ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.96.2011:145
sp. zn. 9 As 96/2011 - 145
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Nejvyšší státní
zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalované: Západočeská univerzita v Plzni,
se sídlem Univerzitní 8, Plzeň, proti rozhodnutí rektora žalované ze dne 20. 8. 2008, č. j. 167/08,
o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: M. Ch., zast. Mgr. Ing. Michalem Burešem, advokátem se sídlem Nová 244, Lenešice,
v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze
dne 29. 4. 2011, č. j. 57 A 65/2010 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský
soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí rektora žalované ze dne 20. 8. 2008, č. j. 167/08, a věc
vrácena k dalšímu řízení.
Uvedeným rozhodnutím žalovaná s odkazem na ustanovení §89 odst. 1 písm. b), odst. 3
a §106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon
o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací
týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997
v Lisabonu (dále jen „Úmluva“), rozhodla o tom, že stěžovatel M. Ch., obdrží osvědčení o
ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice s tím, že toto
osvědčení je přílohou vydaného rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí k tomu žalovaná uvedla,
že M. Ch. podal žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání, které získal
absolvováním studijního oboru „Právní věda“ na Zakarpatské státní univerzitě v Užhorodě,
Ukrajina. Žádost doložil ověřenými kopiemi diplomu a přílohy k diplomu č. DP 2005119,
registrační číslo M0001119 ze dne 3. května 2008. Protože nebyl prokázán podstatný rozdíl mezi
kvalifikací žadatele a absolventů magisterských studijních programů v České republice, bylo jeho
žádosti ve smyslu čl. 1 Úmluvy vyhověno a vydáno nostrifikační osvědčení, které je spolu s
originálním diplomem odpovídající diplomu, který je vydáván absolventům magisterských
studijních programů na univerzitách a vysokých školách v České republice.
V osvědčení označeném „ZČU * N-635/08“ ze dne 20. 8. 2008, které je podle výše
uvedeného rozhodnutí jeho přílohou, je uvedeno, že žalovaná uznala podle §89 odst. 1 písm. b),
§89 odst. 3 a §106 zákona o vysokých školách diplom číslo DP 2005119, registrační číslo
M 0001119, vydaný dne 3. května 2008 Zakarpatskou státní univerzitou v Užhorodě, Ukrajina,
na jméno M. Ch., narozen X v Š., a potvrzuje jeho rovnocennost s vysokoškolským diplomem,
vydávaným v České republice veřejnou vysokou školou absolventům studia v magisterském
studijním programu Právo a právní věda, obor Právo a současně uznala vzdělání získané
držitelem tohoto dokladu studiem v oboru Právní věda uskutečňovaném Zakarpatskou státní
univerzitou v Užhorodě, Ukrajina a potvrdila jeho rovnocennost s vysokoškolským vzděláním
získaným v České republice na veřejné vysoké škole absolvováním studia v uvedeném studijním
programu. Držitel tohoto dokladu je oprávněn užívat zahraniční kvalifikaci „magistr práva“.
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal žalobu podanou žalobcem (původně
žalobkyní – Nejvyšší státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému
rozhodnutí rektora žalované jako důvodnou a dané rozhodnutí zrušil bez jednání pro vady
řízení podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost. Krajský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že pro tento závěr není zapotřebí,
aby žalobce nepřezkoumatelnost rozhodnutí namítal, a odkázal v této souvislosti na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 35 (všechna
zde uváděná rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz).
K žalobcem namítané nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů (správní spis
neobsahuje dostatek podkladů pro vydání napadeného rozhodnutí; obsahem spisu jsou
neověřené, nesourodé a nic neříkající kopie listin, které neposkytují relevantní informace
o charakteru předmětného studijního programu na ZSU, není zřejmé, jakým způsobem v jakém
rozsahu žalovaná zkoumala splnění podmínek pro uznání zahraničního vzdělání a kvalifikace)
krajský soud uvedl, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost
předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů; důvody rozhodnutí lze
zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelného (viz rozsudek NSS ze dne 23. 7. 2008,
č. j. 3 As 51/2007 - 84).
Krajský soud dále konstatoval, že problematika uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace v České republice je upravena zákonem o vysokých školách (§89 a §90).
Pro řízení v těchto věcech je třeba aplikovat správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), neboť zákon
o vysokých školách samostatnou úpravu v tomto směru neobsahuje. Proto je třeba postupovat
podle obecného předpisu o správním řízení, tj. správního řádu, včetně jeho požadavků, které jsou
kladeny na náležitosti každého vydaného rozhodnutí. Rozhodnutí vydané v řízení o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace je individuálním správním aktem vydaným
v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné – ministerstvem [podle §89 odst. 1 písm. a)
zákona o vysokých školách] anebo právnickou osobou, které zákon svěřil rozhodování o právech
a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy – veřejnou vysokou školou [podle §89
odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách]. Výrok rozhodnutí veřejné vysoké školy přitom
závisí na posouzení žádosti absolventa zahraniční vysoké školy, a to podle kritérií stanovených
Úmluvou o uznání kvalifikací a §90 zákona o vysokých školách. Pokud žádosti vyhoví, vydá
o tom rozhodnutí podle správního řádu, které úředně potvrzuje, že žadatelem absolvované
zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým vysokoškolským
vzděláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní
povahy, protože jsou jím úředně zjišťována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu
daného rozhodnutí však lze nahlížet i tak, že zakládá absolventu zahraniční vysoké školy veřejné
subjektivní právo, aby pro účely kvalifikace bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání
posuzováno stejně jako vzdělání získané na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto
smyslu by se jednalo o rozhodnutí, které má konstitutivní účinky, neboť by se jím právo stejné
kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního vysokoškolského
vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu na jeho povahu však vždy
platí, že vlastní autoritativní úpravu práv obsahuje výrok rozhodnutí, ve kterém je v souladu
s §68 odst. 2 správního řádu vyjádřeno řešení otázky, která je předmětem řízení. Výrok
správního rozhodnutí proto musí být jasný, srozumitelný a určitý, aby o něm nemohly
v budoucnu vzniknout pochybnosti; toliko výrok rozhodnutí je totiž závazný, schopný právní
moci a vykonatelný. Odkázal i na to, že obdobně se o významu a nárocích na výrok rozhodnutí
vyslovil v právně shodné věci též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 3. 2011,
č. j. 9 As 77/2010 - 229.
V posuzované věci výrok rozhodnutí žalované uvedené nároky nesplňuje. Výrok sice
obsahuje v souladu s ustanovením §68 odst. 2 a §18 odst. 2 správního řádu, označení stěžovatele
uvedením jména, příjmení, data a místa narození, avšak dále obsahuje jakýsi nekonkrétní příslib,
že stěžovatel obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně nespecifikovaného vysokoškolského vzdělání
v zahraničí, aniž by bylo uvedeno, kdy a kde v zahraničí získaného. Výrok tak nelze označit
za přesný, určitý, obsahující hmotné vyjádření rozhodnutí o věci. Výrok rozhodnutí žalované
je nesrozumitelný, a z tohoto důvodu fakticky nepřezkoumatelný. Dovedeno ad absurdum
rozhodnutí žalované teoreticky umožňuje vydání osvědčení o ekvivalenci zcela libovolného
zahraničního vzdělání, protože bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou
obsaženy až v odůvodnění rozhodnutí, které však již autoritativní povahu nemá. Soud dospěl
k závěru, dle kterého je nesrozumitelnost rozhodnutí žalované dána vedle absence nutných
náležitostí výrokové části rozhodnutí též paralelní existencí osvědčení, které nelze považovat
za nedílnou součást původního rozhodnutí, neboť zákon o vysokých školách takový postup
nezná. V této souvislosti krajský soud odkázal na shora uvedené rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, který označil takový postup žalované za nezákonný.
V rozsáhlé kasační stížnosti, resp. jejím doplnění, stěžovatel namítá, že krajský soud
zkrátil jeho procesní práva, pokud se nevypořádal s jeho relevantními námitkami, čímž současně
způsobil nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Námitky, které krajský soud pominul,
stěžovatel podrobně uvádí v kasační stížnosti. Odůvodněním napadeného rozsudku krajský soud
zcela popřel zákonem přiznanou účast osoby zúčastněné na řízení v soudním řízení. Přitom to byl
stěžovatel, o jehož právech bylo napadeným rozhodnutím rozhodnuto. Dle stěžovatele byly
do rozsudku týkající se jiné věci pouze doplněny základní technické údaje, aniž by se soud
zabýval všemi skutkovými okolnostmi této věci. Zjištěné nedostatky napadeného rozhodnutí
pak soud posoudil nesprávně a zcela formálně.
Stěžovatel krajskému soudu opakovaně vytýká nesprávné posouzení otázky určitosti
výroku žalované a závažnosti vad napadeného rozhodnutí. I pokud by však byl názor krajského
soud správný, nejednalo by se o takovou vadu, která by zakládala nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost, ke které by byl soud oprávněn přihlížet z úřední
povinnosti. Stěžovatel na mnoha místech kasační stížnosti odkazuje na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73. Z výroku tohoto
usnesení vyplývá, že: a) nedostatek specifikace ve výroku rozhodnutí nelze ztotožnit
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
ale s nezákonností ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (k tomu viz také právní závěry výslovně
uvedené v odůvodnění usnesení, včetně souhlasu s právním názorem obsaženým v rozsudku
NSS ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 - 55); b) neobsahuje-li výrok všechny náležitosti,
soud zruší správní rozhodnutí pouze tehdy, namítne-li to účastník řízení. Takovou námitku
žalobce v projednávané věci neuplatnil. Dle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu lze
za nesrozumitelná považovat taková rozhodnutí, jejichž výrok je vnitřně rozporný nebo u nichž
existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním.
Napadené rozhodnutí nepochybně jako celek (včetně odůvodnění a přílohy) umožňuje
určit, komu a jaké vzdělání bylo nostrifikováno. Na tzv. benefiční akty (akty k dobru adresáta) lze
klást menší nároky než na akty deteriorační, a proto žalovaná mohla v roce 2008 specifikovat
nostrifikované vzdělání v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu,
že v odůvodnění rozhodnutí jsou atributy výroku obsaženy, nejedná se o vady, které by mohly
být považovány za vady ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nostrifikované vzdělání
je zcela konkrétně uvedeno nejen v odůvodnění napadeného rozhodnutí, ale i v jeho příloze,
na kterou výrok napadeného rozhodnutí přímo odkazuje. Závěr krajského soudu, dle kterého
je existence těchto dvou paralelních aktů nezákonná, neboť zákon o vysokých školách takový
postup nezná, považuje stěžovatel za přepjatě formální. V této souvislosti poukazuje
na judikaturu Ústavního soudu upřednostňující výklad vedoucí k závěru o platnosti právního
úkonu. V nálezu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 571/06, Ústavní soud uvedl: „Dalším základním
principem výkladu smluv je priorita výkladu, který nezakládá neplatnost smlouvy, před takovým výkladem,
který neplatnost smlouvy zakládá, jsou-li možné oba výklady. Je tak vyjádřen a podporován princip autonomie
smluvních stran, povaha soukromého práva a s ním spojená společenská a hospodářská funkce smlouvy.
Neplatnost smlouvy má být tedy výjimkou, nikoliv zásadou. Tento výkladový argument přesahuje český právní
řád, prolíná se právními řády západní právní kultury a má charakter obecného principu právního
[viz např. Lando O., Beale H. (eds.), Principles of European Contract Law. Parts I and II 2nd ed. Kluwer Law
International 2000, článek 5:106]. Není tedy ústavně konformní a je v rozporu s principy právního státu,
vyvěrajícími z čl. 1 Ústavy, taková praxe, kdy obecné soudy preferují zcela opačnou tezi, upřednostňující výklad
vedoucí k neplatnosti smlouvy před výkladem neplatnost smlouvy nezakládajícím“.
Stěžovatel dále poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2011,
sp. zn. I. ÚS 3244/09, ze kterého cituje následující část: „Ústavní soud ve své konstantní judikatuře již
mnohokrát prokázal, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům formalistický postup
za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že obecný soud
není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel
zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně
konformním právním řádu jako významovém celku a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze
vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním
právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad (srov. např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 21/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 13, nebo nález
sp. zn. 19/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 19).“
Přílišný formalismus při výkladu právních norem, vedoucí k extrémně nespravedlivému
závěru, pak znamená porušení základních práv (viz nález ÚS ze dne 21. 10. 2008,
sp. zn. IV. ÚS 1735/07). V projednávané věci se jedná o akt in personam, jehož zrušení
je způsobilé zasáhnout do osobnostních práv stěžovatele podle čl. 10 Listiny základních práv
a svobod. Rozhodnutí žalované představuje pro stěžovatele v jistém smyslu doklad o úrovni
vzdělání na území České republiky. Tento doklad se stal integrální součástí jeho osobnostních
práv a práva na ochranu soukromého života stěžovatele. Krajský soud naprosto pominul ústavní
rozměr projednávané věci.
V době vzniku zákona o vysokých školách neexistoval žádný procesní předpis,
který by dával právní význam pojmu „osvědčení“ uvedeném v §89 zákona o vysokých školách.
Samotná terminologie zákona o vysokých školách neposkytuje k posouzení právní povahy
„osvědčení“ spolehlivou oporu. Zákon o vysokých školách resp. jeho terminologie neobsahuje
provázanost s instituty ve správním právu procesním, které byly upraveny až od účinnosti
nového správního řádu tj. od 1. 1. 2006. Pro takové případy má platit obecná zásada právní
„in dubio pro reo et mitius“. Dle stěžovatele znění ustanovení §151 odst. 1 in fine správního řádu lze
vyložit i tak, že vydání dokladu (osvědčení) je doprovázeno buď souběžným vydáním správního
rozhodnutí, nebo záznamem do spisu. Vydáním těchto dvou aktů postupovala žalovaná
v souladu se zákonem.
Stěžovatel dále namítá, že napadené rozhodnutí je správním aktem benefičním s vysokým
významem pro profesní život stěžovatele. Cílem soudního přezkumu je poskytnutí ochrany
veřejnému subjektivnímu právu jednotlivce, v tomto řízení to však byl stát, který řízení inicioval
v neprospěch adresáta správního řízení. Krajský soud neposoudil, zda vytýkané vady tak zásadně
narušují veřejný zájem, že zájem na zrušení napadeného rozhodnutí převáží nad zásahem
do autonomní sféry stěžovatele. Závěr, ke kterému krajský soud dospěl, se zcela míjí s cílem
správního soudnictví. Absence zkoumání okolností ústavně právní povahy je projevem libovůle,
která činí ze stěžovatele pouhý objekt státní vůle zpochybňující její důstojnost. Napadený
rozsudek zcela postrádá vyjádření primátu občana nad státem.
S ohledem na vše výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejprve se kasační soud zabýval námitkami směřujícími do nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou natolik závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (ex officio).
Kasační námitky napadající nepřezkoumatelnost lze rozčlenit na námitky napadající
absenci vypořádání námitek uplatněných stěžovatelem ve vyjádření k žalobě, a námitky směřující
do vydání formalizovaného rozhodnutí s doplněním pouze technických údajů, bez ohledu
na skutkový stav věci.
Úvodem je nutno připomenout, že stěžovatel byl v řízení o žalobě v postavení osoby
zúčastněné na řízení. Jako osoba zúčastněná měl podle §34 odst. 3 s. ř. s. stěžovatel právo
předložit písemné vyjádření k žalobě, což také učinil. Rozsah přezkumu napadeného správního
rozhodnutí v řízení o žalobě je ovšem vymezen rozsahem podané žaloby a v ní uplatněnými
žalobními body. Rozsahem a důvody žaloby je omezeno i vyjádření zúčastněných osob. Osoba
zúčastněná na řízení nemá právo disponovat s předmětem řízení, nemá právo ani zúžit ani rozšířit
rámec, který je žalobou vytyčen. Soud si může námitky uplatněné osobou zúčastněnou osvojit
a poté se jimi zabývat, pokud však tak neučiní, nemá povinnost se v odůvodnění rozhodnutí
podrobně vypořádat s každou námitkou osoby zúčastněné na řízení. Ta svým vyjádřením dává
soudu najevo, jaký je její názor na předmět sporu a jak by soud měl či mohl naložit s uplatněnou
žalobní argumentací. Pokud se soud dle jejího názoru nevypořádá s žalobní argumentací zákonem
stanoveným způsobem či přehlédne vady, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti,
může se osoba zúčastněná na řízení domoci zrušení takového nezákonného rozsudku
prostřednictvím kasační stížnosti. Skutečnost, že žalobcem v projednávané věci nebyl stěžovatel,
ale nejvyšší státní zástupce dle ustanovení §66 s. ř. s., na výše uvedeném závěru nemůže nic
změnit.
Závěr, dle kterého nemá osoba zúčastněná na řízení právo na vypořádání vlastních
námitek, vyplývá ze zákona (§75 s. ř. s.), dle něhož soud přezkoumává napadené rozhodnutí
v mezích žalobních bodů.
V této souvislosti lze odkázat také na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která
se zabývala posouzením vady řízení před krajským soudem spočívající v úplném opomenutí
osoby zúčastněné na řízení. Ta n astolila několik kritérií pro řešení situace, kdy v řízení o žalobě
krajský (městský) soud nevyrozumí osobu, která by mohla mít postavení osoby zúčastněné na
řízení. Je-li taková osoba označená již v žalobě nebo je-li existence takové osoby zjevná z obsahu
správního rozhodnutí či správního spisu, je takové opomenutí důvodem pro zrušení napadeného
soudního rozhodnutí pro jinou vadu řízení [§109 odst. 3, ve spojení s §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.]. To však neplatí v případě, kdy napadené správní rozhodnutí bylo krajským (městským)
soudem správně zrušeno pro některý z důvodů, ke kterým je nutno přihlížet z úřední povinnosti,
např. pro nepřezkoumatelnost ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. bez ohledu
na to, zda byl tento důvod namítán v žalobě. K uvedeným podmínkám lze odkázat na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, č. j. 7 As 33/2003 - 80 (publikován
pod č. 489/2005 Sb. NSS), nebo ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 As 39/2004 - 75 (publikován
pod č. 1479/2008 Sb. NSS). Pokud tedy krajský soud ruší napadené správní rozhodnutí pro vady,
ke kterým je povinen přihlížet i bez návrhu, nemá ani úplné opomenutí vyrozumět osobu
zúčastněnou na řízení o jejich právech žádné dopady na zákonnost rozsudku krajského soudu.
V projednávané věci zrušil krajský soud rozhodnutí žalované z úřední povinnosti,
tj. nad rámec žalobních bodů. Ostatně postup krajského soudu stěžovatel v kasační stížnosti
napadá, neboť má za to, že krajský soud tak v projednávané věci nebyl oprávněn nad rámec
žalobních bodů učinit. Shledal-li krajský soud napadené rozhodnutí žalované nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, nebyl povinen se zabývat otázkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
pro nedostatek důvodů ani věcným posouzením sporu, neboť je-li rozhodnutí
nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat o jeho přezkumu správním soudem, což ostatně vyplývá
již z lingvistické stránky věci (nepřezkoumatelné = nezpůsobilé přezkumu). Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek jeho důvodů, jak již ve svém rozhodnutí uvedl odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu krajský soud. Důvody rozhodnutí lze logicky zkoumat pouze u rozhodnutí
srozumitelného. Je-li tedy rozhodnutí soudem zrušeno pro nepřezkoumatelnost z důvodu jeho
nesrozumitelnosti, tak jak tomu bylo v projednávané věci, nebyl krajský soud povinen zabývat
se otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o argumentaci stěžovatele týkající se nesrozumitelnosti výroku napadeného
rozhodnutí, krajský soud se s touto argumentací vypořádal na stranách 11 až 15 napadeného
rozsudku, a to v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu. Kasační soud
připomíná, že stěžovatel ve své argumentaci ohledně srozumitelnosti napadeného rozhodnutí
vycházel z předpokladu, že výrok zrušeného rozhodnutí musí být posuzován jako celek, tj. včetně
osvědčení, na které je rozhodnutím odkazováno. Ve svém vyjádření k žalobě pod bodem 6
výslovně uvedl, že „ve spojení s přílohou“, na kterou výrok odkazuje, „je nepochybné, co je meritem tohoto
rozhodnutí“. Dle stěžovatele nebyl dán důvod nesrozumitelnosti rozhodnutí ve smyslu ustanovení
§75 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť v osvědčení, na které výrok odkazuje, i v odůvodnění
rozhodnutí je výslovně uvedeno, jaký druh zahraničního vysokoškolského vzdělání je uznáván.
Na podporu své argumentace stěžovatel odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
týkající se přezkoumatelnosti výroku o jiném správním deliktu (rozsudek NSS ze dne
29. 11. 2005, č. j. 4 As 32/2004 - 81).
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl důvody, pro které nelze na rozhodnutí
a osvědčení pohlížet jako na jeden celek. Nesrozumitelnost rozhodnutí žalované je dle
odůvodnění krajského soudu dána vedle absence nutných náležitostí výrokové části rozhodnutí
též paralelní existencí osvědčení, které nelze považovat za nedílnou součást původního
rozhodnutí, neboť zákon o vysokých školách takový postup nezná. Krajský soud odkázal
na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu v obdobných věcech a doslovně
z ní citoval. Skutečnost, že se krajský soud nevypořádal s odkazem osoby zúčastněné na řízení
na judikaturu zabývající se důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném
správním deliktu, nemůže způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel dále namítá, že napadené rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, neboť krajský sodu vydal formalizované rozhodnutí, do kterého doplnil
pouze technické údaje, bez ohledu na skutkový stav věci. Uvedené dovozuje zejména z toho,
že v rekapitulaci skutkového stavu krajský soud v bodech 25. a 26. cituje zcela jiné listiny.
V rekapitulaci obsahu napadeného rozhodnutí je totiž soudem nesprávně uvedeno
že „paní…obdrží“ či „žadatelka podala…získala…doložila…obhájila…“.
Nejvyšší správní soud nepovažuje uvedenou námitku za důvodnou. Přestože lze dát
stěžovateli za pravdu v tom, že v odstavcích 25. a 26. napadeného rozsudku je na několika
místech uvedeno „paní“ na místo „pan“ a na místo „žadatel“ je uvedeno „žadatelka“ + příslušný
ženský rod, nezpůsobují tyto nepřesnosti nepřezkoumatelnost rozsudku jako celku. Obsah
krajským soudem rekapitulovaného napadeného rozhodnutí odpovídá až na výše uvedená
formulační pochybení skutečnému obsahu napadeného rozhodnutí, přičemž uvedeným
pochybením nedošlo ke zkreslení žádných skutečností rozhodných pro výrok rozsudku.
Z obsahu odůvodnění krajského soudu je zřejmé, že skutkový stav, který vzal krajský soud
za rozhodující pro posouzení věci, má oporu ve spisovém materiálu a dokonce i ze stěžovatelem
napadené rekapitulace skutkového stavu je zcela zřejmé, že krajský soud vycházel z listin,
týkajících se stěžovatele, založených ve správním spisu. Jedná se tedy o pochybení krajského
soudu, jde však o pochybení nedosahující takové intenzity, aby způsobovalo nepřezkoumatelnost
rozsudku.
Ke stěžejní námitce stěžovatele, tj. nesouhlasu s posouzením rozhodnutí žalované
jako s rozhodnutím nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, kasační soud připomíná, jak již
ostatně v napadeném rozsudku v souvislosti s odkazem na konstantní judikaturu Nejvyššího
správního soudu uvedl krajský soud, že právně a skutkově obdobnou věcí se již Nejvyšší správní
soud opakovaně zabýval. Obdobné žaloby byly Nejvyšší státní zástupkyní již v minulosti podány,
a to s odkazem na dodržování právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů vydaných
v oblasti vysokého školství a nutnost zajištění přístupu k právnickým profesím pouze pro vysoce
odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného vzdělání (viz rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 78/2010, 9 As 79/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010,
9 As 81/2010, 9 As 82/2010 a 9 As 83/2010).
Ve všech těchto věcech se jednalo o nostrifikaci, tedy uznání (rovnocennosti) dosaženého
zahraničního vzdělání, v daných případech vzdělání vysokoškolského, které bylo uznáno
na základě rozhodnutí rektora Západočeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána
ve všech shora uvedených věcech na žádost jednotlivých absolventů zahraniční vysoké školy,
konkrétně Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní věda), a to na základě Úmluvy
o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákoně o vysokých školách. Dle této právní
úpravy obsažené v §89 a §90 veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní
program, vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice,
ledaže zjistí, že jsou studijní programy, po jejich srovnání, v podstatných rysech odlišné;
v takovém případě žádost zamítne. V případě, že žádost absolventa o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání není zamítnuta, hovoří zákon o vysokých školách v §89 odst. 1 a 3
o tom, že se „vydá osvědčení“.
Vydané osvědčení je pak výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti správního orgánu,
na jehož procesní postup jednoznačně dopadá správní řád (viz §105 zákona o vysokých školách).
Jedná se tak o správní akt v podobě rozhodnutí, které lze ve shodě s krajským soudem považovat
za rozhodnutí smíšené povahy, které má dílem deklaratorní a dílem konstitutivní účinky.
V souladu s teorií správního práva je totiž třeba rozlišovat mezi konstitutivními, deklaratorními
či smíšenými správními akty (rozhodnutími) na straně jedné a jinými správními úkony ve formě
osvědčení na straně druhé.
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vycházet ze skutečné povahy konkrétního
úkonu správního orgánu v dané věci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo zákonné
označení. Jakkoli tedy zákon o vysokých školách hovoří o vydání osvědčení, jedná se nepochybně
o vydání správního aktu (rozhodnutí), které může mít formální podobu standardního písemného
rozhodnutí ve věci nebo formu osvědčení, aniž by se přitom nutně muselo jednat o osvědčení
vydané jako doklad podle §151 správního řádu. Takový závěr by byl neopodstatněně zužující
a ryze formální. Rozhodnutí správního orgánu je třeba chápat v materiálním slova smyslu a je jím
jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského
postavení.
V projednávané věci ovšem byly žalovanou vydány dva odlišné akty aplikace práva,
z nichž ten, jehož výrok je neurčitý a nelze z něj dovodit, jaké zahraniční vzdělání bylo stěžovateli
vlastně poskytnuto, odkazuje na druhý. Vzájemná existence těchto dvou aktů nemůže obstát,
a to z následujících důvodů:
Žalovaná byla jako rozhodující správní orgán v dané věci vázána příslušnou právní
úpravou zákona o vysokých školách, konkrétně ustanoveními §89 a §90 zákona o vysokých
školách, která však s postupem, který byl žalovanou zvolen, výslovně nepočítá a nelze jej
z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem. Esenciální náležitostí právního státu je požadavek
vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny; k jeho povaze
blíže např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný
pod č. 143, sv. 28, str. 271 Sb. n. u. ÚS, http://nalus.usoud.cz). Nejvyššímu správnímu soudu
je navíc z jeho úřední činnosti známo, že sama žalovaná s osvědčením jako s nedílnou součástí
jí vydávaných rozhodnutí v řadě případů nenakládala. Ze spisového materiálu vedeného kasačním
soudem např. pod sp. zn. 9 As 77/2010 či sp. zn. 9 As 81/2010 bylo zcela zřejmé, že žalovaná
obsah osvědčení měnila, a to neformálně, bez jakéhokoliv zdůvodnění, formou skartace
původního osvědčení a vydání osvědčení nového. Uvedené změně textace v osvědčení
nepředcházelo žádné zdůvodnění či vysvětlení. Původní osvědčení bylo pouze přeškrtnuto perem
po celé jeho délce s ručně psanou poznámkou skartováno, na rubu skartovaného osvědčení byla
pak rukou psaná poznámka: „na základě žádosti o změnu textu bylo původní osvědčení skartováno“.
V některých případech byly ve správních spisech dokonce založeny emailové žádosti samotných
žadatelů o nostrifikaci, které s odvoláním na předchozí telefonickou dohodu upozorňovali
žalovanou na výhrady České advokátní komory k jejich nostrifikaci a v této souvislosti požadovali
vydání nového rozhodnutí o nostrifikaci jak pro svoji osobu, či dokonce pro jiného žadatele.
Bez ohledu na to, že žádné takové skutečnosti ze správního spisu v projednávané věci
nevyplývají, nemůže kasační soud postup žalované aprobovat ani v této věci. Takový postup totiž
v obecné rovině neodpovídá zákonné úpravě a zejména odporuje požadavku předvídatelnosti
činnosti veřejné správy a právní jistoty adresátů této činnosti, mezi které nepatří pouze stěžovatel.
Adresáty činnosti veřejné správy jsou ve věci nostrifikace kromě samotných žadatelů
o nostrifikaci též další subjekty, a to např. potencionální zaměstnavatelé těchto žadatelů
v souvislosti s ověřováním dosažené úrovně jejich vzdělání při žádosti o zaměstnání. Ostatně
kasačnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že Česká advokátní komora v tomto směru
pochybnosti měla a přistoupila i k vyškrtnutí osob vykazujících se obdobným rozhodnutím
o nostrifikaci, jakým disponuje stěžovatel, ze seznamu advokátních koncipientů. Jedním z důvodů
vyškrtnutí přitom byla mimo jiné nejasná, nedostatečná identifikace zahraniční vysoké školy a její
licence či diplomu.
Žalovanou zvolený postup, umožňující následnou manipulaci s údaji rozhodnými
pro výrok ve věci uznání zahraničního vzdělání a kvalifikace nelze připustit jako zákonný
a transparentní výkon veřejné správy v oblasti vysokého školství, jehož výsledkem má být jasné,
srozumitelné a určité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné totiž nelze považovat pouze rozhodnutí
vnitřně rozporné nebo nevykonatelné (právně nemožné), ale též rozhodnutí neurčité nebo
nejasné. Na uvedeném závěru neshledává kasační soud žádné prvky formalismu. Naopak tam,
kde bylo žalovanou ve věci uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace
rozhodováno pouze jedním aktem, konkrétně osvědčením (cca do podzimu roku 2006), Nejvyšší
správní soud neaproboval závěry Krajského soudu v Plzni, dle kterých takto vydané osvědčení
nesplňovalo atributy rozhodnutí dle ustanovení §65 s. ř. s., a naopak svoji rozhodovací činností
zavázal Krajský soud v Plzni k povinnosti takto vydaná osvědčení přezkoumat (srovnej
např. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2011, č. j. 9 As 79/2010 - 188).
Námitku stěžovatele, dle které postup žalované nebyl v rozporu se zákonem, neboť
zákon o vysokých školách nebyl terminologicky navázán na správní řád účinný až od 1. 1. 2006,
kasační soud z výše uvedených důvodů nesdílí. Navíc je nutno připomenout, že rozhodnutí
žalované bylo vydáno v květnu 2008, tj. 17 měsíců od nabytí účinnosti správního řádu.
Stěžovatelovy odkazy na daňovou judikaturu Nejvyššího správního soudu nejsou
případné. Stěžovatelem citovaná judikatura se týkala otázky nicotnosti platebních výměrů
na daňovou povinnost či penále, přičemž o otázku nicotnosti rozhodnutí žalované
v projednávané věci nejde.
Obdobně jsou v dané věci irelevantní stěžovatelovy odkazy na judikaturu Ústavního
soudu, zabývající se neplatností smluv. Žalovaná nevystupovala při vydání napadeného
rozhodnutí jako soukromoprávní subjekt, ale jako správní orgán, přičemž rozhodnutí o uznání
či neuznání zahraničního vzdělání je výsledkem autoritativní rozhodovací činnosti žalované
ve veřejné správě v oblasti vysokého školství, nikoli soukromoprávní smlouvou.
Pokud jde o odkaz stěžovatele na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, pak má kasační soud za to, že stěžovatel
z uvedeného rozhodnutí vyvozuje nesprávné závěry. Rozhodnutí rozšířeného senátu se zabývalo
důsledky opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu
a stanovilo, co musí obsahovat výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu z hlediska vymezení
skutku. V nyní projednávané věci se nejedná o rozhodnutí o jiném správním deliktu, proto nelze
úvahy rozšířeného senátu, týkající se výhradně oblasti správního trestání automaticky vztahovat
na zcela odlišnou situaci. Rozšířený senát v uvedeném rozhodnutí nevyslovil závěr, dle kterého
lze nedostatky jakéhokoliv výroku rozhodnutí přezkoumat pouze k námitce účastníka,
ale výslovně konstatoval, že případ nedostatků identifikace skutku v rozhodnutí o jiném správním
deliktu spadá pod ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Kasační soud připomíná,
že nesrozumitelnost rozhodnutí žalované je v projednávané věci dána vedle absence podstatných
náležitostí výrokové části rozhodnutí také paralelní existencí dvou odlišných aktů aplikace práva,
a proto závěry rozšířeného senátu zabývající se vymezením skutku ve výroku rozhodnutí o jiném
správním deliktu na tuto věc nedopadají.
Stěžovatel dále namítá, že cílem soudního přezkumu je poskytnutí ochrany veřejnému
subjektivnímu právu jednotlivce, avšak v tomto řízení to byl stát, který řízení inicioval
v neprospěch adresáta správního řízení, přičemž krajský soud se vůbec nezabýval ústavní rovinou
věci, neposoudil, zda vytýkané vady tak zásadně narušují veřejný zájem, zda zájem na zrušení
napadeného rozhodnutí převáží nad zásahem do autonomní sféry stěžovatele. K výše uvedenému
lze jednak odkázat na zákonnou úpravu §66 s. ř. s., dle které je charakteristické, že právním
předpisem k tomu zmocněný subjekt nejedná ve vlastním zájmu, ale podává žalobu k ochraně
veřejného zájmu. Závažné ohrožení veřejného zájmu, zakládající žalobní legitimaci Nejvyššího
státního zástupce, není omezeno pouze na případy porušení právního řádu v neprospěch
konkrétní osoby, ale také na případy porušení právního řádu ve prospěch určité osoby. Dále,
a to především, je nutno připomenout, že krajský soudu nerozhodl věcně, nýbrž zrušil
rozhodnutí žalované vystupující v pozici správního orgánu pro jeho nepřezkoumatelnost a věc jí
vrátil k dalšímu řízení. Z toho plyne, že v rovině věcné žádný závěr vysloven prozatím nebyl.
Stěžovatel má proto možnost domáhat se ochrany všech svých práv v průběhu nového
správního, případně soudního řízení. Napadené rozhodnutí tedy není rozhodnutím konečným,
přičemž jasné a určité a pochybnosti nevzbuzující rozhodnutí o uznání stěžovatelova dosaženého
zahraničního vzdělání a kvalifikace v České republice by mělo být vzhledem ke všem v tomto
rozhodnutí uvedeným důvodům i jeho vlastním zájmem.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud v daném případě nepochybil, pokud
rozhodnutí žalované zrušil a vrátil věc k dalšímu řízení. Kasační stížnost stěžovatele proto byla
shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že výrok o náhradě nákladů řízení se opírá
o ustanovení §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním
řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalobci ani žalované žádné
náklady nad rámec jejich běžné činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu