ECLI:CZ:NSS:2007:2.ANS.7.2006
sp. zn. 2 Ans 7/2006 - 148
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
T. O. C. R., a. s., zastoupen JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem, adresa pro doručování
Weil, Gotshal & Manges v.o.s., Praha 1, Křižovnické nám. 1/193, proti žalovanému:
Český telekomunikační úřad, Praha 9, Sokolovská 219, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze, ze dne 13. 4. 2006, č. j. 6 Ca 17/2005 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojil žalobce (dále též „stěžovatel“) proti výroku I.
výše uvedeného rozsudku, kterým Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zamítl
žalobu, jíž se žalobce domáhal, aby soud žalovanému uložil povinnost vydat rozhodnutí, jímž
dodatečně doúčtuje prokazatelnou ztrátu z poskytování univerzální služby a finanční
příspěvky jednotlivých držitelů telekomunikační licence za rok 2001 a 2002, uloží držitelům
telekomunikační licence povinnost zúčtovat neodvedené finanční prostředky v následujícím
zúčtovacím období a vystaví poskytovateli univerzální služby doklad opravňující k čerpání
odpovídajících finančních prostředků z účtu, ve všech uvedených případech v celém rozsahu
prokazatelné ztráty žalobce z poskytování univerzální služby v kalendářním roce 2001
a kalendářním roce 2002, jak tato vyplývá z §31 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, v platném znění dále jen „zákon
o telekomunikacích“), a aniž by se omezoval na tzv. ztrátové služby vymezené v tehdejší
vyhlášce č. 235/2001 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o výpočtu a úhradě prokazatelné
ztráty z poskytování univerzální služby držitelem telekomunikační licence (dále jen „vyhláška
č. 235/2001 Sb.“). Městský soud dále ve výroku II. žalovanému uložil povinnost vydat
rozhodnutí o odvolání žalobce ze dne 31. 8. 2004 proti rozhodnutím ze dne 2. 8. 2004
č. j.: 20052/2004 - 611 a ze dne 10. 8. 2004 č. j.: 20983/2004 - 611, a to ve lhůtě do 30 dnů
od právní moci rozsudku.
Ve své kasační stížnosti stěžovatel považoval výrok I. výše uvedeného rozsudku
za nezákonný ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z toho důvodu, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku, zda je Český telekomunikační úřad ve shora uvedené
věci nečinný, když dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2004,
č. j. 20052/2004 - 611, není nicotné, a dále nesprávně posoudil, resp. se nezbýval
skutečnostmi svědčícími tomu, že předmětná rozhodnutí žalovaného po obsahové stránce
nepokrývají celou oblast právních vztahů, o kterých byl žalovaný povinen rozhodnout. Podle
názoru stěžovatele jsou rozhodnutí ze dne 2. 8. 2004, č. j. 20052/2004 - 611, a ze dne
10. 8. 2004, č. j. 20983/2004 - 611, nicotná, a to zejména z následujících důvodů. Uvedená
rozhodnutí byla vydána nezákonně zcela mimo správní řízení. Tato skutečnost podle
stěžovatele vedla k porušení Ústavou a zákonem zaručených práv stěžovatele, který neměl
možnost domoci se stanoveným způsobem svého práva (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod), respektive svá práva účinně hájit (§3 odst. 2 zákona č. 71/1976 Sb., správní řád).
Jestliže se v právní teorii a judikatuře zpravidla dovozuje, že předpokladem nicotnosti
správního aktu je určitá zvýšená intenzita nezákonnosti postupu správního orgánu, potom
si stěžovatel nedokáže představit porušení povinností žalovaného, které by mohlo být svou
povahou intenzivnější. Shora uvedené akty podle stěžovatele postrádají základní obsahové
a formální náležitosti správního rozhodnutí, a trpí proto absolutním nedostatkem zákonem
předepsané formy. Stěžovatel cituje názor doktríny (Dušana Hendrycha) a uvádí, že „nulita
by tak např. mohla nastat i uložením povinnosti dopisem, nebo jiným úkonem, který nemá
náležitosti rozhodnutí“.
Stěžovatel dále namítal, že výše uvedená rozhodnutí svým materiálním rozsahem
zdaleka nepokrývají celou šíři otázek, jež měl žalovaný podle §32 odst. 3 věta druhá
ve spojení s §32 odst. 5 zákona o telekomunikacích svým rozhodnutím postihnout. Žalovaný
se ve shora uvedených rozhodnutích omezil při dodatečném doúčtování výše prokazatelné
ztráty za rok 2001 i za rok 2002 na ztrátové služby definované vyhláškou č. 235/2001 Sb.
a nezahrnul do svého rozhodování prokazatelnou ztrátu stěžovatele z poskytování univerzální
služby v celém jejím rozsahu, jak stanoví zákon o telekomunikacích, který stěžovateli
přiznává nárok na úhradu prokazatelné ztráty ve vztahu ke všem službám zahrnutým
do univerzální služby podle §31 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích. Ohledně
dodatečného doúčtování prokazatelné ztráty stěžovatele vzniklé poskytováním služeb
ze souboru univerzální služby neuvedených ve vyhlášce č. 235/2001 Sb. je žalovaný
do dnešního dne podle stěžovatele nečinný. Stěžovatel uvedl, že postup městského soudu,
který se touto námitkou stěžovatele nezabýval a podle svých slov ani zabývat nemohl,
je nesprávný, neboť uvedená námitka má zásadní význam pro zjištění, zda žalovaný zůstal
v dané věci nečinný.
Žalovaný podle stěžovatele ve shora uvedených nicotných rozhodnutích zcela
opomenul vystavit doklad opravňující stěžovatele k čerpání finančních prostředků z účtu
univerzální služby, ačkoli tato povinnost mu analogicky vyplývá z §32 odst. 3 věta druhá
zákona o telekomunikacích. Podle stěžovatele byl žalovaný k vystavení tohoto dokladu
povinen ve stejném termínu, ve kterém byl povinen rozhodnout o výši prokazatelné ztráty
a výši finančních příspěvků. Splatnost takového dokladu mohla být navázána na právní moc
rozhodnutí o ověření prokazatelné ztráty a výši finančních příspěvků. Žalovaný podle
stěžovatele zůstává v této věci nadále nečinný.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhoval zrušit výrok č. I. rozhodnutí
městského soudu a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil kasační stížnost za rozporuplnou a
mylnou. Konstatoval, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu mají uvedené správní
akty žalovaného povahu rozhodnutí bez ohledu na to, jak jsou nazvány. Žalovaný
poznamenal, že je vyloučen postup soudu podle §76 odst. 2 s. ř. s. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 34/2005 - 95 mají uvedené rozhodnutí deklaratorní
charakter, a proto se podle žalovaného nelze s úspěchem žalobou domáhat jejich zrušení
ani vyslovení jejich nicotnosti.
Žalovaný poukázal na rozpornost tvrzení stěžovatele o nicotnosti předmětných
rozhodnutí, která podle něj spočívá v tom, že se stěžovatel domáhal jimi stanoveného plnění
a část tohoto plnění dokonce přijal, i když podle názoru stěžovatele nemají tato rozhodnutí
žádnou právní existenci. O tom, že stěžovatel ve skutečnosti akty žalovaného za neexistující
nepovažuje, podle žalovaného svědčí i skutečnost, že se proti nim odvolal. Tuto skutečnost
stěžovatel akcentoval zmatečným napadením jen jednoho z více výroků rozsudku městského
soudu, čímž sám zpochybnil smysl své kasační stížnosti. Podle žalovaného absence náležitostí
rozhodnutí jako důvod k deklarování nulity se vztahuje výhradně na rozhodnutí ukládající
povinnost, což není případ předmětných deklaratorních rozhodnutí žalovaného.
K námitce stěžovatele, že žalovaný opomenul vystavit doklad opravňující stěžovatele
k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby, žalovaný odkazuje na právní názor
městského soudu. Vystavení tohoto dokladu přichází v úvahu tehdy, až bude pravomocně
rozhodnuto o výši prokazatelné ztráty a výši příspěvků, a opačný postup by byl průlomem
do významu právní moci správního rozhodnutí. Žalovaný dodal, že měl jen omezené právní
prostředky k jednání v dané věci, a nemůže proto být za případné pochybení v legislativní
úpravě odpovědný. Závěrem žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
III.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatel uvedl, že postup městského soudu, který
označil prvoinstanční rozhodnutí žalovaného za existující správní rozhodnutí, byť nezákonné,
ve svém důsledku zcela popírá právní institut nicotnosti tak, jak jej chápe platný právní řád.
Městský soud nečiní ve svých závěrech rozdíly mezi tím, zda se jedná o rozhodnutí pro účely
přípustnosti přezkumu dle §65 s. ř. s., a tím, jaký má být výsledek přezkumu. Soudy
ve správním soudnictví nejprve musí vyhodnotit, zda se jedná o rozhodnutí dle §65 s. ř. s.,
a teprve následně coby výsledek řízení ve správním soudnictví hodnotí, zda se jedná
o rozhodnutí zákonné, nezákonné nebo nicotné. Akty žalovaného jsou ilustrativním příkladem
aktů přezkoumatelných ve správním soudnictví, které jsou však nicotné, a to pro absolutní
nedostatek formy. Předmětné akty nejenže postrádaly zákonem předpokládanou formu,
ale byly vydány zcela mimo zákonem upravený proces správního řízení, a proto jim nelze
přiznat závaznost správního rozhodnutí, se kterým je spojeno. Je třeba striktně rozlišovat mezi
pojmem rozhodnutí pro účely přípustnosti jeho přezkumu ve smyslu §65 s. ř. s. a tím,
zda je v rámci soudního přezkumu určena jeho nicotnost, tedy neexistence. Ve svém důsledku
by závěr městského soudu znamenal, že by byl např. vykonatelný neformální a mimo správní
proces zaslaný dopis správního úřadu, ve kterém by správní úřad ukládal subjektu pokutu.
Takový stav jistě nebyl záměrem zákonodárce, který pro tyto případy výslovně v zákoně
upravil institut nicotnosti. Tento institut má vést k tomu, aby s paakty, jejichž právní
závaznost nemůže být ze strany subjektů práva s přihlédnutím k principu legitimního
očekávání jakkoliv předpokládána, bylo z úřední povinnosti zacházeno jako s akty nicotnými.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedený závěr žalovaného, že podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 34/2005 - 95 mají uvedená rozhodnutí deklaratorní
charakter, a proto se podle žalovaného nelze s úspěchem žalobou domáhat jejich zrušení,
je v přímém rozporu se zněním §65 odst. 1 s. ř. s. i s obsahem citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu, neboť Nejvyšší správní soud ve skutečnosti v tomto rozsudku
dospěl k závěru, že deklaratorní povaha uvedených rozhodnutí nemá podle stěžovatele
na jejich přezkoumatelnost správními soudy jakýkoli vliv. Závěr žalovaného proto nelze
hodnotit jinak než jako účelovou dezinterpretaci citovaného rozsudku Nejvyššího správního
soudu.
Stěžovatel dále upozornil, že skutečnost, že se domáhá úhrad prokazatelné ztráty,
jež mu podle jeho názoru náleží, ani skutečnost, že se proti uvedeným rozhodnutím odvolal,
není v jakémkoli rozporu s tvrzením stěžovatele o nicotnosti předmětných rozhodnutí.
Stěžovatel se proti těmto aktům odvolal proto, aby dosáhl jejich zrušení pro tytéž vady, které
jsou důvodem nicotnosti, což je nepochybně možným výsledkem odvolacího řízení. Snaha
domoci se úhrad náležejících stěžovateli ze zákona za plnění vrchnostensky uložené
povinnosti poskytovat univerzální službu je základním právem stěžovatele vyplývajícím
z ústavních předpisů. Zcela nesmyslná je podle stěžovatele snaha žalovaného zpochybnit
názor Dušana Hendrycha, že nicotnost způsobuje rovněž absolutní nedostatek formy
předepsané pro správní rozhodnutí. Žalovaný se na základě extrémně úzkého gramatického
výkladu stěžovatelem použité citace pokouší dovodit, že prof. Hendrych měl tento důvod
nicotnosti na mysli pouze v případě konstitutivních rozhodnutí. V citovaném odstavci se však
hovoří obecně o aktech, aniž by byla jakkoli rozlišována konstitutivní a deklaratorní povaha
těchto aktů. Podle stěžovatele by v případě, že by splatnost dokladu opravňujícího stěžovatele
k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby byla navázána na právní moc
rozhodnutí o ověření prokazatelné ztráty a výši finančních příspěvků, nemohlo by dojít
k žádnému průlomu do významu právní moci rozhodnutí, na který poukazoval žalovaný.
Úvahy žalovaného o neexistenci právních prostředků k jednání v dané věci jsou nepravdivé
a bezpředmětné, neboť zákon o telekomunikacích žalovanému stanovil povinnost umožnit
stěžovateli čerpat finanční prostředky z účtu univerzální služby bez ohledu na to, zda a kdy
byly tyto prostředky na účet univerzální služby poukázány ostatními držiteli
telekomunikačních licencí. Závěrem stěžovatel rekapituloval dosavadní postup žalovaného,
který zhodnotil jako odpírání ústavou garantovaného práva stěžovatele domáhat
se stanoveným postupem svých práv u příslušeného orgánu veřejné moci, práva svobodně
podnikat a práva na ochranu vlastnictví.
IV.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2004, č. j. 20052/2004 - 611, Český telekomunikační
úřad podle §32 odst. 3 a odst. 5 zákona o telekomunikacích a v souladu
s §7 vyhlášky č. 235/2001 Sb. stanovil výši platby na účet univerzální služby vyplývající
z dodatečného doúčtování prokazatelné ztráty za roky 2001 a 2002 jednotlivých držitelů
telekomunikační licence. Podle tohoto rozhodnutí dodatečné doúčtování zahrnuje změnu výše
příspěvku za roky 2001 a 2002 a dodatečné doúčtování ztráty roku 2002. Dodatečné
doúčtování prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2002 na základě
výsledku ověření žalovaný stanovil ve výši 250 795 635 Kč. Dopisem ze dne 10. 8. 2004,
č. j. 20983/2004 - 611, podepsaným předsedou Českého telekomunikačního úřadu, bylo podle
§32 odst. 3 zákona o telekomunikacích stěžovateli sděleno, že prokazatelná ztráta
z poskytování univerzální služby za rok 2003 byla stanovena ve výši 290 510 226 Kč
a příspěvek stěžovatele byl stanoven ve výši 94 381 102,- Kč. Dále se v něm sděluje,
že žalovaný podle §32 odst. 3 a 5 zákona o telekomunikacích stanovil výši dodatečného
doúčtování prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2002, ztráta byla
stanovena ve výši 250 795 635 Kč. Příspěvek stěžovatele byl stanoven ve výši 95 943 071 Kč.
Žalovaný podle tohoto dopisu vystaví poskytovateli univerzální služby doklady, opravňující
poskytovatele čerpat z účtu částky určené k úhradě ověřené výše prokazatelné ztráty bez
zbytečného odkladu poté, kdy obdrží od držitelů telekomunikační licence platby na účet
univerzální služby.
Podáním ze dne 31. 8. 2004 se stěžovatel odvolal proti rozhodnutí žalovaného zde dne
2. 8. 2004, č. j. 20052/20004 - 611, a ze dne 10. 8. 2004, č. j. 20983/2004 - 611. O tomto
odvolání nebylo žalovaným nijak rozhodnuto.
Žalobou podanou ze dne 28. 1. 2005 se stěžovatel pod bodem 1. domáhal, aby soud
uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí, jímž dodatečně doúčtuje prokazatelnou ztrátu
z poskytování univerzální služby a výši finančních příspěvků jednotlivých držitelů
telekomunikační licence za roky 2001 a 2002, uloží držitelům telekomunikační licence
povinnost zaúčtovat neodvedené finanční prostředky v následujícím zúčtovacím období
a vystaví poskytovateli univerzální služby doklad opravňující k čerpání finančních prostředků
z účtu, ve všech uvedených případech v celém rozsahu prokazatelné ztráty stěžovatele
z poskytování univerzální služby v kalendářním roce 2001 a 2002, jako tato vyplývá z §31
odst. 2 zákona o telekomunikacích, aniž by se omezoval na tzv. ztrátové služby vymezené ve
vyhlášce č. 235/2001 Sb., a to do 30 dnů od právní moci rozsudku. Stěžovatel se v bodě 2.
žaloby dále domáhal, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o odvolání,
a to ve lhůtě 15 dnů ode dne nabytí právní moci rozsudku.
Městský soud v Praze žalobu v bodě 1. zamítl a dále rozhodl, že žalovanému se ukládá
vydat rozhodnutí o odvolání žalobce ze dne 31. 8. 2004 proti rozhodnutím ze dne 2. 8. 2004
č. j. 20052/2004 - 611, a ze dne 10. 8. 2004, č. j. 20983/2004 - 611, a to ve lhůtě do 30 dnů od
právní moci tohoto rozsudku. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v daném případě
se stěžovatel podanou žalobou domáhal pod bodem 1. závěrečného návrhu toho,
aby žalovanému byla uložena povinnost vydat rozhodnutí ve věci doúčtování prokazatelné
ztráty z poskytování univerzální služby a finančních příspěvků jednotlivých držitelů
telekomunikační licence za roky 2001 a 2002 a uložení povinnosti držitelům telekomunikační
licence zúčtovat neodvedené finanční prostředky v následujícím zúčtovacím období. V tomto
bodě soud žalobu za důvodnou neuznal. Jak bylo zjištěno z dokladů předložených žalobcem,
žalovaný o těchto skutečnostech vydal rozhodnutí ze dne 2. 8. 2004, č. j. 20052/2004 - 611.
Pokud se jedná o požadavek žalobce, aby žalovanému byla uložena povinnost vystavit doklad
opravňující k čerpání odpovídajících finančních prostředků z účtu, zde měl městský soud
za to, že vystavení dokladu opravňujícího žalobce k čerpání prostředků z účtu přichází
v daném případě v úvahu tehdy, až bude pravomocně rozhodnuto o výši prokazatelné ztráty
a výši příspěvků. Jak bude uvedeno dále, vzhledem k podanému odvolání tato skutečnost
dosud nenastala a není tedy pravomocně rozhodnuto o tom, jakou částku je žalobce z účtu
oprávněn čerpat. Proto soud návrh uvedený pod bodem 1. žalobního návrhu podle §81 odst. 3
s. ř. s. zamítl. Je pravdou, že rozhodnutí ze dne 2. 8. 2004, č. j. 20052/2004 - 611, trpí
formálními nedostatky, avšak svým obsahem je oním rozhodnutím ve věci a bylo vydáno
orgánem k tomu příslušným. Proto nelze toto rozhodnutí považovat za nicotné. Soud dále
zdůraznil, že v tomto řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti se nezabýval a ani zabývat
nemůže námitkami žalobce směřujícími k samotnému stanovení finančních částek
v rozhodnutí.
V.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a obsahuje důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť stěžovatel namítá, nesprávné
posouzení právní otázky, zda je Český telekomunikační úřad nečinný. Městský soud
dospěl podle stěžovatele k nesprávnému právnímu názoru, že rozhodnutí žalovaného ze dne
2. 8. 2004 č. j.: 20052/2004 - 611 není nicotné, a dále nesprávně posoudil, resp. se nezbýval
skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že předmětná rozhodnutí žalovaného po obsahové stránce
nepokrývají celou oblast právních vztahů, o kterých byl žalovaný povinen rozhodnout.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. vázán; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo
bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo
je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
VI.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Zásadní otázka, kterou se Nejvyšší správní soud při hodnocení důvodnosti
předmětné kasační stížnosti zabýval, spočívá v tom, zda rozhodnutí ze dne 2. 8. 2004,
č. j. 20052/2004 - 611, je či není nicotné.
Stěžovatel namítal, že předmětná rozhodnutí nesplňují formální náležitosti správních
rozhodnutí a nebyla vydána v žádném zákonem stanoveném procesu a v tomto důsledku jde
o rozhodnutí nicotná, a to pro absolutní nedostatek formy. Se stěžovatelem lze souhlasit
v tom, že pojmy nicotnost a nezákonnost správního aktu nelze navzájem směšovat, neboť
každý z nich má svůj vlastní a vzájemně odlišný obsah. Podle konstantní judikatury i doktríny
správního práva nulitní právní akt (nicotný, non negotium) ve skutečnosti neexistuje, neboť tu
není nic, co by bylo způsobilé se s účinky právní moci dotknout právní sféry fyzické nebo
právnické osoby (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 3. 1997,
sp. zn. 7 A 155/94, in: Soudní judikatura ve věcech správních, č. 2/1998, str. 56 a násl.,
P. Průcha, Správní právo – obecná část, Brno, 2003, str. 188 a násl.). Nejvyšší správní soud
v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, (publikované pod
č. 793/2006 Sb. NSS) judikoval: „Nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními
vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou
např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního
orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek
formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné,
uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje,
či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední
povinnosti.“ Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje
a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša,
J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003,
s. 136-141). Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí
o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Naopak
dílčí nedostatky správního aktu v žádném případě nemohou způsobit jeho nicotnost.
Nezákonným je rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem nebo jiným právním
předpisem, a přitom ještě nejde o tak intenzivní rozpor (materiální aspekt), aby bylo možno
usuzovat, že rozhodnutí neexistuje, tj. že je nicotné. Nezákonnost může být vyvolána
chybnou aplikací hmotného práva (pak půjde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní hovoří
§78 odst. 1 s. ř. s.) nebo práva procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení
předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.]; tyto vady
řízení jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady
podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí.
Rozlišování nezákonnosti a nicotnosti rozhodnutí není pouze akademickou záležitostí,
ale nese s sebou i vysoce praktické důsledky pro soudní přezkum. K nicotnosti správního aktu
jsou správní soudy jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v řízení
o kasační stížnosti povinny přihlížet z úřední povinnosti, nad rámec žalobních bodů či důvodů
kasační stížnosti. Je-li rozhodnutí skutečně nicotné, soud v řízení o žalobě
pouze deklaratorním výrokem prohlásí (konstatuje) jeho nicotnost. Tento postup odpovídá
i samotné logice věci: Není-li tu „nic“, co by zakládalo práva či povinnosti subjektů, nelze
toto „nic“ zrušit. Pouze se vysloví nulita takového aktu. Naproti tomu jde-li o nezákonné
rozhodnutí, platí, že soud k jeho vadám způsobujícím nezákonnost přihlíží zásadně
pouze k námitce žalobce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2007,
č. j. 5 Ans 5/2006 - 215).
Lze shrnout, že chybějící zákonné náležitosti správního aktu mohou vyvolávat
jeho nicotnost pouze tehdy, jestliže je tento nedostatek natolik intenzivní
a zřejmý, že po účastnících dotčeného právního vztahu nelze spravedlivě žádat,
aby tento správní akt respektovali (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2003, č. j. 2 Afs 12/2003 - 216, publikovaný pod č. 212/2004 Sb. NSS).
V posuzovaném případě rozhodnutí, jímž žalovaný stanovil dodatečné doúčtování
prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2002 a výši platby na účet
univerzální služby, v podstatě splňuje náležitosti stanovené v §47 správního řádu.
Posuzované rozhodnutí je poněkud netradičně členěno, ale obsahuje část výrokovou
a odůvodnění, chybí pouze otisk úředního razítka a poučení o opravných prostředcích. Tuto
situaci však předpokládá §54 správního řádu, který stanoví, že pokud účastník řízení
v důsledku toho, že nebyl poučen vůbec, podal opravný prostředek po lhůtě, má se za to,
že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí.
Lze konstatovat, že tyto vady nejsou natolik zásadní a intenzivní, že by nešlo hovořit vůbec
o rozhodnutí. Shora uvedené rozhodnutí proto netrpí absolutním nedostatkem zákonem
předepsané formy, jak namítal stěžovatel.
Při přezkumu daného rozhodnutí nelze dále přehlédnout, že v prvním stupni chybně
rozhodoval předseda Českého telekomunikačního úřadu, jenž je podle §102 odst. 2 zákona
o telekomunikacích povolán rozhodovat o řádných a mimořádných opravných prostředcích.
Ani tato skutečnost však nezakládá nicotnost tohoto rozhodnutí, neboť za nicotný je třeba
pokládat ten správní akt, který byl vydán k tomu absolutně věcně nepříslušným
(nekompetentním) správním orgánem, nikoli však správní akt, vydaný ve správním řízení
v prvním stupni orgánem vyššího stupně, jemuž by jinak příslušelo rozhodovat o věci jako
odvolacímu orgánu.
V této souvislosti je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů
i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální, podle níž pojem „rozhodnutí“ je označením
technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy.
„Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně
nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění,
že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může
být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla
předpokládanou zákonnou procedurou“ (Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád,
komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1041-1042). „Není tedy podstatné,
jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr,
příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně
a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku,
změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby“
(srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96, in: Ústavní soud ČR:
Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, str. 327 a 328, z novější judikatury obdobně usnesení
sp. zn. IV. ÚS 233/02, sv. 27, str. 337 a násl.).
Pojem „rozhodnutí“ je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný
orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele,
že předmětná rozhodnutí jsou nicotná, neboť neměla příslušnou formu a nebyla vydána
v žádném procesu, se v tomto světle jeví jako liché. Proti nim lze dokonce namítnout,
že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě
tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem
podle příslušného procesního předpisu. Vady vyskytnuvší se v napadeném prvoinstančním
rozhodnutí nelze tedy považovat za natolik intenzivní, aby mohly založit přímo nicotnost
tohoto rozhodnutí. Výše uvedený závěr lze dovodit také z nálezu Ústavního soudu ze dne
23. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 801/02, v němž se Ústavní soud zabýval povahou obdobných
správních aktů, kterými stanovil Český telekomunikační úřad prokazatelnou ztrátu
z poskytování univerzální služby. Ústavní soud dospěl k závěru, že oba prvoinstanční
napadené správní akty mají povahu rozhodnutí, proti kterým lze podat opravný prostředek.
Vyslovil-li Ústavní soud závěr, že předmětná rozhodnutí mají povahu rozhodnutí, proti nimž
lze podat řádný opravný prostředek, o kterém je povinen dle §102 odst. 2 zákona
o telekomunikacích rozhodnout předseda Českého telekomunikačního úřadu, a to bez ohledu
na skutečnost, že byla vydána jako formálně nedokonalá rozhodnutí bez odůvodnění
či poučení o opravném prostředku v domnění, že zde není povinnost vydat rozhodnutí v určité
procesní formě, nemohou být současně taková rozhodnutí považována za neexistující,
tedy za nicotná. Ústavní soud současně poukázal na to, že k obsahově obdobnému správnímu
aktu v jiné věci [vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. III ÚS 682/02] přistupoval
také jako k rozhodnutí. Tvrzení o absolutním nedostatku formy na tomto právním pozadí
tedy pozbývá přesvědčivého argumentačního podkladu (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 4. 2007, č. j. 5 Ans 5/2006 - 215, www.nssoud.cz).
Pokud tedy městský soud posoudil rozhodnutí ve věci dodatečného doúčtování
prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2002 a stanovení výše platby
na účet univerzální služby jako faktická negativní správní rozhodnutí, přezkoumatelná
soudem ve správním soudnictví, která netrpí natolik intenzivními vadami, že by je bylo nutno
považovat za nicotná, nedopustil se nezákonnosti a naopak rozhodnou právní otázku posoudil
zcela správně.
Stěžovatel dále namítal, že předmětné akty ani svým materiálním rozsahem obsahově
nepokrývají celou dispozici ustanovení §32 odst. 3 věta druhá ve spojení s §32 odst. 5
zákona o telekomunikacích. Ohledně dodatečného doúčtování prokazatelné ztráty stěžovatele
vzniklé poskytováním služeb ze souboru univerzální služby neuvedených ve vyhlášce
č. 235/2001 Sb. je žalovaný do dnešního dne podle stěžovatele nečinný. Stěžovatel uvedl,
že postup městského soudu, který se touto námitkou stěžovatele nezabýval a podle svých slov
ani zabývat nemohl, je nesprávný, neboť uvedená námitka má zásadní význam pro zjištění,
zda žalovaný zůstal v dané věci nečinný. Ani této námitce Nejvyšší správní soud nemůže
stěžovateli přisvědčit, neboť jejím vlastním obsahem je nesouhlas s rozsahem doúčtování
prokazatelné ztráty a tudíž se stanovením výše finančních částek v rozhodnutí. Žalovaný
v dané věci není oprávněn rozhodovat více rozhodnutími; pokud stěžovatel nesouhlasí
s rozsahem dodatečného doúčtování prokazatelné ztráty, může napadnout rozhodnutí
žalovaného odvoláním, což také učinil. Městský soud proto správně uvedl, že v řízení
o žalobě na ochranu proti nečinnosti se nemůže zabývat námitkami žalobce směřujícími
k samotnému stanovení finančních částek v rozhodnutí.
Žalovaný konečně podle stěžovatele ve shora uvedených nicotných rozhodnutích zcela
opomenul vystavit doklad opravňující stěžovatele k čerpání finančních prostředků z účtu
univerzální služby, ačkoli tato povinnost mu analogicky vyplývá z §32 odst. 3 věta druhá
zákona o telekomunikacích. Uvedená námitka ovšem má být uplatněna v odvolání proti
(prvoinstančnímu) rozhodnutí žalovaného; v podstatě by se jednalo o námitku,
že prvoinstanční správní orgán nerozhodl o celém předmětu řízení, jak mu ukládá zákon.
Pokud by námitka byla důvodná, muselo by na ni být odvolacím správním orgánem
patřičným způsobem reagováno; v opačném případě může být namítána v případné správní
žalobě proti odvolacímu správnímu rozhodnutí, ovšem nikoli v rámci žaloby proti nečinnosti
správního orgánu – ten totiž rozhodl, byť zatím jen v jediné instanci a možná nikoli o celém
předmětu řízení. Z uvedeného plyne, že ani tato stížní námitka není důvodná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona. Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady
řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto
náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu