové části
předmětného rozhodnutí, jak uvedl v napadeném rozsudku krajský soud – též paralelní
existencí osvědčení, které rozhodně nelze považovat za nedílnou součást původního
rozhodnutí. Zákon o vysokých školách takový postup nezná. Způsob, kterým
stěžovatelka a) k uvedenému aktu přistupovala a který je popsán výše, nelze připustit jako
zákonný a transparentní výkon veřejné správy v oblasti vysokého školství, jehož
výsledkem má být jasné, srozumitelné a určité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné totiž nelze
považovat pouze rozhodnutí vnitřně rozporné nebo nevykonatelné (právně nemožné),
ale též rozhodnutí neurčité nebo nejasné, což bylo v souzené věci nepochybně naplněno.
O žádosti stěžovatelky b) bylo možné rozhodnout jen jednou z výše uvedených
forem rozhodnutí, a to rozhodnutím se všemi podstatnými náležitostmi, nikoli oběma
současně či postupně, bez dodržování jakýchkoliv formálních pravidel, jako se tomu stalo
v projednávané věci. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze proto souhlasit
se závěry krajského soudu, kterému by bylo možné vytknout toliko to, že posuzoval
pouze formalizované rozhodnutí stěžovatelky a) a faktickou existencí vydaného osvědčení
a jeho následnými změnami se vůbec nezabýval; to ovšem ve výsledku nic nemění na tom,
že jeho právní závěr obstojí a že argumentace, kterou se mu stěžovatelka a) snaží
odporovat, vychází za daných okolností z neudržitelného předpokladu existence
rozhodnutí a osvědčení jako celku.
Námitka stěžovatelky b) směřující do nedostatečného zkoumání žalobní legitimace
žalobce a nedostatku důvodů rozhodnutí v otázce existence zvláštního veřejného zájmu
na podání žaloby není důvodná. Podle ustanovení §66 odst. 2 s. ř. s. je žalobu oprávněn
podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Jedná
se o zvláštní žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu,
přičemž úvaha, zda je v konkrétní věci dán „závažný veřejný zájem“, je vyhrazena nejvyššímu
státnímu zástupci a nepodléhá přezkumu správními soudy. Z uvedeného závěru vychází
jak nauka (srov. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní.
Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, str. 158), tak i současná soudní praxe (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006 - 69, publikovaný
pod č. 1455/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz), a nyní rozhodující senát neshledal žádný
racionální důvod, pro který by se měl od těchto závěrů odklonit. Krajský soud se prot o
předmětnou otázkou vůbec nemusel zabývat a postup, kdy do odůvodnění svého
rozhodnutí nepojal žádnou úvahu ohledně existence zvláštního veřejného zájmu
v projednávané věci, mu nelze vytýkat. Na základě výše uvedené úvahy dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že v řízení o kasační stížnosti je bezpředmětné se jakkoli zabývat
tvrzeními stěžovatelky o počtu podaných žalob.
Obdobně nelze napadat ani postup krajského soudu, který o věci rozhodl
bez jednání, aniž by v tomto směru cokoli naznačil, čímž dle stěžovatelky b) zkrátil
její právo na spravedlivý proces, neboť předpokládala, že jí bude dána příležitost vyjádřit
se k věci v rámci soudního jednání. Dospěl-li krajský soud k závěru, že napadené
rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost, jedná se o vadu řízení,
uvedenou v ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., na základě které soud napadené
rozhodnutí zruší bez jednání. V námitce naznačená představa, že stěžovatelka b) měla
být poučena či vyrozuměna krajským soudem o jeho vlastním náhledu na věc a o tom,
že zvažuje vydání rozhodnutí bez jednání podle výše citovaného ustanovení s. ř. s.,
se naprosto vymyká relevantní právní úpravě, nehledě na to, že pokud stěžovatelka b)
nějaké vyjádření v projednávané věci učinit chtěla, nepochybně mohla a měla tak učinit.
Pokud tak neučinila a spoléhala, že tak učiní až během nařízení jednání před krajským
soudem, ke kterému v souladu s danou právní úpravou nedošlo, nelze to přičítat nikomu
jinému než právě a pouze jí a nelze na základě toho dovozovat porušení práva
na spravedlivý proces.
S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že obě kasační
stížnosti shledal nedůvodnými, a proto je podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Krajský soud v daném případě nepochybil, pokud rozhodnutí stěžovatelky a) zrušil
a věc vrátil k dalšímu řízení; v něm vydá stěžovatelka a) v intencích zrušovacího rozsudku
krajského soudu, jakož i závěrů přijatých v tomto rozsudku, nové, perfektní rozhodnutí
ve formě standardního písemného rozhodnutí ve věci anebo osvědčení, včetně všech
nutných obsahových náležitostí.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelky v soudním řízení úspěch
neměly, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení, a žalobci žádné náklady nad rámec
jeho činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu