ECLI:CZ:NSS:2005:6.ADS.62.2003:31
sp. zn. 6 Ads 62/2003 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Marie Turkové v právní věci
žalobkyně Ing. M. G ., zastoupené Mgr. Davidem Strupkem, advokátem, se sídlem
Jungmannova 31, Praha 1, proti žalované České správě sociálního zabezpečení, se sídlem
Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 1. 10. 2003, č. j. 4 Cad 59/2003 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala včas a řádně kasační stížnost jako opravný
prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (Městského soudu v Praze);
předmětem řízení je stěžovatelčin nárok na dávkové plnění nazvané stěžovatelkou
„vyrovnávací přídavek“, o němž rozhodovala Česká správa sociálního zabezpečení jako
žalovaná. Spornou otázkou, jejíž řešení nejprve přináleželo žalované a posléze soudu, bylo,
zda stěžovatelka byla ústavně nepřípustným způsobem zasažena přístupem žalované, jestliže
na její věc aplikovala žalovaná jednak Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou
republikou o sociálním zabezpečení, publikovanou pod č. 228/1993 Sb., (dále převážně jen
„Smlouva“) jednak zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění (dále převážně jen „zdp“)
a to tak, že stěžovatelčinu žádost o toto plnění zamítla.
I.
Fakta:
Stěžovatelka se narodila 3. 5. 1944, je a byla občankou České republiky; na území
České republiky (rozuměno v hranicích od 1. 1. 1993) absolvovala středoškolské
i vysokoškolské vzdělání (v letech 1958 - 1966), v letech 1966 - 1969 na území ČR pracovala
v pracovním poměru, v letech 1969 - 1971 pečovala o dítě, poté do 30. 6. 1972 opět pracovala
v pracovním poměru. Od 1. 7. 1972 do 30. 4. 1993 trvale žila a pracovala na území Slovenské
republiky (v hranicích od 1. 1. 1993), poté se i s rodinou vrátila na území ČR, kde pracovala
v pracovním poměru od 1. 5. 1993 do 2. 3. 2001. Věkovou hranici pro nárok na starobní
důchod stěžovatelka dovršila podle předpisů platných na území ČR dne 3. 9. 2000.
Stěžovatelka podala dne 26. 2. 2001 žádost o starobní důchod směrovanou vůči žalované.
Důchod požadovala od 3. 3. 2001.
Žalovaná její žádost postoupila podle výše citované Smlouvy slovenskému nositeli
důchodového pojištění, jenž stěžovatelce přiznal dne 12. 4. 2001 ode dne 3. 3. 2001 starobní
důchod ve výši 4350 Sk podle zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, přičemž
pro nárok na důchod vzal v úvahu 34 let pojištění, pro výši 30 let (od dovršení 18 let věku),
výše důchodu činila 55 % průměrného měsíčního výdělku, jenž byl zjištěn z výdělků let
1989 - 1993, jejich průměr činil 3212 Kč. Takto stanovený důchod podle výše cit. předpisů
z roku 1988 činil 1651 Sk, byl upraven podle zákona č. 233/2000 Sb., takže ve výsledku činil
4 350 Sk.
Žalovaná poté rozhodnutím ze dne 8. 6. 2001 přiznala od 3. 3. 2001 stěžovatelce dílčí
starobní důchod, při jehož výpočtu přihlédla k době pojištění v rozsahu 41 let (součet dob
pojištění na území SR i ČR). Jako dobu pojištění v ČR zohlednila dobu od 1. 5. 1993
v rozsahu 2 863 dnů, rozhodné období pro výpočet dávky bylo určeno lety 1986 - 2000,
výpočtový základ stanoven v částce 9311 Kč, čemuž odpovídá dílčí důchod ve výši 1468 Kč.
Stěžovatelka měla trvalý pobyt na území ČR do 24. 7. 1972 a poté opět od 14. 4. 1993
(potvrzení Úřadu městské části Praha 9 ze dne 19. 9. 2001).
Stěžovatelka požádala dne 16. 8. 2001 u žalované o odstranění tvrdosti, kterou
spatřovala v tom, že součet důchodů, které jsou jí vypláceny, nedosahuje výše důchodů jiných
občanů ČR, kterým je však důchod vyplácen výhradně podle českých předpisů, poněvadž
při rozdělení ČSFR neměli zaměstnavatele se sídlem na území Slovenské republiky.
Tato žádost byla ministrem práce a sociálních věci dvakrát zamítnuta.
Stěžovatelka dne 7. 4. 2003 uplatnila u žalované žádost ze dne 4. 4. 2003 o přiznání
vyrovnávacího přídavku, jenž měl spočívat v rozdílu mezi částkou důchodů doposud
jí vyplácených oběma nositeli pojištění a výší důchodu, který by jí náležel podle českých
předpisů, pokud by se celá doba pojištění hodnotila podle těchto předpisů. V žádosti uvedla,
že Smlouva diskriminuje české občany žijící na Slovensku v době rozdělení státu, poukázala
na zápis z jednání na Úřadu vlády, na čl. 3 Nařízení RE 1408/71 (předpis Evropských
společenství, jenž zaručuje občanům členským zemí rovné zacházení v oblasti sociálního
zabezpečení), vyjádřila názor, že smlouva nebyla transformována do právního řádu ČR,
a proto má přednost zákon, tj. zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, přičemž
podle něj stěžovatelka dovozuje vyšší starobní důchod, než za použití Smlouvy. Žádá proto
o přiznání výše specifikovaného rozdílu jako vyrovnávacího příspěvku.
Žalovaná tuto žádost dne 29. 4. 2003 zamítla, přičemž v rozhodnutí blíže rozvedla, že
příslušnost slovenského nositele pojištění byla ve stěžovatelčině případě určena podle čl. 20
odst. 2 Smlouvy, tj. podle jejího trvalého pobytu k datu rozdělení ČSFR, vyrovnávací
přídavek jako samostatná dávka důchodového pojištění neexistuje, proto stěžovatelka
neshledala důvod neaplikovat Smlouvu a nepřiznat dílčí důchod vypočtený podle §61 zákona
č. 155/1995 Sb. Toto rozhodnutí bylo stěžovatelce doručeno 5. 5. 2003.
Stěžovatelka podala dne 24. 6. 2003 proti tomuto rozhodnutí žalobu u Městského
soudu v Praze. V žalobě namítla, že rozhodnutí je v rozporu s §3 správního řádu, neboť
neexistuje-li v právním řádu ČR požadovaná dávka, měla žalovaná zkoumat, zda neexistuje
jiný způsob, jak stěžovatelce vyhovět. Dále namítá rozpor postupu žalované s čl. 1 odst. 1
Ústavy a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a poukazuje
přitom na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 405/2002; domnívá se, že tento nález řeší i její
situaci, i když skutkově dopadal na jiný příběh, v tom, že i ona je považována za osobu,
která před rozpadem státu měla zaměstnání v cizině, a proto se jí dostalo méně příznivého
zacházení než těm, kteří měli zaměstnavatele se sídlem v ČR. Výše jejího důchodu
ze Slovenské republiky podléhá kurzovým rozdílům, a to v její neprospěch. Připomněla zde
rovněž zásadu předvídatelnosti práva a právních jistot jako základ právního státu. Dovodila
tedy, že žalovaná měla odstranit v mezích zákona diskriminaci, které byla podrobena.
Poukázala rovněž na případy rozhodování Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího soudu
v minulosti.
Městský soud v Praze rozhodl o žalobě rozsudkem č. j.4 Cad 59/2003 - 16 ze dne
1. 10. 2003, jímž žalobu zamítl jako nedůvodnou a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu
nákladů řízení. V odůvodnění m. j. uvedl, že žalovaná postupovala v souladu se zákonem,
žádné pochybení v jejím postupu soud neshledal, správní orgán nemohl rozhodnout jinak,
jsa vázán zákonem.
Proti rozsudku Městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, která
je předmětem tohoto řízení.
II.
Kasační stížnost
Stěžovatelka uplatňuje v kasační stížnosti důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“); prvý důvod – nesprávné
právní posouzení věci (písm. a/ cit. ust.) – spatřuje stěžovatelka v tom, že městský soud
neshledal v postupu žalované žádný diskriminační přístup. Stěžovatelka argumentuje čl. 1
Ústavy, čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve vztahu k čl. 30 odst. 1, jenž upravuje
základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, Paktem o hospodářských,
sociálních a kulturních právech a Evropskou úmluvou o ochraně práv a základních svobod,
které obsahují ustanovení o zákazu diskriminace, která jsou přímo použitelná, mají přednost
před zákonem a jako taková měla být aplikována jak správním orgánem, tak soudem. Soud
měl posoudit soulad zákona s ústavním pořádkem a diskriminaci, o níž je stěžovatelka
přesvědčena, svým výrokem napravit, nebo věc předat Ústavnímu soudu podle §95 odst. 2
Ústavy. Diskriminace měla spočívat v tom, že bylo rozdílně zacházeno s občany ČR, kteří
byli před 1. 1. 1993 zaměstnáni na území ČSFR, tedy nikoli v cizině. Dále napadá rozhodnutí
městského soudu pro nepřezkoumatelnost (písm. d/ cit. ust.), neboť se dostatečně
nevypořádalo s žalobní námitkou směřující k diskriminaci stěžovatelky.
III.
Posouzení námitek kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu vázán
rozsahem i důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 s. ř. s.) a shledal, že kasační stížnost
důvodná není.
1. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné potud, pokud je nesrozumitelné, nebo trpí
nedostatkem důvodů. O nesrozumitelnost v projednávané věci nemůže jít (z napadeného
rozhodnutí je zcela zřetelné, jak bylo rozhodnuto), nedostatek důvodů by mohl nastat
v případě, kdy se rozhodnutí neopírá o důvody, na jejichž základě lze učinit určitý závěr,
nikoli však za situace, kdy rozhodnutí trpí dílčími nedostatky odůvodnění; Nejvyšší správní
soud nepřehlédl, že městský soud se s žalobní námitkou vypořádal velmi stroze, nicméně
z jeho odůvodnění je patrné, že diskriminační prvek v rozhodnutí žalované neshledal, neboť
uvedl, že žádné pochybení nenalézá. Implicitně tedy nutno v napadeném rozhodnutí
městského osudu číst, že žaloba je nedůvodná, neboť k žádné diskriminaci nedošlo - správní
orgán aplikoval Smlouvu i správný právní předpis a nemohl jinak. Pokud se soud s tímto
postupem a jeho odůvodněním podaným žalovanou v napadeném správním rozhodnutí
ztotožnil, není možno na jeho rozhodnutí pohlížet jako na nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů; právní názor soudu je z napadeného rozhodnutí zcela zřetelný. Této námitce tedy
Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje.
2. Námitka spočívající v tvrzení, že stěžovatelka je rozhodnutím žalované o nepřiznání
vyrovnávacího příspěvku diskriminována, a to v rozporu s Ústavou, Listinou základních práv
a svobod a dvěma výše zmíněnými mnohostrannými mezinárodními smlouvami o lidských
právech, by mohla být po právu, pokud by soud aplikoval na věc nesprávný právní předpis,
anebo by sice užil správnou právní normu, leč by ji nepřiléhavě vyložil. Interpretace musí
pak snést měřítka ústavní konformity.
2.1. Použitelné právo
Žádost o starobní důchod byla podána 28. 2. 2001 vůči žalované; žádost
o „vyrovnávací přídavek“ byla tamtéž podána 7. 4. 2003.
A. Hmotněprávní normy vnitrostátní
2.1.1. Předpisy ústavního pořádku ČR v kontextu posuzované věci
Ústava ČR:
Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě
k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1), Česká republika dodržuje závazky,
které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (odst. 2 od 1. 6. 2002).
Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž
je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco
jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva (čl. 10 od. 1. 6. 2002)
Ústavní soud … rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49
s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací (čl. 87 odst. 2 od 1. 6. 2002).
Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí
právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo
s takovou mezinárodní smlouvou. (čl. 95 odst. 1 od 1. 6. 2002)
Listina základních práv a svobod:
Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou
nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné (čl. 1).
Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti,
jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu,
příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení (čl. 3
odst. 1).
Občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti
k práci, jakož i při ztrátě živitele. Podrobnosti stanoví zákon. (čl. 30 odst. 1, 3).
Práv uvedených v čl. … 28 až 31 … je možno se domáhat pouze v mezích zákonů,
které tato ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1).
Pokud Listina používá pojmu „občan“, rozumí se tím státní občan ČSFR (od vzniku
České republiky státní občan České republiky) ( čl. 42 odst. 1).
2.1.2. Předpisy o důchodovém pojištění hmotněprávní
Podle §28 zákona č. 150/1995 Sb., o důchodovém pojištění, jenž nabyl účinnosti 1. 1. 1996
má pojištěnec nárok na starobní důchod, jestliže získal potřebnou dobu pojištění a dosáhl
stanoveného věku, popřípadě splňuje další podmínky v tomto zákoně stanovené. Podle §29
zdp má pojištěnec nárok na starobní důchod, jestliže získal dobu pojištění nejméně 25 let a
dosáhl aspoň věku potřebného pro nárok na starobní důchod, nebo získal dobu pojištění
nejméně 15 let a dosáhl aspoň 65 let, pokud nesplnil podmínky nejprve uvedené.
Pojištěncem se rozumí osoba, která je nebo byla účastna pojištění (§2 odst. 2 zdp).
Podle §32 důchodový věk činí u žen, pokud vychovala dvě děti, 55 let, přičemž
u pojištěnců, kteří těchto hranic dosáhnou od 1. 1. 1996 do 31. 12. 2006, se ke kalendářnímu
měsíci, ve kterém pojištěnec dosáhl této hranice přičítají čtyři měsíce za každý i započatý
kalendářní rok z výše uvedeného období, a za důchodový věk se považuje věk dosažené
v takto určeném kalendářním měsíci.
Podle §61 odst. 1 zdp, vyplácí-li se poživateli důchodu důchod vypočtený se zřetelem
k mezinárodní smlouvě podle poměru dob získaných v ČR k celkově získané době, stanoví se
základní výměra a procentní výměra důchodu v poměru těchto dob, nestanoví-li jinak
mezinárodní smlouva
Dobou pojištění je po 31. 12. 1995 doba účasti na pojištění vymezeného okruhu osobu
(m.j. zaměstnanců v pracovním poměru), pokud za tuto dobu bylo v České republice
zaplaceno pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (dále
jen „pojistné“). Podmínkou účasti na důchodovém pojištění u zaměstnanců v pracovním
poměru je, že jsou účastni nemocenského pojištění (§8 zdp).
Dobou pojištění jsou též doby zaměstnání získané před 1. 1. 1996 podle předpisů
platných před tímto dnem. Za náhradní dobu pojištění se považují též náhradní doby získané
před 1. 1. 1996 podle předpisů platných před tímto dnem (§13 odst. 2 zdp).
Předpisem platným před 1. 1. 1996 byl zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení (dále jen „zsz“); podle §8 odst. 1 písm. a) zsz se zaměstnáním rozuměl pracovní
poměr, pokud zakládal nemocenské pojištění (§8 odst. 2 zsz), a rovněž studium po skončení
povinné školní docházky. Doba péče o dítě byla náhradní dobou podle §9 odst. 1 písm. e)
zsz.
Podle §71 odst. 1 zdp výše starobního důchodu, na který vznikne nárok v době
od 1. 1. 1996 do 31. 12. 2005 nesmí být nižší než výše důchodu, která by náležela, kdyby byl
důchod přiznán podle předpisů platných ke dni 31. 12. 1995, (tj. podle zsz) za okolností blíže
specifikovaných v dalších odstavcích ust. §71 zdp.
Podle §103 odst. 1 zsz na důchod neměl nárok občan, který neměl trvalý pobyt
na území ČSSR (ČSFR), pokud jinak nestanovila mezinárodní smlouva (§103 odst. 3 zsz).
2.1.3. Zánik ČSFR – vnitrostátní i mezinárodní normy
O zániku ČSFR bylo rozhodnuto ústavním zákonem č. 542/1992 Sb., na němž
se usneslo 25. 11. 1992 Federální shromáždění. Podle čl. 8 tohoto ústavního zákona
(od 1. 1. 1993 v důsledku čl. 112 odst. 3 Ústavy majícího sílu zákona) mohla Česká republika
a Slovenská republika ještě před zánikem ČSFR uzavírat smlouvy o úpravě vzájemných
poměrů ve věcech, které náleží do působnosti ČSFR s tím, že tyto smlouvy vstoupí v platnost
po zániku ČSFR. ČSFR zanikla uplynutím dne 31. 12. 1992 (čl. 1 odst. 1 cit. ústavního. Podle
ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR, zůstaly
v platnosti ústavní zákony, zákony, a ostatní právní předpisy ČSFR platné v den zániku ČSFR
na území ČR (čl. 1 odst. 1); podle odst. 2 cit. ústavního zákona, pokud ústavní zákony,
zákony a ostatní právní předpisy přijaté před zánikem ČSFR spojují práva a povinnosti
s územím ČSFR a státním občanstvím ČSFR, rozumí se tím území České republiky a státní
občanství České republiky, pokud zákon nestanoví jinak. Podle čl. 4 tohoto ústavního zákona
majetková a jiná práva a závazky ČSFR přecházejí jejím zánikem na Českou republiku
v rozsahu stanoveném ústavním zákonem FS nebo smlouvou mezi Českou republikou a
Slovenskou republikou. Podle čl. 5 odst. 2 Česká republika přebírá práva a závazky
neuvedené v čl. 4, které pro ČSFR ke dni jejího zániku vyplývaly z mezinárodního práva
s výjimkou závazků ČSFR spojených s územím, na které se vztahovala svrchovanost ČSFR,
ale nevztahuje se na ně svrchovanost České republiky.
Dne 29. 10. 1992 byla podepsána Smlouva (mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení),
ČNR ji schválila 24. 11. 1992, v zastoupení prezidenta republiky ji ratifikoval předseda vlády
České republiky, prozatímně byla prováděna od 1. 1. 1993, publikována byla pod
č. 228/1993 Sb. Tato smlouva promítla zánik ČSFR v oblasti důchodového pojištění (tehdy
důchodového zabezpečení) do textu čl. 20: podle jeho odst. 1 se doby zabezpečení získané
přede dnem rozdělení ČSFR považují za doby zabezpečení toho státu, na jehož území měl
zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem. Neměl-li
zaměstnavatel sídlo na území ČSFR, považují se doby zabezpečení získané před dnem
rozdělení ČSFR za doby zabezpečení toho státu, na jehož území měl občan trvalý pobyt
ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem (odst. 2). Podle čl. 15 Správního
ujednání k provádění Smlouvy, není-li adresa zaměstnavatele uvedena v obchodním rejstříku
(např. podniky zřízené zákonem), postupuje se podle čl. 20 odst. 2 Smlouvy.
Podle čl. 11 Smlouvy se rozsah a způsob hodnocení dob zabezpečení řídí právními
předpisy toho státu, v jehož důchodovém zabezpečení byly získány a ustanovením čl. 20.
Vznikne-li osobě zúčastněné na důchodovém zabezpečení na území obou států nárok
na důchod v jednom nebo obou státech pouze s přihlédnutím k dobám zabezpečení získaným
na vlastním území, poskytne takový důchod příslušný nositel zabezpečení tohoto státu. Pokud
nárok nevznikne pouze s přihlédnutím k vlastním dobám, přihlédne příslušný nositel
zabezpečení k dobám získaným v obou smluvních státech a stanoví dílčí důchod (důchod
v částce odpovídající poměru mezi délkou doby zabezpečení hodnocené podle jeho právních
předpisů a celkovou dobou zabezpečení získanou podle právních předpisů obou států).
Podle článku 7 Smlouvy se účast na pojištění řídí právními předpisy státu, na jehož
území je výdělečná činnost vykonávána.
Pokud jde o nároky z důchodového zabezpečení, vztahuje se tato Smlouva
i na uprchlíky, občany třetích států a osoby bez státního občanství (čl. 3 odst. 2), jestliže
podléhají nebo podléhali právním předpisům smluvního státu.
Majetek ČSFR byl rozdělen mezi ČR a SR ústavním zákonem č. 541/1992 Sb.,
podle jehož čl. 3 přešel majetek jednak na ten stát, na jehož území se nacházel, jednak
byl přijat princip podílu počtu obyvatel ČR a SR, tj. dva ku jedné – tento princip platil
pro všechen majetek, u něhož nebylo možno použít územní princip. Pod č. 63/2000 Sb.m.s.
byla vyhlášena Smlouva mezi ČR a SR o společném postupu při dělení majetku ČSFR mezi
Českou a Slovenskou republiku a o jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou
republiku, smlouva vstoupila v platnost dne 22. 5. 2000. Dělení majetku ČSFR podle cit.
ústavního zákona a dvoustranných dohod bylo prohlášeno za ukončené; v konečném seznamu
těchto dohod, jež podle této smlouvy představovaly nástroj dělení majetku ČSFR, je v příloze
této smlouvy v kapitole V pod bodem 1. uvedena Smlouva o sociálním zabezpečení mezi ČR
a SR z 29. 10. 1992.
2.1.4. Nemocenské pojištění
Nemocenské pojištění zaměstnanců je upraveno zákonem č. 54/1956 Sb., přičemž
okruh pojištěných osob vyplývá z úpravy obsažené v §2 cit. zákona. Podle §2 odst. 1
písm. a) jsou podle tohoto zákona pojištěni pracovníci v pracovním poměru, pokud jsou činní
v České republice (do 31. 12. 1995 zněl text „ v Československé republice“), změna byla
provedena zákonem č. 160/1995 Sb.
2.1.5. Financování důchodového pojištění
Dávky důchodového pojištění jsou financovány především z pojistného, které
se pro tento účel platí podle pravidel stanovených od 1. 1. 1993 zákonem č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, přičemž
příjmy a výdaje důchodového pojištění jsou součástí státního rozpočtu České republiky,
na tom nic nemění existence zvláštního účtu důchodového pojištění ve státním rozpočtu
České republiky jako součásti státních finančních aktiv, srov. §36 odst. 3 zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Sociální zabezpečení (včetně důchodového
zabezpečení) bylo jako výdaj zahrnuto do konce roku 1992 v rozpočtech obou republik,
obecně lze shrnout, že ze státního rozpočtu federace byly financovány pouze výdaje
na obranu, činnost federálních orgánů a jmenovité programy a projekty stanovené zákony FS,
včetně dotací do rozpočtů republik (srov. zákon č. 143/1968 Sb., o čs. federaci, a zákony
o státních rozpočtech z let 1969 - 1992, zákony o rozpočtových pravidlech – č. 134/1970 Sb.,
č. 60/1971 Sb.). Financování důchodového pojištění ze státního rozpočtu bylo zavedeno
zákonem č. 102/1951 Sb., o přebudování národního pojištění - §6 odst. 4, zákon o dani
ze mzdy č. 76/1952 Sb., pak již v §1 deklaroval, že „ za účelem … zjednodušení vybírání
daně a pojistného národního pojištění zavádí se daň ze mzdy, v níž jsou zahrnuty i příspěvky
dělníků a úředníků na pojistné národního pojištění“, v §23 stanovil, že ve státním rozpočtu
bude každoročně stanovena částka, která připadne na účely národního pojištění zaměstnanců .
B. Procesní normy vnitrostátní
2.1.6. Převážnou část procesních úprav v oblasti důchodového pojištění upravuje zákon
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Podle §81 cit. zákona
se řízení o přiznání dávky důchodového pojištění zahajuje na základě písemné žádosti
(odst. 2), řízení o změně poskytování nebo výše již přiznané dávky se zahajuje na základě
písemné žádosti nebo z podnětu orgánu, který je příslušný k rozhodnutí (odst. 2). Podle §108
cit. zákona se pro řízení ve věcech důchodového pojištění použije správní řád, nestanoví-li
tento zákon jinak
Ustanovení §56 odst. 1 písm. d) zdp umožňuje zásah do pravomocně přiznaného
nároku na dávku a její výši , nastanou-li zdp předvídané okolnosti, například změní-li
se skutečnosti rozhodné pro výši důchodu nebo pro nárok na jeho výplatu. V oblasti
důchodového pojištění se tedy – pokud jde o změnu vnějších okolností - správní rozhodnutí
vydává s klauzulí rebus sic stantibus.
Dávku přiznanou pravomocným rozhodnutím lze rovněž změnit (zvýšit, snížit,
odejmout), zjistí-li se, že byla přiznána neprávem nebo v nižší (vyšší) výši, než náležela. (§56
odst. 1 písm. b), c) zdp).
C. Mezinárodní normy
2.1.7. Podle Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech
(vyhláška č. 120/1976 Sb.) se smluvní státy zavázaly podniknout … kroky …k postupnému
dosažení plného uskutečnění práv uznaných v tomto Paktu (čl. 2 odst. 1). Podle čl. 9 státy
uznávají právo každého na sociální zabezpečení, zahrnujíc v to právo na sociální pojištění;
Práva formulovaná v tomto paktu se musí uskutečňovat bez jakéhokoliv rozlišování
podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného smýšlení,
národnostního a sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení.
2.1.8. Zákaz diskriminace obsahuje i čl. 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (vyhláška č. 209/1992 Sb.). Tato Úmluva neobsahuje explicitní právo
na sociální zabezpečení, v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva je však pravidelně
dovozována aplikace čl. 6 Úmluvy.
2.1.9. Právo na sociální zabezpečení je předmětem úpravy obsažené v čl. 12 Evropské
sociální charty (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb.m.s.). Podle odst. 4 čl. 12 se smluvní strany
zavazují učinit … opatření k zajištění rovného zacházení s vlastními státními příslušníky
a státními příslušníky ostatních smluvních stran, pokud jde o práva sociálního zabezpečení,
včetně zachování nároků vyplývajících z právních předpisů sociálního zabezpečení,
bez ohledu na pohyb chráněných osob mezi územími smluvních stran, a dále k uznání,
zachování a znovunabytí práv sociálního zabezpečení prostřednictvím sčítání dob pojištění
nebo zaměstnání završených podle právních předpisů každé ze smluvních stran.
2.1.10. Vídeňská úmluva o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám (č. 292/1999 Sb.)
v čl. 2 odst. 1 písm. b) definuje sukcesi států jako nahrazení jednoho státu druhým
v odpovědnosti za mezinárodní vztahy území.
D. Právo Evropských společenství – právo, k němuž je v posuzované věci vhodné
přihlédnout
Dnem 1. 5. 2004 se Česká republika stala členským státem Evropské unie (srov. Sdělení
Ministerstva zahraničních věcí č. 44/2004 Sb.m.s.). V souladu s ustanovením čl. 10a odst. 1
Ústavy České republiky začalo tímto okamžikem na území České republiky platit právo
Evropské unie, resp. z hlediska projednávané věci podstatně právo Evropských společenství.
Právní úpravu Evropských společenství (dále rovněž „ES“) v příslušných oblastech je třeba
považovat za nadřazenou (tj. s uplatněním principu přednosti) národní právní úpravě (srov.
např. případy Van Gend & Loos (26/62), Simmenthal (106/77). Oblast vztahů projednávaných
v posuzované věci je z hlediska jejich právního posouzení v rámci práva Evropských
společenství relevantně upravena nařízením Rady (EHS) č. 1408/71.
Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení
na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečné činné a jejich rodinné příslušníky
pohybující se v rámci Společenství, řeší případný konflikt právních řádů členských států,
zakazuje nerovné zacházení na základě státní příslušnosti, upravuje sčítání dob pro nárok
na dávky a jejich výši a odstraňuje teritoriální zábrany pro výplatu dávek.
Z hlediska posuzované věci je určují zákaz diskriminace z hlediska občanství – čl. 3
Nařízení neumožňuje „svým“ státním příslušníkům přiznat „více práv“ než osobám jiné státní
příslušnosti v postavení občanů jiného členského státu. Nařízení upravuje i přepočty
přiznaných dávek (čl. 51), jehož smyslem je zabránit přepočtu dávek kdykoli dojde ke změně
dávky v jiném státě a rovněž zaručuje ochranu, avšak toliko v podobě minimální výše dávky
podle práva státu, na jehož území příjemce dávky trvale bydlí (čl. 50). Dávkami se rozumí
všechny dávky a důchody včetně jejich součástí placených z veřejných prostředků, zvýšení
z důvodů valorizace a doplňkové dávky (čl. 1 písm. t/). Podle čl. 6 Nařízení nahrazuje
ustanovení jakékoliv smlouvy o sociálním zabezpečení zavazující dva nebo více členských
států, pokud není v souladu s čl. 7 odst. 2 písm. c) stanoveno, že některá ustanovení takových
smluv budou nadále platit – tato ustanovení jsou obsahem přílohy III. Nařízení. Podle čl. 3
odst. 3 Nařízení se ustanovení úmluv o sociálním zabezpečení, které zůstávají v platnosti
podle čl. 7 odst. 2 písm. c), vztahují na všechny osoby, na které se vztahuje toto Nařízení
(výjimky jsou uvedeny v části B přílohy III. Nařízení).
Citované Nařízení bylo od roku 1971 opakovaně mnohokrát novelizováno. Původně
obsahovalo pouze pět příloh, přičemž příloha provádějící čl. 7 odst. 2 písm. c) byla označena
jako příloha II., od 1. 12. 1981 došlo v důsledku Nařízení Rady (EHS) 1390/81 k přečíslování
příloh, takže původní příloha II. nese od této doby označení příloha III.
Smlouva o přistoupení ČR k Evropské unii stanovila v čl. 1 odst. 2, že podmínky
přijetí a úpravy smluv, na nichž je Unie založena, jež si toto přijetí vyžaduje, jsou stanoveny
v aktu připojeném k této smlouvě. Ustanovení tohoto aktu tvoří nedílnou součást
této smlouvy. Seznam takto změněných aktů a jejich změny jsou obsaženy v příloze II k Aktu
o podmínkách přistoupení (čl. 20 Aktu o přistoupení). V kapitole 2. Volný pohyb osob
je pod písm. A. Sociální zabezpečení pod bodem 1. uvedeno Nařízení Rady (EHS) 1408/71,
přičemž pod písm. h) je obsažena novelizace přílohy III části A tohoto Nařízení, a to tak,
že za oddíl 24. Belgie - Spojené Království jsou vloženy oddíly 25. až 47., v nichž
v oddíle 44. je uvedeno, že zůstává použitelným ustanovením článek 20 Smlouvy o sociálním
zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října 1992.
Jako obecné kriterium pro určení relevantního právního řádu (a v návaznosti
na to přiznání dávek podle čl. 44 a násl. Nařízení) Nařízení stanoví místo zaměstnání
na území určitého členského státu (čl. 13 odst. 2 písm. a/ Nařízení). Čl. 20 Smlouvy
o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října
1992, jak shora uvedeno i nadále platný v rámci příloh Nařízení, je třeba považovat
za speciální ustanovení ve vztahu k Hlavě II. – a v jejím rámci čl. 13 a násl. Nařízení. Proto
i doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení ČSFR je třeba považovat za doby
zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni
rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem, a pokud občan neměl ke dni rozdělení
ČSFR nebo naposledy před tímto dnem zaměstnavatele se sídlem na území ČSFR, považují
se doby zabezpečení získané před tímto dnem za doby zabezpečení toho smluvního státu,
na jehož území měl občan trvalý pobyt ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto
dnem. Pro oblast vztahů krytých ustanovením čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi
Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října 1992 se proto kriterium místa
zaměstnání pro určení relevantního právního řádu nepoužije.
Nařízení nezakládá žádné nároky za období přede dnem svého vstupu v platnost
(čl. 94 odst. 1). Všechny doby pojištění a popřípadě všechny doby zaměstnání a bydlení
získané podle právních předpisů členského státu přede dnem vstupu Nařízení v platnost
se berou v úvahu při stanovení nároků získaných podle Nařízení (čl. 94 odst. 2). S výhradou
čl. 94 odst. 1 Nařízení se nároku podle Nařízení nabývá, i když se tento nárok týká pojistné
události, ke které došlo přede dnem vstupu Nařízení v platnost.
Dnem vstupu Nařízení v platnost je třeba rozumět den jeho vstupu v platnost na území
daného členského státu (viz např. rozhodnutí Soudního dvora ES ve věcech C - 28/00,
Liselotte Kauer v. Pensionversicherungsanstalt der Angestellten, odst. 21, a C - 290/00,
Johann Franz Duchon v. Pensionversicherungsanstalt der Angestellten, odst. 22).
Temporální účinky práva ES (zejména pak ve vztahu k právnímu prostředí nově
přistoupivších členů) se v obecné rovině vyznačují zákazem retroaktivity přímé, připouštějí
však retroaktivitu nepřímou, tj. možnost aplikace „nového“ práva na existující či do budoucna
vznikající účinky/následky situací, nastalých za doby existence práva „starého“ (viz např.
rozhodnutí Soudního dvora ES ve věcech C - 28/00, Liselotte Kauer
v. Pensionversicherungsanstalt der Angestellten, odst. 20, a C - 290/00, Johann Franz
Duchon v. Pensionversicherungsanstalt der Angestellten, odst. 21, srov. rovněž S. L. Kaleda,
Immediate Effect of Community Law in the New Member States: Is there a Place for
a Consistent Doctrine?, v European Law Journal 1/2004, str. 102 a násl.).
Žalobou napadené rozhodnutí žalované, stejně jako kasační stížností napadené
rozhodnutí Městského soudu v Praze byla vydána před přistoupením České republiky
k Evropské unii (dále rovněž jen „EU“).
V kontextu Nejvyšším správním soudem projednávané věci a kasační stížností
vznesených námitek tvrzené diskriminace žalobkyně je přesto vhodné přihlédnout rovněž
k relevantním ustanovením Nařízení – a při vytváření právních závěrů Nejvyšším správním
soudem posoudit rovněž skutečnost, zda v případě žalobkyně nemohlo dojít k diskriminaci,
jež by zakládala rozpor s právy vyplývajícími z Nařízení a příp. z ustanovení Smlouvy
o založení ES.
2.3. Právní závěry Nejvyššího správního soudu
Stěžovatelka činí středobodem své stížnostní námitky nesprávné právní posouzení
jí tvrzeného nároku na dávku nazvanou „vyrovnávací přídavek“, přičemž nezpochybňuje,
že taková dávka v systému důchodového pojištění neexistuje a svou argumentaci vede
výlučně v rovině ústavněprávní, tedy, že tento nárok, ač v zákoně zakotven není, jí má
příslušet jako důsledek ústavně konformního výkladu blíže nespecifikovaných předpisů,
v každém případě pak jako důsledek tvrzené diskriminace, jež je v rozporu se shora
uvedenými ústavními principy a principy smluv o lidských právech rovněž výše citovaných.
Tato diskriminace má spočívat v odlišném zacházení se dvěma skupinami občanů České
republiky, přičemž zacházení s těmi, kdož před zánikem ČSFR pracovali pro zaměstnavatele
se sídlem na území Slovenské republiky je méně příznivé než s oněmi, kteří pracovali
pro zaměstnavatele se sídlem na území České republiky. Toto odlišné zacházení nemá
objektivní a rozumné ospravedlnění. Osoba, která pracovala na území ČSFR neměla důvod
očekávat vytvoření této fikce a negativní důsledky z toho plynoucí, tedy došlo k porušení
zásady předvídatelnosti práva a právní jistoty. Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí,
žes ohledem na směnný kurs české a slovenské koruny činí její starobní důchod o 2000 Kč
že méně, než kdyby byl přiznán podle českých právních předpisů.
2.3.1. Nejvyšší správní soud nejdříve předestře svou úvahu k procesním aspektům věci:
stěžovatelka také v žalobě (byť tuto námitku v kasační stížnosti výslovně neopakuje)
namítala, že žalovaná nepostupovala v souladu s §3 správního řádu, neboť její žádost
neposoudila podle jejího obsahu a zamítla ji proto, že požadovaná dávka v systému sociálního
pojištění neexistuje. Pokud by tak žalovaná opravdu postupovala, nemohla by vůbec o žádosti
stěžovatelky rozhodnout, neboť by k tomu neměla dostatek věcné příslušnosti, a jednalo by se
o akt nicotný. Žalovaná je totiž podle §5 písm. a) č. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, povolána rozhodovat toliko o dávkách důchodového
pojištění. Podle §4 odst. 1 zdp se z důchodového pojištění poskytují důchody, a to starobní,
plný invalidní, částečný invalidní, vdovský a vdovecký a sirotčí. Je proto nepochybné,
že žalovaná posoudila podle obsahu žádost stěžovatelky jako žádost ve věci starobního
důchodu (nejspíše o změnu jeho výše). Nelze však nevidět, že stěžovatelce byl starobní
důchod, a to dílčí, přiznán a vyplácen podle pravomocného rozhodnutí žalované ze dne
8. 6. 2001, přičemž proti tomuto rozhodnutí nebyl podán opravný prostředek, stěžovatelka
tedy proti němu nijak právními cestami, o nichž byla v rozhodnutí poučena, nebrojila.
Poněvadž ve věci její žádosti o starobní důchod bylo pravomocně rozhodnuto v roce 2001,
brání novému projednání její věci překážka rei iudicatae. Žalovaná přesto – a podle názoru
Nejvyššího správní soudu s vysokou mírou příznivosti pro stěžovatelku – posoudila její novou
žádost jako návrh na zahájení řízení o změně již přiznané dávky, kterému by bylo lze vyhovět
pouze a jedině podle výše cit. ust. §56 zdp, bylo-li by v řízení zjištěno, že důchod byl přiznán
a vyplácen v částce nižší, než v jaké náleží. Poněvadž žalovaná k takovému závěru nedospěla,
žádost rozhodnutím zamítla, (i když například ve výroku rozhodnutí neuvedla žádné
konkrétní ustanovení zákona - zdp - , z čehož je patrno, s jakou nejistotou žalovaná k věci
přistupovala, nicméně rozhodnutí odůvodnila tak, že je z něj patrno, jaké motivy ji k tomuto
postupu vedly), a tím rovněž otevřela stěžovatelce možnost po několika letech od právní moci
rozhodnutí o žádosti o starobní důchod přivést její věc před soud. Nejvyšší správní soud tuto
vysokou míru příznivosti aprobuje tím, že nepřistoupil k posouzení správního aktu žalované
jako aktu nicotného, k čemuž by byl oprávněn i z moci úřední (§109 odst. 3 s. ř. s.).
2.3.2. Stěžovatelčině zásadní námitce by Nejvyšší správní soud musel přitakat, pokud
by nabyl přesvědčení, že přiznání dílčího starobního důchodu opírající se o Smlouvu a §29
ve spojení s §61 zdp nese znaky diskriminace zakázané výše citovanými ustanoveními
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a jí naroveň postavených mezinárodních
smluv. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak není a námitka je tedy
nedůvodnou; odůvodnění tohoto závěru však vyžaduje analýzu pojímání zákazu diskriminace
v našem ústavněprávním prostředí, v prostředí ES, stejně jako v prostředí mezinárodně-
právním a dále její aplikaci na projednávanou věc v kontextu systémových charakteristik
sociálního (důchodového pojištění), to vše v historicko-právním rámci zániku společného
státu ČSFR. Přitom nebylo možno odhlédnout od některých aspektů historicko-právních,
souvislostí ekonomických i dějů budoucích. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že jen
vyčerpávající obraz prostředí, v němž působí právní norma, může mu dovolit vyslovit závěr
přesvědčivý z hlediska argumentace, vážící veškerá v úvahu přicházející řešení a jasně
deklarující vědomí důsledků rozhodnutí, a to nejen v rovině čistě právní, nýbrž i rovinách
jiných, jež samozřejmě pro soud určující nejsou, nicméně soud vyslovující určitý právní názor
musí tak činit s vědomím důsledků, které takový právní názor s sebou nese a měl by také
jasně deklarovat, které důsledky to jsou, měl by zřetelně dát ve známost, že si jich je vědom
a nepominul je ve svých širších úvahách. Nejvyšší správní soud je přesvědčen,
že projednávaná věc takovýto přístup vyžaduje, neboť důsledky zániku ČSFR (a o ty se zde
jedná) budou provázet ještě po dlouhou dobu v řadě rovin života každého, kdo v tomto
společném státě žil a pracoval.
Zákaz diskriminace upravený v čl. 3 odst. 1 Listiny zaručuje a konkretizuje rovnost v právech
stanovenou v čl. 1 Listiny; princip rovnosti v právech není v zásadě chráněn sám o sobě, ale
jen v souvislosti s porušením jiného základního práva, které je zaručováno ústavními zákony,
případně mezinárodními smlouvami o lidských právech. Stěžovatelka spojuje porušení zákazu
diskriminace s právem zaručeným čl. 30 odst. 1 Listiny; jde o právo občana na přiměřené
hmotné zabezpečení ve stáří (při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele). Toto právo je
součástí práv sociálních, jichž je možno se domáhat pouze v mezích, jež stanoví zákon (čl. 41
odst. 1 Listiny). Tímto zákonem je především zákon o důchodovém pojištění. Zákaz
diskriminace je obvykle interpretován z dvojího pohledu – jednak je dán požadavkem
vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv,
druhým je pak dán požadavkem akceptovatelnosti hledisek odlišování. Z postulátu rovnosti
nevyplývá obecně požadavek rovnosti každého s každým, plyne z něj požadavek, aby právo
bezdůvodně nezvýhodňovalo a neznevýhodňovalo jedny před druhými. K porušení těchto
principů pak dojde tehdy, pokud se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo
srovnatelné situaci zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné
důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Jestliže zákonodárce zvolí určitý přístup, musí tedy
být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi tímto cílem a prostředky k jeho
dosažení musí existovat vztah přiměřenosti. V oblasti práv sociálních, v nichž je stát
povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit „křiklavé aspekty, srov. Pl. ÚS 15/02,
nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené
společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své
představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční
zacházení mnohem častěji“. Takovéto chápání zákazu diskriminace lze sledovat jak
v uvažování Ústavního soudu (pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 33/96), tak
institucí povolaných hodnotit dodržování mezinárodněprávních závazků, jakým je např.
Výbor OSN pro lidská práva. Obdobně je definice diskriminace podávána i v judikatuře
Soudního dvora ES (srov. např. rozhodnutí ve věcech C - 411/96, Margaret Boyle a spol. v.
Equal Opportunities Commission, odst. 39, C – 279/93, Finanzamt Köln – Altstadt v. Roland
Schumacker, odst. 30).
Princip právní jistoty a předvídatelnosti jako princip vlastní každému právnímu státu
vyžaduje, aby byla zúžena na nejmenší možnou míru libovůle aktů veřejné moci, na straně
druhé nejde o absolutní kategorie, které by bylo možno stavět nad ostatní komponenty
vytvářející pojem demokratického právního státu (srov. Pl. ÚS 31/03). Přiměřeným omezením
předvídatelnosti (právní jistoty) v podmínkách právního státu je takové nezbytné opatření,
které dokáže zajistit efektivní naplňování cíle zákona o důchodovém pojištění, tj. zajistit
přiměřené zabezpečení ve stáří v souladu s demografickými a ekonomickými determinantami.
Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným
subjektům mezinárodního práva (srov. totéž rozhodnutí Ústavního soudu z 23. 2. 2004).
Listina zakotvuje právo obsažené v čl. 30 odst. 1 (na přiměřené zabezpečení ve stáří)
jako právo občanské, ovšem mezinárodněprávní instrumenty (Mezinárodní pakt
o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Všeobecná deklarace lidských práv)
je chápou jako právo lidské.
Nejvyšší správní soud již na tomto místě vyjadřuje přesvědčení, že v oblasti zabezpečení ve
stáří, kterého se lze domáhat pouze a jedině v mezích zákona, jehož osobní rozsah se odvíjí
v principu od výdělečné činnosti na teritoriu státu a jejíž ztráta schopnosti je v rámci
redistributivních procesů kompenzována, zákonodárce nemůže založit preferenční zacházení
z důvodu občanství, tzn. přiznat výhodnější postavení občanu České republiky než jiné
fyzické osobě, která za obdobných okolností (je výdělečně činná na území, platí pojistné) je
účastníkem takového systému. Taková odlišnost v zacházení by postrádala jakoukoli logiku,
racionálnost a její objektivita by byla nižádná. Jestliže se Česká republika přihlásila v čl. 1
odst. 2 Ústavy k dodržování závazků plynoucích z mezinárodního práva, pak preference
vlastních občanů v oblasti důchodového pojištění musí být potlačena i z tohoto důvodu, neboť
by byla v přímém rozporu s výše uvedeným Paktem a dále s řadou mezinárodněprávních aktů,
které Česká republika uzavřela v zájmu mobility a zachování práv získaných v důsledku
výkonu vymezených činností (převážně výdělečné činnosti) na teritoriu smluvních států, které
jako prvotní zásadu obsahují rovnost zacházení s občany smluvních stran; tato zásada je
obsahem téměř tří desítek dvoustranných smluv o sociálním zabezpečení, které Česká
republika sjednala, nalézáme ji (čl. 68) již v Úmluvě Mezinárodní organizace práce č. 102
(minimální norma sociálního zabezpečení) - č. 461/1991 Sb., Evropské sociální chartě – čl. 12
odst. 4 (č. 14/2000 Sb.m.s.), v Evropské prozatímní dohodě o soustavách zabezpečení ve
stáří, invaliditě a pozůstalých (č. 112/2000 Sb.m.s.) a po vstupu České republiky do
Evropské unie jde o vůdčí zásadu umožňující volný pohyb osob promítnutou do Nařízení
Rady (EHS) 1408/71. Zákon o důchodovém pojištění těmto závazkům plně vyhovuje
v tom, že ani účast na pojištění, ani nároky na dávky nespojuje ani s občanstvím České
republiky, ani s trvalým pobytem na teritoriu státu. Má-li proto Nejvyšší správní soud
posoudit, zda s některou skupinou osob, které vzniká nárok na dávky důchodového pojištění,
není zacházeno diskriminačně, musí jako diferenční skupinu volit nikoliv skupinu pojištěnců
- občanů České republiky, nýbrž skupinu osob pojištěných jako takovou, a uvnitř této
množiny dále sledovat, zda případné odlišné zacházení s některými podmnožinami
pojištěných osob nenese znaky diskriminace. Na území ČSFR do konce roku 1992 totiž
nebyli činní pouze občané Slovenské a České republiky, ale i občané třetích zemí a apatridé.
Další myšlenkový postup vedoucí k vyslovení konečného názoru v této věci však
vyžaduje osvětlit, o jakém systému sociálních práv uvažujeme, jaké má znaky a co je jeho
podstatou.
Důchodové pojištění je ex lege povinným systémem, jenž v případě uznaných sociálních
událostí zaručuje výplatu dávek. V podmínkách České republiky se jedná o dávkově
definovaný průběžně financovaný systém. Znamená to, že zákon (zdp) definuje výši dávek,
které účastníci systému mají pobírat, odtud se pak stanoví potřebná výše finančních nákladů,
tedy i výše potřebných příspěvků do systému. Finanční náklady tohoto systému závisejí i na
vývoji demografických a ekonomických parametrů. Přirozeným požadavkem nepochybně je,
aby finanční prostředky, které má systém k dispozici, stačily na financování jeho „závazků“
(Pozn. Nejvyššího správního soudu: pokud soud v tomto odůvodnění užívá výraz „závazek“,
nejde o výraz, který tomuto pojmu odpovídá v právu soukromém; spíše by bylo vhodnější
hovořit o veřejnoprávní povinnosti – pro účely tohoto odůvodnění je proto tento výraz potřeba
takto chápat). Zcela zásadní však je, jak je tento požadavek postaven v čase; jedna možnost
spočívá v tom, že závazky jsou zakalkulovány až v okamžiku, když se mají provést již
skutečné platby z těchto závazků vyplývající, opačný přístup kalkuluje se závazky hned od
okamžiku vstupu účastníka do systému tak, že využívá možnosti jejich kapitalizace
(kapitalizace závazků se chápe ohodnocení závazků pomocí pojistně - matematických metod
odpovídajícími kapitálovými částkami, v jejichž výši se pak vytváří rezerva, v sociálním
pojištění nazývaná fond (srov. Doc. RNDr. Tomáš Cipra, DrSc. Penzijní pojištění a jeho
výpočetní aspekty, HZ Praha, 1996). Průběžné financování neprovádí žádnou kapitalizaci,
příspěvky plynoucí od účastníků se okamžitě rozdělí a vyplatí oprávněným poživatelům
dávek dle jejich okamžitých nároků. To má závažné důsledky: průběžné financování spoléhá
na solidaritu mezi generacemi (dnešní aktivní účastníci financují dnešní poživatele důchodů
s tím, že spoléhají na podobnou podporu od příští generace aktivních účastníků) - nárok na
starobní důchod tak v zásadě nezávisí na skutečném objemu příspěvků, které jednotlivec
během svého produktivního věku skutečně odvedl, nýbrž vzniká splněním časově poslední ze
dvou zákonných podmínek, kterými jsou získání potřebné doby pojištění a dosažení určité
věkové hranice. Výše dávky pak závisí na pojištěné době, výši dosahovaných příjmů, i když
nikoli přímo úměrně, a nikoli bezvýhradně. Z titulu účasti v systému však vlivem průběžného
financování nevznikají žádné „mezitímní nároky“
– naopak s ohledem na zdůrazněné charakteristiky není neobvyklé, že se dílčí prvky dávkově
definovaného systému mění s ohledem na ekonomické a demografické aspekty. Prvek právní
jistoty a legitimního očekávání tak v tomto systému nikdy nemůže mít povahu přesvědčení,
že například vstupem do zaměstnání či do jiné výdělečné aktivity je konzervován právní stav,
jenž stanoví podmínky vzniku nároku na dávky pro dobu, která nastane za čtyři až pět
desetiletí. Změny jsou naopak pravidlem, neboť reagují na demografické a ekonomické
souvislosti. V období po II. světové válce tak bylo důchodové pojištění reformováno v letech
1948, 1955, 1964, 1975 a 1988, tedy každých deset let. Snahou zákonodárce vždy bylo
v co možná široké míře zachovat srovnatelné postavení osob, kterým vznikly nároky
podle dřívější a nové úpravy (tomu vždy odpovídal rozsah přechodných ustanovení, která
pravidelně bývala mimořádně složitá a rozsahem se téměř kryla s vlastní upravovanou
materií). Takový přístup však nelze bezezbytku očekávat v případech, kdy žádná práva de iure
nevznikla – i když i zde zákonodárce uplynulých desetiletí vykazoval mimořádnou snahu
nezasáhnout negativně novou právní úpravou například druhy a rozsah dob, kterou budou mít
vliv na budoucí nároky. Nicméně takové zásahy vyloučeny nejsou a v souvislosti se známou
demografickou situací (stárnutí obyvatelstva), která bude na území České republiky patřit
k nejdramatičtějším v kontextu vyspělých zemí, lze předvídat, že zákonodárce nebude moci –
pokud nezmění způsob financování systému a nezvýší razantně zátěž ekonomicky aktivních
účastníků – nezasáhnout i rozsah a zápočet dob, zejména náhradních, které mají vliv na nárok
a výši důchodu (tato úvaha soudu je řečena samozřejmě obiter dictum).
Tento minimalistický exkurs, jenž si z povahy věci nemůže klást ambici rozvést
detailně principy důchodového pojištění, nečiní soud samoúčelně. Má-li posoudit, zda
zacházení, kterého se v souvislosti se zánikem ČSFR dostalo některým účastníkům systému,
bylo diskriminační, tedy ve shora podaném výkladu neslo znaky libovůle, a nemělo rozumný
důvod, musí ze znalosti těchto vlastností našeho systému důchodového pojištění vycházet.
Jedním z důsledků zániku ČSFR byla nutnost určit, které „závazky“ – jak výše
ukázáno v průběžně financovaném systému důchodového pojištění - „materializující se“
až v okamžiku vzniku nároku na dávku a její výplatu, převezme Česká republika a které
Slovenská republika (potřebných řešení v této oblasti samozřejmě bylo daleko více).
Především je nutno si položit otázku, zda se jednalo opravdu o podmínku sine qua non
pro osud budoucích práv dosavadních účastníků systému, a bude-li tato otázka kladně
odpovězena, pak teprve bude třeba analyzovat, zda toto rozdělení břemen pro nástupnické
státy bylo racionální, odůvodněné a prosto libovůle.
V době zániku ČSFR platil pro oblast důchodového pojištění (tehdy zabezpečení
financovaného na stejných principech v rámci širší solidarity daňových poplatníků) zákon
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení; pro nárok na důchod bylo třeba získat určitou dobu,
která byla souhrnně nazývána dobou zaměstnání. Pro zjednodušení uvažujme, že šlo o dobu
pracovního poměru; aby mohl být hodnocen pro účely důchodu, musel takový pracovní
poměr zakládat účast na nemocenském pojištění. Nemocenského pojištění byl účasten pouze
ten, kdo byl činný v Československé republice (rozumí se na jejím území) - §2 odst. 1 zákona
č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. K zániku ČSFR tak existovaly doby
zaměstnání, které byly získány činností na území ČSFR a v budoucnu mohly – při splnění
dalších podmínek a za nezměněných mezinárodněpolitických okolností - založit nárok
na důchod. Vztahy důchodového zabezpečení (pojištění) jsou nesporně vztahy
veřejnoprávními.
Obecnou analýzu situace vzniklé v souvislosti se zánikem ČSFR podal Ústavní soud
v rozhodnutí ze dne 30. 1. 2001 (nález) sp. zn. II. ÚS 214/98; tato analýza včetně závěrů
Ústavního soudu je podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela použitelná
i v projednávané věci: (skutkově tehdy Ústavní soud posuzoval nárok příslušníka SNB
na služební příjem, přičemž tato osoba neměla k datu zániku ČSFR trvalý pobyt na území ČR
ani občanství ČR – Smlouvou mezi ČR a SR publikovanou pod č. 60/1994 Sb., bylo
v návaznosti na ústavní zákon FS č. 624/1992 Sb., o zániku funkce soudců a o skončení
pracovních a služebních poměrů v souvislosti se zánikem ČSFR, jako kritérium pro rozdělení
existujících závazků ČSFR vůči příslušníkům federálních ozbrojených sborů zvoleno
kritérium trvalého pobytu těchto osob na území ČR a SR ke dni zániku ČSFR) :
Federální shromáždění ČSFR rozhodlo svým ústavním zákonem č. 542/1992 Sb.
ze dne 25. 11. 1992 o "zániku" ČSFR k 31. 12. 1992. Česká republika a Slovenská republika,
které vznikly na jejím místě, se staly nástupnickými státy zaniklého státu. Tento právní postup
byl akceptován bez jakýchkoliv výhrad celým mezinárodním společenstvím i mezivládními
organizacemi.
Česká a Slovenská Federativní Republika na jedné straně a Česká republika na straně
druhé nejsou tudíž tímtéž státem a tímtéž subjektem mezinárodního práva. Zánik ČSFR byl
formou rozpadu státu, jehož subjektivita zanikla. Nešlo naopak o secesi, kdy by se část
dosavadního státu odtrhla a dosavadní stát by nadále existoval jako identický subjekt
mezinárodního práva, pouze ve zmenšeném území. Jinými slovy, Česká republika není
pokračovatelem Československa, ale pouze nástupnickým státem, na něhož přecházejí práva
a povinnosti státu - předchůdce v souladu s normami mezinárodního práva o sukcesi státu
a v rozsahu, které mezinárodní právo vymezuje.
Otázku sukcese států řeší dosud převážně obecné (obyčejové) mezinárodní právo. Ustálené
součásti institutu sukcese (sukcese ve vztahu ke smlouvám, ke státnímu majetku, státním
archívům a státním dluhům), které byly již kodifikovány mnohostrannými mezinárodními
úmluvami, upravují vztahy mezi státy a přechodu práv a povinností nástupnického státu v jeho
vztazích k jednotlivcům se zásadně netýkají.
K posledně uvedenému typu vztahů se vyjadřuje v jisté míře pouze obecné
mezinárodní právo. Předně nutno zdůraznit, že "sukcesí států" se podle mezinárodního práva
rozumí "nahrazení jednoho státu druhým v odpovědnosti za mezinárodní vztahy území" [čl. 2
Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám (č. 292/1999 Sb.)]. Institut sukcese
států tak má výrazně územní povahu. Práva a povinnosti sukcesora se tedy vždy vztahují
k území za něž nově převzal mezinárodní odpovědnost a tímto územím se i poměřují
Renomovaní autoři učebnic mezinárodního práva se vesměs shodují na tom, že ve vztahu
mezi státem – sukcesorem a jednotlivci, kteří podléhali jurisdikci státu - předchůdce,
se uplatňuje doktrína tzv. nabytých práv, která garantuje právní jistoty subjektů jeho
vnitrostátního práva. Současně však pochybují o tom, že by tato doktrína byla součástí
závazného mezinárodního obyčeje, neboť k tomu chybí jak všeobecná ustálená, dlouhodobá
praxe států (usus longaevus), tak přesvědčení o právní závaznosti takové praxe v celém
mezinárodním společenství (opinio necessitatis sive iuris) (Nguyen Quoc Dinh, Patrick
Dailler, Allain Pellet: Droit international public, 4e édition, Paris, 1992, str. 513 - 515).
Nejméně sporná jsou přitom nabytá práva v oblasti striktně pojatého soukromého práva,
mnohem spornější naopak práva vzniklá ze vztahů veřejnoprávních.
Ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb. z 15. 12. 1992 o opatřeních souvisejících se zánikem
České a Slovenské Federativní Republiky ve svém čl. 5, odst. 2 stanoví, že ČR přebírá
majetková a jiná práva a závazky (neuvedené v čl. 4 téhož ústavního zákona), které pro ČSFR
"ke dni jejího zániku vyplývaly z mezinárodního práva", a to s určitými výjimkami. Citovaný
ústavní zákon je v souladu s čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky součástí jejího ústavního
pořádku, neboť jde o ústavní zákon ČNR přijatý po 6. červnu 1992. Čl. 5 úst. zákona
č. 4/1993 Sb. tak inkorporuje do vnitrostátního práva příslušné normy mezinárodního práva,
včetně norem obyčejových. V souladu se svou argumentací dospěl Ústavní soud k závěru,
že citovaný článek 5 na tento posuzovaný případ nedopadá, neboť mezinárodní právo České
republice neukládá závazek ČSFR daného druhu vůči jednotlivci převzít a tento závazek tedy
není součástí sukcese podle mezinárodního práva.
Čl. 4 citovaného ústavního zákona č. 4/1993 Sb. dále uvádí, že "Majetková a jiná
práva a závazky České a Slovenské Federativní Republiky přecházejí jejím zánikem
na Českou republiku v rozsahu stanoveném ústavním zákonem Federálního shromáždění nebo
smlouvou mezi Českou republikou a Slovenskou republikou". Toto ustanovení zakotvuje
rozsah sukcese v českém právním řádu (na úrovni ústavního pořádku). Jeho obsah (ve spojení
s čl. 5) odpovídá platnému mezinárodnímu právu podle nějž není ČR pokračovatelem ČSFR,
a tudíž nepřebírá všechny majetkové závazky ČSFR, nýbrž jen některé z nich (jejichž převzetí
jí ukládá československý ústavní zákon, smlouva se SR nebo mezinárodní právo).“
Podle čl. 1 odst. 2 cit. ústavního zákona č. 4/1993 Sb., pokud ústavní zákony, zákony
a ostatní právní předpisy přijaté před zánikem ČSFR spojují práva a povinnosti s územím
ČSFR a státním občanstvím ČSFR, rozumí se tím území České republiky a státní občanství
České republiky, pokud zákon nestanoví jinak. Toto pravidlo zcela odpovídá výše Ústavním
soudem vyložené povaze sukcese států, mající výrazně územní povahu, a vztahující se tedy
k území, za něž nově sukcesor převzal mezinárodní odpovědnost. Zákon by tedy mohl
stanovit odchylný princip, například by mohl rozšířit teritoriální aspekt sukcese, v oblasti
důchodového pojištění (zabezpečení) však žádná takováto odchylná úprava na úrovni zákona
přijata nebyla.
Pokud doby výkonu činnosti (zaměstnání) na území ČSFR budeme považovat za implicitní
závazek ČSFR v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění), pak v duchu výše citovaného
výkladu Ústavního soudu (zejména k čl. 4 cit. ústavního zákona) přebrala Česká republika
jako nástupnický stát jen takové závazky, jejichž převzetí jí uložila smlouva se Slovenskou
republikou. Takovouto smlouvou je Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou
republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. 10. 1992, jež byla publikována pod č.
228/1993 Sb. Do českého práva byla v období do 31. 12. 1995 inkorporována v důsledku
odkazu v zákoně č. 100/1988 Sb. (§103), a v období po 31. 12. 1995 v §61 zdp; od 1. 6.
2002 pak nepochybně též v důsledku úpravy obsažené v čl. 10 Ústavy. Podle čl. 95 odst. 1
Ústavy ve znění účinném od 1. 6. 2002 je soudce při rozhodování vázán zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Odtud povinnost soudů posuzujících
projednávanou věc (rozhodnutí žalované je z 29. 4. 2003) užít této Smlouvy. Preambule této
Smlouvy výslovně uvádí, že smluvní státy se dohodly uzavřít tuto smlouvu „s přihlédnutím
k dosavadnímu společnému vývoji“. Nejvyšší správní soud totiž považuje za zásadní rozlišit
dvě roviny vztahů, které Smlouva upravila. Jednak vymezila společnou dohodou, které
závazky ČSFR převezme Česká republika a které Slovenská republika (čl. 20), jednak
upravila na základě pravidel běžně užívaných v mezinárodní smluvní praxi pro proporcionální
smlouvy vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení pro futuro. Pro období
po 1. 5. 2004 nelze přehlédnout shora podrobněji rozebranou změnu právního prostředí
v důsledku přistoupení České i Slovenské republiky k EU.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že Ústavní
soud ve výše citovaném nálezu považoval za zcela ústavně konformní, že Česká republika
nepřevzala veškeré závazky v oblasti veřejných subjektivních práv v případě osob, které
„nebyly efektivně spjaty s územím České republiky“ a rovněž nebyl znepokojen tím,
že Smlouva mezi Českou a Slovenskou republikou (vyhl. č. 60/1994 Sb.) stanovila jako
kritérium pro převzetí povinností vyplývajících z nároků existujících ke dni zániku ČSFR
z těchto služebně-právních vztahů kritérium trvalého pobytu příslušníka federálního sboru
ke dni zániku ČSFR, a to buď na území ČR, anebo SR, přičemž je evidentní, že místo výkonu
služby těchto příslušníků nemuselo být identické s jejich trvalým pobytem ke dni zániku
ČSFR. Nároky ze služebně-právních vztahů těchto příslušníků pak mohla například
uspokojovat Slovenská republika v případě, že na jejím území měl takový příslušník ke dni
zániku státu trvalý pobyt, přestože službu na území Slovenské republiky nevykonával
(a naopak).
Z toho pro věc nyní posuzovanou plyne:
a) v oblasti důchodového zabezpečení ke dni zániku ČSFR stěžovatelce žádné právo de iure
nevzniklo; (stěžovatelka do této doby studovala, pracovala, pečovala o dítě, a to střídavě
na území České republiky a Slovenské republiky – ovšem žádné veřejné subjektivní právo
jí pouze z této skutečnosti nevzniklo);
b) Česká republika převzala „implicitní závazky“ přiznat budoucí nároky těch osob, jejichž
zaměstnavatel měl ke dni rozdělení ČSFR sídlo na území České republiky (k odlišnému
obecnému principu Nařízení podle místa zaměstnání viz argumentaci shora), anebo
subsidiárně za určitých okolností, pokud osoba účastna zabezpečení měla trvalý pobyt
na území ČR k tomuto dni; v případě stěžovatelky tyto závazky nepřevzala, neboť
stěžovatelka měla ke dni zániku trvalý pobyt na území Slovenské republiky a měla jej tam
od roku 1972.
Česká republika tedy vysoce nadstandardně v pojetí ústavně konformní sukcese
podávané výše cit. nálezem Ústavního soudu převzala nejen závazek přiznat budoucí nároky
osob, které měly na jejím území trvalý pobyt ke dni zániku ČSFR, - to jako subsidiární
kritérium - nýbrž v duchu principů ovládajících sociální zabezpečení především budoucí
nároky v oblasti důchodového pojištění všech osob, které měly sídlo zaměstnavatele na území
ČR (a byla tedy i vysoká pravděpodobnost, že na tomto území pracují), a to bez ohledu
na jejich státní příslušnost.
Dovozuje-li Nejvyšší správní soud, že čl. 20 Smlouvy je součástí právní řádu ČR a má
přednost před zákonem (zákonem o důchodovém pojištění), přičemž Ústava ČR neumožňuje
ani tomuto soudu ani Ústavnímu soudu posuzovat soulad této Smlouvy s ústavním pořádkem,
neboť jde o smlouvu ratifikovanou v minulosti, je úkolem, která přináleží Nejvyššímu soudu
jako soudu obecnému a jehož se nemůže zbýt, ústavně konformní výklad tohoto ustanovení.
Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani skutečnost, že k okamžiku jeho rozhodování byl čl. 20
Smlouvy součástí příloh Nařízení, tj. práva ES. Užití běžných výkladových metod zde nečiní
potíže: z hlediska gramatického je ustanovení naprosto přehledné, nebudí pochybnosti ani
z hlediska logiky a systematiky Smlouvy. Zdá se tedy, že je na místě konstatace „in claris non
fit interpretatio“. Úmyslem zde jasně vyjádřeným bylo „s přihlédnutím k dosavadnímu
společnému vývoji“ rozdělit budoucí závazky v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění)
mezi dva státy sukcesory, přičemž byla zvolena kritéria sídla zaměstnavatele, popřípadě
trvalého pobytu ke dni zániku ČSFR. O úmyslu smluvních stran není žádných
pochybností, soudu je z úřední činnosti známo, jaká historie byla spjata s procedurou
vyjednávání o těchto kritériích, a rovněž je soudu známo, že výsledek je kompromisem
preferovaným zejména druhou smluvní stranou (Slovenskou republikou). V tomto ohledu
Nejvyšší správní soud poukazuje na obecně uznávanou zásadu užívanou v mezinárodním
smluvním právu, totiž že pro výklad je rozhodující opravdová vůle stran. Čl. 31 Vídeňské
úmluvy o smluvním právu (č. 15/1998 Sb.) stanoví jako základní pravidlo, že smlouva musí
být vykládána bona fide v souladu s obvyklým významem ve smlouvě použitých slov v jejich
celkové souvislosti a ve světle cíle smlouvy. Volba, jež vedla k rozdělení dob zaměstnání
mezi dva nástupnické státy, byla jednou z voleb v rámci možných nabízejících se – v zásadě
rovnocenných - řešení. Nazíráno námitkou stěžovatelky by však žádné myslitelné kritérium,
jež by vedlo k rozdělení dob nevyhovělo jejímu požadavku, aby její nárok důchod byl
posuzován vedle ustanovení Smlouvy, které umožní sečíst doby získané na obou územích pro
vznik nároku a jeho výši, též výlučně podle českých předpisů účinných v době vzniku tohoto
nároku, pokud jde o výši tohoto důchodu. Stěžovatelka se fakticky dožaduje od soudu výroku,
že Česká republika odpovídá jako sukcesor ČSFR za doby, které jako doby zaměstnání
získala v době existence ČSFR bez ohledu na znění Smlouvy. Pokud by soud této námitce
vyhověl, popřel by rozdělení státu v oblasti důchodového pojištění, a v samé podstatě věci
rovněž zánik ČSFR jako takový. Volba kritérií, v jejichž důsledku se doby zaměstnání
veškerých osob považují buď za doby „české“ či „slovenské“ nenese znaky subjektivního
přístupu; rozdíly, které od 1. 1. 1993 vznikly, jsou podepřeny objektivními a rozumnými
důvody.
Od 1. 1. 1993 se na území České republiky o cca třetinu zmenšil disponibilní počet
ekonomicky aktivních účastníků systému, kteří v režimu průběžného financování mohli
prostřednictvím placení pojistného financovat nároky na důchody, které započaly „dospívat“
počínaje dnem 1. 1. 1993. I tito účastníci systému založeného na mezigenerační solidaritě
totiž mají oprávněná očekávání, která spočívají na jasném vymezení okruhu osob, jejichž
nároky jsou z jimi placených prostředků uspokojovány. Pokud by okruh oprávněných osob
měl být v důsledku přístupu soudu významně rozšířen, bylo by třeba tyto závěry jasně
a přesvědčivě odůvodnit za situace, kdy mohou vést k podstatnému zvýšení zátěže, kterou
nese aktivní generace (za takovou zátěž Nejvyšší správní soud považuje situaci, kdy by
v důsledku judikatury soudní bylo třeba přikročit ke zvýšení pojistného na sociální
zabezpečení, anebo rozhodnout, z jakých zdrojů státního rozpočtu budou tyto „dodatečné“
nároky financovány).
Na výše položenou otázku, zda tento krok (rozdělení „závazků“) ve vztahu
ke společné minulosti byl nezbytný, Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené
závěry odpovídá tak, že byl nanejvýš vhodný; - bez něj by podle názoru Nejvyššího správního
soudu Česká republika mohla pro nárok a výši důchodu hodnotit pouze doby získané
i v minulosti (před rokem 1993) na území České republiky, v hranicích vymezených
od 1. 1. 1993, pro některé doby by patrně pravidlo chybělo. Provádění důchodového pojištění
je z hlediska nutné administrativy relativně náročné a charakteristiky moderního systému
z tohoto hlediska získává teprve posledních letech v souvislosti s digitalizací dat apod. V době
existence společného státu mohlo běžně docházet k situacím, že účastník systému měl trvalý
pobyt v jednom státě, zaměstnání vykonával v druhém a toto místo se nekrylo se sídlem jeho
zaměstnavatele. Pokud mělo být při přiznávání nároků po 31. 12. 1992 na první pohled
zřejmé, jaké doby pojištěnec získal, muselo být zvoleno kritérium, na němž se oba smluvní
státy shodly a jež v zásadě vyjadřovalo jejich vůli nést závazky ČSFR, přičemž muselo jít
o kritérium zřejmé z administrativních podkladů, které jsou z doby desítek let, po kterou
se účastníci v tomto systému pohybují, k dispozici. V zásadě byla těmito kritérii
přicházejícími v úvahu kritéria trvalého pobytu, popřípadě sídlo zaměstnavatele k datu zániku
ČSFR. Nutno totiž poznamenat, že systém do roku 1992 nezachycoval údaj o tom, zda
je určitá činnost vykonávána na území České republiky či Slovenské republiky, nemluvě
o době před vznikem federace. Vést dokazování v každém jednotlivém případě o jednotlivých
dobách pocházejících z cca čtyřicetiletých kariér by mohlo ohrozit schopnost systému
přiznávat a vyplácet dávky. Při neexistenci Smlouvy by pak až do vstupu do EU nebylo
možno sčítat doby získané takto na území nástupnických států, takže by docházelo k fatálním
ztrátám existenčních jistot, neboť například pokud by na území ČR nebylo získáno 25 let
doby pojištění, nárok na důchod by vůbec nevznikl, obdobně by do konce roku 1995 nevznikl
nárok, přestože by pojištěnec získal 25 let doby na území ČR, leč neměl by na jejím území
trvalý pobyt (zsz do konce roku 1995 takovou podmínku stanovil jako podmínku nároku
na dávku) apod. Ustanovení zákona o důchodovém pojištění a zákona o sociálním
zabezpečení o hodnocení „dob v cizině“ nepřicházelo v tomto ani obdobných případech
v úvahu ze samé podstaty věci (nešlo totiž o „cizinu“). Co je však rovněž podstatné,
je skutečnost, že rozsah, v němž ČR a SR převzala závazky ČSFR, se uplatňuje i vůči jiným
pojištěncům než občanům ČR a SR, kteří do zániku ČSFR „získali“ určité doby zaměstnání.
Nejvyšší správní soud tedy nezaznamenal v přijetí kritéria obsaženého v čl. 20
Smlouvy prvek libovůle ani nerozumnosti. Jeho objektivní potřeba byla zcela zřetelná. Mezi
cílem a zvoleným nástrojem byl vztah přiměřenosti. Doby zaměstnání, které jakýkoliv
účastník systému (tedy nikoli pouze občané ČR a SR) získal do 31. 12. 1992, byly rozděleny
mezi Českou a Slovenskou republiku podle toho, kde měl sídlo zaměstnavatel, popřípadě
trvalý pobyt účastník ke dni rozdělení ČSFR. V samé podstatě věci v tomto ohledu nešlo
o smlouvu „o sociálním zabezpečení“, nýbrž vypořádání implicitních finančních závazků
ČSFR; tato Smlouva se stala rovněž dohodou výslovně citovanou ve Smlouvě, kterou bylo
definitivně ukončeno dělení majetku ČSFR (č. 63/2000 Sb.m.s.). Jestliže Česká republika
převzala závazky vyplývající ze vztahu zaměstnavatele k území ČR, popřípadě trvalého
pobytu účastníka systému na území ČR v okamžiku sukcese, pak se jednalo o rozumný
přístup, jenž byl navíc dosažen jako kompromis jednání dvou nástupnických států.
Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že v důsledku přijetí těchto kritérií byla
poškozena na výši důchodu cca v částce 2000 Kč. Nejvyšší správní soud zastává názor,
že tvrzená poškození obecně ani v tomto konkrétním případě nejsou důsledkem přijetí
určitého kritéria pro sukcesi; rozdíly vyplývají z odlišného ekonomického vývoje obou států
a odlišných právních úprav. Principu „oprávněného očekávání“ v roce 1992, tedy k datu
zániku ČSFR, by mohl odpovídat pouze důchod vyměřený podle zákona platného pro území
tehdejší federace za podmínek, jež tehdejší předpis stanovil (neexistovala indexace výdělků,
bylo rozdílné rozhodné období, výše důchodu byla omezena maximálními částkami atd.).
Argument o porušení principu právní jistoty tedy Nejvyšší správní soud nepřijímá, pokud
se má za právní jistotu a oprávněné očekávání považovat přesvědčení, že přes rozdělení státu
přizná důchod ten stát, jehož důchody jsou vyšší. Jen pro úplnost se dodává, že hledisko
občanství – jak rozvedeno výše – ani místa trvalého pobytu nemohou sehrávat a nesehrávají
v této úvaze žádnou roli. Pokud by tato hlediska měla představovat oporu pro právní závěry
soudu, mohlo by to naopak vést k porušení principu nediskriminace upravenému v čl. 3
Nařízení. Jaký by byl vývoj, kdyby se společný stát nerozdělil, je pak již jen čirá spekulace.
K tomu dále Nejvyšší správní soud poznamenává:
Po tři desetiletí před rokem 1990 byl vývoj mezd v obou částech Československa zcela
totožný (srov. například Milan Tuček: Proměny sociální struktury české a slovenské
společnosti in: Česká a slovenská otázka v Evropské unii, nakl. Konvoj, Brno 2004, str. 274
a násl.) Po roce 1992 došlo k výrazné příjmové diferenciaci (průměrná nominální mzda v ČR
dosáhla v roce 1996 9676 Kč, ve Slovenské republice v témže roce 8154 Sk, v roce 2001
v ČR 14642 Kč, v SR 12365 Sk – údaje převzaty z publikace MPSV – Vývoj vybraných
ukazatelů životní úrovně v ČR v letech 1990-2001 a veřejně přístupných zdrojů Štatistického
úradu Slovenskej republiky. Průměrná měsíční výše vyplácených důchodů v lednu 2004 činila
ve Slovenské republice (starobní důchod) 6466 Sk, v České republice 7207 Kč. Kurs
představoval například 10. 2. 2005 100 Sk = 78,7. Vyjádří-li se pak výdaje na jednoho
důchodce v CZK, představovala tato částka v lednu 2004 hodnotu 4643 ve SR a v ČR 6836
(údaje MPSV Praha, únor 2005).
Rozdíly ve výších přiznávaných důchodů v obou státech tedy existují, jejich příčiny
jsou zřejmé, netkví však ve společné minulosti. Mohou být v budoucnu ještě podstatnější
v důsledku různých přístupů obou států k řešení sociálních otázek.
Zbývá tedy vyřešit otázku, zda má Česká republika tyto rozdíly vyrovnávat v podobě
přídavku k důchodu (navyšování důchodu, který jinak podle českých předpisů náleží), tedy
zda existuje nárok na vyrovnání důsledku spjatého s rozdělením státu, a to formou důchodu
v oboru důchodového pojištění. Pokud by odpověď byla kladná, musel by se tento závěr
aplikovat na všechny účastníky systému, kteří do 31. 12. 1992 „získali“ nějakou dobu
pojištění. Rozlišování na občany České republiky, Slovenské republiky, příslušníky třetích
zemí, apatridy, ty kteří bydlí na území ČR, či nebydlí, nemůže mít v systému důchodového
pojištění své místo, takové rozlišování by zakládalo neodůvodnitelné rozdíly a bylo by rovněž
v rozporu s řadou mezinárodních závazků České republiky včetně jejích povinností
vyplývajících z členství v EU. Zákon o důchodovém pojištění ostatně také žádné podmínky
ve vztahu k občanství či místu pobytu pojištěnce neklade.
Pokud by se měl tento nárok odvíjet od teze, že mezinárodní smlouva nesmí zhoršit
postavení občana, které mu přísluší podle vnitrostátního práva, a pokud by měla tento
následek, neuplatnila by se její přednost před zákonem, lze s takovou tezí, která i v oboru
sociálního zabezpečení našla své uplatnění a odraz v judikatuře soudů uplynulých desetiletí,
obecně souhlasit. Stěžovatelka vychází z představy, že jí podle vnitrostátního českého práva,
tedy zákona o důchodovém pojištění, náleží zhodnotit veškeré doby pojištění, které získala
od ukončení povinné školní docházky, bez ohledu na to, kde byly tyto doby získány. Takovou
úpravu však z §13 zdp, jenž byl popsán v úvodních částech tohoto odůvodnění, ve spojení
s čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., dovodit nelze. Podle vnitrostátního práva by
bez přihlédnutí k dobám hodnotitelným podle Smlouvy mohla být stěžovatelce maximálně
hodnocena doba studia, péče o dítě a zaměstnání na území České republiky, což ve svém
úhrnu nepředstavuje ani dobu 25 let pojištění nutnou pro vznik nároku na důchod (soud zde
vychází z premisy, že tyto doby do r. 1972 byly získány na území nynější České republiky).
Podle vnitrostátního práva by tak stěžovatelce vůbec nárok na důchod nevznikl.
Pokud některé smlouvy o sociálním zabezpečení uzavírané v minulosti obsahovaly
úpravy tzv. vyrovnávacích příspěvků , popřípadě pokud judikaturou soudů byl tento nárok
ve vztahu k některým smlouvám dovozen, šlo o naprosto odlišné případy, které nelze
poměřovat situací spojenou se zánikem státu a převzetím některých jeho závazků. Typicky
mohlo jít o situace, kdy vnitrostátní zákonodárství umožňovalo hodnotit i dobu pojištění
v cizině, přičemž právě s takovým státem byla posléze uzavřena smlouva. Takový „národní“
důchod vypočtený i s ohledem na dobu získanou v cizině mohl být vyšší nežli dva dílčí
důchody, které se pak stanovily podle uzavřené smlouvy. Proto bylo důvodné přiznat nárok,
který byl vyšší, aby v důsledku uzavření smlouvy nedošlo k poškození účastníka takového
vztahu. Nejvyšší správní soud by v konkrétním případě byl připraven k extenzivnímu výkladu
zákona o důchodovém pojištění, pokud by výše uvedeným extenzivním pohledem
na hodnocení dob podle tohoto zákona nárok mohl vzniknout (za dobu získanou na území
ČR), a takto vypočtený důchod by byl vyšší než úhrn dávek náležejících při aplikaci
Smlouvy. Soudu je přitom známo, že exekutiva řešila obdobné případy zejména po roce 1992
institutem odstranění tvrdosti zákona a v zásadě má za to, že v současné době se mohou
takové efekty vyskytovat jen sporadicky. Tuto úvahu ovšem Nejvyšší správní soud činí obiter
dictum při vědomí, že po vstupu do EU členské státy aplikují čl. 20 Smlouvy předvídajíce
jeho plnou použitelnost, aniž by kalkulovaly s tím, že Česká republika by svým občanům
mohla „navíc“ z titulu dávky důchodového pojištění podléhající koordinaci přiznávat nějaká
nadstandardní plnění. To platí i pro státy, s nimiž má ČR uzavřeny dvoustranné smlouvy
a jejichž občané získali v období do zániku CSFR určitou dobu zaměstnání. Zde nezbývá než
opětovně poukázat na ústavně vyjádřenou vůli respektovat mezinárodní závazky (čl. 1 odst.
Ústavy). Stěžovatelka na území České republiky v celém průběhu pojištění nezískala dobu,
která by jí založila nárok na důchod podle českých předpisů; pouze dobrodiní Smlouvy
umožňující sečíst veškeré doby zaměstnání vedlo k přiznání nároků, které jsou stěžovatelce
vypláceny.
Nejvyšší správní soud vnímá požadavek stěžovatelky na vyrovnání tvrzené újmy jako apel na
český stát, aby zvážil, zda je jeho vůlí poskytnout českým občanům v obdobné situaci jako je
stěžovatelka nějaké plnění, jehož povaha by musela být zcela jiná než důchod z důchodového
pojištění. Takový akt by představoval jednostranný přístup českého státu, který by na
sebe vzal nad rámec závazků ČSFR, do nichž sukcedoval, a po uzavření všech
majetkoprávních dějů mezi ČR a SR, dobrovolně, ještě další povinnost. To je však již úvaha
zcela mimo dosah tohoto odůvodnění.
Stěžovatelce byl tedy právem přiznán dílčí starobní důchod odpovídající dobám
pojištění získaným na území České republiky od roku 1993, žalovaná nepochybila, když
žádost o změnu této přiznané dávky zamítla a městský soud rovněž, když žalobu zamítl.
Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nedošlo aplikací Smlouvy o sociálním
zabezpečení uzavřené mezi Českou republikou a Slovenskou republikou a zákona
o důchodovém pojištění k porušení ústavních principů právní jistoty a zákazu diskriminace –
jak žalovaná, tak městský soud se tedy s námitkami stěžovatelky vypořádal způsobem, jenž
je v souladu s právní úpravou účinnou v době jejich rozhodování. Nejvyšší správní soud
porušení zmíněných principů neshledal ani za současného přihlédnutí k úpravě ES, konkrétně
pak Nařízení. K odlišnému zacházení se skupinou pojištěnců podle sídla jejich
zaměstnavatele, popřípadě podle místa jejich trvalého pobytu došlo z objektivních příčin,
podepřených racionálními důvody. Aplikace principu důvěry ve stabilitu právních poměrů na
situaci rozdělení státu vyžaduje od soudu specifický přístup, jenž odráží naprostou
výjimečnost této situace (jistě nelze bez dalšího poměřovat rozdělení státu s jakoukoliv jinou
změnou právních poměrů). Příčiny stavu, na který stěžovatelka poukazuje, primárně tkví
v zániku ČSFR a sekundárně pak v rozdílném ekonomickém, sociálním a právním vývoji
České republiky po roce 1992, nikoli v užití kritérií, podle nichž se nástupnické státy
přihlásily k závazkům odvozujícím se od společné minulosti.
2.3.3. Rozhodnutí Ústavního soudu v právních věcech, v nichž byla aplikována
Smlouva o sociálním zabezpečení mezi ČR a SR
Nejvyšší správní soud od doby svého vzniku posuzuje právní věci, v nichž se objevuje
prvek Smlouvy, konzistentně (2 Ads 15/2003, 2 Ads 68/2003).
Současně je nepochybně připraven respektovat nálezy Ústavního soudu
v individuálních případech, a to ve smyslu kasačním; ve smyslu precedenčním tak
nepochybně učiní v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou
své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci budou naznačovat, jak v oblasti
ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 214/98 ze dne 30. 1. 2001 vyslovil závěry, které
jsou výše nastíněny a z nichž vyplývá, že Česká republika není pokračovatelem
Československa, ale pouze nástupnickým státem, přičemž České republice nevyplývá
povinnost převzít závazky jiného státu, byť svého předchůdce, vůči jednotlivci, jenž
nebyl v okamžik sukcese nijak efektivně spjat s jeho územím a jehož nárok byl založen
na předpisech veřejnoprávní povahy.
Ústavní soud v nálezu II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 vyslovil, že pokud byl český občan
zaměstnáván ve Slovenské republice, považuje se to z hlediska důchodového pojištění za
„zaměstnání v cizině“, přičemž toto hledisko není podloženo objektivními a rozumnými
důvody. Skutkově šlo o posouzení nároku na předčasný starobní důchod, jenž v systému
důchodového zabezpečení Slovenské republiky neexistoval. Temporálně se jednalo
o posouzení rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci (a správního orgánu) z období před tzv.
euronovelou Ústavy. Skutkově byl posuzován nárok občana České republiky, nar. 1941, jenž
získal doby zaměstnání v letech 1962 - 1995 na dnešním území Slovenské republiky;
ve slovenském sociálním zabezpečení podle Smlouvy získal 12 946 dnů, v českém 1221 dnů.
Fakticky pak na území České republiky tento stěžovatel „získal“ – tedy pokud by Smlouva
neexistovala - včetně doby do 18 let věku 10 let a 214 dnů. Rozhodnutí vrchního soudu bylo
zrušeno.
Ústavní soud v usnesení II. ÚS 21/04 ze dne 9. 12. 2004 odmítl jako zjevně
neopodstatněnou ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 11. 2003, sp. zn. 2 Ads 15/2003, přičemž v odůvodnění uvedl, že se zabýval významem
Smlouvy pro stanovení míry sociálního zabezpečení v souvislosti s rozdělením ČSFR.
Konstatoval, že nedošlo k diskriminaci (skutkově šlo o obdobu právě projednávané věci,
pouze za rozhodné kritérium bylo o vzato sídlo zaměstnavatele ke dni zániku ČSFR).
Posuzován byl nárok občanky České republiky nar. 1944, která podle Smlouvy získala
v českém důchodovém pojištění doby od r. 1996 - 2001, ve slovenském pojištění veškerou
dobu do roku. 1992 a poté od 1993 - 1996. Fakticky pak na území České republiky včetně
doby studia „získala“ – pokud by Smlouva neexistovala - dobu 11 let, na území Slovenské
republiky 32 let.
Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 vyslovil zrušující
výrok vůči rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 2/2003, přičemž z hlediska
ústavněprávní argumentace odkázal na nález sp. zn. II. 405/02; soudu i správnímu orgánu
vytkl, že nereflektoval tento nález, a zdůraznil, že tento nález má být východiskem pro
rozhodování následujících případů stejného druhu. Současně však připustil, že výklad
a aplikace práva nemůže být neměnná, zejména je-li transparentně odůvodněna a opírá se
o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které reagují i na právní vývody předtím
v rozhodovací praxi uplatňované. Pouze takto transparentně vyložené myšlenkové operace
odůvodňující divergentní postup nezávislého soudu vylučují v rámci lidsky dostupných
možností libovůli při aplikaci práva.
Skutkově byl posuzován nárok občanky Slovenské republiky, nar. 1943, která žila
a pracovala na území Slovenské republiky od roku 1958 do roku 1996, byl jí přiznán důchod
ze slovenského důchodového pojištění. Tato stěžovatelka přesídlila po přiznání tohoto
důchodu do České republiky, v roce 1998 jí bylo uděleno České občanství. Fakticky tedy
na území České republiky nikdy nepůsobila a svou žádost o český důchod po svém přesídlení
do České republiky opřela o své přesvědčení, že je diskriminována, neboť pobírá nižší důchod
než jiní občané České republiky, kteří pracovali stejně dlouhou dobu na území České
republiky.
K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává:
Je nepřehlédnutelným faktem, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy o sociálním
zabezpečení mezi Českou a Slovenskou republikou explicitní rozdílná stanoviska; pokud
přihlédneme i k nálezu prvně uvedenému (II. ÚS 214/98), jde i o rozdílné chápání
důsledku zániku státu (ČSFR) v rovině implicitní. Zde leží první důvod, proč Nejvyšší
správní soud v tomto rozhodnutí maximálně transparentně svůj výrok odůvodňuje.
Druhý důvod, jenž brání Nejvyššímu správnímu soudu (při veškeré snaze dobrat se náležité
interpretace dosavadního rozhodování Ústavního soudu i úctě k orgánu ochrany ústavnosti)
bez dalšího přiznat těmto rozhodnutím sílu precedentu, jsou některé dílčí prvky odůvodnění
těchto rozhodnutí, jež neposkytují odpovědi na nabízející se otázky. Jedná se například o to,
že doby zaměstnání na území ČSFR do konce roku 1992 opravdu nelze chápat jako doby
zaměstnání v cizině (sp. zn. II. ÚS 405/02), nárok na dávku důchodového pojištění není
podmíněn trvalým pobytem na území ČR (III. ÚS 252/04), vyloučená aplikace evropského
práva po 1. 5. 2004 v témže nálezu zůstává minimálně blíže neodůvodněna. Pokud by Ústavní
soud vystupoval v roli pozitivního zákonodárce, což by učinil, pokud by jednoznačně uzavřel,
že Česká republika má doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl
ve výši dávek, pak by součástí takového právního názoru musela být jasná direktiva pro
soud, a tedy i správní orgán, jak při stanovení a výplatě takovéhoto plnění postupovat. Pouze
v nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud uvedl, že principu obecně chápané spravedlnosti by se
vymykalo, pokud by doby v ČSFR byly hodnoceny dvakrát a „nemělo by tak dojít
k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu“ – odkaz na rozsudek Vrchního soudu
sp. zn. 3 Cao 12/96 není zcela namístě, neboť skutkově tam šlo o situaci, kdy žalobce získal
potřebnou dobu pojištění výlučně na území České republiky, což se nestalo ani v jednom
případě, které posuzoval dosud Ústavní soud. Má-li mít takový právní názor sílu precedentu,
musí vyřešit alespoň základní otázky, které by musel řešit i zákonodárce koncipující úpravu
takového plnění: osobní rozsah, způsob stanovení a výši dávky, podmínky výplaty, řízení o ní
a intertemporální důsledky takového rozhodnutí. Nejvyššímu správnímu soudu přitom zůstává
neobjasněno, z jakých ústavněprávních důvodů by bylo možno zamítnout přiznání takových
rozdílů i jiným pojištěncům než občanům České republiky majícím trvalý pobyt na jejím
území, jak by se stanovila výše onoho rozdílu při denně se měnících kursech měn, jak často
by se takové rozdíly přepočítávaly jsouce vázány „podle obecně chápané spravedlnosti“ na
výši důchodu poskytovaného druhou smluvní stranou, jak by tyto rozdíly reagovaly na
skutečnost, že druhá smluvní strana se rozhodne dlouhodobě pro jinou koncepci důchodového
pojištění včetně minimální valorizace dávek, případně úpravu těchto dávek pro souběh
s jiným důchodem, popřípadě i zastavení výplaty pro neplnění některé z podmínek –
například svázané s ekonomickou činností – to vše by byly například situace, které by zřejmě
vedly k vyšším a vyšším částkám „doplatků“ ze strany České republiky. Nejasná je otázka
exportu těchto rozdílů při pohybu osob požívajících důchody mimo území České republiky, a
to jak na území států, nimiž Českou republiku váží dvoustranné smlouvy, tak na území
Evropské unie. Nutnou otázkou k řešení by bylo, zda výrok, že na takové plnění existuje
právní nárok bude směřovat pouze pro futuro, anebo princip rovnosti vede k přepočtům a
vyrovnávání dávek počínaje rokem 1993. Přitom nabízející se zobecňující závěr doposud
učiněných nálezů Ústavního soudu z roku 2003 a 2005 by mohl vést k nutnosti přiznat český
důchod všem pojištěncům, kteří získali nějakou dobu na území ČSFR, bez ohledu na smluvní
vztahy, jako by taková doba byla výlučně dobou českou, tedy například i osobám žijícím ve
Slovenské republice a požívajícím důchod od slovenského nositele pojištění, v jehož nároku a
výši byla zohledněna doba do 31. 12. 1992 (a všem ostatním pojištěncům, ať žijí kdekoliv) -
tento princip je nezpochybnitelný zejména ve vztahu k těm osobám, na které dopadají
mezinárodněprávní závazky České republiky, jež byly výše osvětleny.
Nejvyšší správní soud respektuje maximálně právo Ústavního soudu ochránit ústavní
principy státu; je zřejmé, že tato ochrana (ostatně jako jakákoliv ochrana poskytnutá
i obecnými soudy) může státu v některých případech přinést i značné fiskální důsledky.
V dosavadních rozhodnutích Ústavního soudu, která na posuzovanou věc pohlížejí ostatně
rozporuplně, však prozatím toto vědomí všech souvislostí nebylo předestřeno.
Proto je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v tomto odůvodnění přesvědčivě vyložil
teze, jež oněm vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 405/02 přinejmenším
konkurují.
2.3.4. Městský soud v Praze posoudil právní otázku, jež byla stěžovatelkou nastolena,
v souladu s právními předpisy, které jsou na tuto právní věc použitelné; kasační stížnost byla
proto v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítnuta.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 a 2 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů řízení nenáleží; žalovaná, byť byla ve věci úspěšná, právo na náhradu nákladů nemá,
neboť tak výslovně stanoví §60 odst. 2 s. ř. s.
***
Mimo právní rámec odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí, že je si vědom,
že rozdělení státu, zánik ČSFR mělo vliv na téměř všechny oblasti života, v řadě z nich
se obyvatelé ČSFR mohli cítit po zániku státu ukráceni, ať už v rovině lidských vztahů,
majetku, kultury a podobně. Tyto újmy mohou mít různou povahu. Je jen velmi obtížné
si představit, že nástupnický stát – Česká republika – by mohl veškeré tyto újmy odčinit, tím
spíše v podobě nároků vznášených jako nezpochybnitelná veřejná práva. Nejvyšší správní
soud v posuzované věci takové právo neshledal, a proto mu také neposkytl soudní ochranu,
jež by jinak subjektivnímu veřejnému práva přináležela. Je přesvědčen, že zůstává pouze
dobrovolnou vůlí českého státu, přihlásí-li se k odčinění výše příkladmo zmíněných důsledků
zániku ČSFR.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2005
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu