ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.20.2008:73
sp. zn. 2 As 20/2008 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně E. R.,
zastoupené JUDr. Janem Najmanem, advokátem se sídlem Pardubice, nám. Republiky 53, proti
žalovanému Magistrátu města Pardubic, se sídlem Pardubice, Pernštýnské nám. 1, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 29. 10. 2007, č. j. 54 Ca 5/2007 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce JUDr. Jana
Najmana do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení
částku 5712 Kč.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 4. 2007, č. j. OVV/P-ODV-48/07-79
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo ve smyslu §90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb. (dále jen „správní řád“) změněno rozhodnutí
Městského obvodu Pardubice VIII (dále jen „správní orgán prvého stupně“) ze dne 14. 2. 2007,
č. j. PŘ 005/06, kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle §50 odst. 1
písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“). Tohoto deliktu se měla dopustit tím, že odcizila 27 ks nařezaných polen ze dvou
akátových kladek v celkové délce 753 cm ke škodě J. J. (dále jen „poškozený“), čímž úmyslně
způsobila škodu na cizím majetku ve výši 990,- Kč krádeží věci z cizího majetku, za což jí byla
uložena pokuta ve výši 1000 Kč a povinnost nahradit náklady spojené s projednáváním přestupku
taktéž ve výši 1000 Kč. Žalovaný změnil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně v tom
smyslu, že z výroku o uložené sankci vypustil odkaz na §19 zákona o přestupcích a doplnil, že
uložená pokuta je splatná do 15-ti dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet
Městského obvodu Pardubice VIII. Odkaz na účet Městského obvodu Pardubice VIII žalovaný
doplnil i do výroku o povinnosti žalobkyně uhradit náklady spojené s projednáváním přestupku.
Konečně žalovaný změnil výrok rozhodnutí správního orgánu prvého stupně tak, že doplnil
výrok, jímž poškozeného odkázal s jeho nárokem na náhradu škody na občanskoprávní řízení.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Hradci
Králové - pobočky v Pardubicích žalobou, kterou se domáhala jeho zrušení. Krajský soud
rozsudkem ze dne 29. 10. 2007, č. j. 54 Ca 5/2007 - 43, napadené rozhodnutí spolu
s rozhodnutím orgánu prvého stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Jak vyplývá
z odůvodnění tohoto rozsudku, krajský soud shledal nezákonnost napadeného rozhodnutí
ve více aspektech.
V prvé řadě spatřoval v postupu obou správních orgánů popření dvojinstančnosti
správního řízení, které se dotklo veřejných subjektivních práv všech účastníků řízení (tedy nejen
poškozeného, ale i žalobkyně). Oba účastníci řízení mají totiž právo na to, aby o náhradě škody
bylo rozhodnuto, resp. obviněný má právo se v přiměřené lhůtě dozvědět, jakým způsobem
a v jakém rozsahu je povinen způsobenou škodu nahradit. Krajský soud připomněl, že z §70
odst. 2 zákona o přestupcích nevyplývá nutně jen finanční náhrada jako jediná forma náhrady
škody, a tedy nelze vyloučit uložení povinnosti k vydání věci (restitutio in natura). Jestliže byly dány
zákonné podmínky pro rozhodnutí o náhradě škody v rámci rozhodnutí o přestupku, a přesto byl
poškozený odkázán na občanskoprávní řízení, byli tím oba účastníci řízení vystaveni nejistotě
o tom, kdy a jak bude rozhodnuto; navíc to, že byli odkázáni na občanskoprávní řízení, jim může
přinést další náklady, které by nebývaly byly vznikly, pokud by správní orgány postupovaly
v otázce náhrady škody v souladu se zákonem. Z ustanovení §70 zákona o přestupcích vyplývá,
že nerozhodnout o náhradě škody může správní orgán pouze v případě, kdy poškozený zemřel,
což se však v daném případě nestalo. Pokud tedy správní orgán prvého stupně o náhradě škody
vůbec nerozhodl a svoji nečinnost deklaroval v rozhodnutí, pak se s otázkou náhrady škody
vypořádal svévolně a bez opory v zákoně neboť výše škody byla postavena na jisto, poškozený
i škůdce byli známi a neexistovala žádná překážka pro aplikaci §70 odst. 2 zákona o přestupcích.
Popsaný postup správního orgánu označil soud za ukázku libovůle a rozporu s principem dobré
správy, neboť byl cíleně nečinný v přímém vědomém rozporu se zákonem. Krajský soud
též uvedl, že o navrácení věci v původní stav lze uvažovat pouze do vydání rozhodnutí,
což podrobněji rozvedl.
Žalovaný svým rozhodnutím nepřijatelný procesní postup správního orgánu prvého
stupně dle názoru krajského soudu nezhojil. Je totiž otázkou, co vůbec na části prvostupňového
správního rozhodnutí, která se týkala povinnosti žalobkyně nahradit náhradu škody, měnil,
když o náhradě škody správní orgán prvního stupně vůbec nerozhodl. Žalovaný tvrdil,
že o náhradě škody není možné rozhodnout, přitom však odkázal účastníky řízení na soud.
Takový odkaz však krajský soud (s odkazem na §70 odst. 2 zákona o přestupcích) za rozhodnutí
o náhradě škody považoval a zopakoval, že správní orgán o náhradě škody může nerozhodnout
pouze v případě úmrtí poškozeného. Připomněl, že závaznou část rozhodnutí tvoří pouze výrok,
tedy nebylo-li o náhradě škody rozhodnuto ve výroku, pak nebylo správním orgánem o náhradě
škody rozhodnuto vůbec. Žalovaný proto svým postupem fakticky doplňoval prvostupňové
rozhodnutí o nový výrok, čímž negoval již zmiňovaný princip dvojinstančnosti správního řízení.
Pokud jde o samotnou výši škody, ta byla, dle názoru krajského soudu, zjištěna odborným
vyjádřením a nelze považovat za zákonné počínání žalovaného, když pro účely stanovení výše
sankce pracuje s určitou pevnou výší škody, zatímco v části adhezního řízení si jí není jist.
Nelze-li škodu přesně vymezit, je na místě postup podle §70 odst. 2 zákona o přestupcích
(tj. odkaz poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud nebo jiný příslušný orgán);
o takový případ se však zde nejednalo, neboť škoda byla zjištěna znalcem. Nelze ji proto
odvozovat jen z nepodloženého tvrzení poškozeného (cena stanovená dle smlouvy o smlouvě
budoucí kupní byla vyvrácena právě odborným vyjádřením a skutečně způsobené škodě
neodpovídala). Mimo to je výše škody součástí popisu skutku obsaženého ve výroku rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně.
Krajský soud dále upozornil, že správní orgán prvého stupně kvalifikoval jednání
žalobkyně jako jednání ve stádiu pokusu [navíc, s ohledem na znění skutkové podstaty §50 odst.
1 písm. a) zákona o přestupcích, nesprávně], až v odůvodnění svého rozhodnutí, čímž jej učinil
vnitřně rozporným. Žalovaný však jednání žalobkyně posoudil jako dokonané a k úvahám
o spáchání přestupku ve stádiu pokusu se vůbec nevyjádřil. Vnitřní rozpor tak zůstal neodstraněn
a založil důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. Krajský soud v této
souvislosti doplnil, že závěr žalovaného o tom, že se žalobkyně dopustila přestupku ve stádiu
dokonaného jednání, a nikoli ve stádiu pokusu, přestavuje překvalifikování přestupku a porušení
zásad dvojinstančnosti řízení a zákazu reformatio in peius, a to i př esto, že sankce byla uložena
ve shodné výši. Vyjasnění, v jakém stádiu se jednání žalobkyně nacházelo, má přitom zásadní vliv
na posouzení trestnosti přestupku. Skutková podstata přestupku podle §50 odst. 1 písm. a)
zákona o přestupcích v sobě zahrnuje dvě formy jednání (pokus i dokonaný skutek), a proto
je třeba z důvodu srozumitelnosti jednoznačně do výroku vyslovit, o kterou z těchto forem
jednání jde, což samozřejmě musí korespondovat s vymezením skutku ve výroku rozhodnutí.
Tak tomu ovšem dle závěru krajského soudu v přezkoumávaném případě nebylo.
Závěrem krajský soud odmítl jako nedůvodné námitky žalobkyně, kterými tvrdila,
že jednala v dobré víře, že nakládá se svým majetkem. Nepřisvědčil též tvrzení, že se žalovaný
nevypořádal s otázkou zavinění s tím, že tato námitka nekoresponduje s odůvodněním
rozhodnutí, kde se výslovně uvádí, že se žalobkyně dopustila jednání ve formě přímého úmyslu.
Taktéž skutečnost, že je žalobkyně poprvé přestupkově trestána, nemá, dle jeho názoru, vliv
na otázku vyslovení viny; zohledněna může být toliko z hlediska stanovení druhu a výše sankce.
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
se na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Podle stěžovatele je odůvodnění rozsudku především nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, neboť soud odkazuje pouze na subjektivní veřejné právo žalobkyně na projednání
a rozhodnutí věci, aniž by blíže specifikoval, jak se skutečně výrok, kterým byl poškozený
odkázán s nárokem na náhradu škody na občanskoprávní řízení, dotkl majetkové či osobní sféry
žalobkyně či zda se v jeho důsledku změnilo její postavení, zda byla povinna něco strpět, vykonat
nebo se něčeho zdržet. Se žalobou ve smyslu §65 s. ř. s. je oprávněn se obrátit na soud pouze
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva a povinnosti. Žalobkyně nebyla, dle jeho názoru, k podání žaloby aktivně
legitimována (odkázal zde na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2007,
č. j. 7 Afs 13/2004 - 28). Obecný odkaz na veřejné subjektivní právo na projednání a rozhodnutí
věci v zákonných lhůtách nemůže podle stěžovatele obstát, neboť za této situace by již nikdy
nebylo třeba aktivní legitimaci zjišťovat. Stěžovatel nadto dospívá k závěru,
že napadené rozhodnutí vůbec rozhodnutím není, a krajský soud měl tedy postupovat podle
§70 písm. a) s. ř. s. Za exces považuje závěr krajského soudu, že by správním orgánům mohla
vzniknout odpovědnost za škodu v případě, kdy by žalobkyně nebyla se svým nárokem
v občanskoprávním řízení úspěšná. K tomu odkazuje (z důvodu podobnosti úpravy
přestupkového řízení s trestním řízením) na praxi trestních soudů, které na občanskoprávní řízení
odkazují, aniž by se tím vystavovaly odpovědnosti za škodu v důsledku nezákonnosti (odkazuje
konkrétně na dikci §229 odst. 1 trestního řádu, a §70 odst. 2 zákona o přestupcích). Z obou
ustanovení vyplývá, že rozhodnutí o škodě je v trestním i přestupkovém řízení pouze jakýmsi
vedlejším výrokem a v případě složitého dokazování je poškozený odkázán na občanskoprávní
řízení. Tento postup má stěžovatel za zcela logický, neboť účelem naposledy zmíněných zákonů
je postihování deliktního jednání v co nejkratším čase a bez průtahů. Názor vyjádřený krajským
soudem nezákonně zvýhodňuje žalobkyni (obviněnou z přestupku) neboť jí umožňuje
disponovat s nárokem poškozeného na náhradu škody, čímž může de facto zhoršit jeho postavení
pro případné občanskoprávní řízení. Připomíná, že v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí
žalobkyně nebrojila proti absenci výroku o náhradě škody, neboť ta ji zjevně nijak
nepoškozovala, a tedy s odkazem na §89 odst. 2 správního řádu měl odvolací orgán
prvostupňové rozhodnutí přezkoumat pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání.
Stěžovatel se domnívá, že uplatnění této námitky nelze považovat za výkon práva,
ale za prostředek ke zrušení rozhodnutí ve věci hlavního merita, když vina byla jednoznačně
prokázána.
Stěžovatel dále konstatoval, že si je vědom, že formálně o náhradě škody rozhodl,
byťv odůvodnění uvedl, že nikoli; chtěl tím pouze vyjádřit, že nerozhodl o jejím přiznání.
Tato skutečnost vyplývá z odůvodnění jeho rozhodnutí stejně tak, jako stěžovatel rozumí odkazu
na znalecký posudek v rozsudku, přestože se jednalo pouze o odborné vyjádření. V této
souvislosti pak stěžovatel opětovně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 2. 2007, č. j. 7 Afs 13/2004 - 28. Stěžovatel tak trvá na tom, že se i správní orgán prvého
stupně ve svém rozhodnutí náhradou škody zabýval, o čemž svědčí i odůvodnění tohoto
rozhodnutí. Přestože uvedenou skutečnost nepromítl do výroku, a zatížil tím rozhodnutí
formální chybou, stěžovatel v žádném případě prvoinstanční rozhodnutí nedoplňoval,
ale zákonným způsobem ho změnil. Stěžovatel taktéž nesouhlasí, s tím, že nedostál zásadám
a principům dobré zprávy, neboť svůj postup považuje za zákonný a v daném případě za jediný
možný, a to i s ohledem na hrozící prekluzi lhůty k projednání přestupku.
Stěžovatel taktéž nesdílí názor krajského soudu ohledně jednoznačnosti odborného
vyjádření k posouzení výše škody. Toto odborné vyjádření totiž na akátové kladky nahlíží jen jako
na palivové dříví, avšak poškozený argumentuje tím, že je mohl prodat výhodněji. Obecná teorie
náhrady škody uvádí, že za škodu lze považovat i to, o co se zmenšil majetek poškozeného
v důsledku jednání škůdce. Pokud tedy poškozený prokáže, že měl uzavřenou smlouvu na tyto
akátové kladky v ceně vyšší než 990,- Kč, lze kupní cenu dle této smlouvy považovat za vzniklou
škodu. Zjištění škody pro kvalifikaci protiprávního jednání jako přestupku nebo trestného činu,
kdy se vychází z nejvyšší nezpochybnitelné výše škody (dle zásady v pochybnostech ve prospěch
pachatele), a zjištění přesné škody, která může vést k překvalifikaci skutku, lze, dle názoru
stěžovatele, oddělit.
K vytýkané překvalifikaci jednání žalobkyně (vývojového stádia přestupku) stěžovatel
uvedl, že k ní došlo patrně omylem v psaní, neboť celé prvoinstanční rozhodnutí hovoří
o dokonaném skutku, a to včetně výroku. Vývojovým stádiem spáchaného přestupku
se stěžovatel zabýval a své úvahy podrobně odůvodnil. V žádném případě tak nemohlo dojít
k porušení zásady zákazu reformatio in peius. Namítání formálních vad tohoto typu považuje
stěžovatel za ryzí formalismus, neslučitelný se zásadami a principy dobré správy,
na které krajský soud odkazuje. V této souvislosti upozornil na rozhodnutí Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS. 113/94, ve kterém se konstatuje, že kvalita procesu musí odpovídat právům
a povinnostem, o které se jedná. Žalobkyni se dostalo všech procesních práv, byla ústně slyšena,
řádně poučena a oba správní orgány se zabývaly jejími námitkami. Přestože došlo v řízení
k drobným vadám, tyto neměly vliv na zákonnost rozhodovacího procesu a nijak se nedotkly
práva žalobkyně na spravedlivý proces.
Žalobkyně k podané kasační stížnosti uvedla, že rozsudek krajského soudu nepovažuje
za nezákonnost ani nepřezkoumatelný. Naopak se se způsobem vedení soudního řízení a v něm
vydaným rozsudkem názorově ztotožňuje a oceňuje, že krajský soud nepřehlédl vícero hrubých
vad správního řízení, zejména snahu stěžovatele napravit nedostatky v postupu správního orgánu
prvého stupně za cenu porušení zásady dvojinstančnosti řízení. V podrobnostech žalobkyně
odkázala na podanou žalobu. Stěžovatel však, místo toho, aby uznal svá procesní pochybení,
přichází s kasační stížností, v níž nedostatky správních rozhodnutí zlehčuje, například poukazem
na omyl v psaní nebo použití nesprávného „vzoru rozhodnutí“, a nadto se dokonce nezdrženlivě
vyjadřuje k právním závěrům krajského soudu (zejména v otázce možné náhrady škody podle
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). Žalobkyně vyjádřila též pochybnosti
o objektivitě stěžovatele; pro tyto pochybnosti svědčí i jeho přístup k otázce náhrady škody, kdy
bez dalšího bere v úvahu smlouvu uzavřenou mezi poškozeným a jinou osobou,
aniž by se zamýšlel nad tím, že se může jednat o smlouvu fiktivní či smlouvu, v níž je kupní cena
sjednána ve výši zcela neodpovídající tržní ceně v daném místě a čase. Žalobkyně nepřijímá
ani názor stěžovatele, že rozhodnutí vydané správním orgánem prvého stupně nijak nedoplňoval,
ale pouze změnil. Výrok: „Poškozený se se svým nárokem na náhradu škody odkazuje na občanskoprávní
řízení.“, se v napadeném rozhodnutí objevuje poprvé, a proto nemůže být zákonnou změnou
prvoinstančního rozhodnutí. O chybějícím výroku o trestu či nákladech řízení není možné
samostatně rozhodnout ani v trestním či civilním řízení. S ohledem na uvedené skutečnosti
navrhla, aby kasační stížnost byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se z povahy věci zabýval nejprve námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, pokud jde o dílčí závěr, že žalobkyně byla aktivně legitimována
k podání žaloby. Teprve poté, dospěje-li zdejší soud k závěru, že rozhodnutí přezkoumatelné
je, může se zpravidla zabývat dalšími stížními námitkami (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publikovaný
pod č. 617/2005 Sb. NSS), tj. v daném konkrétním případě namítanou nezákonností spočívající
v nesprávném právním posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Podle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí,
v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky, dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není
zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní
námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla
naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud
by spis obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, zveřejněný pod
č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298, zveřejněný
pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47, zveřejněný
pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002-25, zveřejněný
pod č. 81/2004 Sb. NSS).
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedeného pojetí nepřezkoumatelnosti, nemůže
než konstatovat, že nepřezkoumatelnost závěru krajského soudu o tom, že žalobkyně byla nadána
aktivní legitimací ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neshledal. Jak je naopak z odůvodnění rozsudku
zřejmé, krajský soud účastníkům podrobně předestřel své úvahy, které ho vedly k připuštění
žaloby k věcnému projednání (srov. str. 4 odůvodnění rozsudku). Ostatně i obsah kasační
stížnosti spíše podporuje závěr, že nepřezkoumatelnost rozsudku nebyla dána, jelikož stěžovatel
s konkrétními úvahami a dílčí argumentací, o niž byly tyto úvahy krajského soudu opřeny,
polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelného rozsudku bylo stěží možné. Nejvyšší správní
soud proto považuje námitku nepřezkoumatelnosti za nedůvodnou, a dále se proto bude zabývat
pouze namítanou nezákonností spočívající v nesprávném právním posouzení věci [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
Ke stěžovatelem tvrzenému nedostatku aktivní legitimace žalobkyně k podání žaloby
podle §65 odst. 1 s. ř. s. je nutno uvést, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., protože se jím zakládají, mění, ruší či závazně deklarují subjektivní oprávnění
nebo povinnosti jeho adresátů (k výkladu pojmu „správní rozhodnutí“ srov. např. též usnesení
Ústavního soudu ČR ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, in Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, sv. 27, usn. č. 30, str. 337). Vylučuje-li tedy stěžovatel z přezkumu ve správním
soudnictví jeho dílčí část týkající se náhrady škody způsobené spácháním přestupku proto,
že se v ní nerozhodovalo o žádných právech žalobkyně, pak takové argumentaci nelze přisvědčit.
Jednak stěžovatel redukuje svou úvahu pouze na založení práv, zatímco založení povinností
přehlíží, a jednak napadeným rozhodnutím, resp. doplněným výrokem o tom, že se poškozený
odkazuje se svým nárokem na občanskoprávní soudní řízení, nakonec žalovaným
v otázce náhrady škody autoritativně rozhodnuto bylo (byť v rozporu se zásadou
dvojinstančnosti řízení – viz dále), neboť tento výrok přestavuje jednu z forem předvídaných
§70 odst. 2 zákona o přestupcích. Namítá-li stěžovatel v této souvislosti, že žalobkyně
v podaném odvolání absenci výroku o náhradě škody nenapadala, a proto nedošlo k materiálnímu
vyčerpání opravných prostředků správního řízení, zde je především nutno uvést, že tento
požadavek z úpravy s. ř. s. nevyplývá a musel by být odvozen ze zvláštní úpravy (k tomu viz např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 - 57, publikovaný
pod č. 868/2006 Sb. NSS). Touto úpravou je v dané věci správní řád, konkrétně jeho ustanovení
§89 odst. 2. Z jeho věty prvé a druhé se podává, že odvolací správní orgán přezkoumává soulad
napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného
rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný
zájem. Je tedy zřejmé, že přezkum odvolací stolice je omezen odvolacími důvody pouze
v případech rozporované správnosti prvostupňového rozhodnutí; jde-li o posouzení zákonnosti
napadeného rozhodnutí (tedy jeho souladu s právními předpisy), zde je toto rozhodnutí
přezkoumáváno v plném rozsahu, tedy bez ohledu na obsah odvolání. Sluší pro úplnost dodat,
že posledně zmiňovaný princip oficiality se uplatní též vždy, vyžaduje-li to veřejný zájem
(viz §2 odst. 4 správního řádu). Připustil-li tedy krajský soud k meritornímu projednání žalobu,
která se opírala i o důvody, které nebyly uplatněny ve správním řízení (stěžovatel ostatně provedl
„změnu“ prvostupňového rozhodnutí nad rámec odvolacích námitek), přičemž tyto důvody
namítaly nezákonnost správních rozhodnutí obou stupňů, postupoval zcela v souladu
se zákonem i stabilní a dlouhodobou judikaturou správních soudů (viz např. rozsudek Vrchního
soudu v Praze ze dne 12. 4. 1996. č. j. 7 A 11/94 - 32, in. Soudní judikatura ve věcech správních
č. 530/1999).
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda změnou rozhodnutí podle
§90 odst. 1 písm. c) správního řádu je možné doplnit absentující výrok rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně. Zde je nutno především zdůraznit, že správní řízení tvoří v zásadě jeden
celek od jeho zahájení až do právní moci konečného rozhodnutí, a že tedy v zásadě není
vyloučeno, aby odvolací správní orgán (zde stěžovatel) napravil vady řízení před správním
orgánem prvého stupně, stejně jako rozhodnutí v něm vydaného. Při změně rozhodnutí pak platí
obě rozhodnutí společně (tvoří fakticky jeden celek), a to v mezích provedených změn. Změna
rozhodnutí ale spočívá výhradně ve změně výroku, protože pouze výrok je závaznou
a vykonatelnou částí správního aktu, kterou se přiznává účastníkům řízení určité právo nebo
se mu stanoví určitá povinnost, popř. se závazně deklaruje, že zde určité právo nebo povinnost
je, či není. Změna výroku navíc musí být podepřena vyložením důkazního a právního stavu
a z nich vyplývajících odlišností mezi důvody rozhodnutí správního orgánu prvního a druhého
stupně. Za situace, kdy prvostupňové rozhodnutí v odvolacím řízení neobstojí, je třeba zvážit,
zda povaha věci připouští jeho změnu, či zda není na místě jeho zrušení a vrácení věci správnímu
orgánu prvního stupně k nápravě vad.
S ohledem na sankční povahu předcházejícího správního řízení považuje Nejvyšší
správní soud, nad rámec shora uvedených obecných úvah, za vhodné poukázat na úpravu
problematiky změny prvostupňového rozhodnutí v trestním řádu. Z jeho ustanovení §259
odst. 2 vyplývá, že záleží-li vada jen v tom, že v napadeném rozsudku některý výrok chybí nebo je neúplný,
může odvolací soud, aniž rozsudek zruší, věc soudu prvního stupně vrátit s příkazem, aby o chybějícím výroku
rozhodl nebo neúplný výrok doplnil. Z uvedeného je tedy zřejmé, že trestní řízení soudní
nepředpokládá v případech, kdy je prvostupňové rozhodnutí neúplné, možnost jeho doplnění
o chybějící výrok (část) v řízení odvolacím. Podpůrná argumentace odkazem na úpravu trestního
řízení před soudy přitom nepochybně není nepřípadná, jak se již v minulosti opakovaně vyjádřil
i zdejší soud; viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 6 A 126/2002 - 27, publikovaný pod č. 461/2005 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008. č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikovaný
pod č. 1546/2008 Sb. NSS, kde je rozdělení deliktů na správní a soudní vyloženo nikoli jako
s ohledem na přirozenoprávní principy, ale jako důsledek trestní politiky státu. Tento přístup
je v obecné rovině výrazem Ústavním soudem opakovaně vyslovené jednoty právního řádu
(srov. např. nález ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06 dostupný na http://nalus.usoud.cz)
a v dané věci i s principem analogie ve prospěch účastníka řízení (viz např. nálezy Ústavního
soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01 a ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05,
dostupný z http://nalus.usoud.cz, či rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva - rozsudek
ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984, in: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc).
Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje s krajským soudem, že napadené
rozhodnutí změnilo rozhodnutí správního orgánu prvého stupně nepřípustným způsobem,
jež ve svém důsledku vedl ke ztrátě možnosti žalobkyně se proti prvostupňovému rozhodnutí,
v části týkající se náhrady škody, odvolat [srov. §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, věta první].
Nejvyšší správní soud má přitom na zřeteli, že výrok je ústředním bodem celého rozhodnutí,
kterým se přiznává účastníkovi řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost,
popř. se závazně deklaruje, že zde určité právo nebo povinnost je, či není. Zvláště v případě, kdy
má být výrokem uložena některému z účastníků povinnost (zde povinnost žalobkyně
nahradit poškozenému způsobenou škodu), je třeba trvat nejen na tom, aby byl výrok
zcela konkrétní, jednoznačný a srozumitelný (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 772/02, dostupný z: http://www.nalus.usoud.cz), ale především na tom,
aby takový výrok vůbec byl učiněn. Povinnost pachatele k náhradě jím způsobené škody proto
v žádném případě nemůže být založena pouze implicitně, tedy jen v odůvodnění rozhodnutí,
a to mj. proto, že jen proti odůvodnění rozhodnutí se nelze odvoláním bránit (§82 odst. 1
správního řádu, in fine). Není přitom podstatné, zda se jedná o náhradu škody, kterou je pachatel
přestupku povinen uhradit v penězích, či kterou je povinen odčinit uvedením věci v původní
stav; v obou případech se totiž žalobkyni (tj. pachateli přestupku) ukládá povinnost něco vykonat,
a proto by měla mít možnost bránit se proti takto uložené povinnosti řádným opravným
prostředkem. Právo žalobkyně podat opravný prostředek však nelze pojímat zjednodušeně,
jak činí stěžovatel, tedy jen jako „nástroj ke zhoršení postavení poškozeného“, neboť primárně
jde o způsob, jímž se podavatel odvolání snaží zlepšit především postavení své; tato stížní
námitka navíc není příliš srozumitelná, neboť stěžovatel nijak blíže nerozvádí, jak by ke zhoršení
postavení poškozeného mělo dojít. Správním řádem přiznané subjektivní právo na projednání
věci ve dvou instancích správního řízení, resp. subjektivní právo nebýt zkrácen na možnosti
podat odvolání [srov. §90 odst. 1 písm. c) správního řádu], tak může nalézt své praktické
uplatnění pouze tím, že správní orgán prvého stupně o náhradě škody rozhodne explicitně, tedy
důsledně ve výroku rozhodnutí, a nikoli jen v jeho odůvodnění.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že absence výroku o povinnosti
žalobkyně nahradit žalobci škodu odkazem na pořad civilního práva má zásadní význam také
pro běh promlčecích lhůt, a tudíž nelze dát za pravdu stěžovateli v tvrzení, že výrok, jímž byl
poškozený odkázán s nárokem na náhradu škody na občanskoprávní řízení, se nijak žalobkyně
nedotkl či ani dotknout nemohl. Naopak je zřejmé, že okamžik vzniku povinnosti k náhradě
škody (jež ovšem může být, jak bylo vysvětleno výše, založena pouze ve výroku rozhodnutí),
hraje i v občanskoprávním řízení svou nepochybnou roli.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené tedy shrnuje, že žalobkyně k podání
žaloby aktivně legitimovaná byla a že výše popsaná nepřípustná změna rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, spočívající v doplnění výroku, který měl být učiněn již v prvostupňovém
správním rozhodnutí, je sama o sobě dostačujícím důvodem pro zrušení obou správních
rozhodnutí a pro vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.), jak krajský
soud ve výroku svého rozsudku také vyslovil.
Přestože výše popsaná vada plně postačuje k vyslovení závěru o neudržitelnosti obou
správních rozhodnutí, považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se podrobněji též
k některým dalším úvahám krajského soudu, které sice zdejší soud považuje za ne zcela precizní
a právně přiléhavé, avšak bez toho, že by měly vliv na závěr o nedůvodnosti kasační stížnosti.
Jde především o stížní námitku, podle níž se krajský soud dopustil nepřípustného excesu,
pokud stěžovateli vytkl, že doplněným výrokem napadeného rozhodnutí odkázal v rozporu
s principem efektivity a hospodárnosti poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody
na občanskoprávní řízení, přestože výše škody byla (dle názoru krajského soudu) najisto
postavena, a tudíž o její náhradě mohlo být rozhodnuto již v řízení o přestupku. Nejvyšší správní
soud se, podobně jako stěžovatel, s tímto dílčím závěrem krajského soudu neztotožňuje
a považuje za nutné jeho závěry korigovat. Již dříve zdejší soud vyložil (rozsudek ze dne
31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006 - 100, dostupný z http://www.nssoud.cz), že úprava účastenství
poškozeného v přestupkovém řízení mu dává určité privilegované postavení nad rámec obecných
procesních možností založených ustanoveními o řízení ve věcech občanskoprávních,
přičemž tyto jeho obecné možnosti nijak neomezuje. Adhezní řízení o náhradě škody v rámci
řízení přestupkového tedy není ničím jiným než efektivním způsobem rozhodnutí o jeho nároku,
lze-li tak učinit bez větších složitostí a v rámci přestupkového řízení, přičemž otázky
komplikované či jinak sporné mezi poškozeným a tím, koho má poškozený za škůdce
(kterým může být jak obviněný z přestupku, u něhož je shledáno, že byl jeho pachatelem,
tak obviněný, jenž takovým shledán nebyl), mohou být projednány příslušným orgánem
(zpravidla soudem v občanskoprávním řízení) mimo přestupkové řízení. Obdobnou úpravu
obsahuje i §229 odst. 1 trestního řádu. Je-li tedy primárním účelem přestupkového řízení stíhat
společensky závadné chování, a nikoli autoritativně rozhodovat o náhradě škody vzniklé ex delicto
(zejména s ohledem na zásadu procesní ekonomie, jež by mohla být narušena tehdy, pokud
by se správní orgán prvního stupně byl nucen, nad rámec správního trestání, zabývat ještě
složitým občanskoprávním sporem a provádět za tím účelem zdlouhavé dokazování), pak nelze
v postupu žalovaného shledat bez dalšího nesprávný úřední postup, když právem aprobovaným
způsobem poškozeného odkázal na civilní soud. To platí zvláště tehdy, pokud spor o výši škody
mezi poškozeným a pachatelem přestupku v daném konkrétním případě skutečně existoval
(jak bude vysvětleno níže). Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že samotná skutečnost (bez ohledu
na jiné, výše specifikované vady napadeného rozhodnutí), že žalovaný rozhodování o výši škody
přenechal pořadu práva civilního, nesprávný úřední postup nepředstavuje. Proto i odkaz
na odpovědnost žalovaného za náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem
podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, považuje za nepřípadný.
Nejvyšší správní soud má dále (podobně jako krajský soud) za vysoce sporné,
zda způsobená škoda mohla být odčiněna navrácením v předešlý stav, jak se domníval správní
orgán prvého stupně, neboť je zřejmé, že pořezáním kladek došlo k jejich znehodnocení
ve smyslu jejich užití jako řeziva. Nelze tedy zřejmě ani hypoteticky uvažovat o možnosti
navrácení věci v původní stav. Nejvyšší správní soud však s krajským soudem nesouhlasí v tom
směru, že výše škody byla během správního řízení postavena najisto. Krajský soud směšuje
závaznost posouzení výše škody tak, jak byla určena opatřením Policie České republiky ze dne
23. 5. 2006, č. j. ORPA-1646/TČ-12-2006, a následně potvrzena úkonem Okresního státního
zastupitelství Pardubice ze dne 30. 11. 2006, č. j. 1 ZN 6473/2006, s výší škody zjištěnou
dokazováním v průběhu přestupkového řízení, či v případném občanskoprávním soudním řízení.
Opatření Okresního státního zastupitelství Pardubice (učiněné v procesním režimu trestního
řádu) je závazné pouze z hlediska kvalifikace jednání jako přestupku, nebo jako trestného činu,
a slouží tedy k určení věcné příslušnosti k projednání skutku; nejde o nenapadnutelný správní akt
autoritativně určující skutečnou výši způsobené škody.
K otázce, zda napadeným rozhodnutím došlo k překvalifikování jednání žalobkyně,
tedy k porušení zásady zákazu reformatio in peius, Nejvyšší správní soud, po posouzení obou
správních rozhodnutí v celkovém kontextu, seznal, že část odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně na str. 6 odstavci šestém, v níž se uvádí, že se žalobkyně dopustila „spáchání
(přestupku) formou pokusu krádeže“, lze označit za písařskou chybu. V tomto směru tudíž krajský
soud k oběma správním rozhodnutím přistupoval příliš formalisticky. Nejvyšší správní soud vzal
za podstatné jednak vymezení skutku ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvého stupně,
jednak popis skutku v ostatních částech jeho odůvodnění. Z obou přitom vyplývá, že jednání
žalobkyně bylo posuzováno jako krádež dokonaná. Nejvyšší správní soud tak připouští vysvětlení
stěžovatele, že použitím sousloví „formou pokusu krádeže“ došlo ke zřejmé nesprávnosti
v písemném vyhotovení rozhodnutí, která mohla (a měla) být opravena postupem podle
§70 správního řádu. Nicméně tím, že obě rozhodnutí byla rozsudkem krajského soudu zrušena
a že Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalovaného zamítá, oprava nesprávností rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně je v tuto chvíli již bezpředmětná.
Nejvyšší správní soud konečně poznamenává, že Charta základních práv Evropské Unie,
stejně jako závěry konference Veřejného ochránce práv, mají pro činnost veřejné správy sice
nesporný akademický a metodický význam, nicméně nenaplňují ani formální, ani materiální znaky
právních norem, či obecně zdrojů práva. Jedná-li se o soudní přezkum konkrétních správních
aktů, pak není na místě, aby se správní soud opíral o tyto obecné proklamace postrádající
všeobecnou závaznost bez toho, že by současně odkázal na konkrétní zákonné ustanovení,
do nichž byly tyto principy a zásady transponovány.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon
jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu
nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalobkyni, v jejím
případě je náhrada nákladů řízení představována odměnou jejího právního zástupce za dva úkony
právní služby (převzetí věci a sepsání vyjádření ke kasační stížnosti) po 2100 Kč a dvěma
režijními paušály hotových výdajů po 300 Kč, vše v souladu s příslušnými ustanoveními vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní
tarif). Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se tento nárok o částku odpovídající této dani, kterou je povinen z odměny za zastupování
a z náhrad hotových výdajů odvést dle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
v platném znění. Částka daně, vypočtená dle §37 odst. 1 a §47 odst. 3 tohoto zákona činí
912 Kč. Celkově tedy částka soudem přiznaných nákladů řízení činí 5712 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu