ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.1689.2022.1
sp. zn. 30 Cdo 1689/2022-132
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Jana Kolby v právní věci žalobkyně Rodiny Panny Marie , identifikační číslo osoby 73633771, se sídlem v Nových Hradech, Husova 2, zastoupené JUDr. Jakubem Křížem, advokátem se sídlem v Praze 4, Na Podkovce 281/10, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 14 C 85/2018, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 11. 2021, č. j. 72 Co 282/2021-111, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 11. 2021, č. j. 72 Co 282/2021-111, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 30. 3. 2021, č. j. 14 C 85/2018-89, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se domáhala po žalované zaplacení částky 216 200 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody, která jí měla být způsobena zamítnutím návrhu na vydání pozemku parc. č. 156 v katastrálním území Údolí u Nových Hradů (dále jen „Pozemek“) z toho důvodu, že není ve vlastnictví žádné z povinných osob podle §4 zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o majetkovém vyrovnání“). Tvrdila, že škoda jí vznikla v důsledku:
1) nesprávného úředního postupu spočívajícího v chybném vedení evidence katastru nemovitostí, které se projevilo při identifikaci historického církevního majetku, kdy katastrální úřad do své identifikace nezahrnul Pozemek patřící původně právní předchůdkyni žalobkyně,
2) nesprávného úředního postupu při provádění pozemkových úprav spočívající v tom, že pozemkový úřad nepostupoval v souladu s §3 odst. 5 zákona č. 139/2002 Sb., zákon o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), a nevedl a neřešil historický majetek právní předchůdkyně žalobkyně odděleně od ostatní půdy ve vlastnictví státu,
3) nesprávného úředního postupu při provádění pozemkových úprav spočívající v tom, že pozemkový úřad nepřijal dostatečná opatření k zjištění skutečného rozsahu historického majetku právní předchůdkyně žalobkyně,
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 30. 3. 2021, č. j. 14 C 85/2018-89, žalobu zamítl (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II).
3. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Odvolací soud vyšel z následujících skutkových zjištění soudu prvního stupně. Žalobkyně je jako církevní právnická osoba právní nástupkyní původního vlastníka Pozemku, který byl po 28. 2. 1948 převeden na stát. V roce 2006 byly v katastrálním území Údolí u Nových Hradů zahájeny pozemkové úpravy. Katastrální úřad pro Jihočeský kraj, Katastrální pracoviště České Budějovice ve sdělení ze dne 22. 10. 2009 poté uvedl, že v pozemkové knize pro katastrální území Údolí u Nových Hradů nebyl žádný církevní majetek dohledán. Rozhodnutím Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu České Budějovice ze dne 15. 9. 2011, č. j. 166260/2011-MZE-130715, bylo ukončeno správní řízení ve věci komplexní pozemkové úpravy a mimo jiné bylo rozhodnuto o výměně, resp. přechodu vlastnických práv k Pozemku. Rozhodnutím Státního pozemkového úřadu ze dne 22. 1. 2015 byl návrh žalobkyně na vydání (restituce) Pozemku zamítnut, protože Pozemek se již nenacházel ve vlastnictví žádné z povinných osob uvedených v §4 zákona o majetkovém vyrovnání. To ostatně vyplývá i z rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 10. 2015, č. j. 11 C 19/2015-69, který následně žalobkyní podanou žalobu o restituci majetku zamítl, a dále z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 2017, č. j. 4 Co 55/2016-93, který předešlý rozsudek potvrdil.
5. Odvolací soud se ztotožnil i s právním posouzením věci soudem prvního stupně, který uvedl, že žalobkyní tvrzené nesprávné úřední postupy, ke kterým došlo při pozemkových úpravách, se přímo odrazily v rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu České Budějovice ze dne 15. 9. 2011, č. j. 166260/2011-MZE-130715. Shromažďování podkladů pro rozhodnutí a hodnocení zjištěných skutečností jsou totiž činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí. Příčinou vzniku škody tak nemohly být tvrzené nesprávné úřední postupy, nýbrž jen uvedené rozhodnutí, které však nebylo jako nezákonné zrušeno. Nebyly tak splněny všechny podmínky pro odpovědnost státu za škodu. Nadto žalobkyni ani škoda vzniknout nemohla, neboť po přijetí zákona o majetkovém vyrovnání byly pozemky, které stát již nevlastnil, zahrnuty mezi nevydané pozemky, za které byla poskytnuta oprávněným osobám finanční náhrada. Dále soud prvního stupně poukázal na skutečnost, že žalobkyně se měla včas zajímat o svá práva, neboť přestože nebyla účastnicí řízení o komplexních pozemkových úpravách v katastrálním území Údolí u Nových Hradů, informace o zahájení těchto úprav byla zveřejněna katastrálním úřadem a místně pak i dotčenými obcemi. Z uvedených důvodů soud prvního stupně žalobu zamítl a odvolací soud jeho rozhodnutí potvrdil.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Proti výroku I rozsudku odvolacího soudu, kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, podala žalobkyně (dále též „dovolatelka“) včasné dovolání, ve kterém vymezila následující dovolací důvody:
1) Odvolací soud učinil nesprávný právní závěr, že žalobkyni byla způsobena škoda nezákonným rozhodnutím, a nikoliv nesprávným úředním postupem. Dle dovolatelky se tímto odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu představované rozsudkem ze dne 3. 11. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1119/2012, jehož závěry jsou dle dovolatelky přenositelné i do nyní projednávané věci. Škoda byla dovolatelce způsobena chybnou lustrací katastrálního operátu „Katastrálním pracovištěm České Budějovice“, a to nevydalo žádné rozhodnutí, proti kterému by bylo možno brojit a domáhat se jeho zrušení. Závěr soudů, že nesprávný úřední postup byl „konzumován“ obsahem rozhodnutí, které z tohoto postupu vycházelo, je ryzím formalismem a v rozporu i se závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1854/2012.
2) Za Pozemek nebyla vyplacena finanční náhrada, žalobkyni by se tak nedostalo duplicitního plnění, jak tvrdí dovolací soud. Ustanovení §15 zákona o majetkovém vyrovnání neuvádí, za co má být paušální náhrada vyplácena, pouze stanoví, kdo ji obdrží, v jaké výši, za jakých podmínek a jakým způsobem. Absence vzájemné provázanosti (či podmíněnosti) nároků na vydání pozemku a finanční náhrady byla již opakovaně dovozena dovolacím soudem (v této souvislosti dovolatelka poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2018, sp. zn. 28 Cdo 4687/2017, usnesení ze dne 2. 11. 2020, sp. zn. 28 Cdo 4687/2017, a ze dne 16. 7. 2018, sp. zn. 28 Cdo 1865/2018). Nadto dovolatelka uvádí, že závěr odvolacího soudu je logicky rozporný, neboť o tom, že Pozemek je historickým církevním pozemkem při provádění lustrace nevěděl, ale při aplikaci §15 zákona o majetkovém vyrovnání o tom měl jasno.
3) Nutnost zrušení rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 15. 9. 2011 pro splnění předpokladů nároku na náhradu škody je formalistickou interpretací odvolacího soudu, jíž se odchýlil od (již dříve zmiňovaného) rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1854/2012. Žalobkyně nebyla účastníkem řízení o komplexních pozemkových úpravách, není tak v její moci docílit zrušení či změnu rozhodnutí Ministerstva zemědělství. Jedinou cestou, jak by se o probíhajících pozemkových úpravách mohla dozvědět, by byl permanentní monitoring úřední desky pozemkového úřadu a obce. Takový požadavek, který na ni kladou soudy obou stupňů, je však nepřiměřený a nevedl by ke kýženému cíli. Zákon o pozemkových úpravách stanovuje správnímu orgánu povinnost s pozemky z původního církevního majetku nakládat ex officio a přenesl břímě identifikace těchto pozemků na stát bez součinnosti oprávněného. Soudy tak v rozsudcích vytvářejí dojem, že žalobkyně na nezákonném výsledku participovala, nebo jej dokonce vlastní nedbalostí zapříčinila.
7. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že napadený rozsudek je zcela v souladu jak s právní úpravou, tak konstantní judikaturou soudů, která byla opakovaně potvrzena a není důvod se od ní odklonit. Žalobkyní vymezené nesprávné úřední postupy nenaplňují samostatně podmínky vzniku odpovědnosti státu za způsobenou škodu a nelze je považovat za samostatné odpovědnostní tituly. Žalobkyní tvrzený nesprávný úřední postup se promítl do rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu České Budějovice, lze se tak dovolávat pouze nároku z nezákonného rozhodnutí, které ovšem nebylo v předepsaném řízení zrušeno, jak předpokládá zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Dle žalované dovolatelka podanou žalobou na náhradu škody obchází smysl a účel polistopadového restitučního zákonodárství, neboť mohla podle §18 zákona o majetkovém vyrovnání podat u soudu žalobu na určení vlastnického práva státu. Nadto nemožnost vydat některé nemovitosti dle zákona o majetkovém vyrovnání je kompenzována paušální finanční náhradou. Tvrzená škoda, pokud vůbec vznikla, tak byla v rámci restituce uspokojena.
III. Přípustnost dovolání
8. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
9. Nejvyšší soud jako soud dovolací po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
10. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
11. Podle §237 o. s. ř. , není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
12. Dovolání je přípustné ohledně řešení otázky vztahu mezi paušální finanční náhradou dle zákona o majetkovém vyrovnání a náhradou škody za nevydaný pozemek dle OdpŠk, neboť se při jejím řešení odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Dovolání je také přípustné pro řešení otázky, zda žalobkyni byla způsobena škoda v důsledku nesprávného úředního postupu představovaného chybným vedením evidence Pozemku či následným (nezákonným) rozhodnutím Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu České Budějovice za situace, kdy poškozená nebyla účastníkem řízení o komplexní pozemkové úpravě, ve kterém bylo toto rozhodnutí vydáno. Dále je dovolání přípustné ohledně řešení otázky nutnosti zrušení rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda v případě, že poškozená osoba nebyla účastníkem řízení, které k vydání rozhodnutí vedlo. Obě posledně uvedené otázky dosud nebyly v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu ve všech souvislostech řešeny.
IV. Důvodnost dovolání
13. Dovolání je důvodné.
14. Podle ustanovení §1 zákona o majetkovém vyrovnání má dojít ke zmírnění toliko některých křivd spáchaných komunistickým režimem na majetku registrovaných církví a náboženských společností, nikoliv ke komplexnímu odškodnění veškerého bezpráví. Konkrétní podoba vyrovnání s církvemi pak byla v rozhodující míře politickou otázkou (srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 28 Cdo 5217/2015, uveřejněný pod č. 103/2017 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, a další tam citovaná rozhodnutí, jakož i stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2005, sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, a jeho nález ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 10/13, bod 96), přičemž zákonodárce v posledku zvolil reparaci částečně formou vydání konkrétních pozemků, dílem pak v podobě paušální náhrady podle §15 zákona o majetkovém vyrovnání za pozemky, jež vydat nelze (srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 7. 2017, sp. zn. 28 Cdo 2546/2017, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2017, sp. zn. 28 Cdo 349/2017).
15. K závěru odvolacího soudu (a soudu prvního stupně) o tom, že církvi nepřísluší právo na náhradu škody za chybně nevydaný původní církevní majetek v situaci, kdy se určeným církvím za nevydaný majetek dostává finanční náhrady podle ustanovení §15 zákona o majetkovém vyrovnání, se sluší odkázat na rozhodovací praxi dovolacího soudu, dle níž určitá část této náhrady podle ustanovení §15 a následujících zákona o majetkovém vyrovnání svou koncepcí a funkcí může plnit restituční účel. Zároveň však platí, že finanční náhrada možnost oprávněných osob domáhat se naturální restituce církevního majetku nijak nevylučuje a ani ji nikterak nemodifikuje. Jedná se totiž o paušální zákonem stanovenou částku, jejíž výše byla petrifikována již v okamžiku účinnosti zákona o majetkovém vyrovnání, tedy bez zřetele na úspěch či neúspěch církevních právnických osob v následném procesu naturálních majetkových restitucí (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3102/2018, přiměřeně pak rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2017, sp. zn. 28 Cdo 5374/2016, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 10. 2017, sp. zn. 28 Cdo 5036/2016, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2018, sp. zn. 28 Cdo 4687/2017); v tomto směru rozhodovací praxe dovolacího soudu odkazuje i na komentářovou literaturu (Kříž, J. In: Kříž, J., Valeš, V. Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013. s. 278), jež konstatuje, že mezi hodnotou konkrétních věcí vydávaných formou naturální restituce a vyplacenou finanční náhradou neexistuje právní vztah, pročež případný neúspěch oprávněných osob při uplatňování nároků na vydání věci zůstává bez vlivu na objem finanční náhrady; ovšem stejně tak z rozsahu relutárního plnění nelze činit závěry ohledně množství statků, jež mají být vydány či alespoň zůstat potenciálně způsobilými k vydání v tom směru, že za jejich vlastníka bude nadále pokládán stát coby povinná osoba (srovnej shora odkazovaný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 5374/2016, přiměřeně též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3102/2018, a ze dne 29. 4. 2019, sp. zn. 28 Cdo 435/2019, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2020, sp. zn. 28 Cdo 164/2020).
16. Pokud odvolací soud uzavřel, že za Pozemek, který již stát v době žádosti žalobkyně o jeho vydání nevlastnil, obdržela žalobkyně souhrnné finanční zadostiučinění, učinil tak v rozporu s výše uvedenou judikaturou a jeho právní posouzení za správné míti nelze.
17. Podle §5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
18. Podle §7 odst. 1 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda.
19. Podle ustanovení §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem.
20. Podle ustanovení §3 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách, pozemky ve vlastnictví státu, které jsou ve správě Pozemkového fondu České republiky a jejichž původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, se do doby přijetí zákonů o tomto majetku vedou a řeší odděleně od ostatní půdy ve vlastnictví státu. Tyto pozemky se nepoužijí na společná zařízení jako v případě půdy ve vlastnictví státu (§9 odst. 14), lze však s nimi nakládat ve smyslu ustanovení §2. Omezení pro převody těchto pozemků se potom vztahuje na pozemky nově vzniklé podle schváleného návrhu pozemkových úprav a tato skutečnost se uvede v rozhodnutí vydávaném podle §11 odst. 8 za účelem vyznačení v katastru nemovitostí. V poznámce č. 8 k tomuto ustanovení je odkaz na §29 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
21. Podle ustanovení §29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (tzv. zákon o půdě), majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákonů o tomto majetku.
22. Nejvyšší soud připomíná, že podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu je pro založení odpovědnosti státu za újmu způsobenou výkonem státní moci (§1 odst. 1 OdpŠk) zapotřebí kumulativní splnění tří podmínek, a to 1) existence nezákonného rozhodnutí [§5 písm. a) a §8 odst. 1 a 2 OdpŠk], případně nesprávného úředního postupu [§5 písm. b) a §13 odst. 1 OdpŠk], 2) vznik újmy, a to majetkové (škody) nebo nemajetkové, a 3) existence příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem na straně jedné a újmou na straně druhé.
23. Pro vzájemný vztah odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (§13 OdpŠk) a nezákonným rozhodnutím (§7 a §8 OdpŠk) platí, že „ačkoliv není vyloučeno, aby škoda (…) byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím“ (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 335/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla zamítnuta nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 3057/13, nebo ze dne 26. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2755/2014. Totožný názor pak sdílí i odborná literatura – srov. VOJTEK, P., BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář . 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 145 a násl.). Právní teorie obdobně uvádí, že za nesprávný úřední postup je třeba mít všechna ta deliktní jednání způsobená orgány a osobami uvedenými v §3 zákona, která jsou v jejich obvyklé rozhodovací činnosti nesprávná (a tudíž ve svém důsledku nezákonná), která se přímo nepromítla do obsahu rozhodnutí. Stalo-li se tak, jde o odpovědnost založenou (v takové případě výlučně) vydáním rozhodnutí a kritérium jeho nesprávnosti se projevuje v kvalifikovaném deliktním jednání, totiž v rozhodnutí, které lze mít za nezákonné (srov. IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář . Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2017, s. 119 a násl.).
24. V rozsudku velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 9. 9. 2020, sp. zn. 31 Cdo 1511/2020, zveřejněném pod č. 2/2020 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, Nejvyšší soud uvedl, že „procesní pochybení spočívající v postupu soudu, který nebyl v souladu se zákonem, se mohou projevit v konečném rozhodnutí ve věci, a proto má účastník řízení možnost domoci se prostřednictvím řádných nebo mimořádných opravných prostředků zjednání nápravy, a to tehdy, jestliže z důvodu zjištěné vady pro něj konečné rozhodnutí vyznělo nepříznivě (…) a je v takovém případě nezbytné domoci se nejprve zrušení či změny konečného rozhodnutí ve věci“ a „v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt je na osobě, která se cítí být rozhodnutím vydaným orgánem veřejné moci dotčena na svých právech, aby se proti takovému rozhodnutí bránila prostřednictvím opravných prostředků, a docílila tak jeho zrušení“. Uvedené závěry je však nutno vykládat v tom smyslu, že pochybení orgánu, k němuž dojde v průběhu určitého řízení a které se promítne do konečného rozhodnutí ve věci, se projeví pouze ve vztahu k účastníkům řízení, neboť jen oni mají objektivně možnost domoci se zrušení pro ně nepříznivého rozhodnutí. Ve vztahu k jiným potenciálně poškozeným osobám, jako v případě právě projednávané věci, nelze a priori vyloučit uplatnění nároku z nesprávného předního postupu, zvláště došlo-li k němu (jako v přítomné věci) i mimo rámec řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí, jež (spolu)způsobilo vznik škody.
25. Nesprávný úřední postup úmyslně není zákonem nijak vymezen, protože „výstižnou definici nelze pro jeho mnohotvárnost podat“ (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 82/1998 Sb.) Jeho definice tak byla ponechána na judikatuře soudů. Z dlouhodobě ustálené judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel pro počínání státního orgánu při jeho činnosti a zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí, anebo naopak jde o takový postup řízení směřující sice k vydání rozhodnutí, který se však bezprostředně v obsahu rozhodnutí neodrazí (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 161/2012, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000).
26. V nálezu ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 529/09, Ústavní soud poukázal na to, že nesprávný úřední postup v zákoně není blíže definován, „z obsahu tohoto pojmu však vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoliv jinou než rozhodovací činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu“.
27. Dovolací soud připomíná, že pozemkovým úpravám majícím za následek změny v uspořádání dotčených pozemků předcházel proces lustrace, jehož cílem mělo být zjištění, zda se na dotčeném území nachází původní církevní majetek. Lustrace byla provedena Katastrálním úřadem pro Jihočeský kraj, katastrální pracoviště České Budějovice (tedy jiným správním orgánem, než tím, před nímž se vedlo řízení o pozemkových úpravách), který sdělením ze dne 22. 10. 2009 pozemkovému úřadu sdělil, že v pozemkové knize nebyl žádný tzv. církevní majetek dohledán. Za této situace se dovolací soud zabýval otázkou, zda lustrace může být považována za úřední postup, za který stát odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb.
28. Uspokojování restitučních nároků nelze podřadit pod dispozici státu se svým vlastnictvím v rámci soukromoprávního vztahu. Stát v takovém případě nevystupuje jako vlastník, který se svobodně rozhoduje, jak se svým majetkem naloží. Na rozdíl od dispozic se svým majetkem v rámci soukromoprávních vztahů stát nemá při uspokojování restitučních nároků možnost volby, zda konkrétní oprávněné osobě věc v restituci vydá, či nikoliv, ale naopak má povinnost věc vydat, jsou-li splněny zákonné podmínky dle restitučních předpisů. Navíc, účelem restitucí je náprava křivd, způsobených výkonem veřejné moci v období totality. Odčinění křiv spáchaných totalitním režimem je veřejnou hodnotou a restituční předpisy jsou zákony speciálními, potud vedenými snahou zaujmout hodnotící stanovisko k totalitní minulosti a jsou tedy svou povahou veřejnoprávní. Ostatně i v případech, kdy křivdy byly následkem soukromoprávního jednání, např. kupní smlouvy uzavřené v tísni za nápadně nevýhodných podmínek, vyšel restituční zákonodárce z názoru, že k nim došlo výkonem veřejné moci, neboť právě veřejná moc vyvolala stav, pod jehož tlakem docházelo k soukromoprávním jednáním, k nimž by v demokratickém právním státě nedošlo. Za této situace nelze přijmout závěr, že proces nápravy křivd má čistě soukromoprávní povahu. Proto také konzistentně s vydáním restitučních předpisů byla zákonodárcem upravena povinnost pozemkových úřadů provádět lustraci (srov. §2 odst. 2 a 3 zákona č. 95/1999 Sb.) pro potřeby převodů restituovaných nemovitostí mj. Pozemkovým fondem (posléze Ministerstvem zemědělství – pozemkovým úřadem, dnes Státním pozemkovým úřadem). Při lustraci však byly oprávněné osoby odkázány na důvěru ve správnost výsledku lustrace provedené orgánem veřejné moci, totiž pozemkovým úřadem, neboť evidence pozemků je věcí orgánů veřejné moci a nebylo v možnostech jednotlivce, tj. žalobkyně, zjistit, zda je předmětný pozemek veden odděleně od ostatních pozemků ve vlastnictví státu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1119/2012, který výslovně uvádí, že proces lustrace pozemků představuje úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.). Ostatně ani odvolací soud, resp. soud prvního stupně, nijak nezpochybňoval, že došlo k chybné lustraci církevního majetku, na základě které byly provedeny komplexní pozemkové úpravy.
29. Z uvedených důvodů dospěl dovolací soud k závěru, že vlastní proces lustrace pozemků, který předcházel vydání rozhodnutí v řízení o pozemkových úpravách, byl úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. V obecné rovině tedy platí, že i když v paralelně vedeném správním řízení sice došlo k vydání rozhodnutí o komplexních pozemkových úpravách, jeho vydání předcházely úkony jiného orgánu veřejné moci (zde tzv. lustrace), které lze hodnotit jako nesprávný úřední postup, za který je stát objektivně odpovědný podle zákona č. 82/1998 Sb. To proto, že vadnou lustrací byla způsobena škoda osobě (církvi), která nebyla (a ani nemohla být) účastníkem řízení o pozemkových úpravách. K nesprávnému úřednímu postupu totiž došlo mimo řízení, z něhož vzešlo rozhodnutí o pozemkových úpravách, jehož žalobkyně ani nebyla účastníkem, což danou situaci ve skutkové rovině podstatně odlišuje od těch okolností, jež byly určující pro závěry přijaté ve výše zmiňovaném rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, a mnohých dalších. Úvahám odvolacího soudu o závaznosti rozhodnutí správních orgánů (zde pozemkového úřadu o schválení pozemkových úprav) nelze přisvědčit již jen proto, že žalobce nebyl účastníkem (adresátem) takového rozhodnutí a to pro něj nebylo subjektivně závazné.
30. Připomenout dlužno, že vlastní lustraci prováděl katastrální úřad, tedy odlišný orgán veřejné moci od toho, který rozhodoval o pozemkových úpravách a k nesprávnému úřednímu postupu proto stricto sensu nedošlo ve správním řízení, z něhož vzešlo rozhodnutí o schválení pozemkové úpravy.
31. Podle §8 odst. 1 OdpŠk, jak na něj odkázaly soudy obou stupňů, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Dospěl-li výše Nejvyšší soud k závěru, že v dané věci nešlo o nárok z odpovědnosti z titulu nezákonného rozhodnutí, nýbrž odpovědnost státu za škodu se tu upíná k nesprávnému úřednímu postupu, bylo zcela nadbytečné zkoumat, zdali rozhodnutí o pozemkových úpravách bylo jako nezákonné v příslušném řízení zrušeno (§8 odst. 1 a 2 OdpŠk). Pokud se tak stalo, pak v dotčeném rozsahu nelze považovat postup odvolacího soudu za správný.
32. Lze doplnit, že škoda žalobkyni vznikla na základě nesprávného úředního postupu spočívajícího v nezákonném postupu katastrálního úřadu až pravomocným zamítnutím jejího restitučního nároku soudy (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2014/2013), neboť pro vadný postup státu nemohl být uspokojen její restituční nárok. To proto, že pozemek určený k restituci sice jako předmět právních vztahů zanikl dnem právní moci rozhodnutí pozemkového úřadu o pozemkové úpravě, leč žalobkyně i tak musela uplatnit nárok na jeho vydání, neboť jinak by její nárok v důsledku uplynutí roční prekluzivní lhůty [podle §9 odst. 1 věta první zákona o majetkovém vyrovnání] zanikl a nemohla by se již pojmově později domáhat ani náhrady škody. Okolnost, že jedním z důvodů byla existence rozhodnutí pozemkového úřadu o pozemkové úpravě, která vedla k originárnímu způsobu nabytí vlastnického práva jednotlivých nově vzniklých pozemků (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2016, sp. zn. 22 Cdo 598/2014), což představovalo neodvratnou překážku pro vyhovění restituční žádosti žalobkyně, je sice pro daný spor významná, leč lze si představit, že v důsledku obdobného pochybení katastrálního úřadu mohlo dojít k situaci, kdy by byl, kupř. kupní smlouvou, převeden státem Pozemek na jinou osobu, která by vlastnické právo k němu následně vydržela. Ani v takovém případě (při absenci rozhodnutí vydaného v řízení, jehož se restituent nemohl účastnit) by jistě nebylo pochybností o existenci práva na náhradu škody. Z uvedeného plyne, že pouhá existence rozhodnutí vydaného ve správním řízení, jehož se poškozený nemohl zúčastnit, nemůže mít ve zjištěných skutkových okolnostech projednávaného sporu za následek vyloučení odpovědnosti státu za zjištěný nesprávný úřední postup, k němuž navíc došlo mimo ono správní řízení. Jiný postup by se z hlediska zachování nezbytné příčinné souvislosti protivil teorii ochranného účelu normy, neboť výše citovaná ustanovení zákona, jejichž porušení vedlo k nesprávnému úřednímu postupu a tím i vzniku škody, byla stanovena právě na ochranu zájmů k restituci oprávněných osob. Není rovněž namístě, aby při zmírnění majetkových křivd spáchaných na církevních právnických osobách docházelo v řízení o náhradě škody majícím svůj původ v porušení tzv. blokačních ustanovení zákona, ke křivdám dalším, a to v rozporu s principem in favorem restitutionis. I v tomto rozsahu lze mít proto právní posouzení ze strany odvolacího soudu za nesprávné.
33. Dovolací soud ve shodě s výše uvedeným rozsudek odvolacího soudu podle §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud v souladu s §243e odst. 2 o. s. ř. i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
34. Soudy nižších stupňů jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. nyní vázány právním názorem dovolacího soudu, jenž byl v tomto rozsudku vysloven. V dalším řízení se proto soudy zaměří na posouzení dalších podmínek vzniku odpovědnosti žalované za tvrzenou škodu, jejichž naplnění je pro závěr o důvodnosti vzneseného nároku žalobkyně rovněž nezbytné, zejména zda je vskutku oprávněnou osobou, zda nárok byl uplatněn včas a zda by – nebýt pochybení na straně orgánů veřejné moci – byla se svým restitučním nárokem úspěšná. V případě kladné odpovědi na takto předestřené otázky bude namístě zabývat se výší vzniklé škody.
35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 27. 9. 2022
JUDr. David Vláčil
předseda senátu