ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.79.2010:188
sp. zn. 9 As 79/2010 - 188
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
Nejvyšší státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská
univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí rektora žalované
- osvědčení ze dne 23. 6. 2006, ZČU * N-403/06, o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace, za účasti osoby zúčastněné na řízení: P. Š., v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2010,
č. j. 57 Ca 26/2009 - 149,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2010, č. j. 57 Ca 26/2009 - 149,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (původně žalobkyně – Nejvyšší státní
zástupkyně JUDr. Renáta Vesecká), dále jen „stěžovatel“, domáhá zrušení shora
uvedeného pravomocného usnesení Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“),
kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované – osvědčení ze dne
23. 6. 2006, ZČU * N-403/06.
Tímto osvědčením žalovaná s odkazem na ustanovení §89 odst. 1 písm. b), §89
odst. 3 a §106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších
zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, uznala vysokoškolské
vzdělání získané osobou zúčastněnou na řízení na Zakarpatské státní univerzitě
ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze ve studijním
oboru Právní věda; dále je v osvědčení uvedeno, že osoba zúčastněná na řízení (označená
jménem, příjmením, datem a místem narození) obdržela diplom rovnocenný
s vysokoškolským diplomem, vydávaným v České republice veřejnou vysokou školou
absolventům studia v magisterském studijním programu Právo a právní věda M 6805,
obor Právo, a držitel tohoto dokladu je oprávněn užívat titul „magistr práva“.
Napadeným usnesením krajský soud dospěl k závěru, že dané osvědčení není
rozhodnutím, které by zakládalo, měnilo nebo závazně určovalo veřejné subjektivní právo
osoby zúčastněné na řízení a není proto rozhodnutím, které by mohlo být přezkoumáno
soudem ve správním soudnictví podle §65 odst. 1 ve spojení s §70 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). Žalobu tedy odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustný návrh.
Krajský soud vycházel z úvahy, že v souzené věci se jedná o problematiku uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, která je upravena
jednak v Úmluvě o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání
v evropském regionu, podepsané dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdělení č. 60/2000 Sb.
m. s. (dále jen „Úmluva o uznávání kvalifikací“) a jednak v zákoně o vysokých školách,
konkrétně v §89, §90 a §106 (podle něhož se ustanovení tohoto zákona použijí, pokud
mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak). Na řízení
v těchto věcech je třeba aplikovat správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), neboť zákon
o vysokých školách samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje. Proto je třeba
postupovat podle obecného předpisu o správním řízení, tj. správního řádu, včetně jeho
požadavků, které jsou kladeny na náležitosti každého vydaného rozhodnutí.
Rozhodnutí vydané v řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace je individuálním správním aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď
orgánem moci výkonné – ministerstvem [podle §89 odst. 1 písm. a) zákona o vysokých
školách] anebo právnickou osobou, které zákon svěřil rozhodování o právech
a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy – veřejnou vysokou školou [podle
§89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách]. Výrok rozhodnutí veřejné vysoké školy
přitom závisí na posouzení žádosti absolventa zahraniční vysoké školy, a to podle kritérií
stanovených Úmluvou o uznávání kvalifikací a §90 zákona o vysokých školách. Pokud
žádosti vyhoví, vydá o tom rozhodnutí podle správního řádu, které úředně potvrzuje,
že žadatelem absolvované zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným
českým vysokoškolským vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná
o rozhodnutí deklaratorní povahy, protože jsou jím úředně zjišťovány a potvrzovány
práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí však lze nahlížet i tak, že zakládá
absolventu zahraniční vysoké školy veřejné subjektivní právo, aby pro účely kvalifikace
bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno stejně jako vzdělání získané
na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí,
které má konstitutivní účinky, neboť by se jím právo s tejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu
na jeho povahu však vždy platí, že vlastní autoritativní úpravu práv obsahuje výrok
rozhodnutí, ve kterém je v souladu s §68 odst. 2 správního řádu vyjádřeno řešení otázky,
která je předmětem řízení. Výrok správního rozhodnutí proto musí být jasný,
srozumitelný a určitý, aby o něm nemohly v budoucnu vzniknout pochybnosti; toliko
výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní moci a vykonatelný. V posuzované
věci však žalovaná žádné rozhodnutí ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu, které by mělo
náležitosti podle §68 správního řádu, tj. výrokovou část, odůvodnění a poučení, nevydala.
Podle krajského soudu by sice nebyl vyloučen postup podle §68 odst. 4 správního řádu,
podle něhož odůvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně
všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví, v takovém případě by ovšem musel být výrok
rozhodnutí v souladu s §68 odst. 2 správního řádu a musel by jednoznačně vycházet
z hodnocení podkladů založených ve správním spisu, aby bylo takové rozhodnutí
způsobilé přezkumu jak v rámci odvolacího řízení druhoinstančním správním orgánem,
tak v případě podání žaloby soudem. To se dle názoru krajského soudu v případě žalobou
napadeného osvědčení nestalo a žalovaná nevyužila ani možnosti dané ustanovením §151
správního řádu, tj. vydat pouze doklad osvědčující existenci práva a do správního spisu
o tom učinit záznam. Osvědčení jako doklad stanovený zákonem o vysokých školách
by takovým dokladem ve smyslu §151 správního řádu bylo, pokud by byly splněny i další
podmínky tohoto ustanovení (ve správním spisu by byl záznam o vydání dokladu
obsahující náležitosti §67 odst. 2 správního řádu a seznam podkladů rozhodnutí).
Krajský soud tedy dospěl k závěru, že žalovaná nevydala ani rozhodnutí ve smyslu
§67 a násl. správního řádu, ani osvědčení jako doklad ve smyslu §151 správního řádu.
Osvědčení vydané žalovanou v řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení o uznání
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace není proto rozhodnutím o této žádosti, které
žalovaná v rámci tohoto správního řízení měla vydat a které by mohlo být přezkoumáno
soudem ve správním soudnictví.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, k němuž dodal,
že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se přípustnosti správní žaloby.
Krajský soud žalobu stěžovatele odmítl s tím, že jím napadené osvědčení nepovažoval
za rozhodnutí, které by zakládalo, měnilo, rušilo nebo závazně určovalo veřejné
subjektivní právo osoby zúčastněné na řízení.
V tomto směru stěžovatel namítl, že dané osvědčení podle ustanovení §67 odst. 1
správního řádu založilo nová práva osobě zúčastněné na řízení, neboť na základě
vydaného osvědčení je jí umožněno vykonávat právnická povolání či jiné úkony spojené
s dosažením magisterského vzdělání v magisterském programu Právo a právní věda.
Dle jeho názoru se jedná o úkon meritorní povahy, jímž byl vydán finální mocenský akt
správního orgánu. Tento akt byl vydán v řízení zahájeném k žádosti osoby zúčastněné
na řízení o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace a žádný jiný konečný správní
akt s jiným formálním označením, který by předmětnou žádost vyřídil, v tomto řízení
vydán nebyl. Jako podstatné pro posouzení povahy úkonu v konkrétním případě,
který je projevem působnosti v oblasti veřejné správy, považuje jeho materiální účinky
a nikoli jeho formální označení. Závěr učiněný krajským soudem by ve svém důsledku
znamenal, že pro pochybení žalovaného správního orgánu při rozhodování ve věci samé
by byla odepřena možnost jeho přezkumu soudem.
Na základě toho se stěžovatel domnívá, že nebyly splněny podmínky
pro odmítnutí jeho žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a navrhl, aby bylo napadené
usnesení krajského soudu zrušeno a věc vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ani osoba zúčastněná na řízení se k předložené kasační stížnosti
nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel, resp. osoba oprávněná ho ze zákona zastupovat,
má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno
pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené usnesení krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.),
ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Podstatou předložené kasační stížnosti je otázka, zda se v případě žalobou
napadeného osvědčení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace
jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. podléhající přezkumu ve správním
soudnictví nebo zda na něho dopadá kompetenční výluka ve smyslu ustanovení §70
písm. a) s. ř. s. a je tudíž ze soudního přezkoumání vyloučeno.
Aktivní legitimaci ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat jako předpoklad
přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí, jehož absence př edstavuje neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení, k němuž soud přihlíží z úřední povinnosti a zkoumá
ho kdykoliv za řízení. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že v projednávané věci
je žalobcem, resp. stěžovatelem nejvyšší státní zástupce podle §66 odst. 2 s. ř. s. Jedná
se sice o zvláštní žalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu, avšak i tato je vázána
na předmět řízení, kterým je rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a je třeba vycházet z procesního režimu části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. (řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu); k tomu srov. Vopálka, V., Mikule, V.,
Šimůnková, V. Šolín, M. Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2004, str. 159.
V projednávané věci se jedná o nostrifikaci, tj. uznání (rovnocennosti) dosaženého
zahraničního vzdělání, v daném případě vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno
osobě zúčastněné na řízení, P . Š., na základě rozhodnutí rektora Západočeské univerzity v
Plzni. Napadené osvědčení bylo vydáno na žádost P. Š., absolventky zahraniční vysoké
školy, konkrétně Zakarpatské státní univerzity ve spolupráci s Mezinárodní vysokou
školou podnikatelství a práva v Praze (studijního oboru Právní věda), a to na základě
Úmluvy o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách.
Dle právní úpravy obsažené v §89 a §90 zákona o vysokých školách veřejná
vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní program, vydá osvědčení
o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice, ledaže zjistí, že jsou
studijní programy – po jejich srovnání – v podstatných rysech odlišné; v takovém případě
žádost zamítne. V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách v §89 odst. 1 a 3 o tom,
že se „vydá osvědčení“.
Vydané osvědčení je pak výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti správního
orgánu, na jehož procesní postup jednoznačně dopadá správní řád (viz §105 zákona
o vysokých školách). Jedná se tak o správní akt v podobě rozhodnutí, které lze ve shod ě
s krajským soudem považovat za rozhodnutí smíšené povahy, které má dílem deklaratorní
a dílem konstitutivní účinky. V souladu s teorií správního práva je totiž třeba rozlišovat
mezi konstitutivními, deklaratorními či smíšenými správními akty (rozhodnutími)
na straně jedné a jinými správními úkony ve formě osvědčení na straně druhé, přičemž
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního
úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu
nebo zákonné označení.
Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná
se nepochybně o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít f ormální podobu
standardního písemného rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení, aniž by se přitom
nutně muselo jednat o osvědčení vydané jako doklad podle §151 správního řádu. Takový
závěr by byl neopodstatněně zužující a ryze formální, nereflektující povahu projednávané
věci ani její veškeré souvislosti.
Rozhodnutí správního orgánu je třeba chápat v materiálním slova smyslu a je jím
jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho
vrchnostenského postavení. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publikovaného pod č. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
plyne: „námitky, že rozhodnutí nemělo příslušnou formu a nebylo vydáno v žádném řízení, je nutno
odmítnout již proto, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější
právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle
příslušného procesního předpisu.“ K obdobným závěrům dospěl zdejší soud i v rozsudku
ze dne 20. 7. 2005, č. j. 8 As 10/2005 - 38, publikovaném pod č. 1046/2007 Sb. NSS,
www.nssoud.cz. Shodný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí má i Ústavní soud,
viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný
z http://nalus.usoud.cz.
To znamená, že pro vymezení správního rozhodnutí není klíčová forma, nýbrž
obsah a v tomto směru je určující (i) definice věci (předmětu řízení), kterým
je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného
předmětu (ii) vymezení veřejných subjektivních práv, kterých se rozhodnutí týká; k tomu
viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz.
Přeneseno na nyní projednávanou věc tak Nejvyšší správní soud pokládá napadené
rozhodnutí, formálně označené jako osvědčení o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace podle zákona o vysokých školách, za rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §65 s. ř. s. Tímto rozhodnutím žalovaná jako správní orgán konstatovala,
že nebyly prokázány podstatné obsahové odlišnosti studijních programů a že je tedy
možné zahraniční vysokoškolské vzdělání uznat a umožnit tak osobě zúčastněné na řízení
vykonávat v České republice zaměstnání vyžadující vysokoškolské právnické vzdělání.
Rozhodnutí bylo vydáno v samostatném správním řízení, které mělo samostatný předmět
řízení a které jednoznačně přiznává specifické právní postavení osobě zúčastněné
na řízení. Z hlediska svého obsahu napadené rozhodnutí navíc splňuje i nezbytné
náležitosti výrokové části rozhodnutí, tj. řešení otázky, která byla předmětem řízení,
právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků (§68 odst. 2
správního řádu); odůvodnění nebylo třeba, pokud bylo v plném rozsahu vyhově no
podané žádosti (§68 odst. 4 správního řádu).
Napadené rozhodnutí je tak výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti žalované
ve veřejné správě v oblasti vysokého školství a jako takové je individuálním aktem
aplikace práva, s nímž jsou spojeny konkrétní právní účinky; zejména možnost vykonávat
zaměstnání vyžadující vysokoškolské právnické vzdělání, jak ostatně vyplývá i ze soudního
spisu, v němž je jako příloha vyjádření osoby zúčastněné na řízení k žalobě založeno
mj. vyjádření advokátní kanceláře zaměstnávající osobu zúčastněnou na řízení (čl. 78).
Závěr krajského soudu neodpovídá platné právní úpravě. Skutečnost, že osvědčení v dané
věci nebylo vydáno způsobem předpokládaným v §151 správního řádu, neznamená
to, že by nemohlo být vydáno vůbec a že k němu není možné přihlížet. Ustanovení §151
správního řádu představuje zvláštní způsob skončení správního řízení, kdy namísto
vyhotovení rozhodnutí může být vydán pouze doklad, kterým se osvědčuje existence
práva, které bylo přiznáno ve správním řízení vedeném na základě žádosti, pokud této
žádosti bylo v plném rozsahu vyhověno. Jedná se o fakultativní institut a okolnost,
že ho v daném případě při vydání osvědčení nebylo využito, rozhodně neznamená,
že o žádosti osoby zúčastněné na řízení nebylo ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. rozhodnuto.
Závěr krajského soudu, že vydané rozhodnutí není rozhodnutím, které by mělo
požadované právní účinky, neobstojí ani z hlediska faktického stavu, kdy je vydaným
osvědčením ze strany osoby zúčastněné na řízení prokazována dosažená úroveň vzdělání,
což nepřímo dokládá i její korespondence se žalovanou, která je založena ve správním
spisu a která se týká oprávnění používat titul magistr udělovaný absolventům vysokých
škol v České republice ve zkratce „Mgr.“ uváděné před jménem nebo pouze titul „magistr
práva“ (bez zkratky).
Na napadené osvědčení je z výše uvedených důvodů nutno nahlížet materiálně,
což podporuje také přípis PhDr. Evy Pasáčkové, CSc., prorektorky pro studijní
a pedagogickou činnost Západočeské univerzity v Plzni, ze dne 13. 10. 2008,
č. j. PR-P 196/08, adresovaný žalobci, který je založen ve spisu. Podle tohoto přípisu
žalované ve věci vyřizování žádosti o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace
v České republice „…teprve od září 2006 byl a v souladu s metodickým pokynem vydávána
rozhodnutí, jejichž přílohou jsou osvědčení. Někteří žadatelé z roku 2006 si požádali o vydání
rozhodnutí k osvědčení a bylo jim rektorem ZČU vyhověno, M. K. a P. Š. (osoba zúčastněná
na řízení pozn. NSS) však o ně nepožádaly. Proto kopie rozhodnutí v jejich spisech nejsou.
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud ze vhodné konstatovat,
že posuzovaná věc se týká více žadatelů o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace s tím, že i v řadě dalších případů byla podána žaloba na ochranu veřejného
zájmu. Ve všech těchto věcech se jedná o skutkově i právně velmi podobné pří pady
týkající se uznání zahraničního vzdělání dosaženého na Zakarpatské státní univerzitě,
a to na základě rozhodnutí rektora Západočeské univerzity v Plzni. S odkazem
na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů vydaných
v oblasti vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím pouze
pro vysoce odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného vzdělání,
byla ze strany žalobce podána žaloba k ochraně veřejného zájmu nejen v nyní
projednávané věci, ale i v dalších věcech, které jsou Nejvyšším správním soudem vedeny
pod sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 78/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010, 9 As 82/2010
a 9 As 83/2010. Ve všech zbývajících šesti případech vedených u zdejšího soudu přitom
bylo vydáno jak osvědčení, tak rozhodnutí téhož data, přičemž ve všech těchto věcech
krajský soud přistoupil k jejich soudnímu přezkumu a žaloby neodmítl.
V nyní projednávané věci bylo k žádosti osoby zúčastněné na řízení o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a k valifikace žalovanou rozhodnuto pouze
žalobou napadeným osvědčením; žádné další rozhodnutí ve věci vydáno nebylo.
Tato skutečnost však podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nemůže být
důvodem pro odmítnutí přezkumu předmětného rozhodnutí.
Na základě všech výše uvedených skutečností lze proto uzavřít, že žalovanou
vydané osvědčení představuje výsledek činnosti veřejné správy v oblasti vysokého školství
a jedná se o finální individuální správní akt, který je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. a podléhá proto přezkumu ve správním soudnictví. V dalším řízení se proto krajský
soud bude povinen zabývat zákonností napadeného rozhodnutí ve smyslu ustanovení
§75 a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tedy podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto
rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu