ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.2755.2014.1
sp. zn. 30 Cdo 2755/2014
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D. a JUDr. Pavla Simona ve věci žalobce P. K. , zastoupeného Mgr. Alenou Jindrovou, advokátkou se sídlem v Rumburku, Lužické náměstí 12, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí , se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 1, o 100 000 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 14 C 54/2012, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2014, č. j. 36 Co 117/2013-123, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2014, č. j. 36 Co 117/2013-123, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 2. 5. 2013, č. j. 14 C 54/2012-80, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 2. 5. 2013, č. j. 14 C 54/2012-80, ve výroku I. zamítl žalobu, jíž se žalobce domáhal přiznání náhrady nemajetkové újmy způsobené opožděnou výplatou příspěvku na bydlení v důsledku vydání nezákonných rozhodnutí v řízení vedeném před Úřadem práce v Děčíně pod č. j. 2637/8/DCC-1/2 (dále jen „posuzované řízení“) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II.). Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně.
Odvolací soud vyšel z následujících skutkových zjištění soudu prvního stupně. Dne 31. 7. 2008 požádal žalobce o příspěvek na bydlení. Žádost o příspěvek byla zamítnuta. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které odvolací správní orgán dne 3. 10. 2008 neshledal důvodným a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem vedenou pod sp. zn. 16 Cad 71/2008, která byla zamítnuta. Následně byla podána kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud žalobci vyhověl a všechna předchozí žalobcem napadená rozhodnutí byla postupně zrušena. Dne 21. 3. 2011 vydal Úřad práce v Děčíně rozhodnutí, kterým byl příspěvek na bydlení přiznán. Nemajetková újma měla žalobci vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce posuzovaného řízení, přičemž žalobce argumentuje též tím, že správní orgány obou stupňů vydaly nezákonná rozhodnutí, v jejichž důsledku došlo k opožděné výplatě příspěvku na bydlení. Po právní stránce soud prvního stupně uvedl, že v daném případě nebyla vydána nezákonná rozhodnutí, neboť za nezákonné rozhodnutí lze považovat pouze rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, přičemž orgán státu po jeho zrušení v řízení nepokračoval. Soud prvního stupně odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3437/2011. Dále se soud prvního stupně zabýval posouzením délky řízení. Uvedl, že řízení trvalo 2 roky a 9 měsíců, přičemž probíhalo na 4 stupních správních a soudních orgánů. Celková délka řízení odpovídala jeho složitosti. K poukazu žalobce na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), dle níž dané řízení spadá mezi řízení s typově zvýšeným významem předmětu pro účastníka, soud prvního stupně uvedl, že současně byl význam řízení pro žalobce snižován tím, že se jednalo o takovou částku (2 307 Kč měsíčně), která nemohla ohrozit život či zdraví žalobce a jeho rodiny. Soud prvního stupně proto žalobu zamítl. Odvolací soud se plně ztotožnil se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně a dále doplnil, že postup správních orgánu spočívající ve změně právního náhledu na posouzení podmínek výplaty inkriminovaného příspěvku žadatele nelze považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), neboť tento postup směřoval k vydání rozhodnutí.
Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadl žalobce dovoláním, přičemž splnění předpokladů přípustnosti dovolání spatřuje v tom, že se odvolací soud při řešení otázek hmotného nebo procesního práva odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. V případě rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 3437/2011 se odvolací soud nejen odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, ale vyložil a aplikoval dané rozhodnutí „vytržené z kontextu“ a zcela proti ustálenému právnímu názoru Nejvyššího soudu. Dovolatel dále poukazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2013, č. j. 51 Co 228/2013-114, vydaný ve skutkově zcela shodné věci, jímž dovolateli bylo vyhověno. Dovolatel napadá následující závěry odvolacího soudu, jimiž se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu:
1) nemožnost podřazení činnost orgánu státu vedoucí k vydání rozhodnutí pod nesprávný úřední postup dle §13 OdpŠk,
2) neexistence nezákonných rozhodnutí vydaných v posuzovaném řízení,
3) hodnocení délky řízení ve vztahu k počtu orgánů, které rozhodovaly,
4) hodnocení významu řízení pro dovolatele.
Jako dovolací důvod dovolatel uvádí nesprávné právní posouzení věci. Dovolatel namítá:
ad 1) V posuzovaném řízení došlo k záměrnému, překvapivému a nepodloženému obratu v dlouhodobé a ustálené rozhodovací praxi správního orgánu. Tuto změnu právního názoru již nelze podřadit pod běžný rozhodovací proces, a proto je třeba ji podřadit pod nesprávný úřední postup.
ad 2) Odvolací soud nesprávně odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3437/2011, z nějž má plynout závěr, že v daném případě nebylo vydáno nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk. Dovolatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003, z nějž výše citované usnesení vychází. Podotýká, že v uvedených případech nebylo možné vysledovat nezákonné rozhodnutí, neboť v době rozhodování soudů bylo v řízení ještě pokračováno a bylo nutné vyčkat na výsledek řízení před obecnými soudy. V případě dovolatele však posuzované řízení již bylo skončeno. Dále uvádí, že pokud by pouhá skutečnost, že nezákonné pravomocné rozhodnutí bylo po svém zrušení nahrazeno v dalším řízení rozhodnutím zákonným, vylučovala odpovědnost státu, pak by odpovědnost státu byla vyloučena v podstatě vždy.
ad 3) Počet instancí, v nichž byla věc projednána, nelze vykládat k tíži účastníka, pokud účastník pouze využíval zákonných prostředků, jak hájit svá práva. Neschopnost nalézt správný hmotněprávní výklad musí být kladena k tíži správním a soudním orgánům.
ad 4) Z účelu sociální dávky příspěvku na bydlení je zřejmé, že je poskytován osobám v zákonem předvídané tíživé situaci. V případě, kdy i přes existenci zákonem předvídané situace dovolateli tato sociální dávka poskytována nebyla, je zřejmé, že tato skutečnost měla pro dovolatele naprosto zásadní význam. Význam předmětu řízení nelze hodnotit jako nepatrný.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání stručně uvedla, že setrvává na stanovisku, že v posuzovaném řízení se správní orgány nedopustily nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce řízení. Žalobce v podaném dovolání též podrobně rozebírá hledisko nezákonnosti správních rozhodnutí v této věci vydaných, ačkoli žaloba byla od počátku koncipována jako žaloba o poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku nepřiměřené délky řízení.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II. bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.).
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř.
K posouzení otázky nesprávného úředního postupu spočívajícího v činnosti vedoucí k rozhodnutí se již Nejvyššího soud opakovaně vyjadřoval. V usnesení ze dne 8. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 22/2010 uvedl následující: „Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím“ (obdobně viz též např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3199/2009, ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2025/2009, či ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. 25 Cdo 487/2003). Na uvedeném nemůže nic změnit ani argument dovolatele, dle nějž náhlý obrat v právním názoru nelze podřadit pod běžný rozhodovací proces, neboť i v tomto případě změna právního názoru vedla k vydání rozhodnutí a bezprostředně se v jeho obsahu odrazila. Odvolací soud se proto neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Daná otázka tudíž přípustnost dovolání nezakládá.
Otázka posouzení délky řízení ve vztahu k počtu instancí přípustnost dovolaní také nezakládá. Jak již bylo uvedeno ve stanovisku Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“): „Ani skutečnost, že účastník využívá svých procesních práv daných mu vnitrostátním právním řádem (podávání opravných prostředků, námitek atd.), nemůže jít k jeho tíži z hlediska prodloužení délky řízení (srov. rozsudek senátu druhé sekce ESLP ze dne 18. 4. 2006, ve věci Patta proti České republice, stížnost č. 12605/02, odst. 69)… Na druhou stranu nelze přičítat k tíži státu prodloužení délky řízení v důsledku nutnosti reagovat na návrhy, opravné prostředky nebo námitky účastníků řízení (srov. rozsudek senátu druhé sekce ESLP ze dne 25. 5. 2004, ve věci Dostál proti České republice, stížnost č. 52859/99, odst. 209 a 220), zvláště jde-li o návrhy, opravné prostředky či námitky zjevně nedůvodné (viz i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1328/2009).“ Počet instancí, v nichž byla věc projednávána, je relevantním kritériem pro posouzení přiměřenosti celkové doby řízení, a v tomto ohledu lze delší dobu řízení mít za ospravedlnitelnou. V rámci stanovení výše přiměřeného zadostiučinění za nesprávný úřední postup spočívající v porušení práva účastníka na přiměřenou dobu řízení již ale nelze toto kritérium klást k tíži účastníka, nešlo-li z jeho strany o bezdůvodné podávání opravných prostředků (shodně též rozsudek NS ze dne 16. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3628/2010). Odvolací soud tudíž postupoval v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu, když při posuzování přiměřenosti délky řízení zohlednil počet instancí.
Přípustnost dovolání nezakládá ani námitka dovolatele, jíž napadá závěr odvolacího soudu, dle nějž v posuzovaném řízení nebyla vydána nezákonná rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk. Je třeba přisvědčit námitce dovolatele, že odvolací soud nesprávně vyložil a aplikoval usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3437/2011, dovodil-li, že podmínka dle §8 OdpŠk není splněna vždy, když příslušný orgán po zrušení nezákonných rozhodnutí v řízení pokračuje. Takovýto absolutizující závěr z odvolacím soudem odkazované judikatury Nejvyššího soudu neplyne (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4379/2007, ze dne 8. 7. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1110/2010, ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013, a ze dne 10. 9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 200/2014). Ze žaloby se však podává, že dovolatel v tomto řízení nespojuje vznik nemajetkové újmy s vydáním nezákonných rozhodnutí, ale s nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení, přičemž na existenci nezákonných rozhodnutí poukazuje pouze jako na relevantní příčinu prodloužení délky řízení. Výše uvedená judikatura se vztahuje pouze ke škodě, případně újmě, způsobené nezákonným rozhodnutím, a tudíž na nyní posuzovanou věc nedopadá. Naopak v případě posuzování přiměřenosti délky řízení (případně adekvátního zadostiučinění) samotná okolnost, že v řízení bylo vydáno rozhodnutí (byť pravomocné), jež následně bylo zrušeno, ještě nemusí být přikládána k tíži státu v rámci hodnocení kritéria postupu orgánu veřejné moci. K takovému závěru lze dospět v případech, kdy dojde v řízení ke zrušení rozhodnutí z důvodu jeho závažné vady, spočívající především
v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nebo nerespektování závazného právního názoru, popř. v rozporu postupu orgánu veřejné moci, který vydání rozhodnutí předcházel, s procesními předpisy. Pak je třeba takovou skutečnost při posuzování celkové délky řízení zohlednit, a to zejména tehdy, dojde-li v důsledku uvedeného pochybení orgánu veřejné moci ke zjevnému prodloužení řízení oproti stavu, kdy by orgán veřejné moci postupoval z procesního hlediska bezvadně (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 30 Cdo 2800/2009). Ve zrušovacím rozhodnutí musí být ale zřetelně uvedeno, že rozhodnutí orgánu nižšího stupně je zrušováno právě z důvodu nerespektování právního názoru orgánu vyššího stupně. Neodpovídalo by totiž zásadě promptnosti kompenzačního řízení, jestliže by v jeho průběhu muselo být samostatně právně posuzováno, z jakého důvodu bylo dané rozhodnutí zrušeno. Podobným případem je i situace, kdy rozhodnutí orgánu nižšího stupně bylo zrušeno výlučně z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti nebo procesní vady orgánu nižšího stupně (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11 2012, sp. zn. 30 Cdo 1916/2010). O tento případ se však v nyní posuzované věci nejedná. Přestože se odvolací soud v otázce vydání nezákonných rozhodnutí v posuzovaném řízení odchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu, nemohlo mít toto pochybení vliv na správnost napadeného rozhodnutí, neboť na vyřešení této otázky napadené rozhodnutí nezávisí.
Dovolací soud však shledal dovolání přípustným pro řešení právní otázky významu řízení pro poškozeného, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu.
Dovolání je důvodné.
Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení žádné vady neshledal.
V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ty práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
Pro posouzení uvedené právní otázky je nejprve nutné posoudit, zdali posuzované správní řízení o žádosti o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení může být podřazeno pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy. K přiznání a vyplacení dávky mohlo dojít pouze tehdy, pokud o ní rozhodl věcně a místně příslušný správní orgán. Tento správní orgán tudíž rozhodoval o existenci daného práva, které bylo opravdové a vážné. Právo na vyplacení sociální dávky má původ ve vnitrostátním právu, neboť je přiznáváno na základě právního předpisu, který je součástí českého právního řádu. Pro posouzení, zdali se jedná o právo civilní (tj. soukromoprávní) povahy je nezbytné vycházet z judikatury ESLP. Právní řád České republiky tradičně zařazuje sociální podporu, která vychází z veřejnoprávní regulace, do oblasti veřejného práva. Nicméně z judikatury ESLP vyplývá, že i tato řízení pod aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadají (viz např. Kiefer proti Švýcarsku, rozsudek ze dne 28. 3. 2000, stížnosti č. 27353/95), nadto řízení o poskytnutí plnění ze strany státu jsou judikaturou ESLP typově považována za řízení se zvýšeným významem pro účastníka (srov. Stanovisko, bod IV.). Proto lze posuzované řízení podřadit pod působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť bylo kladně odpovězeno na všechny tři stanovené otázky. Z toho důvodu je nezbytné uvedené správní řízení a navazující soudní řízení posuzovat jako jeden celek až do vydání konečného rozhodnutí ve správním řízení. Na podkladě aplikovatelnosti Úmluvy je možné shodně aplikovat i Stanovisko.
Nejvyšší soud již ve Stanovisku uvedl, že řízení o poskytnutí různých plnění ze strany státu (sociální dávky, dávky důchodového pojištění, dávky zdravotního pojištění, podpora v nezaměstnanosti atd.) patří mezi druhy řízení, u nichž se předpokládá zvýšený význam předmětu řízení pro poškozeného (srov. také výše citovaný rozsudek ESLP ve věci Kiefer proti Švýcarsku, §31). V rozsudku ze dne 25. 9. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3331/2011, Nejvyšší soud dále dovodil, že „význam předmětu řízení pro poškozeného ve smyslu §31a odst. 3 písm. e) zák. č. 82/1998 Sb. není neměnnou veličinou, ale v průběhu řízení může dojít k jeho snížení, nebo naopak zvýšení.“ V uvedené věci bylo posuzovaným řízením rovněž řízení o poskytnutí sociální dávky. Dovolací soud potvrdil závěr odvolacího soudu, dle nějž byl význam předmětu řízení pro žalobce velmi vysoký, když se v nich žalobce domáhal vyplacení sociálních dávek nezbytných pro jeho živobytí, avšak poté, co prodal část svého majetku a tím si prostředky pro živobytí zajistil, došlo pro něho k výraznému poklesu významu předmětu posuzovaných řízení, které se staly prostými spory o výplatu zanedbatelných částek.
V této věci soud prvního stupně ohledně významu předmětu řízení pro poškozeného pouze uzavřel, že se jednalo o takovou částku (2 307 Kč měsíčně), jež nemohla ohrozit život či zdraví žalobce a jeho rodiny. Neuvedl však, z jakého důvodu k tomuto závěru dospěl, když daná dávka dovolateli příslušela, což činí rozhodnutí soudu prvního stupně neúplným, a tudíž nesprávným. Odvolací soud se v odůvodnění svého rozhodnutí významem řízení pro dovolatele vůbec nezabýval, pouze odkázal na závěry soudu prvního stupně.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí odvolacího soudu je neúplné, a tudíž nesprávné, zrušil dovolací soudu dovoláním napadený rozsudek odvolacího soudu podle §243e odst. 1 o. s. ř. Protože důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle §243e odst. 2 o. s. ř. také tento rozsudek a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Soudy nižších stupňů jsou ve smyslu §243g odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2016
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu