ECLI:CZ:NS:2021:30.CDO.3623.2020.1
sp. zn. 30 Cdo 3623/2020-209
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a Mgr. Lucie Jackwerthové v právní věci žalobkyně J. K. , narozené XY, bytem XY, zastoupené Mgr. Liborem Kapalínem, advokátem se sídlem v Praze 1, Na příkopě 857/18, proti žalované České republice – Českému úřadu zeměměřickému a katastrálnímu , identifikační číslo osoby 00025712, se sídlem v Praze 8, Pod sídlištěm 1800/9, o zaplacení 1 344 804 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 8 pod sp. zn. 22 C 254/2016, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2020, č. j. 20 Co 54/2020-136, takto:
Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 1. 10. 2019, č. j. 22 C 254/2016-117, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2020, č. j. 20 Co 54/2020-136, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 8 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se žalobou po žalované domáhá zaplacení částky 1 344 804 Kč s příslušenstvím s tím, že usnesením Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 28. 5. 2014, č. j. 23 Cm 107/2014-47, bylo k návrhu žalobkyně nařízeno předběžné opatření, kterým bylo R. P. (dále též jako „dlužník“) nařízeno, aby se zdržel zcizování (převádění), prodeje, darování a zatěžování zástavními právy, předkupními právy, věcnými břemeny a nájemními právy třetích osob ve vztahu k pozemku parcelní číslo XY, pozemku parcelní číslo XY, pozemku parcelní číslo XY, pozemku parcelní číslo XY vše v k.ú. XY, obec XY (dále též jako „předmětné nemovitosti“). Uvedené usnesení bylo následně potvrzeno usnesením Vrchního soudu v Olomouci ze dne 7. 8. 2014, č. j. 7 Cmo 257/2014-136. Předběžné opatření bylo do katastru nemovitostí zaznamenáno v řízení vedeném pod číslem Z-5820/2014 s právními účinky zápisu ke dni 29. 5. 2014. K předmětným nemovitostem byl dne 7. 4. 2014 podán návrh na vklad vlastnického práva manželů P. podle kupní smlouvy uzavřené dne 31. 3. 2014 mezi dlužníkem jako prodávajícím a manželi P. jako kupujícími. Přestože měl být tento návrh na vklad zamítnut podle §76f odst. 2 o. s. ř., byl vklad dne 13. 6. 2014 povolen. Katastrální úřad pro Olomoucký kraj sice pochybení v přípisu ze dne 20. 8. 2014 uznal, konstatoval však, že sám nemá prostředky pro zjednání nápravy. Žalobkyně se nápravy nedomohla ani v řízení o určení vlastnického práva dlužníka k předmětným nemovitostem, neboť její žaloba byla rozsudkem Okresního soudu v Olomouci ze dne 30. 4. 2015, č. j. 17 C 411/2014-218, ve znění rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 10. 12. 2015, č. j. 69 Co 322/2015-257, zamítnuta s odůvodněním, že rozhodnutí katastrálního úřadu je sice nesprávné a nezákonné, nikoliv však nicotné, a proto z něj musí soud podle §135 o. s. ř. vycházet. Nezákonným rozhodnutím správního orgánu, které nejde změnit nebo zrušit, tak byla žalobkyni způsobena značná škoda, neboť se dlužník zbavil předmětného majetku, čímž došlo ke zmaření výkonu soudního rozhodnutí pro pohledávky žalobkyně za jeho osobou, které jsou uplatňovány v řízení vedeném Krajským soudem v Ostravě – pobočka v Olomouci pod sp. zn. 23 Cm 107/2014 a v exekučním řízení vedeném JUDr. Jiřím Komárkem, soudním exekutorem, Exekutorský úřad Žďár nad Sázavou pod sp. zn. 038 EX 293/15. Výše žalobkyni vzniklé škody odpovídá hodnotě nemovitostí, které byly neoprávněně převedeny a z jejichž zpeněžení by mohla žalobkyně uspokojit své pohledávky za dlužníkem, tedy 1 200 000 Kč, za které dlužník předmětné nemovitosti prodal. Pokud by katastrální úřad konal v souladu se zákonem a předmětné nemovitosti by zůstaly ve vlastnictví dlužníka, mohly být postiženy v rámci exekucí vedených k vymožení zmíněných pohledávek žalobkyně. Škodou jsou pak i náklady právního zastoupení, které byla žalobkyně povinna zaplatit podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 10. 12. 2015, č. j. 69 Co 322/2015-257, celkem 144 804 Kč. Žalobkyně má za to, že jí vznikl nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím katastrálního úřadu o povolení vkladu, a to přestože nejsou splněny podmínky podle §7 a 8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též jako „OdpŠk“). Žalobkyně nebyla účastníkem řízení a nezákonné rozhodnutí nebylo zrušeno, neboť podle judikatory platí, že mimo rámec správního soudnictví není soud oprávněn zkoumat věcnou správnost správního aktu, avšak rozhodnutí o povolení vkladu je z přezkumu v rámci správního soudnictví výslovně vyloučeno, a není tak proti němu žádný opravný prostředek, přezkumné řízení, obnova řízení ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Nepřiznáním nároku by se žalobkyně ocitla ve slepé uličce a neměla by žádnou možnost obrany proti nezákonnému rozhodnutí katastrálního úřadu, jehož nezákonnost katastrální úřad i odvolací soud sám přiznává. Za této situace, kdy žalobkyně nic nezanedbala, ale postup katastrálního úřadu byl nezákonný, by bylo přepjatým formalismem, pokud by právo na náhradu škody bylo odepřeno, a došlo by tak k porušení práva žalobkyně na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Žalobkyně dále uvedla, že by jí nárok na náhradu škody vznikl i v případě, pokud by věc byla posouzena jako nesprávný úřední postup či odpovědnost za škodu podle obecných předpisů, přičemž posouzení podstaty nároku ponechává soudu. Žalobkyně nárok uplatnila u Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního dopisem ze dne 23. 2. 2016 a ten jí dopisem ze dne 25. 4. 2016 sdělil, že její žádost považuje za nedůvodnou a v plném rozsahu ji odmítá. Dne 23. 8. 2016 marně uplynula šestiměsíční lhůta, po které se žalobkyně může domáhat náhrady škody u soudu.
2. Obvodní soud pro Prahu 8 rozsudkem ze dne 1. 10. 2019, č. j. 22 C 254/2016-117, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhá po žalované zaplacení částky ve výši 1 344 804 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 1 344 804 Kč od 24. 8. 2016 do zaplacení (výrok I. rozsudku soudu prvního stupně), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované náklady řízení ve výši 600 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku (výrok II. rozsudku soudu prvního stupně).
3. Městský soud v Praze rozhodl k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 28. 5. 2020, č. j. 20 Co 54/2020-136, tak, že rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I. rozsudku odvolacího soudu) a že je žalobkyně povinna zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení 900 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku (výrok II. rozsudku odvolacího soudu).
4. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění učiněných soudem prvního stupně. Žalobkyně návrhem na vydání platebního rozkazu zahájila řízení vedené u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci pod sp. zn. 23 Cm 107/2014 proti dlužníkovi o zaplacení částky 1 635 000 Kč s příslušenstvím z titulu směnek ze dne 1. 3. 2012, 12. 3. 2012 a 26. 3. 2012. K návrhu žalobkyně ze dne 27. 5. 2014 v uvedeném řízení Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci usnesením ze dne 28. 5. 2014, č. j. 23 Cm 107/2014-47, nařídil předběžné opatření, kterým byla dlužníku uložena povinnost zdržet se zcizování (převádění), prodeje, darování a zatěžování zástavními právy, předkupními právy, věcnými břemeny a nájemními právy třetích osob ve vztahu k předmětným nemovitostem, přičemž uvedené usnesení potvrdil Vrchní soud v Olomouci usnesením ze dne 7. 8. 2014, č. j. 7 Cmo 257/2014-136. Předběžné opatření bylo doručeno Katastrálnímu úřadu pro Olomoucký kraj, katastrálnímu pracovišti Olomouc (dále jen „katastrální úřad“) dne 29. 5. 2014 a následně bylo do katastru nemovitostí zaznamenáno s právními účinky ke dni 29. 5. 2014. Dne 31. 3. 2014 dlužník uzavřel s manželi V. P. a J. P. kupní smlouvu, kterou jim prodal předmětné nemovitosti za cenu 1 200 000 Kč. Návrh na vklad vlastnického práva předmětných nemovitostí do katastru nemovitostí podle uvedené kupní smlouvy podali její účastníci katastrálnímu úřadu dne 7. 4. 2014 (vedeno pod sp. zn. V-4987/2014-805). Dne 13. 6. 2014 katastrální úřad rozhodl o povolení vkladu a téhož dne vklad provedl. Katastrální úřad pro Olomoucký kraj dopisem ze dne 20. 8. 2014 sdělil žalobkyni, že vklad vlastnického práva k předmětným nemovitostem ve prospěch manželů P. byl proveden, přestože návrh na vklad pozbyl podle §76f odst. 2 o. s. ř. v důsledku vydání předběžného opatření právní účinky. Zjednání nápravy však již nebylo možné, neboť proti rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, není přípustný opravný prostředek, přezkumné řízení, obnova řízení ani žaloba podle občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, a není ani možné provést opravu chyby. Žalobkyně se žalobou podanou u Okresního soudu v Olomouci dne 29. 10. 2014 domáhala proti dlužníkovu a manželům P. určení, že vlastníkem Nemovitostí je dlužník. Její žalobu však soud pravomocně zamítl s odůvodněním, že rozhodnutí o povolení vkladu bylo vydáno věcně příslušným orgánem státní správy v rámci zákonem mu svěřené pravomoci na úseku státní správy katastru nemovitostí a nabylo účinků právní moci, přičemž proti takovému rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky, přezkumné řízení ani obnova řízení a nejde-li o nicotný správní akt, platí i v případě věcné vadnosti či nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu, že pokud jím bylo rozhodnuto o otázce, která má povahu předběžné otázky pro rozhodnutí soudu, soud z něj podle ust. §135 věta druhá o. s. ř. vychází. Dovolání žalobkyně podané proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 10. 12. 2015, č. j. 69 Co 322/2015-257 Nejvyšší soud odmítl usnesením ze dne 21. 9. 2016, č. j. 30 Cdo 1163/2016-283. Ústavní stížnost žalobkyně proti shora uvedenému usnesení Nejvyššího soudu pak Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 11. 12. 2018, č. j. I. ÚS 3884/16. Žalobkyně má za dlužníkem pohledávky: a) 135 899,70 Kč podle rozsudku Okresního soudu v Olomouci ze dne 29. 4. 2015 (právní moc dne 17. 6. 2015), č. j. 29 C 115/2014-213, b) 34 500 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 34 500 Kč ode dne následujícího po doručení žaloby do zaplacení a ve výši 10 376,50 Kč podle platebního rozkazu Okresního soudu v Olomouci ze dne 25. 5. 2015 (právní moc dne 20. 6. 2015), č. j. 29 C 122/2015-60, c) 101 364 Kč podle rozsudku Okresního soudu v Olomouci ze dne 30. 10. 2014 (právní moc dne 18. 3. 2015), č. j. 16 C 593/2013-213, d) 45 000 Kč s úrokem ve výši 6 % ročně z částky 45 000 Kč od 5. 2. 2015 do zaplacení podle směnečného platebního rozkazu Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 26. 2. 2015, č. j. 6 Cm 49/2015-15, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 24. 9. 2015 (právní moc dne 21. 10. 2015), č. j. 6 Cm 49/2015-47, a e) 1 635 000 Kč s úrokem ve výši 6 % ročně z částky 1 315 000 Kč od 2. 9. 2013 do zaplacení a z částky 320 000 Kč od 27. 9. 2013 do zaplacení a ve výši 138 143,80 Kč podle směnečného platebního rozkazu Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 29. 5. 2014, č. j. 23 Cm 107/2014-49 ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 9. 3. 2015 (právní moc dne 25. 6. 2014, resp. 26. 10. 2017), č. j. 23 Cm 107/2014-333.
5. Odvolací soud se ztotožnil též s právním hodnocením, jež ve věci učinil soud prvního stupně. Rozhodnutí o povolení vkladu vlastnického práva ze dne 13. 6. 2014 bylo katastrálním úřadem vydáno v rozporu s §76f odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, a §18 odst. 1 věta druhá zákona č. 259/2013 Sb., o katastru nemovitostí, podle kterých návrh na vklad vlastnického práva k předmětným nemovitostem podle kupní smlouvy pozbyl právní účinky v důsledku vydání předběžného opatření, jímž bylo vlastníkovi těchto nemovitostí zakázáno s nimi nakládat. Předběžné opatření bylo katastrálnímu úřadu doručeno dne 29. 5. 2014, a proto měl být návrh na vklad zamítnut. Stát odpovídá za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci za podmínek stanovených OdpŠk, mj. za škodu způsobenou státními orgány [§3 odst. 1 písm. a) OdpŠk], tedy i katastrálními úřady, a to buď a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem (viz §5 OdpŠk). Věc nelze posoudit, jak navrhovala žalobkyně, ani jako škodu způsobenou jí nesprávným úředním postupem. Podle konstantní judikatury je nesprávným úředním postupem porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti a zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí, vyjma případů, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí, např. nevydání či opožděné vydání rozhodnutí případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu řízení. Protože v tomto případě měla škoda žalobkyni vzniknout až samotným vydáním rozhodnutí o povolení vkladu vlastnického práva k předmětným nemovitostem v rozporu se zákonem, nelze žalobkyní namítané pochybení katastrálního úřadu posoudit jako nesprávný úřední postup podle §13 OdpŠk. Odpovědnost státu za škodu nelze v této věci dovodit ani z obecných předpisů o náhradě škody, tedy z §2900 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku. Stát totiž v této věci nevstupoval jako právnická osoba v rámci soukromoprávního vztahu, nýbrž jako nositel veřejné moci, a proto se na jednání příslušného pracovníka katastrálního úřadu, který nezákonné rozhodnutí o povolení vkladu vlastnického práva k nemovitostem dlužníka vydal, ustanovení občanského zákoníku nemohou vztahovat, neboť občanský zákoník není předpisem, který by zakládal vztahy na základě úkonů činěných v rámci veřejnoprávních vztahů (soud prvního stupně v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4855/2015).
6. Odvolací soud nad rámec výše uvedených právních závěrů učiněných soudem prvního stupně dodal, že soudy jsou ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány zákonnými mantinely a nemohou je překročit. Nesplňuje-li v daném případě žalobkyně podmínky vzniku nároku na náhradu škody proti státu z nezákonného rozhodnutí podle §8 OdpŠk, což sama připouští, protože dotyčné rozhodnutí katastrálního úřadu nebylo pro nezákonnost zrušeno, pak jí ani soud svým rozhodnutím nemůže takový nárok konstruovat. Úvahy žalobkyně o přepjatém formalismu ve smyslu judikatury Ústavního soudu nejsou pro daný případ na místě. Nejvyšší soud ve své judikatuře opakovaně uzavřel, že předpoklady, za nichž má každý právo na náhradu škody proti státu, stanoví OdpŠk, a nejsou-li tyto předpoklady splněny, nelze nad rámec tohoto zvláštního zákona odškodnění přiznat (odvolací soud odkázal na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, ze dne 25. 10. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005, a ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1367/2009, na něž žalovaná případně poukázala). Z tohoto důvodu také odvolací soud zamítl návrh žalobkyně na přerušení řízení podle §109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. s předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení §8 OdpŠk pro jeho protiústavnost. Článek 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, představuje pouze obecnou rovinu garance náhradu takové škody, jejíž konkrétní podmínky jsou stanoveny speciálním zákonem. Posouzení otázky zákonnosti namítaného vkladového rozhodnutí katastrálního úřadu je mimo zákonné kompetence soudu. Vyhovění nároku žalobkyně mimo zákonný rámec by bylo v rozporu s obecným principem spravedlnosti, jehož podstatou je to, že zákonná ustanovení dopadají na každého bez rozdílu. Aprobováním nezákonného nároku žalobkyně by vznikla nedůvodná nerovnost v postavení jiných osob, které též pro nesplnění některé z podmínek náhradového zákona v případě nesprávného rozhodnutí orgánu státní moci na náhradu škody vůči státu nedosáhnou. Nárok žalobkyně nelze posoudit jako nárok z titulu bezdůvodného obohacení podle obecných předpisů, což bylo vysvětleno v odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně a plyne rovněž z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2017, 30 Cdo 1761/2016, a usnesení téhož soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3866/2011, a ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1962/2008, a ani jej nelze posuzovat podle obecných předpisů o náhradě škody. Odvolací soud rovněž konstatoval, že soud prvního stupně správně v obecné rovině poukázal na možnost žalobkyně domáhat se uspokojení pohledávek vůči jejímu dlužníkovi z majetku, který jí dotyčným převodem vlastnictví ušel.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Žalobkyně (dále též jako „dovolatelka“) podala dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu v celém rozsahu, přičemž k přípustnosti dovolání uvedla, že napadené rozhodnutí závisí na posouzení otázek hmotného a procesního práva, které v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud nebyly vyřešeny, a jde o rozhodnutí, které má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Otázkou zásadního právního významu, která v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, podle dovolatelky zní, zda nezákonné rozhodnutí o povolení vkladu, proti kterému není podle §18 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), přípustný žádný opravný prostředek, přezkumné řízení, obnova řízení ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu v řízení o věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem a ani správní žaloba podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, může být důvodem pro přiznání nároku na náhradu škody podle OdpŠk.
8. Dovolatelka má konkrétně za to, že jí vznikl nárok na náhradu škody i přesto, že v daném případě nejsou splněny doslovně podmínky §7 a 8 OdpŠk, neboť žalobkyně nebyla účastnicí původního řízení a nezákonné rozhodnutí nebylo zrušeno. Dodala, že soudy odmítají námitku, podle které je výklad příslušných právních norem v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, a jedná se tedy o tzv. přepjatý formalismus, neboť žalobkyně nemá žádnou možnost obrany proti nezákonnému rozhodnutí ani možnost domoci se nápravy vzniklé škody. Soudy svůj závěr odůvodňují tím, že podle nich občanský zákoník obsahuje instituty, které dovolatelka může využít a které jí umožňují domáhat se uspokojení pohledávek z předmětných nemovitostí, které dlužník převedl na manžele P. v důsledku nezákonného rozhodnutí katastrálního úřadu o povolení vkladu vlastnického práva. Soudy však žádný takový institut nezmiňují a arogantně dodávají, že nejsou oprávnění poučovat účastníka výslovně o hmotněprávní úpravě. Pravda je ale taková, že žádný institut, který by reálně vedl k nápravě, neexistuje. V teoretické rovině připadají do úvahy pouze 3 instituty, které ale faktické řešení situace nepřináší. Prvním institutem by mohla být žaloba na určení vlastnického práva k nemovitostem. Tuto možnost dovolatelka využila, ale její žaloba byla pravomocně zamítnuta rozsudkem Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci č. j. 69 Co 322/2015-257 ze dne 10. 12. 2015 s odkazem na presumpci správnosti správního rozhodnutí ze strany soudu, pokud nebude správní rozhodnutí zrušeno, což v jejím případě ovšem možné není. Druhým institutem by mohlo být dovolání se neúčinnosti jednání dlužníka podle §589 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, které zkracuje uspokojení vykonatelné pohledávky věřitele. Dovolatelka by ale nikdy nebyla schopná prokázat, že manželům P. byl nebo musel být znám úmysl dlužníka, který chtěl zkrátit uspokojení žalobkyně. Kupní cena, kterou zaplatili manželé P., nebyla navíc nepřiměřeně nízká. Za třetí by se dovolatelka mohla hojit na jiném majetku dlužníka, což však není možné, protože žádný takový majetek neexistuje a dovolatelka vede roky bezvýsledné exekuce proti dlužníkovi k vymožení svých vykonatelných pohledávek. I v tomto smyslu pak rozsudek spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
9. Žalovaná podala k dovolání vyjádření, v němž v první řadě zmínila, že dovoláním napadený rozsudek pokládá za věcně správný. Předpoklady odpovědnosti státu za škodu podle OdpŠk nebyly ve věci dány. Žalovaná nesouhlasí s názorem dovolatelky, podle nějž v rozhodovací praxi dovolacího soudu nebyla řešena otázka, zda (nezákonné) rozhodnutí o povolení vkladu práva do katastru nemovitostí, proti němuž není přípustný opravný prostředek, může být odpovědnostním titulem podle OdpŠk. Nejvyšší soud se danou otázkou opakovaně zabýval, přičemž dospěl k závěru, že podmínka zrušení či změny rozhodnutí pro nezákonnost se prosadí i v případě rozhodnutí o povolení vkladu práva do katastru, i když proti takovému rozhodnutí není přípustný žádný opravný prostředek ani žaloba podle částí páté o. s. ř. Žalovaná v této souvislosti poukázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu, které označila ve svém vyjádření k odvolání. Nejsou-li splněny podmínky pro přiznání náhrady škody, nelze je nad rámec OdpŠk přiznat. Žalovaná závěrem též citovala z usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2016, sp. zn. III. ÚS 2204/15.
III. Přípustnost dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen "o. s. ř.".
11. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., a dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
12. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
13. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Pakliže dovolání směřuje i do výroků o nákladech řízení, nemůže být dovolání v tomto rozsahu přípustné s ohledem na §238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., podle nějž dovolání podle §237 není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení. Uvedené ovšem nemění ničeho na možnosti dovolacího soudu výroky o nákladech řízení (jakožto závislý výrok) zrušit v případě, že dovolání směřující do rozhodnutí ve věci samé shledá důvodným.
15. Žalovaná ve vyjádření k odvolání (a poté též odkazem ve vyjádření k dovolání) poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1367/2009, a usnesení téhož soudu ze dne 1. 3. 2011, č. j. 28 Cdo 1962/2008, a ze dne 15. 5. 2013, sp. zn. 28 Cdo 4208/2011. Dovolací soud neshledal, že by se uvedená (či jeho jiná) rozhodnutí předloženou právní otázku zabývala.
16. Přípustnosti dovolání není na překážku skutečnost, že odvolací soud závěrem odůvodnění přitakal soudu prvního stupně v úvaze, že se dovolatelka mohla domáhat uspokojení pohledávky vůči svému dlužníkovi i z nemovitostí, které z majetku dlužníka předmětným převodem ušly. Uvedené konstatování bylo odvolacím soudem činěno tzv. „ obiter dictum “, což nepochybně plyne z výslovného uvození, že odvolací soud tuto úvahu činí v „obecné rovině.“
17. Dovolání je přípustné pro řešení otázky hmotného práva týkající se možnosti náhrady škody způsobené jednáním katastrálního úřadu, který v rozporu s §76f odst. 2 o. s. ř. a §18 odst. 1 věty druhé zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), povolil vklad do katastru nemovitostí navzdory vědomosti o vykonatelném usnesení o nařízení předběžného opatření týkající se nemovitosti, k níž je vklad navrhován.
IV. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
18. Podle §1 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci.
19. Podle §5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
20. Podle §7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).
21. Podle §8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
22. Podle §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
23. Podle §76e o. s. ř. výrok vykonatelného usnesení o nařízení předběžného opatření je závazný jen pro účastníky řízení a pro ty, kterým byla předběžným opatřením uložena povinnost, nestanoví-li zákon jinak (odst. 1). V rozsahu, v jakém je výrok vykonatelného usnesení o nařízení předběžného opatření závazný pro účastníky řízení a popřípadě pro jiné osoby, je závazný též pro všechny orgány (odst. 2).
24. Podle §76f o. s. ř. právní jednání, které bylo učiněno tím, pro něhož je výrok vykonatelného usnesení o nařízení předběžného opatření závazný, je neplatné, jestliže jím byla porušena povinnost uložená vykonatelným usnesením o nařízení předběžného opatření. Soud k neplatnosti přihlédne i bez návrhu (odst. 1). Bylo-li účastníku předběžným opatřením uloženo, aby nenakládal s určitou nemovitou věcí, pozbývá návrh na vklad práva týkajícího se této nemovité věci, o němž dosud nebylo příslušným orgánem pravomocně rozhodnuto, své právní účinky; to platí i tehdy, jestliže účastník učinil právní jednání týkající se nemovité věci dříve, než se usnesení o nařízení předběžného opatření stalo vykonatelným (odst. 2).
25. Podle §18 katastrálního zákona jestliže jsou podmínky pro povolení vkladu splněny, katastrální úřad vklad povolí, nejdříve však po uplynutí lhůty 20 dnů ode dne odeslání informace podle §16 odst. 1. V opačném případě, nebo i tehdy, ztratil-li návrh před rozhodnutím o povolení vkladu své právní účinky, návrh zamítne (odst. 1). Pokud je rozhodnutím, kterým se vklad povoluje, zcela vyhověno návrhu na povolení vkladu, rozhodnutí se písemně nevyhotovuje. Záznamem ve spisu rozhodnutí o povolení vkladu práva nabývá právní moci (odst. 2). V případě, že byl vklad povolen a proveden, zašle katastrální úřad účastníkům vkladového řízení vyrozumění o tom, jaký vklad byl do katastru proveden, a vkladovou listinu vyjme ze spisu a založí ji do sbírky listin. Je-li účastník, jehož práva k nemovitosti podle zápisu zanikají nebo se omezují, ve vkladovém řízení zastoupen zmocněncem, vyrozumí ho o provedeném vkladu katastrální úřad nejen prostřednictvím zmocněnce, ale i přímo (odst. 3). Proti rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, není přípustný žádný opravný prostředek, přezkumné řízení, obnova řízení ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem (odst. 4). Proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu není přípustný žádný opravný prostředek, přezkumné řízení ani obnova řízení; přípustná je žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, která musí být podána ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí (odst. 5). Další vkladové řízení týkající se téže nemovitosti jako rozhodnutí o zamítnutí vkladu se po dobu stanovenou pro podání žaloby podle odstavce 5, a pokud je žaloba podána, až do dne, kdy je příslušnému katastrálnímu úřadu doručeno pravomocné rozhodnutí soudu ve věci vkladu, přerušuje (odst. 6). Jestliže je další vkladové řízení týkající se téže nemovitosti jako rozhodnutí o zamítnutí vkladu zahájeno po vydání rozhodnutí o zamítnutí vkladu, přerušuje se toto řízení usnesením s účinky ke dni doručení návrhu na vklad příslušnému katastrálnímu úřadu do dne, kdy je tomuto katastrálnímu úřadu doručeno pravomocné rozhodnutí soudu ve věci vkladu (odst. 7).
26. Nejvyšší soud již např. v rozsudku ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, ve vztahu k zákonu č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, uvedl, že nesprávným úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát podle uvedeného ustanovení odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. Stát podle uvedených ustanovení odpovídá za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Pokud ovšem orgán státu shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí. Tyto závěry platí též při aplikaci OdpŠk (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 335/2013).
27. Judikaturou je akceptován názor, podle kterého v případě rozhodnutí, proti nimž není přípustný opravný prostředek, nelze obecně dojít k závěru, že absenci opravného prostředku by mělo nahradit odškodňovací řízení (srvo. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. 30 Cdo 4286/2013).
28. Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 190/2013, konstatoval, že je běžné, že se kauzálního děje účastní více skutečností, které vedou ke vzniku škody. Mezi takovými skutečnostmi je však třeba identifikovat právně relevantní příčinu vzniku škody. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí jít o skutečnosti podstatné, bez nichž by ke vzniku škody nedošlo. Pro existenci kausálního nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. To znamená, aby prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta případně příčinu další. K přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. Zůstala-li původní škodná událost tou skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje.
29. Jak plyne z výše uvedeného, je-li po státu požadována náhrada škody (újmy) způsobené v důsledku výkonu veřejné moci, je třeba vyjít z právního názoru, že o odpovědnost za nesprávný úřední postup se jedná v těch případech vzniku škody, které byly vyvolány jinou činností státních orgánů než rozhodovací (viz např. Vojtek, P. In: Vojtek, P., Bičák, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář., 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 147). Priorita odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí a stanovení zvláštních podmínek oproti odpovědnosti za nesprávný úřední postup není náhodná, ale vychází z požadavku, aby prostřednictvím postupů podle OdpŠk nedocházelo k opětovnému řešení otázek, jež byly (popř. měly být) závazně vyřešeny v rozhodovacím procesu, který vyústil ve vydání rozhodnutí. Podmínka, podle níž se odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím mohou domáhat účastníci řízení (resp. ti, s nimiž nebylo jednáno jako s účastníky řízení, ačkoliv s nimi jako s účastníky řízení jednáno být mělo) odpovídá požadavku, aby náhrada škody byla poskytována subjektům, jejichž práva byla nezákonným rozhodnutím dotčena nezprostředkovaně.
30. Soudy nižších stupňů z výše uvedených právních závěrů nepochybně vycházely, jejich rozhodnutím ovšem nelze nevytknout míru formalismu a pominutí konkrétních okolností případu. V první řadě je třeba připomenout, že soudy odhlédly od zjevné diskrepance mezi usnesením o předběžném opatření a rozhodnutím o povolení vkladu. Je totiž zjevné, že dovolatelka v občanskoprávním řízení dosáhla pro ni příznivého rozhodnutí, které dlužníku znemožňovalo disponovat s předmětnými nemovitostmi a vyvolávalo též zánik účinků návrhu na vklad práv týkajících se předmětných nemovitostí. Rozhodnutí povolující vklad vlastnického práva k předmětným nemovitostem bylo vydáno po okamžiku vykonatelnosti usnesení o předběžném opatření. Za situace, že katastrálnímu úřadu, který vydal rozhodnutí o povolení vkladu, bylo toto vykonatelné usnesení o předběžném opatření, jímž bylo uloženo dlužníku (účastníku vkladového řízení) zdržet se nakládání s předmětnými nemovitostmi, doručeno před jeho rozhodnutím, nevzniká pochybnost, že došlo k popření práva dovolatelce plynoucího ze zmíněného usnesení o předběžném opatření.
31. Ze zákonných ustanovení vyplývá, že úřadu známá skutečnost ohledně existence předběžného opatření, se měla promítnout v jeho rozhodnutí o povolení vkladu, a to tak, že měl být návrh zamítnut. Nasnadě je ovšem otázka, zda (za daných okolností) zákonem očekávanou činnost katastrálního úřadu lze označit za činnost rozhodovací. Dovolací soud neshledává důvody pro kladnou odpověď. V první řadě je třeba připomenout, že výrok vykonatelného usnesení o nařízení předběžného opatření byl pro katastrální úřad podle §76e odst. 2 o. s. ř. závazný. Katastrální úřad v době rozhodování věděl o existenci předběžného opatření, a nemůže být tedy pochybováno o nedostatku při shromažďování podkladů či důkazů pro rozhodnutí. O právní posouzení či hodnocení zjištěných skutečností se rovněž nejednalo. Zákonná úprava nedávala úřadu prostor pro jeho uvážení, ale představovala toliko pokyn k určitému postupu, zde konkrétně k vydání zamítavého rozhodnutí. Ačkoliv lze připustit, že pochybení úřadu mohlo spočívat též v chybné interpretaci právní normy, jíž mu byl pokyn uložen, bylo by takové pochybení možné hodnotit pouze jako nikoliv adekvátní znalost norem pro vlastní jednání úřadu. Obecně si lze představit též další nedostatky, jež mohly vést k vydání rozhodnutí, které se za daných okolností jeví zjevně nesouladným s výsledkem normou předpokládaným. Podstatné ovšem je, že tato myslitelná pochybení (přehlédnutí, chybná zanesení, porovnání či čtení údajů atp.) nejsou specifická pro rozhodovací proces o právech a povinnostech subjektů, ale jedná se o obecné chyby a omyly, k nimž dochází při různorodých (nikoliv nutně úředních) činnostech.
32. Činnost katastrálního úřadu, při níž došlo k pochybení, nelze konečně zařadit ani pod dosah §17 katastrálního zákona, ve kterém jsou označeny skutečnosti katastrálním úřadem ve vkladovém řízení zkoumané, neboť tyto skutečnosti jsou výslovně podle pátého odstavce věty druhé uvedeného ustanovení zkoumány podle stavu, jaký tu byl v okamžiku podání návrhu na vklad. Uvedená činnost je tak regulována výše citovaným §76f o. s. ř. ve spojení s §18 odst. 1 věta druhá katastrálního zákona, přičemž nelze dospět k jinému závěru, než že se jedná o zákonný pokyn katastrálnímu úřadu zamítnout návrh na vklad, pakliže se v průběhu rozhodování o návrhu na vklad dozví o existenci vykonatelného usnesení o nařízení předběžného opatření týkajícího se předmětné nemovitosti. Sama skutečnost, že se jedná o pokyn, který má ústit ve vydání konkrétního rozhodnutí v řízení o návrhu na vklad (řízení, v němž navrhovatel předběžného opatření ostatně nemůže svá práva jakkoliv uplatňovat), je tedy v dané situaci podružná. Jinak řečeno, dovolatelka dosáhla v rámci civilního řízení práva, jehož garance se měla projevit formou konkrétního závěru v jiném řízení (řízení o návrhu na vklad), jehož nebyla účastnicí a v němž se již o daném právu nerozhodovalo. Pochybení úřadu, který zákonnému pokynu nevyhověl, je třeba hodnotit jako nesprávný úřední postup, byť k pochybení došlo formálně v řízení a byť se projevilo v rozhodnutí.
33. K argumentaci žalované obsažené ve vyjádření k dovolání zdejší soud dodává, že neshledává odůvodněným, aby nárok uplatněný dovolatelkou byl popřen na základě argumentu, podle nějž rozhodnutí o povolení vkladu není s to škodu vyvolat, jelikož ta může být důsledkem až zápisu do katastru nemovitostí. Škoda, již žalobkyně uplatňuje, nepochybně byla završena zápisem v katastru nemovitostí, který je krokem přímo navázaným na rozhodnutí o povolení vkladu, přičemž §12 katastrálního zákona nelze vykládat v tom smyslu, že by po rozhodnutí o povolení vkladu měl katastrální úřad diskreci ohledně svého následného postupu. Vydání rozhodnutí, které nebylo v souladu s vykonatelným usnesením o nařízení předběžného opatření, je tak skutečností podstatnou ve smyslu vyjádřeném ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 190/2013. Pokud má žalovaná za to, že dovolatelka mohla určitým postupem vzniku škody předejít, je především na ní, aby absenci takového postupu tvrdila.
34. Z výše uvedených důvodů vyplývá, že právní posouzení dovolací otázky ze strany odvolacího soudu není správné a uplatněný dovolací důvod je naplněn. Nejvyšší soud proto, aniž nařizoval jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), zrušil napadené rozhodnutí (včetně závislého výroku o nákladech odvolacího řízení). Jelikož důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 a 3 o. s. ř.).
35. Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný. V novém rozhodnutí soud znovu rozhodne o nákladech řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§243g odst. 1 o.s.ř.).
36. Nad rámec uvedeného (s ohledem na konstatování učiněnému odvolacím soudem „ obiter dictum “) dovolací soud uvádí, že jestliže bude mít soud za to, že dovolatelka nevylíčila všechny rozhodné skutečnosti ohledně nedobytnosti její pohledávky či v tomto směru nepředložila důkazy, poučí dovolatelku v souladu s §118a o. s. ř.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 5. 2021
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu