ECLI:CZ:NSS:2009:7.ANS.5.2008:154
sp. zn. 7 Ans 5/2008 - 154
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Adast Systems,
a. s. (dříve ADAMOV SYSTEMS, a. s.), se sídlem Mírová 2, Adamov, zastoupen Mgr. Hanou
Zahálkovou, advokátkou se sídlem Příkop 4, Brno, proti žalovanému: Finanční úřad v Blansku,
se sídlem Smetanova 3, Blansko, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 25. 6. 2008, č. j. 31 Ca 222/2007 - 133,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 25. 6. 2008, č. j. 31 Ca 222/2007 – 133, odmítl
žalobu, jíž se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany proti nečinnosti Finančního úřadu
v Blansku (dále jen „finanční úřad“) spočívající v tom, že finanční úřad neověřil ve smyslu
ust. §32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „zákon o správě daní
a poplatků“) splnění podmínek neplatnosti platebních výměrů ze dne 25. 2. 1999,
č. j. 16695/99/283911/6619 a č. j. 16696/99/283911/6619.
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné nejprve uvést, že rozhoduje o kasační
stížnosti stěžovatele již potřetí. Poprvé rozsudky ze dne 20. 4. 2005, č. j. 7 Afs 84/2004 - 84 a
č. j. 7 Afs 100/2004 - 90, zrušil usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby proto, že si krajský
soud neujasnil, zda se stěžovatel podanými žalobami domáhal ochrany před nezákonným
zásahem (§82 a násl. s. ř. s.), nebo ochrany proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.).
V dalším řízení krajský soud žaloby opět odmítl, neboť dospěl k závěru, že i přes výzvu a poučení
soudu, nesplňují všechny podmínky pro to, aby se jimi soud mohl zabývat meritorně. Rovněž
tato usnesení Nejvyšší správní soud po spojení věcí rozsudkem ze dne 13. 9. 2007,
č. j. 7 Afs 112/2006 – 103, zrušil s tím, že vady žalob byly v řízení před krajským soudem
odstraněny, a je proto třeba, aby krajský soud v dalším řízení posoudil, zda se v daném případě
jedná o nečinnost finančního úřadu podle ust. §79 a násl. s. ř. s. či nikoliv.
Krajský soud poté řízení o žalobách spojil ke společnému řízení a žalobu napadeným
usnesením ze dne 25. 6. 2008, č. j. 31 Ca 222/2007 – 133, odmítl. V odůvodnění usnesení uvedl,
že důvodnost žaloby na nečinnost správního orgánu může soud posuzovat a věcí se meritorně
zabývat jen tehdy, domáhá-li se žalobce ochrany proti nečinnosti správního orgánu spočívající
v nevydání rozhodnutí nebo nevydání osvědčení, k jehož vydání je podle zákona povinen,
přičemž musí současně v žalobě tvrdit a prokázat, že využil všechny zákonem předepsané
prostředky, které mu zákon k ochraně před nečinností správního orgánu poskytuje. Jinak není
dána pravomoc soudu k poskytnutí takové ochrany vydáním rozhodnutí podle dílu 2 hlavy II
části třetí s. ř. s., a chybí tak základní podmínky řízení, za kterých může soud jednat a rozhodovat
ve věci. Tak tomu podle krajského soudu bylo i v předmětné věci. Pojem rozhodnutí správního
orgánu, jehož vydání se lze žalobou proti nečinnosti správního orgánu domáhat, je legislativní
zkratkou, která byla zavedena ust. §65 odst. 1 s. ř. s. a která se tak vztahuje i na všechna další
ustanovení v s. ř. s. následující, kde je použita. Rozhodnutím ve smyslu této legislativní zkratky
není jakýkoliv úkon správního orgánu, ale pouze takový, který zasahuje do práv nebo povinností
žalobce tím, že jeho práva nebo povinnosti zakládá, mění, ruší nebo je závazně určuje. Není-li
úkon správního orgánu způsobilým zasáhnout do práv a povinností žalobce, protože není
rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., není-li správní orgán povinen ve věci vydat
rozhodnutí a nevyčerpal-li žalobce prostředky ochrany ve správním řízení, pak není v pravomoci
soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu proti nečinnosti správního orgánu a nemůže
ani rozhodovat o povinnosti správního orgánu úkon provést. Krajský soud dále poukázal
na ust. §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků s tím, že pouze v případech uvedených
v tomto ustanovení ověřuje správce daně splnění podmínek neplatnosti platebního výměru.
O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Sdělení finančního úřadu, kterým reagoval
na žádost stěžovatele, především není rozhodnutím o právech a povinnostech ve smyslu ust. §65
odst. 1 s. ř. s. a dále nejsou splněny jiné zákonem předepsané podmínky, neboť zákon správci
daně v tomto případě ani neukládá povinnost vydat rozhodnutí k žádosti daňového subjektu.
V tom, že finanční úřad žádosti stěžovatele nevyhověl a reagoval na ni přípisem, v němž mu sdělil
důvody tohoto postupu, nelze spatřovat nečinnost. Krajský soud také poukázal na to, že
stěžovatel po vydání předmětných platebních výměrů využil všechny prostředky obrany,
a to nejen ve správním řízení, ale následně také v řízení soudním. Zákonnost platebních výměrů
byla potvrzena jak odvolacím orgánem, tak následně soudem. Nelze tedy nyní dovodit, že by byly
dány podmínky pro řízení o žalobě na nečinnost finančního úřadu. Pro úplnost krajský soud
k otázce neplatnosti platebních výměrů odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
zejména na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96 (č. 793/2006
Sb. NSS) a dále na rozsudek ze dne 18. 11. 2003, č. j. 2 Afs 12/2003 - 216 (č. 212/2004 Sb.
NSS.). Za této situace nebyly podle krajského soudu dány podmínky řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, a proto žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel kasační stížnost, ve které mimo jiné namítal,
že krajský soud neměl jeho žalobu odmítnout, ale měl ji věcně projednat a zabývat se otázkou,
zda platební výměry jsou neplatné ve smyslu ust. §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků
a zda finanční úřad svou nečinností spočívající v nevydání rozhodnutí neporušuje zákon. V této
souvislosti poukázal jednak na usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2004,
sp. zn. III. ÚS 178/04, ze kterého vyplývá, že je v pravomoci krajského soudu přezkoumat,
zda byly splněny podmínky pro ověření neplatnosti předmětných platebních výměrů, a jednak
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne
14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 - 182, kterými bylo rozhodnuto o kasačních stížnostech
směřujících proti rozsudkům krajského soudu, v nichž bylo k žalobě podané podle ust. §79
odst. 1 s. ř. s. zkoumáno, zda rozhodnutí je či není neplatné podle ust. §32 odst. 7 zákona
o správě daní a poplatků. Pokud by tedy chtěl Nejvyšší správní soud přisvědčit tomu, že žaloba
měla být odmítnuta, pak by se odchýlil od předchozí judikatury, a věc by měla být předložena
rozšířenému senátu. Postoupit věc rozšířenému senátu je však podle stěžovatele možné pouze
tehdy, pokud o věci nerozhodl Ústavní soud. K tomu stěžovatel odkázal na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, a to usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006,
č. j. 2 Afs 66/2004 – 53, a rozsudek ze dne 14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 – 44, s tím, že není
správný názor Nejvyššího správního soudu, hodlá–li se odchýlit od své dřívější judikatury,
poněvadž ten nyní spočívá i v neakceptování judikatury Ústavního soudu, konkrétně usnesení
ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04. Rozhodl–li o věci již Ústavní soud, neměl by Nejvyšší
správní soud postoupit věc rozšířenému senátu, ale měl by ji posoudit v kontextu s rozsudky
ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 – 182, a
citovaným usnesením Ústavního soudu. Opačný výklad by vedl ke ztrátě právní jistoty
v předvídatelnost soudního rozhodování. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení
napadeného usnesení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, pokud se Nejvyšší správní
soud přikloní k rozsudkům ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 9 Ans 3/2007 - 182. Pro případ, že se přikloní k právnímu názoru obsaženému v napadeném
usnesení, navrhl stěžovatel předložení věci rozšířenému senátu.
Finanční úřad se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci krajským
soudem a uvedl, že považuje právní úvahu a závěry obsažené v napadeném usnesení za správné.
Kasační stížnost, resp. důvody, které stěžovatel uvedl na podporu svých tvrzení, má finanční úřad
za irelevantní, a navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
Dosavadní přístup Nejvyššího správního soudu k otázce posuzování neplatnosti
rozhodnutí finančních orgánů krajskými soudy v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu podle ust. §79 a násl. s. ř. s. je nejednotný.
V rozsudku ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80 (publikovaný pod č. 456/2005 Sb.
NSS) Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „i kdyby soud v rámci ochrany proti nečinnosti správního
orgánu shledal žalobu opodstatněnou a uložil by správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení,
tj. to, aby byl ve stanovené lhůtě činný, v žádném případě není oprávněn správní orgán zavázat k vydání
rozhodnutí určitého obsahu, tj. k tomu, jak konkrétně má být činný, jak se toho mimo jakoukoliv pochybnost
stěžovatel domáhá. Při rozhodování o žalobě proti nečinnosti správního orgánu není soud oprávněn posuzovat
formální náležitosti již vydaných rozhodnutí, ale pouze, zda existuje povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí
ve věci samé). Proto se Nejvyšší správní soud nezabýval stěžovatelem namítanými vadami správních rozhodnutí,
neboť posouzení platnosti či neplatnosti těchto rozhodnutí není předmětem řízení podle §79 a násl. s. ř. s.
Námitky proti rozhodnutím vydaným správcem daně měl stěžovatel možnost uplatnit v odvolacím řízení podle
§48 a násl. zákona o správě daní a poplatků, popř. v řízení reklamačním podle §53 citovaného zákona, a také
v přezkumném řízení před krajským soudem.“ Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
i v dalších svých rozsudcích týkajících se ověření neplatnosti rozhodnutí podle ust. §32 odst. 7
zákona o správě daní a poplatků (viz rozsudky ze dne 25. 4. 2007, č. j. 7 Ans 9/2006 – 72 a ze
dne 16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009 – 84). V této souvislosti je nutné zdůraznit, že ve všech třech
citovaných věcech přezkoumával Nejvyšší správní soud rozsudky krajských soudů, kterými byla
žaloba na ochranu proti nečinnosti zamítnuta. Dále je třeba poukázat na rozsudek ze dne
15. 12. 2004, č. j. 2 Ans 4/2004 - 116 (publikovaný pod č. 506/2005 Sb. NSS), ve kterém
Nejvyšší správní soud, byť ne v případě týkajícím se neplatnosti rozhodnutí podle ust. §32
odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, mimo jiné uvedl, že v případě žaloby podle ust. §79 a
násl. s. ř. s. „Jde o žalobní institut k ochraně před nečinností správního orgánu, i když jeho prostřednictvím nelze
dosáhnout vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu.“
Odlišný přístup Nejvyššího správního soudu vyplývá z rozsudku ze dne 19. 7. 2007,
č. j. 7 Ans 2/2007 - 77, kterým byla zamítnuta kasační stížnost, která, tak jako v dané věci,
směřovala proti usnesení, jímž krajský soud odmítl žalobu proti nečinnosti správce daně
spočívající v neověření neplatnosti rozhodnutí podle ust. §32 odst. 7 zákona o správě daní
a poplatků.
Konečně existují i rozsudky (ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 - 182; stěžovatel na ně poukazuje v kasační stížnosti), ve kterých
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudky, v nichž se krajský soud věcně zabýval otázkou,
zda finanční orgány postupovaly správně, když neověřily neplatnost rozhodnutí podle ust. §32
odst. 7 zákona o správě daní a poplatků. Přitom rovněž věcně přezkoumal rozhodnutí finančních
orgánů, jejichž neplatnosti se daňové subjekty dovolávaly. Z citovaných rozsudků,
a jim předcházejících rozsudků krajského soudu, tedy implicitně vyplývá, že v případech,
kdy finanční orgány neověří neplatnost rozhodnutí a daňovému subjektu to pouze přípisem sdělí,
je možné se neplatností rozhodnutí finančních orgánů meritorně zabývat v řízení o žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Stejný závěr vyslovil i Ústavní soud v usnesení
ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04, v němž mimo jiné uvedl, že „Pokud tedy podle názoru
stěžovatelky měl příslušný finanční úřad svým rozhodnutím osvědčit neplatnost předmětného rozhodnutí, neboť toto
postrádá některou z podstatných náležitostí a správní orgán (finanční úřad) uvedené neshledal a nemá povinnost
o tom vydat rozhodnutí, je v pravomoci správního soudu přezkoumat, zda byly splněny podmínky pro osvědčení
neplatnosti rozhodnutí (tedy zda skutečně postrádá některou z podstatných náležitostí) a zda správní orgán (...)
svou nečinností (nevydáním rozhodnutí) neporušuje zákon (§32 odst. 7 ZSDP). Stěžovatelka tedy měla
k dispozici procesní prostředek k ochraně svých práv; mohla se správní žalobou domáhat, aby příslušný krajský
soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (§79 odst. 1 s. ř. s.).“
Z citované judikatury tedy vyplývá, že Nejvyšší správní soud již v minulosti shledal
v souladu se zákonem jak usnesení, jímž krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti správce
daně spočívající v neověření neplatnosti rozhodnutí odmítl, tak i rozsudky, jimiž byly takové
žaloby zamítnuty. U zamítavých rozsudků pak lze odlišit případy, kdy se krajský soud zabýval
pouze otázkou, zda finanční orgány na žádost daňového subjektu o ověření neplatnosti
rozhodnutí reagovaly, od případů, kdy se krajský soud (a poté i Nejvyšší správní soud) věcně
zabýval tím, zda byly naplněny předpoklady pro ověření neplatnosti rozhodnutí ve smyslu
ust. §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků.
Z výše popsaných tří variant se sedmý senát se ztotožňuje s právním názorem
vysloveným v rozsudku ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, ze dne 25. 4. 2007,
č. j. 7 Ans 9/2006 - 72 a ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009 – 84. V řízení o žalobě proti
nečinnosti správního orgánu je tedy možné se zabývat výhradně otázkou, zda byl správní orgán
nečinný, a v případě, že správní soud shledá žalobu na ochranu proti nečinnosti důvodnou, uloží
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí či osvědčení. Soud však nemůže správnímu
orgánu uložit, aby vydal rozhodnutí o konkrétním obsahu. Pokud by však byl připuštěn věcný
přezkum naplnění podmínek pro ověření neplatnosti rozhodnutí správce daně v řízení o žalobě
na ochranu proti nečinnosti, bylo by, v případě, že by soud dospěl k závěru, že podmínky
pro ověření neplatnosti byly skutečně naplněny, jediným možným výsledkem soudního řízení
právě rozhodnutí zakládající povinnost správce daně rozhodnout určitým způsobem, tj. ověřit
neplatnost rozhodnutí. Takový výklad ustanovení §79 a násl. s. ř. s. považuje sedmý senát
za nesprávný. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že daňový subjekt má možnost namítat
důvody neplatnosti rozhodnutí jak v odvolání v daňovém řízení, tak i v případné žalobě proti
rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle ust. §65 a násl. s. ř. s. Není tedy v žádném
případě zbaven možnosti bránit svá subjektivní práva. Za zcela případnou považuje sedmý senát
argumentaci možným řetězením soudního přezkumu ve stejné věci (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009 – 84, bod 17).
K tvrzení stěžovatele, že by věc neměla být postoupena rozšířenému senátu, neboť
ke sporné otázce se již vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 6. 10. 2004,
sp. zn. III. ÚS 178/04, Nejvyšší správní soud poukazuje na zásadní rozdíl mezi precedenční
závazností nálezu a usnesení Ústavního soudu, přičemž povinnost respektovat rozhodnutí
Ústavního soudu se vztahuje primárně (a téměř výlučně) na nálezy. Jak uvedl Ústavní soud
v nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (http://nalus.usoud.cz), „mezi usneseními
by mohly mít precedenční účinky maximálně jenom ty, které Ústavní soud usnesením svého pléna vybral
pro publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu.“ Vzhledem k tomu, že usnesení Ústavního
soudu ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04, publikováno nebylo a dále s ohledem na to, že
neobsahuje ke sporné otázce de facto jakoukoli relevantní argumentaci a je v něm pouze vysloven
závěr o možnosti správního soudu přezkoumat splnění podmínek pro ověření neplatnosti
rozhodnutí v řízení o žalobě proti nečinnosti, nepovažuje sedmý senát existenci citovaného
usnesení za překážku předložení věci rozšířenému senátu podle ust. §17 s. ř. s.
Jelikož právní názor sedmého senátu je v rozporu jednak s právním názorem vyplývajícím
z rozsudku ze dne 19. 7. 2007, č. j. 7 Ans 2/2007 - 77, a dále s právním názorem dovoditelným
z rozsudků ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 9 Ans 3/2007 - 182, postupuje sedmý senát věc podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí
rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Michal
Mazanec, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Marie Turková, JUDr. Miluše
Došková a JUDr. Jakub Camrda. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců
(§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k tomuto usnesení ve lhůtě jednoho týdne od jeho doručení.
V Brně dne 8. října 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu