ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.83.2010:257
sp. zn. 9 As 83/2010 - 257
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně:
Nejvyšší státní zástupkyně, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská
univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí žalované ze dne
4. 10. 2006, neoznačenému číslem jednacím, o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace, za účasti osoby zúčastněné na řízení: J. S., zastoupený Mgr.
Viktorem Pavlíkem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, v řízení o kasačních
stížnostech žalované a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v
Plzni ze dne 31. 5. 2010, č. j. 57 Ca 25/2009 - 181, ve znění usnesení ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 57 Ca 25/2009 - 218,
takto:
I. Kasační stížnost žalované se zamítá.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalovaná [dále jen „stěžovatelka a)“] a osoba
zúčastněná na řízení [dále jen „stěžovatel b)“] domáhají zrušení shora uvedeného
pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
zrušeno rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 4. 10. 2006, neoznačené číslem jednacím, a věc
vrácena k dalšímu řízení.
Tímto zrušeným rozhodnutím ze dne 4. 10. 2006 stěžovatelka s odkazem
na ustanovení §89 odst. 2 a §106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně
a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o vysokých školách“) , ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících
se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997
v Lisabonu, sdělení č. 60/2000 Sb.m.s. (dále jen „Úmluva o uznávání kvalifikací“),
rozhodla o vydání osvědčení stěžovateli b) o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace v České republice s tím, že toto osvědčení je přílohou vydaného
rozhodnutí. V odůvodnění k tomu uvedla, že stěžovatel b) podal žádost o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání, které získal absolvováním magisterského
studijního oboru „právní věda“ na Zakarpatské státní univerzitě, a protože nebyl
prokázán podstatný rozdíl v získané kvalifikaci ve smyslu čl. 1 Úmluvy o uznávání
kvalifikací, bylo jeho žádosti vyhověno a vydáno nostrifikační osvědčení, které je spolu
s originálním diplomem ekvivalentní diplomu, který je vydáván absolventům
magisterských studijních programů na univerzitách a vysokých školách v České republice.
V osvědčení označeném „ZČU * N-450/06“ ze dne 4. 10. 2006, které je podle
výše uvedeného rozhodnutí jeho přílohou, je uvedeno, že stěžovatelka a) uznala podle
§89 odst. 1 písm. b), §89 odst. 3 a §106 zákona o vysokých školách vysokoškolské
vzdělání získané na Zakarpatské státní univerzitě ve studijním oboru Právní věda. Dále
je zde uvedeno, že stěžovatel b) – označený jménem, příjmením, datem a místem narození
– obdržel diplom rovnocenný s vysokoškolským diplomem vydávaným v České republice
veřejnou vysokou školou absolventům studia v magisterském studijním programu Právo
a právní věda, M 6805, obor Právo. Držitel tohoto dokladu je oprávněn užívat titul
„magistr práva“.
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal žalobu podanou žalobcem (původně
žalobkyní – Nejvyšší státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému
rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 4. 10. 2006 jako důvodnou a dané rozhodnutí zrušil
bez jednání pro vady řízení podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru,
že je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud vycházel z toho, že v souzené věci se jedná o problematiku uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, která je upravena
v zákoně o vysokých školách (§89 a §90) s tím, že pro řízení v těchto věcech je třeba
aplikovat správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), neboť zákon o vysokých školách
samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje. Proto je třeba postupovat podle
obecného předpisu o správním řízení, tj. správního řádu, včetně jeho požadavků, které
jsou kladeny na náležitosti každého vydaného rozhodnutí. Rozhodnutí vydané v řízení
o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace je individuálním správním
aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné – ministerstvem
[podle §89 odst. 1 písm. a) zákona o vysokých školách] anebo právnickou osobou, které
zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné
správy – veřejnou vysokou školou [podle §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých
školách]. Výrok rozhodnutí veřejné vysoké školy přitom závisí na posouzení žádosti
absolventa zahraniční vysoké školy, a to podle kritérií stanovených Úmluvou o uzná vání
kvalifikací a §90 zákona o vysokých školách. Pokud žádosti vyhoví, vydá o tom
rozhodnutí podle správního řádu, které úředně potvrzuje, že žadatelem absolvované
zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým vysokoškolským
vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní
povahy, protože jsou jím úředně zjišťována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu
daného rozhodnutí však lze nahlížet i tak, že zakládá absolventu zahraniční vysoké školy
veřejné subjektivní právo, aby pro účely kvalifikace bylo jeho zahraniční vysokoškolské
vzdělání posuzováno stejně jako vzdělání získané na veřejné vysoké škole v České
republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí, které má konstitutivní účinky,
neboť by se jím právo stejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu
na jeho povahu však vždy platí, že vlastní autoritativní úpravu práv obsahuje výrok
rozhodnutí, ve kterém je v souladu s §68 odst. 2 správního řádu v yjádřeno řešení otázky,
která je předmětem řízení. Výrok správního rozhodnutí proto musí být jasný,
srozumitelný a určitý, aby o něm nemohly v budoucnu vzniknout pochybnosti; toliko
výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní moci a vykonatelný.
Odkázal přitom i na to, že obdobně se o významu a nárocích na výrok rozhodnutí
vyslovil též Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02, dostupném
z http://nalus.usoud.cz, dle kterého: „Výrok rozhodnutí je ústředním bodem celého rozhodnutí,
kterým se přiznává účastníkovi řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. závazně
deklaruje, že určité právo nebo povinnost je či není. V některých případech zákon č. 337/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, stanoví, co musí být obsaženo ve výroku, v jiných rozhodnutích obsah
výroku vyplývá z jejich charakteru (§32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů). Právě z uvedeného důvodu je nutné, aby výrok rozhodnutí, kterým je stanovena daňová
povinnost (nově doměřována), byl zcela konkrétní, jednoznačný a srozumitelný…“ Ačkoliv se jednalo
o rozhodnutí v daňové věci, mají jeho závěry obecnou platnost i pro rozhodnutí vydaná
ve správním řízení, jak potvrzuje starší i novější judikatura ve věcech správních
(např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 8. 11. 2001, sp. zn. 30 Ca 394/99,
publikovaný pod č. 901/2001 in: Soudní judikatura ve věcech správních, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73, dostupný
z www.nssoud.cz).
V posuzované věci však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) uvedené nároky
nesplňuje, neboť obsahuje sdělení, že stěžovatelka a) na základě citovaných právních
předpisů rozhodla o vydání osvědčení stěžovateli b) o ekvivalenci zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice. Obsahuje tak jakýsi
nekonkrétní příslib, že obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně nespecifikovaného
vysokoškolského vzdělání v zahraničí, aniž by bylo uvedeno, kdy a kde v zahraničí. Výrok
tak nelze označit za přesný, určitý, obsahující hmotné vyjádření rozhodnutí o věci. Výrok
rozhodnutí stěžovatelky a) je nesrozumitelný a z tohoto důvodu fakticky
nepřezkoumatelný. Dovedeno ad absurdum dle krajského soudu rozhodnutí stěžovatelky
a) teoreticky umožňuje vydání osvědčení o ekvivalenci zcela libovolného zahraničního
vzdělání, protože bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou obsaženy
až v odůvodnění rozhodnutí, které však již autoritativní povahu nemá. Navíc ve výrokové
části rozhodnutí stěžovatelky a) je absolvent zahraniční vysoké školy (žadatel) označen
pouze jménem a příjmením, přestože podle §68 odst. 2 se s odkazem na §18 odst. 2
správního řádu jako dostatečné údaje umožňující identifikaci rozumějí nejen jméno
a příjmení, ale též datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jiný údaj podle
zvláštního zákona.
Krajský soud současně s odkazem na §151 správního řádu poznamenal,
že stěžovatelka a) měla namísto písemného vyhotovení rozhodnutí ve formálním slova
smyslu možnost vydat pouze doklad osvědčující existenci práva a do správního spisu
o tom učinit záznam. Dle krajského soudu je totiž správnímu orgánu na základě
uvedeného ustanovení dána alternativní možnost, jakým své rozhodnutí sdělí.
Stěžovatelka a) však v souzené věci této možnosti nevyužila a nevydala místo písemného
vyhotovení rozhodnutí pouze osvědčení jako doklad stanovený zákonem o vysokých
školách, které by materiálně dokladem ve smyslu §151 správního řádu bylo, pokud
by byly splněny i další podmínky tohoto ustanovení (ve správním spise by byl záznam
o vydání dokladu obsahující náležitosti §67 odst. 2 správního řádu a seznam podkladů).
Stěžovatelka a) ukončila řízení vydáním rozhodnutí ve formálním slova smyslu
a v takovém případě musel být výrok rozhodnutí v souladu s §68 odst. 2 správního řádu
a musel jednoznačně vycházet z hodnocení podkladů založených ve správním spisu,
aby bylo takové rozhodnutí způsobilé přezkumu jak v rámci odvolacího řízení,
tak v případě podání žaloby soudem.
Závěrem, v zájmu korektního posouzení věci, krajský soud ještě dodal,
že stěžovatelka a) při vydání napadeného rozhodnutí postupovala podle vzoru rozhodnutí
č. 1 (alternativy 1), jenž byl jednou z příloh Postupu při uznávání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, vypracovaného Ministerstvem
školství, mládeže a tělovýchovy. Tato okolnost však nic nemění na právním názoru
krajského soudu, který rozhodnutí stěžovatelky a) vyhodnotil jako nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost a z toho důvodu jej zrušil a vrátil zpět k dalšímu řízení,
aniž by se zabýval dalšími žalobními body.
V kasační stížnosti stěžovatelka a) poukázala na napadený rozsudek krajského
soudu, dle kterého výrok jejího rozhodnutí není přesný, určitý a dovedeno ad absurdum
teoreticky umožňuje vydání zcela libovolného osvědčení o zahraničním vzdělání
stěžovatele b). Situaci však dle stěžovatelky a) není třeba dovádět ad absurdum v případě,
že nedílnou součástí jejího rozhodnutí je příloha obsa hující všechny náležitosti,
které krajský soud požaduje. Za nesrozumitelné se považuje pouze takové rozhodnutí,
z jehož výroku vůbec nelze dovodit, o čem bylo rozhodnuto, výrok je vnitřně rozporný,
není zřejmé, kdo je jím vázán nebo kdo je účastníkem řízení. Takové závěry však
z rozhodnutí stěžovatelky a) ze dne 4. 10. 2006 učinit nelze.
Stěžovatelka a) považuje za zcela zásadní, že z jejího rozhodnutí a osvědčení,
které je jeho nedílnou součástí, je naprosto evidentní, co je jejich obsahem a není zřejmé,
jaké další náležitosti by pro další specifikaci byly ještě třeba. Krajský soud proto podle
jejího názoru mohl a měl rozhodovat o věci samé, protože pro takový postup byly dány
zákonné předpoklady. Ve výroku žalobou napadeného rozhodnutí je jasně uvedeno,
že žadatel obdrží osvědčení, které je v příloze rozhodnutí. Příloha je nedílnou součástí
rozhodnutí a v tomto kontextu je třeba posuzovat jeho výrok. Osvědčení pak jasně uvádí,
co se uznává, podle jakého ustanovení, instituci, kde žadatel získal zahraniční
vysokoškolské vzdělání, v jakém studijním oboru. Je tedy nepochybné, co je obsahem
výroku rozhodnutí. Za tohoto stavu se krajský soud - namísto rozhodnutí ve věci samé
- uchýlil pouze k formalistickému posouzení věci, vůbec se nevypořádal s existencí přílohy
a jejím obsahem, jakožto součástí výroku rozhodnutí. Přístup krajského soudu
proto považuje stěžovatelka a) za alibistický, a to zvláště za situace, kdy pro stěžovatele b)
jde o otázku kardinálního právního významu, která se významně promítá do jeho života.
Navíc připomněla, že se celá záležitost týká až stovky žadatelů o nostrifikaci, přičemž
v řadě věcí již byla opět ze strany Nejvyššího státního zastupitelství podána žaloba
na zrušení nostrifikačního rozhodnutí. Tímto přístupem krajský soud pochybil,
když nedostatečně zhodnotil skutkový stav věci a vyvodil z něj nesprávné právní závěry.
Podle stěžovatelky a) je kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nezákonný a navrhuje, aby ho Nejvyšší
správní soud zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu řízení.
Stěžovatel b) v kasační stížnosti uplatnil důvody spočívající v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., přičemž pochybení krajského soudu spatřuje v několika
rovinách, které konkretizoval následovně.
Předně namítá, že krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatelky a)
pro nesrozumitelnost podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ačkoli tato vada nebyla v žalobě
ke krajskému soudu namítána. V žalobě byla namítána jen nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů rozhodnutí, nikoli pro nesrozumitelnost. Dle názoru
stěžovatele b) tak krajský soud v přezkumu vybočil z žalobních bodů a rozhodnutí
přezkoumával nad jejich rámec, čímž porušil ust. §75 odst. 2 s. ř. s.
Podstatou druhé kasační námitky je nesprávné posouzení právní otázky, když dle
stěžovatele b) je výrok rozhodnutí stěžovatelky a) konkrétní, jednoznačný, srozumitelný
a koresponduje s předmětem daného správního řízení. Samotný odkaz na osvědčení,
které je nedílnou přílohou rozhodnutí, uvedený ve výroku rozhodnutí nemůže činit
rozhodnutí nepřezkoumatelné. Na rozhodnutí a osvědčení je třeba pohlížet jako na jeden
celek, který je vnitřně souladný. Stěžovatel b) v této souvislosti uvedl, že pokud vnímáme
rozhodnutí a osvědčení jako jeden celek, dohromady obsa hují údaje umožňující
identifikaci stěžovatele b) ve smyslu požadavků správního řádu, byť bez striktního
dodržení §18 odst. 2 ve spojení s §68 odst. 2 správního řádu.
S ohledem na vše výše uvedené stěžovatel b) navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele b) uvedl, že krajský soud
nepochybil, když zrušil rozhodnutí stěžovatelky a) pro nesrozumitelnost, i když tato vada
namítána v žalobě nebyla. V této věci správně krajský soud vyšel z judikatury Nejvyššího
správního soudu, z níž plyne, že pro nepřezkoumatelnost je krajský soud povinen
napadené správní rozhodnutí zrušit i bez námitek. Dále žalobce konstatoval, že pokud
stěžovatelka a) při vydávání osvědčení nepostupovala podle §151 správního řádu,
ale vydala rozhodnutí v pojetí §68 správního řádu, pak musí její rozhodnutí obsahovat
veškeré zákonné náležitosti, tj. včetně výroku, který musí být jasný, srozumitelný, přesný
a určitý. Tyto požadavky však výrok rozhodnutí stěžovatelky a) nesplňuje, zejména
nespecifikuje vysokoškolské vzdělání získané v zahraničí, které uznává, stejně tak blíže
nespecifikuje osobu stěžovatele b), kdy uvádí pouze jeho jméno a příjmení. Názor
stěžovatelky a), že rozhodnutí není nesrozumitelné podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
je proto nesprávný a kasační stížnost nedůvodná. Proto žalobce navrhl, aby byla
zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že obě kasační stížnosti jsou podány včas, jde o rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná, za stěžovatelku a) jedná osoba s vysokoškolským
právnickým vzděláním a stěžovatel b) je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasačních stížností
a v jejich rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že ani jedna kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelky a), dle které
je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, a zdůrazňuje, že stěžovatelka a) v tomto směru
nic konkrétního nenamítala a setrvala pouze na zcela obecném tvrzení bez dalšího.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je však vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní
soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti
(ex officio). Je-li totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat o jeho
přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky věci, kdy
nepřezkoumatelné rozhodnutí prostě nelze věcně přezkoumat. Nelze se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí
ani po formální stránce.
V této souvislosti je proto nutné alespoň v krátkosti poznamenat,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci,
kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními
body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil
(tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody
(ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení.
Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil. Naopak
z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné, které otázky krajský soud
považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jež soud v napadeném
rozsudku vyslovil, je zřetelná. Závěry, ke kterým krajský soud dospěl, vychází
z rekapitulovaného skutkového stavu a mají oporu ve spisovém materiálu. Napadený
rozsudek proto považuje kasační soud za přezkoumatelný. Se závěry, o které krajský soud
opřel výrok napadeného rozsudku, ostatně sama stěžovatelka a) v kasační stížnosti
dostatečně podrobně polemizuje, což by v případě jeho nepřezkoumatelnosti nebylo
možné.
Další námitka uplatněná jak stěžovatelkou a), tak stěžovatelem b), směřuje vůči
závěru krajského soudu, dle kterého je rozhodnutí stěžovatelky a) nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, neboť jeho výrok není dostateč ně jasný, srozumitelný a určitý.
Podstatou této stížní námitky je tedy nutnost posuzovat srozumitelnost výroku žalobou
napadeného rozhodnutí v souvislosti s jeho odůvodněním a zejména s jeho přílohou,
tj. osvědčením, na které je ve výroku rozhodnutí přímo odkazováno. Podle stěžovatelky a)
je tak nutno vydané rozhodnutí a jeho přílohu nazvanou osvědčení vnímat jako jeden
celek. Opačný přístup je pak pouhým formalismem, kterým se krajský soud vyhýbá
věcnému přezkumu. Stěžovatel b) k tomu uvádí, že pouhý odkaz v rozhodnutí na přílohu,
kterou je osvědčení, nečiní rozhodnutí nepřezkoumatelným.
Úvodem je nutno připomenout, jak již ostatně naznačila stěžovatelka a) ve své
kasační stížnosti, že posuzovaná věc se týká více žadatelů o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace s tím, že i v řadě dalších případů byla podána
žaloba na ochranu veřejného zájmu a nyní projednávaná věc tak má značný přesah.
S odkazem na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů
vydaných v oblasti vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím
pouze pro vysoce odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného
vzdělání, tak byla ze strany žalobce podána žaloba nejen v nyní projednávané
věci, ale i v dalších věcech, které jsou Nejvyšší správním soudem vedeny pod
sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 78/2010, 9 As 79/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010
a 9 As 82/2010.
Ve všech těchto věcech se jedná o skutkově i právně velmi podobné případy
týkající se nostrifikace, tedy uznání (rovnocennosti) dosaženého zahraničního vzdělání,
v daných případech vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno na základě rozhodnutí
rektora Západočeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána ve všech shora
uvedených věcech na žádost jednotlivých absolventů zahraniční vysoké školy, konkrétně
Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní věda), a to na základě Úmluvy
o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách; dle této
právní úpravy obsažené v §89 a §90 veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově
obdobný studijní program, vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho
části v České republice, ledaže zjistí, že jsou studijní programy - po jejich srovnání
- v podstatných rysech odlišné; v takovém případě žádost zamítne.
Na procesní postup při vyřizování daných věcí jednoznačně dopadá správní řád
(viz §105 zákona o vysokých školách).
Podle závěru Nejvyššího správní soudu stěžovatelkou a) vydané rozhodnutí
a osvědčení, na které je odkazováno, nelze vnímat jako jeden celek a posuzovat touto
optikou též obsahové náležitosti výrokové části rozhodnutí, které v rozhodnutí vydaném
stěžovatelkou a) v nyní projednávané věci jednoznačně chybí, jak správně konstatoval
krajský soud.
Těžištěm každého správního rozhodnutí je jeho výroková část, ve které správní
orgán uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení , podle nichž bylo
rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1 správního řádu. Jedná se o nutné
náležitosti, na základě kterých musí být jasné, srozumitelné a určité, jaký výrok byl daným
rozhodnutím založen, protože pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou částí
rozhodnutí; pouze z něj lze zjistit, jaké právo bylo přiznáno či jaká povinnost byla
porušena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté
(res administrata), jen výrok rozhodnutí může být vynucen správní exekucí
atd. Skutečnost, zda bylo výrokem přiznáno právo či uložena povinnost,
příp. konstatováno její porušení, v tomto směru není rozhodná a nelze ani akceptovat
možnost, že by absence uvedených náležitostí výroku byla nahrazena dostatečnou
specifikací v odůvodnění rozhodnutí.
V této souvislosti je sice možné poukázat na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, které se zabývalo
důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu
a které s odkazem na jiné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
č. j. 3 Ads 21/2004 - 55, konstatuje, že nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost by bylo
jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku, ani v odůvodnění, případně
za přistoupení dalších vad. K tomu je však třeba poznamenat, že v nyní projednávané věci
se nejedná o rozhodnutí o jiném správním deliktu. Dále – a to především – je třeba
zdůraznit, že stěžovatelkou a) byly vydány dva odlišné akty aplikace práva, na které nelze
nahlížet jako na jeden celek, o čemž ostatně svědčí i samotný přístup stěžovatelky a)
k jí vydanému osvědčení (viz dále), a jejichž vzájemná existence nemůže obstát
v podmínkách materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Esenciální náležitostí
právního státu je požadavek vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví
zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny; k jeho povaze blíže např. nález Ústavního soudu ze dne
20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný pod č. 143, sv. 28, str. 271 Sb. n. u. US,
http://nalus.usoud.cz).
Stěžovatelka a) byla jako rozhodující správní orgán v dané věci vázána příslušnou
právní úpravou zákona o vysokých školách, konkrétně ustanoveními §89 a §90 zákona
o vysokých školách, která však s postupem, který byl stěžovatelkou a) zvolen, výslovně
nepočítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem.
V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách o tom, že se „vydá osvědčení“.
Je nepochybné, že toto osvědčení je výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti
správního orgánu a jedná se tak o správní akt v podobě rozhodnutí, které lze ve shodě
s krajským soudem považovat ze rozhodnutí smíšené povahy, které má d ílem deklaratorní
a dílem konstitutivní účinky. V souladu s teorií správního práva je totiž třeba rozlišovat
mezi konstitutivními, deklaratorními či smíšenými správními akty (rozhodnutími)
na straně jedné a jinými správními úkony ve formě osvědčení na straně druhé, přičemž
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního
úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo
zákonné označení.
Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná
se nepochybně o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální podobu
standardního písemného rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení. V případě vydání
takového správního aktu však jeho nezbytným předpokladem je, že sám o sobě splňuje
nezbytné náležitosti výrokové části rozhodnutí; odůvodnění není třeba, pokud se vydáním
osvědčení v plném rozsahu žádosti vyhoví (§68 odst. 4 správního řádu). V obou
uvedených případech se jedná o finální individuální správní akt, volba konkrétní formy
záleží na rozhodujícím správním orgánu.
V souzené věci ovšem stěžovatelka a) z hlediska formy vytvořila vzájemnou,
nesrozumitelnou kombinaci dvou aktů - rozhodnutí a osvědčení. Následně obsah
osvědčení měnila, a to neformálně, bez jakéhokoliv zdůvodnění, formou skartace
původního osvědčení a vydání osvědčení nového . Takto nově vydané osvědčení mělo
stejné datum vydání, avšak jiný text. Tato skutečnost byla zjištěna ze spisového materiálu,
z něhož je zřejmé, že v projednávané věci bylo původní osvědčení, které bylo
stěžovatelkou a) vydáno jako nedílná součást rozhodnutí dle ustanovení §89 zákona
o vysokých školách, skartováno a nahrazeno osvědčením s jiným textem. V původním
osvědčení s datem vyhotovení 4. 10. 2006 bylo uvedeno, že Západočeská univerzita
v Plzni uznala stěžovateli b) vysokoškolské vzdělání získané na „Zakarpatské státní
univerzitě ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze“. V pořadí
druhém osvědčení, které je však naprosto shodně datováno k 4. 10. 2006, je uvedeno,
že Západočeská univerzita v Plzni uznala J. S. vysokoškolské vzdělání získané na
„Zakarpatské státní univerzitě“.
Uvedené změně textace v osvědčení nepředcházelo žádné zdůvodnění
či vysvětlení, ani odpovídající procedura. Původní osvědčení vydané stěžovateli b)
je založeno ve spise, je pouze přeškrtnuto perem po celé jeho délce s ručně psanou
poznámkou skartováno a dále je ve spisu založeno osvědčení se shodným datem vydání,
avšak změněnou textací. Na základě tohoto faktického stavu lze tedy podle názoru
Nejvyššího správního soudu konstatovat, že ze strany stěžovatelky a) nebylo s aktem
nazvaným osvědčení zacházeno jako s nedílnou součástí rozhodnutí, vydaného dle
ustanovení §89 zákona o vysokých školách, jak namítá ve své kasační stížnosti, neboť
osvědčení bylo libovolně měněno bez jakéhokoli formálního postupu a pravidel daných
správním řádem. Bez zajímavosti není ani skutečnost, že údaj, pro který bylo původní
osvědčení nahrazeno novým, se týká právě zahraniční vysoké školy, tj. místa, kde měl
jmenovaný dané vzdělání nabýt.
Takový postup neodpovídá zákonné úpravě, svědčí o tom, že sama stěžovatelka a)
nepovažovala osvědčení za nedílnou součást rozhodnutí vydaného dle ustanovení §89
zákona a odporuje též požadavku předvídatelnosti činnosti veřejné správy a právní jistoty
adresátů této činnosti, mezi které nepatří pouze stěžovatel b). Adresáty činnosti veřejné
správy jsou ve věci nostrifikace kromě samotných žadatelů o nostrifikaci též další
subjekty, a to např. potencionální zaměstnavatelé těchto žadatelů v souvislosti
s ověřováním dosažené úrovně jejich vzdělání při žádosti o zaměstnání. Ostatně
kasačnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že Česká advokátní komora v tomto
směru pochybnosti měla a přistoupila i k vyškrtnutí osob vykazujících se obdobným
rozhodnutím o nostrifikaci, jakým disponuje stěžovatel b), ze seznamu advokátních
koncipientů, přičemž jedním z důvodů byla mj. nejasná, nedostatečná identifikace
zahraniční vysoké školy a její licence či diplomu, jak vyplývá z přiložené spisové
dokumentace.
V této souvislosti lze pouze spekulovat, co bylo důvodem této změny textace
a (i) zda měla stěžovatelka a) při svém rozhodování vůbec jasno, kde, na jaké vysoké škole
stěžovatel b) své vzdělání získal, a zda se fakticky jednalo o zahraniční vysokoškolské
vzdělání, probíhalo-li v Praze na Mezinárodní vysoké škole podnikatelství a práva, nebo
(ii) zda se jednalo o pouhou opravu zřejmých nesprávností . V takovém případě by ovšem
stěžovatelka a) musela vydat opravné usnesení, pokud by její postup měl být v souladu
s jejím tvrzením v kasační stížnosti. Jinými slovy stěžovatelka a) se v kasační stížnosti
snaží navzdory všemu výše uvedenému navodit situaci, že není nutno být přehnaně
formální a z obsahu osvědčení je zcela zřejmé a srozumitelné, co bylo výrokem jejího
rozhodnutí. To však nelze akceptovat, neboť pokud by tomu tak bylo, postupovala
by stěžovatelka a) bezpochyby zcela jinak, než jak je výše uvedeno, a v případě zjištění
zřejmých nesprávností by vydala opravné usnesení; týká-li se totiž oprava výroku
rozhodnutí, vydá o tom správní orgán podle §70 správního řádu opravné usnesení.
Nad rámec posouzení v dané věci lze konstatovat, že tento postup stěžovatelky a)
přitom rozhodně nebyl ojedinělý, neboť ke skartaci (spočívající v přeškrtnutí daného
osvědčení s rukou psanou poznámkou „skartace“) a vydání zcela antidatovaného
následného osvědčení se shora uvedenou změněnou textací, týkající se identifikace
zahraniční vysoké školy, došlo i v dalších pěti z celkem sedmi věcí, které má nyní
rozhodující devátý senát zdejšího soudu v souladu s rozvrhem práce přiděleny
k posouzení.
V posuzovaném případě je zřejmé, že žádné opravné usnesení vydáno nebylo a bez
dalšího byl prostřednictvím skartace a vydání nového osvědčení změněn obsah
původního osvědčení.
Za rozhodné považuje Nejvyšší správní soud, že postup zvolený stěžovatelkou a)
v projednávané věci vykazuje s ohledem na vše výše uvedené takové podstatné vady
řízení, které mají za následek nepřezkoumatelnost jejího rozhodnutí, a to pro jeho
nesrozumitelnost; ta je dána – vedle absence nutných náležitostí výrokové části
předmětného rozhodnutí, jak uvedl v napadeném rozsudku krajský soud – též paralelní
existencí osvědčení, které rozhodně nelze považovat za nedílnou součást původního
rozhodnutí. Zákon o vysokých školách takový postup nezná. Způsob, kterým
stěžovatelka a) k uvedenému aktu přistupovala a který je popsán výše, nelze připustit
jako zákonný a transparentní výkon veřejné správy v oblasti vysokého školství, jehož
výsledkem má být jasné, srozumitelné a určité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné totiž nelze
považovat pouze rozhodnutí vnitřně rozporné nebo nevykonatelné (právně nemožné),
ale též rozhodnutí neurčité nebo nejasné, což bylo v souzené věci nepochybně naplněno.
O žádosti stěžovatele b) bylo možné rozhodnout jen jednou z výše uvedených
forem rozhodnutí, a to rozhodnutím se všemi podstatnými náležitostmi, nikoli oběma
současně či postupně, bez dodržování jakýchkoliv formálních pravidel, jako se tomu stalo
v projednávané věci. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze proto souhlasit
se závěry krajského soudu, kterému by bylo možné vytknout toliko to, že posuzoval
pouze formalizované rozhodnutí stěžovatelky a) a faktickou existencí vydaného osvědčení
a jeho následnými změnami se vůbec nezabýval; to ovšem ve výsledku nic nemění na to m,
že jeho právní závěr obstojí a že argumentace, kterou se mu stěžovatelka a) snaží
odporovat, vychází za daných okolností z neudržitelného předpokladu existence
rozhodnutí a osvědčení jako celku.
Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit námitce stěžovatele b), že krajský soud
zrušil rozhodnutí stěžovatelky a) pro nesrozumitelnost pod le §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
ačkoli tato vada nebyla v žalobě ke krajskému soudu namítána. Krajský soud zcela jasně
vyložil, proč byl nucen k nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost přihlížet i bez
námitky, když uvedl tuto citaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 5 A 157/2002 - 35 (dostupného z www.nssoud.cz): „nepřezkoumatelnost správního
rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový
závěr učinil, není zapotřebí, aby nepřezkoumatelnost byla žalobcem namítána“. Soud nemůže vadu
spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí pominout, protože právě nesrozumitelnost
rozhodnutí do značné míry znemožňuje přezkum jiných vad rozhodnutí. Podmínkou
pro soudní přezkum rozhodnutí z hlediska jiných vad je tedy především stav,
že rozhodnutí je srozumitelné. Krajský soud se mohl jen stěží věnovat přezkumu
rozhodnutí z hlediska jiných vad, když z rozhodnutí nebylo jasně patrné, o čem a jak bylo
rozhodnuto, protože tyto informace jsou nezbytné pro jeho další přezkum. Aby se soud
nedostal do neřešitelné situace, že nesrozumitelné správní rozhodnutí nemůže zrušit
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti, protože toto nebylo namítáno,
ale ani posoudit, protože to nesrozumitelnost nedovoluje, je nutno konstatovat,
že pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti zruší soud správní rozhodnutí
i bez námitky. Krajský soud tedy v tomto ohledu nijak nepochybil.
K námitce stěžovatele b), že formální rozhodnutí stěžovatelky a) a osvědčení,
pokud jsou vnímána jako celek, obsahují označení stěžovatele b) ve smyslu zákonných
požadavků správního řádu, Nejvyšší správní soud uvádí, že, jak bylo výše vyloženo, nelze
vnímat formální rozhodnutí stěžovatelky a) a osvědčení jako jeden celek. Samotné
formální rozhodnutí přitom identifikuje stěžovatele b) jen jeho jménem, i když ust. §18
odst. 2 ve spojení s §68 odst. 2 správního řádu požaduje identifikovat fyzickou osobu
jejím jménem, příjmením, datem narození a místem trvalého pobytu, popřípadě jiným
údajem podle zvláštního zákona, což krajský soud ve svém rozhodnutí náležitě vyložil.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s krajským soudem, že rozhodnutí stěžovatelky
a) ze dne 4. 10. 2006 neidentifikovalo osobu stěžovatele b) způsobem, jakým to správní
řád vyžaduje.
S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že obě kasační
stížnosti shledal nedůvodnými, a proto je podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Krajský soud v daném případě nepochybil, pokud rozhodnutí stěžovatelky a) zrušil
a věc vrátil k dalšímu řízení; v něm vydá stěžovatelka a) v intencích zrušovacího rozsudku
krajského soudu, jakož i závěrů přijatých v tomto rozsudku, nové, perfektní rozhodnutí
ve formě buď standardního písemného rozhodnutí ve věci , nebo osvědčení, včetně všech
nutných obsahových náležitostí.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé v soudním řízení úspěch neměli,
proto nemají právo na náhradu nákladů řízení, a žalobci žádné náklady nad rámec jeho
činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastn íků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu