ECLI:CZ:NS:2014:28.CDO.1854.2012.1
sp. zn. 28 Cdo 1854/2012
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivy Brožové a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobkyně Tošovský, s. r. o. , IČO: 42192331, se sídlem Voděrady, Nová Ves 20, 517 21, zastoupené JUDr. Vladimírem Krčmou, advokátem se sídlem Hradec Králové, Střelecká 437, 500 02, proti žalovaným 1) České republice – Ministerstvu životního prostředí, IČO: 001643801, se sídlem Praha 10, Vršovická 65, 100 10, a 2) České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , IČO 66002222, se sídlem Praha 1, Staroměstské náměstí 6, 110 15, zastoupené pověřeným zaměstnancem Mgr. P. V., o zaplacení částky 339.197.650,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 18 C 606/2007, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2011, č. j. 21 Co 305/2011-178, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2011, č. j. 21 Co 305/2011-178, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10, č. j. 18 C 606/2007-130, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 10 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
A. Předchozí průběh řízení
Žalobkyně se žalobou doručenou soudu dne 17. 12. 2007 domáhala po žalované 1) zaplacení částky 339.197.650,- Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody, která jí měla vzniknout nesprávným úředním postupem státních orgánů ochrany přírody a krajiny. V žalobě uvedla, že na základě stavebního povolení vydaného Městským úřadem v Duchcově dne 24. 7. 1997, č. j. VŽP138/330/97-Mr, pro stavbu farmy větrných elektráren v katastrálním území O., P., M., N. M. v K. H., M. (dále jen „farma větrných elektráren“ ), a dále pro stavbu přípojky VN 22 kV O. – O. u D. (dále jen „elektrická přípojka“ ), zahájila uvedenou investiční výstavbu. Rozhodnutím ze dne 20. 3. 2003, č. j. 4/OP/2132/03/Mo, Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Ústí nad Labem, vydala předběžné opatření, kterým podle §43 odst. 1 písm. a) zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, uložila žalobkyni povinnost zdržet se stavební činnosti do doby, než bude ve věci samé pravomocně rozhodnuto. S ohledem na možný zásah do vývoje zvláště chráněného druhu tetřívka obecného inspekce následně rozhodnutím ze dne 21. 7. 2003, č. j. 4/OP/5561/03/Mo, žalobkyni podle §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zakázala jakoukoliv další stavební činnost na pozemcích dotčených stavbou farmy větrných elektráren, včetně elektrické přípojky, a to do doby vydání výjimky ze zákazu podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. Proti uvedeným rozhodnutím podala žalobkyně odvolání s tím, že Ministerstvo životního prostředí rozhodnutím ze dne 18. 6. 2003, č. j. 530/771/03-So/CV, odvolání proti předběžnému opatření zamítlo a rozhodnutím ze dne 7. 11. 2003, č. j. 530/1404/1340/03-So/CV, zamítlo rovněž odvolání proti zákazu stavební činnosti. Žalobkyně uvedla, že těmito rozhodnutími došlo k zastavení celého investičního projektu. Závěr o nesprávném úředním postupu opírala jednak o tvrzení, že orgány ochrany přírody a krajiny nezkoumaly alternativní možnosti řešení, když nezohlednily možnost omezit stavební činnost jen na určité části stavbou dotčených pozemků, a dále namítala, že tyto orgány ve svých rozhodnutích ani nekonkretizovaly, jakým způsobem by mohlo dojít k nedovolené změně chráněných částí přírody. Žalobkyně uzavřela, že uvedeným nesprávným úředním postupem byla zmařena její investice s tím, že žalovaná částka představuje ušlý zisk za období od 1. 7. 2004 do 31. 12. 2006. Konečně uvedla, že svůj nárok uplatnila dne 23. 7. 2007 u Ministerstva životního prostředí, avšak neúspěšně.
Žalovaná 1) navrhla zamítnutí žaloby. Namítala, že žalobkyně nemůže uplatnit nárok z nesprávného úředního postupu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., neboť opatření podkladů potřebných pro rozhodnutí, jejich hodnocení a právní posouzení je činností správního orgánu, která přímo směřuje k vydání rozhodnutí samotného, a může být proto zvažována jedině z hlediska odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí. Takové nezákonné rozhodnutí však musí být pro nezákonnost zrušeno. Žalovaná 1) dále uvedla, že žalobkyně žádala o udělení výjimky ze zákazu stavební činnosti podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., nicméně ta jí na základě rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 11. 2004, č. j. 34743/03-620/6588/03, udělena nebyla, a žalobkyně neuspěla ani s podaným rozkladem (rozhodnutí ministra ze dne 14. 5. 2005, č. j. M/10292/05, SRK/145/R-1711/05), ani s následně podanou správní žalobou (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2007, sp. zn. 8 Ca 180/2005). Žalovaná 1) uvedla, že v tomto rozhodnutí soud mimo jiné poukázal na přípis referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice doručeného dne 25. 7. 1997, č. j. ŽP-2906/97, adresovaný zástupkyni žalobkyně, společnosti REAL-INVEST-CONSULTING s. r. o., a Městskému úřadu v Duchcově, jímž bylo poukázáno na výskyt silně ohroženého druhu tetřívka obecného v předmětné lokalitě, včetně upozornění na případné nutné udělení stavební výjimky. Žalobkyně si tedy již v době zahájení stavby musela být vědoma, že nedisponuje patřičnou výjimkou, a nejpozději ke dni 11. 11. 2003, kdy nabylo právní moci rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 7. 11. 2003, č. j. 530/1404/1340/03-So/CV, kterým byl potvrzen zákaz stavební činnosti, muselo být žalobkyni zřejmé, že nebude schopna uvést stavbu do provozu a v důsledku toho nebude realizovat zamýšlený zisk z výroby elektrické energie. Žalovaná 1) dále vznesla námitku promlčení, neboť měla za to, že žádost žalobkyně o náhradu škody za nesprávný úřední postup byla podána dne 23. 7. 2007, tj. po uplynutí tříleté promlčecí doby. Žalovaná 1) v této souvislosti rovněž namítla nedostatek pasivní věcné legitimace. Uvedla, že případné pochybení je třeba spatřovat na straně stavebního úřadu, který nerespektoval informaci inspekce životního prostředí o tom, že v dané lokalitě lze provádět výstavbu pouze na základě výjimky, a žalobkyni k její žádosti dvakrát prodloužil stavební povolení, a to až do 30. 6. 2002 (rozhodnutí Městského úřadu v Duchcově ze dne 20. 7. 1999, č. j. VŽP 648/330/99/Kv, a ze dne 26. 7. 2001, č. j. VŽP 597/330/01/Kv). Závěrem žalovaná 1) namítla, že žalobkyně neprokázala tvrzený ušlý zisk.
Přípisem ze dne 18. 8. 2010, č. j. 18 C 606/2007-92, Obvodní soud pro Prahu 10 vyzval žalovanou 2), tj. Ministerstvo pro místní rozvoj, aby se vyjádřila k podané žalobě, neboť v průběhu řízení dospěl k závěru, že žalobkyně označila nesprávnou organizační složku oprávněnou jednat jménem státu. Žalovaná 2) ve svém vyjádření namítla, že žalobkyně spatřuje vznik škody v postupu České inspekce životního prostředí, čemuž odpovídá i to, že svůj nárok uplatnila u žalované 1), tj. Ministerstva životního prostředí. Pokud by žalovaná 1) při projednání této žádosti zjistila, že k jednání o náhradě škody je příslušná jiná organizační složka státu, nepochybně by jí tuto žádost v souladu s ustanovením §14 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, postoupila k vyřízení. Žalovaná 2) dále namítla, že otázka postupu Městského úřadu v Duchcově, jenž vydal předmětné stavební povolení a rozhodnutí o jeho prodloužení, jde nad rámec skutkového vymezení žaloby, která by v takovém případě musela mířit na nezákonné rozhodnutí a nikoliv na nesprávný úřední postup. Žalovaná 2) současně vznesla námitku promlčení.
Soud prvního stupně
Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 2. 3. 2011, č. j. 18 C 606/2007-130, žalobu v celém rozsahu zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v souzené věci bylo třeba vypořádat se dvěma skutkovými liniemi, a to s postupem orgánů ochrany přírody spadajících do působnosti Ministerstva životního prostředí (tj. žalované 1/), a s postupem stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově spadajícího do působnosti Ministerstva pro místní rozvoj (tj. žalované 2/).
Ve vztahu k orgánům ochrany přírody, spadajících do působnosti žalované 1), které si podle tvrzení žalobkyně neopatřily dostatek podkladových materiálů k rozhodnutí a nevzaly v potaz jiná řešení situace, dospěl soud prvního stupně s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, k závěru, že shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností a právní posouzení jsou činnosti, které směřují přímo k vydání rozhodnutí, a proto případné vady takových postupů se projeví v obsahu vydaného rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobené nezákonným rozhodnutím. V této souvislosti soud prvního stupně uvedl, že žádná z rozhodnutí orgánů ochrany přírody ani Ministerstva životního prostředí (žalované 1/) nebyla pro nezákonnost zrušena, ale naopak byla vždy jako věcně správná potvrzena. Soud prvního stupně tudíž neshledal v postupu České inspekce životního prostředí ani Ministerstva životního prostředí pochybení, a proto žalobu ve vztahu k žalované 1) zamítl.
Ve vztahu ke stavebnímu úřadu Městského úřadu v Duchcově, spadajícího do působnosti žalované 2), soud prvního stupně shledal, že ačkoliv pochybením uvedeného úřadu došlo k vydání nezákonných rozhodnutí (přinejmenším v případě prodloužení stavebního povolení rozhodnutími ze dne 20. 7. 1999 a ze dne 26. 7. 2001), není mezi uvedenými nezákonnými rozhodnutími a tvrzenou škodou dána příčinná souvislost. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že ke dni 19. 5. 2005 (a to i přes skutečnost, že stavební povolení bylo vydáno již v roce 1997) se na místě, kde měla probíhat výstavba investičního záměru žalobkyně, nacházel pouze betonový základ pro trafostanici a byla prohrnuta cesta o délce cca 70 m. Na základě výše uvedeného soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala, že by její investiční záměr byl objektivně v takovém stupni rozpracovanosti, že by mohl být s vysokou mírou pravděpodobnosti očekáván tvrzený zisk, tj. že by ode dne 1. 7. 2004, od něhož odvozuje svůj ušlý zisk, byla vůbec schopna farmu větrných elektráren skutečně uvést do provozu.
Soud prvního stupně dále dospěl k závěru, že důvodnou by v souzené věci byla i námitka promlčení vznesená žalovanými. Rozhodné datum pro plynutí promlčecí doby soud prvního stupně spatřoval v právní moci rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 7. 11. 2003, č. j. 530/1404/1340/03-So/CV, jež je rozhodnutím konečným, a kterým byl potvrzen zákaz stavební činnosti. Právní moc uvedeného rozhodnutí nastala dne 11. 11. 2003. Nejpozději od tohoto data tak měla žalobkyně vědomost o tom, že stavbu neuvede do provozu, a v důsledku toho nebude realizovat ani zamýšlený zisk z prodeje elektřiny. Vzhledem k tomu, že žalobkyně svůj nárok uplatnila u Ministerstva životního prostředí teprve dne 23. 7. 2007, respektive žalobou u soudu prvního stupně dne 17. 12. 2007, učinila tak až po uplynutí tříleté promlčecí doby podle §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Odvolací soud
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 10. 11. 2011, č. j. 21 Co 305/2011-178, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí nejprve odmítl námitku žalobkyně týkající se chybného procesního postupu soudu prvního stupně, který účastníkům oznámil, že bude jednat pouze se žalovanou 2), ačkoliv se ve svém rozhodnutí pak zabýval odpovědností ve vztahu k oběma žalovaným. Odvolací soud v této skutečnosti neshledal vadu řízení, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a navíc uvedl, že v průběhu odvolacího řízení zjednal nápravu. Ve vztahu k právnímu posouzení pak odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně. Uvedl, že soud prvního stupně se sice za situace, kdy v řízení byla vznesena námitka promlčení, nesprávně zabýval otázkou důvodnosti nároku, a teprve poté se vyjádřil k námitce promlčení, odmítl však, že by takový postup zakládal nesprávnost napadeného rozhodnutí. Odvolací soud se dále ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně ohledně důvodnosti námitky promlčení vznesené žalovanou a s odkazem na ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. uvedl, že soud prvního stupně správně posoudil běh promlčecí doby ve vztahu k vydaným rozhodnutím a správně zhodnotil i vědomost žalobkyně o tom, kdy jí postupem státu vznikla škoda v podobě ušlého zisku.
B. Dovolání a vyjádření k němu
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání (dále jen „dovolatelka“ ), jehož přípustnost opírá o ustanovení §237 odst. 1 písm. c) ve spojení s ustanovením §237 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“ ), neboť napadené rozhodnutí řeší právní otázky, které v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyly vyřešeny. Jako dovolací důvod uvádí nesprávné právní posouzení věci podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., dále, že řízení je postiženo vadami, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci ve smyslu §241a odst. 2 písm. a) o. s. ř., a konečně, že rozhodnutí odvolacího soudu vychází ze skutkových zjištění, která nemají podle obsahu spisu v podstatné části oporu v provedeném dokazování podle §241a odst. 3 o. s. ř. Konkrétně namítá, že:
a) počátek promlčecí doby, respektive vědomost dovolatelky o nemožnosti realizovat výstavbu větrné elektrárny nelze odvozovat od právní moci rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 7. 11. 2003, č. j. 530/1404/1340/03-So/CV. Teprve po vydání rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 11. 2004, č. j. 34743/03-620/6588/03, kterým dovolatelce nebyla udělena výjimka podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., a rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 3. 2005, č. j. M/100292/05, SRK/145/R-1711/05, kterým bylo rozhodnutí o neudělení uvedené výjimky potvrzeno, bylo již zcela zřejmé, že stavba větrných elektráren nebude nikdy dokončena;
b) soudy nižších stupňů dovolatelku řádně nepoučily a neseznámily s právním názorem ohledně počátku běhu promlčecí doby, čímž žalobkyni znemožnily na tento závěr reagovat tvrzením, že pro počátek promlčecí doby je podstatné i řízení o opravných prostředcích;
c) o podané žalobě rozhodovaly senáty soudů nižších stupňů v důsledku nesprávného přidělení věci podle nesprávného rozvrhu práce. Rozvrh práce Obvodního soudu pro Prahu 10 pro rok 2007 i rozvrh práce Městského soudu v Praze pro rok 2011 neobsahoval zákonem stanovenou specializaci senátů a v rozporu s usnesením Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2010, sp. zn. 21 Cdo 1316/2008, nebylo zajištěno přidělení věci do senátu bez využití pomůcek;
d) ve spisu stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově se nenachází žádný originál přípisu referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice doručeného dne 25. 7. 1997, č. j. ŽP-2906/97, o výskytu silně ohroženého druhu tetřívka obecného s originálem podacího razítka a doručenky, nýbrž pouze nedůvěryhodné fotokopie. Dovolatelka namítá, že vzhledem k okolnostem je sporné, zda vůbec byl v rozhodné době uvedený přípis součástí spisu stavebního úřadu. Nadto přípis nebyl adresován dovolatelce, ale společnosti REAL-INVEST-CONSULTING s.r.o., přičemž nebyla nijak prokázána vědomost dovolatelky o existenci tohoto přípisu a jeho vztahu ke stavebnímu řízení vedenému u stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově.
Dovolatelka označila námitky uvedené pod body a) a b) za otázky zásadního právního významu ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Ze všech shora uvedených důvodů dovolacímu soudu navrhla, aby napadené rozhodnutí odvolacího soudu, jakož i soudu prvního stupně, zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná 1) ve svém vyjádření k dovolání poukázala nejprve na skutečnost, že již v řízení před soudem prvního stupně namítla, že není organizační složkou příslušnou jednat v dané věci za stát. Současně připomněla, že soud prvního stupně z uvedeného důvodu jednal posléze pouze se žalovanou 2) a uvedla, že takto by mělo být postupováno i v řízení dovolacím. Dále uvedla, že soudy nižších stupňů správně vyhodnotily s odkazem na §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. uplynutí promlčecí doby, když žaloba byla podána z důvodu nesprávného úředního postupu. Rovněž upozornila na skutečnost, že posuzování počátku promlčecí doby nemohlo být pro dovolatelku nepředvídatelné, neboť s argumentací týkající se posuzování promlčení byla dovolatelka seznámena již v rámci mimosoudních jednání, tj. ve stanovisku ze dne 18. 9. 2007, které žalovaná 1) zaujala k její žádosti ze dne 23. 7. 2007, a posléze v rámci řízení před soudem prostřednictvím vyjádření k žalobě ze dne 20. 2. 2009. Žalovaná 1) dále odmítla, že by zásadní právní význam měla zakládat i námitka týkající se nezohlednění další procesní aktivity dovolatelky a výsledku řízení o opravných prostředcích. Uvedla, že pokud ke škodě dochází z důvodu nesprávného úředního postupu, běží subjektivní promlčecí doba od okamžiku vědomosti poškozené bez ohledu na případná rozhodnutí ve věci a rozhodnutí o opravných prostředcích. Žalovaná 1) přitom poukázala na skutečnost, že sama dovolatelka uvádí, že byla poškozena již chybným postupem inspekce a Ministerstva životního prostředí v průběhu řízení o zákazu činnosti. Žalovaná 1) rovněž namítla, že dovolatelka se domáhala ušlého zisku za období od 1. 7. 2004, avšak žádost o náhradu škody uplatnila až dne 24. 7. 2007, po uplynutí tříleté promlčecí doby. Žalovaná 1) konečně nesouhlasila ani s námitkou dovolatelky ohledně nepravosti kopie přípisu referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice doručeného dne 25. 7. 1997, č. j. ŽP-2906/97. Uvedla, že tato listina jako důkaz byla do spisu založena již na počátku řízení a argumentace dovolatelky je jen v rovině nepodloženého tvrzení. Z uvedeného důvodu se nejedná o pochybení soudu, ale o procesní pasivitu dovolatelky. Žalovaná 1) proto dovolacímu soudu navrhla, aby podané dovolání jako nepřípustné odmítl, případně jako nedůvodné zamítl.
Žalovaná 2) ve svém vyjádření k dovolání zopakovala, že žalobu pokládá od počátku řízení za chybnou, když směřuje proti nesprávnému úřednímu postupu, ačkoliv měla být napadena nezákonnost rozhodnutí. Ve vztahu k otázce určení počátku promlčecí doby žalovaná 2) uvedla, že předestřená otázka nemůže založit zásadní právní význam dovoláním napadeného rozhodnutí, neboť je v konstantní judikatuře Nejvyššího soudu řešena. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1793/2004, a na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2828/2007, a ze dne 16. 12. 2009, sp. zn. 25 Cdo 4151/2007, vyslovila přesvědčení, že subjektivní promlčecí doba se váže toliko k vědomosti poškozené s tím, že výsledek nesprávným postupem zatíženého řízení není podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody a nemá na vědomost poškozené vliv. Ve vztahu k námitce dovolatelky, že nebyla seznámena a následně soudem poučena s právním názorem ohledně počátku běhu promlčecí doby, žalovaná 2) uvedla, že dovolatelka měla v rámci soudního řízení dostatečnou možnost udělat si představu o důkazním stavu, respektive bylo dostatečně předvídatelné, kam uvažování soudu směřuje a jaké důkazy mají strany soudu předložit. V této souvislosti žalovaná 2) uvedla, že v rámci dodržení rovného postavení nemůže soud dávat jednotlivým účastníkům přesné požadavky na doplnění dokazování, ale je vždy na účastnících nebo jejich právních zástupcích, aby takové požadavky vyvodili ze standardní komunikace soudu, která musí probíhat výlučně zákonným způsobem, bez znaků napomáhání jedné ze stran sporu. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 8. 2010, sp. zn. 22 Cdo 2205/2010, pak žalovaná 2) uzavřela, že rozhodnutí soudu prvního stupně, ani soudu odvolacího, nelze v této souvislosti označit za překvapivá.
C. Přípustnost a důvodnost
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) v řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2012 (srov. čl. II, odst. 7 zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Zjistil přitom, že dovolání je včasné (§240 odst. 1 o. s. ř.), podané oprávněnou osobou zastoupenou advokátem, kterým bylo dovolání též sepsáno (§241 odst. 1 a 4 o. s. ř.), a splňuje formální obsahové znaky stanovené v ustanovení §241a odst. 1 o. s. ř. Dále se dovolací soud zabýval přípustností dovolání.
Jelikož odvolací soud v projednávané věci potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, může být přípustnost dovolání založena jen za podmínky upravené v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tj. pokud dovolací soud, za použití hledisek příkladmo uvedených v ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř., dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Ten je v souladu s §237 odst. 3 o. s. ř. dán zejména tehdy, řeší-li rozhodnutí odvolacího soudu „právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.“ Zásadní právní význam má tak rozhodnutí rovněž tehdy, řeší-li odvolací soud právní otázku jinak, než je posuzováno v konstantní judikatuře dovolacího a Ústavního soudu (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2002, sp. zn. 20 Cdo 2296/2000, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 8. 2009, sp. zn. 28 Cdo 292/2009). Při úvaze o tom, zda rozhodnutí má zásadní právní význam, může dovolací soud posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil (§242 odst. 3 věta prvá o. s. ř.) a jež byly pro rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé určující. K okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 přitom dovolací soud nepřihlíží (§237 odst. 3 o. s. ř.).
1) K počátku běhu promlčecí doby podle zákona č. 82/1998 Sb. (ad a/) a existenci přípisu referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice doručený dne 25. 7. 1997, č. j. ŽP-2906/97, o výskytu silně ohroženého druhu tetřívka obecného (ad d/)
Podle §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. se nárok na náhradu škody podle tohoto zákona „promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Je-li podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody zrušení rozhodnutí, běží promlčecí doba ode dne doručení (oznámení) zrušovacího rozhodnutí.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení se nárok na náhradu škody nejpozději „promlčí za deset let ode dne, kdy poškozenému bylo doručeno (oznámeno) nezákonné rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda; to neplatí, jde-li o škodu na zdraví.“
V projednávané věci se odvolací soud ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně o důvodnosti námitky promlčení a stejně jako soud prvního stupně určil rovněž počátek běhu promlčecí doby. Odvolací soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1793/2004, uvedl, že u dovolatelkou uplatněného nároku na náhradu škody se v souladu s ustanovením §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. uplatní tříletá subjektivní promlčecí doba, která počíná běžet okamžikem, kdy se poškozený o vzniku škody dozvěděl , tj. když zjistí skutkové okolnosti, z nichž lze dovodit vznik škody a orientačně (přibližně) i její rozsah. Odvolací soud běh promlčecí doby posoudil jako by šlo o škodu z nesprávného úředního postupu , neboť aplikoval větu první ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Naproti tomu soud prvního stupně nárok dovolatelky právně kvalifikoval jako nárok na náhradu škody způsobené nezákonnými rozhodnutími (tj. rozhodnutím stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově ze dne 20. 7. 1999, č. j. VŽP 648/330/99/Kv, a rozhodnutím téhož úřadu ze dne 26. 7. 2001, č. j. VŽP 597/330/01/Kv) a počátek běhu promlčecí doby stanovil okamžikem, kdy se dovolatelka dozvěděla o tom, že předmětnou stavbu neuvede do provozu a v důsledku toho nebude realizovat zamýšlený zisk z prodeje elektřiny . Pokud tedy odvolací soud v projednávané věci počátek běhu promlčecí doby stanovil, jako by se jednalo o škodu z nesprávného úředního postupu (aniž by přitom objasnil důvod pro odlišnou právní kvalifikaci dovolatelkou uplatněného nároku oproti soudu prvního stupně), není jeho právní posouzení v souladu s právní úpravou odpovědnosti státu za škodu, ani s rozhodovací praxí dovolacího a Ústavního soudu. Nesprávné je rovněž i určení samotného počátku běhu promlčecí doby. Dovolání je proto přípustné a je rovněž důvodné .
Nejvyšší soud na tomto místě předesílá, že – z důvodů, jež jsou podrobně rozvedeny níže – je dovolatelkou uplatněný nárok nárokem na náhradu škody způsobené nezákonnými rozhodnutími a nikoliv nesprávným úředním postupem, jak ve svém rozhodnutí dovodil odvolací soud. Z uvedeného vyplývá, že i počátek běhu promlčecí doby je třeba posoudit v souladu s ustanovením §8, jakož i §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., který upravuje běh promlčecí doby v případě odpovědnosti státu za škodu způsobené nezákonným rozhodnutím.
Podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. platí, že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím může být uplatněn pouze tehdy, není-li dále stanoveno jinak, „pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.“ Z uvedeného vyplývá, že pokud shora popsaný zákonný předpoklad není naplněn, nelze zásadně usuzovat na vznik odpovědnosti státu za škodu. Je tomu tak zejména proto, že soud, rozhodující o žalobě na náhradu škody proti státu, není oprávněn posuzovat tvrzený nesoulad nezrušeného či nezměněného rozhodnutí se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1143/2012). V této souvislosti však Ústavní soud zároveň dospěl k závěru, že při splnění podmínek odpovědnosti státu v materiálním slova smyslu je potřeba se vyvarovat takové formalistické interpretace §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., jež by odpovědnost státu fakticky (a neoprávněně) vyloučila . V nálezu ze dne ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08, Ústavní soud zohlednil skutečnost, že v roce 1996 bylo okresním úřadem vydáno stavební povolení ke zřízení energetického vodního díla, avšak posléze za nezměněného skutkového stavu byla v roce 2001 Ministerstvem životního prostředí neudělením výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. předmětná stavba fakticky zakázána. Ústavní soud s ohledem na uvedené skutkové okolnosti dospěl k závěru, že za situace, kdy nedošlo ke zrušení nezákonného rozhodnutí stavebního úřadu, avšak jiným pozdějším rozhodnutím orgánu ochrany přírody a krajiny byl s ohledem na tuto nezákonnost fakticky znemožněn výkon práv vyplývajících z původního rozhodnutí, je výklad akcentující zrušení (změnu) nezákonného správního rozhodnutí čistě formalistický a odporující ustanovení čl. 36 odst. 3 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Shora citované závěry Ústavního soudu se přitom uplatní i v projednávané věci, která má obdobný skutkový základ. Dovolací soud proto zdůrazňuje, že za situace, kdy v projednávané věci nedošlo ke zrušení (změně) nezákonných rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově ze dne 20. 7. 1999, č. j. VŽP 648/330/99/Kv, a ze dne 26. 7. 2001, č. j. VŽP 597/330/01/Kv, avšak rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 11. 2004, č. j. 34743/03-620/6588/03, kterým dovolatelce nebyla udělena výjimka podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., byl následně výkon práv vyplývajících z uvedených nezákonných rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově fakticky znemožněn, by trvání na formálním zrušení (změně) těchto nezákonných rozhodnutí bylo v rozporu s cílem a smyslem právní úpravy odpovědnosti státu za škodu. Pro úplnost dovolací soud v této souvislosti uvádí, že nezákonnost shora citovaných rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu v Duchcově shledalo i samotné Ministerstvo životního prostředí ve svém vyjádření k žalobě podaném dne 30. 6. 2009 (č. listu 43), v němž uvedlo, že pochybení je třeba spatřovat na straně stavebního úřadu , který nerespektoval přípis referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice doručený mu dne 25. 7. 1997, č. j. ŽP-2906/97, o výskytu silně ohroženého druhu tetřívka obecného v předmětné lokalitě, a dovolatelce k její žádosti dvakrát prodloužil stavební povolení, a to až do 30. 6. 2002. Stejně tak Městský soud v Praze v návaznosti na správní žalobu dovolatelky, dospěl v rozsudku ze dne 23. 1. 2007, č. j. 8 Ca 180/2005-61, k závěru, že o nutnosti udělení stavební výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. byl stavební úřad upozorněn den po vydání stavebního rozhodnutí shora citovaným přípisem referátu životního prostředí Okresního úřadu Teplice; na tuto skutečnost však podle Městského soudu v Praze nijak nereagoval, „ačkoliv předpisy upravující správní řízení poskytují správnímu orgánu pravomoc reagovat na nově zjištěné skutečnosti.“ (ke konstatování nezákonnosti rozhodnutí srov. rovněž usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4158/2009).
S ohledem na předeslané skutkové okolnosti a jejich právní posouzení proto dovolací soud uvádí, že při stanovení počátku běhu promlčecí lhůty je nutné vyjít jednak ze skutečnosti, že v projednávané věci byla vydána nezákonná rozhodnutí . Právní úpravu promlčecí doby práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je však možno uplatnit nanejvýš per analogiam , neboť předmětná nezákonná rozhodnutí v projednávané věci nebyla formálně zrušena ; právě na okamžik, kdy bylo poškozenému zrušovací rozhodnutí doručeno, případně oznámeno, přitom citovaná právní úprava váže počátek běhu tříleté subjektivní promlčecí doby. Při stanovení počátku běhu promlčecí doby Nejvyšší soud rovněž vycházel z nálezu ze dne 28. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 642/05, v němž Ústavní soud uvedl, že „[p]okud jde specificky o uplatnění institutu promlčení nároku na náhradu škody vzniklé při výkonu veřejné moci, je třeba k němu z hlediska ústavněprávního přistupovat tak, že v sobě obsahuje napětí mezi ochranou vlastnictví oprávněného (jednotlivce - věřitele) na straně jedné a ochranou právní jistoty povinného (státu - dlužníka) na straně druhé. Na jedné straně je zde ústavní požadavek, aby se jednotlivci dostalo ochrany vlastnictví poškozeného jednáním státu tím, že stát reparuje majetkové hodnoty, které sám jednotlivec musel v souvislosti s nezákonným postupem státu vynaložit, na druhé straně by ani stát neměl být v nejistotě v tom ohledu, po jak dlouhou dobu je nárok založený nezákonným postupem vymahatelný a vynutitelný soudně.“ (odst. 25 citovaného nálezu).
Nejvyšší soud přitom souhlasí s dovolatelkou, pokud jde o názor, že pro určení počátku běhu tříleté subjektivní promlčecí doby je v projednávané věci podstatné řízení o opravných prostředcích. Je-li totiž nárok uplatněný dovolatelkou, nárokem na náhradu škody způsobené nezákonnými rozhodnutími ve smyslu ustanovení §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (i když tato rozhodnutí byla zrušena pouze de facto , nikoliv de iure ), je třeba per analogiam uplatnit rovněž ustanovení §8 odst. 3 (respektive dříve odst. 2) zákona č. 82/1998 Sb., podle něhož lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat zásadně pouze tehdy, pokud poškozený využil možnosti podat proti nezákonnému rozhodnutí opravný prostředek. Bylo by proto v rozporu s cílem a smyslem právní úpravy odpovědnosti státu za škodu, pokud by bylo dovolatelce kladeno k tíži, že těchto opravných prostředků, jimiž se dovolatelka snažila zvrátit pro ni nepříznivé důsledky, v daném případě využila. Uvedenými opravnými prostředky byl v projednávané věci rozklad, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím ministra ze dne 14. 5. 2005, č. j. M/10292/05, SRK/145/R-1711/05, a správní žaloba, o níž bylo rozhodnuto rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2007, č. j. 8 Ca 180/2005-61, kterými se dovolatelka snažila zvrátit pro ni nepříznivé důsledky vyplývající z rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 11. 2004, č. j. 34743/03-620/6588/03, jímž dovolatelce nebyla udělena stavební výjimka podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. Teprve nabytím právní moci rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2007, č. j. 8 Ca 180/2005-61, tj. (jak se podává ze spisu) dnem 28. 5. 2007, tak v projednávané věci bylo postaveno najisto, že dovolatelka nebude moci zamýšlenou investiční výstavbu v předmětné lokalitě realizovat. Pokud tedy dovolatelka nárok z titulu odpovědnosti státu za škodu uplatnila u Ministerstva životního prostředí dne 23. 7. 2007, respektive žalobou u soudu dne 17. 12. 2007, není její nárok je ve smyslu ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. promlčen.
2) K neseznámení účastníků s názorem ohledně počátku běhu promlčecí doby (ad b/)
Podle §242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny .
Dovolatelka v této souvislosti namítá, že nebyla řádně seznámena s právním názorem soudu na počátek běhu promlčecí doby, čímž jí bylo znemožněno na uvedený závěr reagovat tvrzením, že pro počátek promlčecí doby je podstatné i řízení o opravných prostředcích.
Podle §5 o. s. ř. „soudy poskytují účastníkům poučení o jejich procesních právech a povinnostech . “ Podle §118a odst. 2 o. s. ř. „má-li předseda senátu za to, že věc je možné po právní stránce posoudit jinak než podle účastníkova právního názoru, vyzve účastníka, aby v potřebném rozsahu doplnil vylíčení rozhodných skutečností.“
Z ustálené rozhodovací praxe vyplývá, že poučení ve smyslu §118a odst. 2 o. s. ř. je třeba poskytnout jen tehdy, jestliže je možné věc posoudit po právní stránce jinak než podle účastníkova právního názoru a současně je z pohledu tohoto jiného možného právního posouzení věci třeba, aby účastník doplnil své dosavadní vylíčení rozhodných skutečností. Smyslem popsaného ustanovení tak je, aby účastníkovi nebyla v rozporu se zásadou předvídatelnosti soudního rozhodnutí zamítnuta žaloba proto, že neunesl břemeno tvrzení nebo důkazní břemeno, aniž by byl prvně poučen, že takové břemeno má (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1586/2005 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4581/2009). Do poučovací povinnosti tak zejména nepatří návod, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 3. 1998, sp. zn. III. ÚS 480/97).
Soudy nižších stupňů vycházely v projednávané věci při posouzení počátku běhu promlčecí doby z dostupných důkazů, a pokud shledaly (ač nesprávně) námitku promlčení důvodnou, nečinily tak z důvodu neunesení důkazního břemene dovolatelky, ale postupovaly v souladu se zásadou předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Nejvyšší soud proto tuto námitku dovolatelky o existenci vady, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, považuje za nedůvodnou.
3) K porušení práva na zákonného soudce (ad c/)
Dovolatelka dále namítá, že o podané žalobě rozhodovaly senáty soudů nižších stupňů v důsledku nesprávného přidělení věci podle nesprávného rozvrhu práce. Rozvrh práce Obvodního soudu pro Prahu 10 pro rok 2007 i rozvrh práce Městského soudu v Praze pro rok 2011 podle dovolatelky neobsahoval zákonem stanovenou specializaci senátů a v rozporu s usnesením Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2010, sp. zn. 21 Cdo 1316/2008, nebylo zajištěno přidělení věci do senátu bez využití pomůcek.
Podle §42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, ve znění účinném do 18. 7. 2011 (tj. do účinnosti novely zákonem č. 215/2011 Sb.), se věci „rozdělují mezi jednotlivá soudní oddělení podle jejich druhu, určeného předmětem řízení v jednotlivé věci, ledaže jde o věci, jejichž povaha nebo význam takové opatření nevyžadují. Způsob rozdělení věcí musí být současně stanoven tak, aby byla zajištěna specializace soudců podle zvláštních právních předpisů, aby věci, které projednávají a rozhodují na pobočce soudu, připadly soudnímu oddělení působícímu na této pobočce, aby pracovní vytížení jednotlivých soudních oddělení bylo, pokud je to možné, stejné a aby nejpozději v den, kdy věc soudu došla, bylo bez využití rejstříků nebo jiných evidenčních pomůcek soudu nepochybné, do kterého soudního oddělení náleží.“ Jak přitom Nejvyšší soud uvedl v dovolatelkou citovaném usnesení ze dne 26. 1. 2010, sp. zn. 21 Cdo 1316/2008: „byla-li věc projednána a rozhodnuta v soudním oddělení, do něhož byla přidělena na základě rozvrhu práce, ve kterém byl způsob rozdělení jednotlivých věcí stanoven v rozporu s ustanovením §42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb. [jsou] rozhodnutí takto obsazeným soudem vydaná postižena zmatečností podle ustanovení §229 odst. 1 písm. f) o. s. ř.“
Dovolací soud však zároveň připomíná, že ustanovení §42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb. bylo novelou č. 215/2011 Sb. změněno, přičemž nově stanoví, že způsob rozdělení věcí musí být současně stanoven tak, „aby v den, kdy věc soudu došla, bylo nepochybné, do kterého soudního oddělení náleží; je-li v rámci jednotlivých úseků určeno rozvrhem práce více soudních oddělení, rozdělují se mezi ně věci ve stanovených poměrech vždy postupně.“ Důvodem změny byly potřeby soudní praxe, pro niž bylo striktní respektování pravidel rozdělování věcí bez používání evidenčních pomůcek prakticky nemožné (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 215/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích). Použití rejstříku a jiných evidenčních pomůcek soudů pro určení příslušnosti konkrétního oddělení, soudce nebo senátu přitom není v rozporu s ústavními principy předvídatelnosti a transparentnosti obsazení soudu (v této souvislosti srov. rovněž usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 5. 2013, sp. zn. 8 Tdo 431/2013). Ve světle a smyslu těchto východisek tak dovolací soud nahlížel na uvedenou námitku dovolatelky a dospěl k závěru, že za situace, kdy pravidla obsažená v rozvrhu práce Obvodního soudu pro Prahu 10 pro rok 2007 a Městského soudu v Praze pro rok 2011, jež jsou dostupná na webových stránkách http://portal.justice.cz , a jež současně neopodstatňují závěr, že by přidělování věcí bylo bez dalšího založeno na jakékoliv svévoli, nelze než uzavřít, že ani v souzené věci nedošlo k porušení práva na zákonného soudce. Ústavní imperativ, podle něhož „nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci“ , jehož dosažení je v daných souvislostech sledováno, je ochranou především proti libovolnému či účelovému obsazení jednajícího soudu ad hoc , a nelze jej zaměňovat za procesní prostředek, jímž by mělo být ex post zvráceno již vydané rozhodnutí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 711/01). Pro úplnost dovolací soud výslovně uvádí, že dovolatelka ve svém dovolání – s výjimkou odkazu na shora citované usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2010, sp. zn. 21 Cdo 1316/2008 – nepředkládá žádnou další argumentaci, z níž by mohlo plynout porušení jejího práva na zákonného soudce. Nejvyšší soud tak tuto námitku dovolatelky o existenci vady, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, rovněž neshledal důvodnou.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší soud v projednávané věci dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.) běhu promlčecí lhůty podle §32 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., a proto napadené rozhodnutí zrušil. Jelikož důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud zrušil i toto rozhodnutí a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§243b odst. 3 a 6 o. s. ř.).
V dalším řízení je soud prvního stupně vázán právními názory soudu dovolacího (§243d odst. 1 ve spojení s §226 odst. 1 o. s. ř.), přičemž se bude zabývat splněním dalších podmínek pro uplatnění odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonnými rozhodnutími, jimiž jsou vedle existence nezákonných rozhodnutí, vznik škody a příčinná souvislost mezi vznikem škody a vydáním nezákonných rozhodnutí. V této souvislosti dovolací soud nad rámec svého odůvodnění jako obiter dictum upozorňuje zejména na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1119/2012, v němž byla mezi jinými řešena rovněž otázka ušlého zisku. Při rozhodování o nákladech řízení bude soud prvního stupně brát zřetel i na náklady dovolacího řízení (§243d odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. září 2014
JUDr. Iva B r o ž o v á
předsedkyně senátu