ECLI:CZ:NSS:2010:6.AS.42.2008:509
sp. zn. 6 As 42/2008 - 509
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobců: a) Děti
Země - Klub za udržitelnou dopravu, občanské sdružení, se sídlem Cejl 48/50, Brno,
b) Svoboda zvířat Hradec Králové, občanské sdružení, se sídlem Lochenice 156, Předměřice
nad Labem - Lochenice, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem
Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 12. 2005,
č. j. KrÚ - 22569/167/2005/OM/KI, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ředitelství
vodních cest České republiky, se sídlem Vinohradská 184/2396, Praha 3, zastoupen é JUDr. Jiřím
Stránským, advokátem, se sídlem Jandova 8, Praha 9, 2) Město Přelouč, se sídlem
Masarykovo náměstí 25, Přelouč, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení
ad 1) proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 14/2006 - 365,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 14/2006 - 365, se zr uš uje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Osoba zúčastněná na řízení uvedená výše pod označením 1) podala kasační stížnost
proti shora označenému rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného
ze dne 14. 12. 2005, č. j. KrÚ - 22569/167/2005/OM/KI, a věc byla vrácena žalovanému
k dalšímu řízení. Zrušeným rozhodnutím správního orgánu bylo v odvolacím řízení potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Přelouč, odboru stavebního, vodoprávního a dopravy, oddělení
územního a stavebního řízení č. j. ST 854/2004/Zd ze dne 11. 10. 2005, jímž bylo rozho dnuto
o umístění stavby s názvem „Nový plavební stupeň Přelouč“, která obsahuje plavební kanál
s novou plavební komorou v celkové délce cca. 3200 m, který je veden po pravém břehu Labe;
z koryta Labe odbočuje v říčním kilometru 112,395 pod stávající plavební komorou a zpět
se vrací nad jezem v říčním kilometru 115,785; součástí stavby je dále výstavba mostu přes koryto
řeky Labe a nový plavební kanál, přináležející přeložky komunikací, vodotečí, odvodňovacích
drénů a příkopů, přeložky rozvodů inženýrských sítí, terénní úpravy a další vyvolané investice
na ve výroku rozhodnutí uvedených pozemcích se specifikovanými provozními soubory
a stavebními objekty. Současně bylo zamítnuto odvolání žalobce a) a žalobce b) a občanského
sdružení Ekologický právní servis. Nejvyšší správní soud kasační stížnost nejdříve odmítl
usnesením ze dne 14. 1. 2009, č. j. 6 As 42/2008 - 464, a to z důvodu její opožděnosti. Stěžovatel
se však obrátil s ústavní stížností na Ústavní soud a Ústavní soud usnesení Nejvyššího správního
soudu o odmítnutí kasační stížnosti svým nálezem ze dne 27. 8. 2009, sp. zn. II. ÚS 264/09,
zrušil. Nejvyšší správní soud je tedy zavázán znovu o kasační stížnosti věcně rozhodnout.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka Pardubice, vyšel při svém posouzení věci
z následujících skutečností: Nejprve je třeba uvést, že soud řízení přerušil do doby, než měl
postaveno na jisto, že rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o povolení výjimky z ochrany
kriticky a silně ohrožených druhů rostlin č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne
28. 11. 2003, které bylo podkladem pro přezkoumávané územní rozhodnutí, bylo v souladu
se zákonem zrušeno (Městským soudem v Praze rozsudkem č. j. 7 Ca 25/2004 - 34 ze dne
28. 2. 2006; kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze byla rozsudkem Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 As 48/2006 - 118 ze dne 27. 3. 2008 zamítnuta). Zúčastněná osoba
na řízení 1) navrhla mj. přerušení řízení do doby pravomocného skončení správních řízení
o výjimce vedených v době soudního řízení u Krajského úřadu Pardubického kraje, čemuž soud
nevyhověl s poukazem, že na níže uvedenou argumentaci k §75 odst 1 s. ř. s., s tím, že soud
nemůže přihlížet ke správním řízení vedeným v době rozhodování soudu, neboť k tomu nemá
zákonnou oporu. K otázce žalobní legitimace soud uvedl, že žalobci jako občanská sdružení
zabývající se ochranou přírody a krajiny uplatnili mimo jiné námitky týkající se jejich procesních
práv v řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí, proto je žaloba přípustná (odkaz
na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 48/2006 - 118 ze dne 27. 3. 2008).
Ze správního spisu žalovaného vzal soud za rozhodné tyto okolnosti: Žalovaný vydal
napadené rozhodnutí, kterým rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil,
přičemž ve svém rozhodnutí výslovně vycházel mj. z podkladového rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených druhů rostlin
č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003 (odkazem na podmínky
tohoto rozhodnutí vyvracel námitky odvolatelů do vydání územního rozhodnutí bez výjimky
z ochrany ohrožených druhů živočichů Formica cunicularia Latreille, Formica fusca a Formica
rufubarbis.). Soud se předně považoval za nutné vypořádat s relevancí zrušení rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených druhů
rostlin č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003, jímž byla udělena výjimka
podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek ochrany
zvláště chráněných rostlin a živočichů pro účely investičního záměru „Nový plavební stupeň
Přelouč“.
Vyšel přitom z §37 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, §§50 a 56 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Ve vztahu mezi ro zhodnutím o výjimce, které bylo vydáno
Ministerstvem životního prostředí podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
a mezi rozhodnutím o umístění stavby je vztah řetězících se správních rozhodnutí,
když rozhodnutí o umístění stavby je podmíněno kladným rozhodnutím o udělení výjimky.
Za situace, kdy bylo tzv. podkladové rozhodnutí (o povolení výjimky) zrušeno, se soud
vypořádával s relevancí této okolnosti ve vztahu k jeho povinnosti vyplývající z §75 odst.1 s. ř. s.
vycházet při soudním přezkumu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. Ve vztahu k ustanovení §75 odst. 1 si soud položil dvě otázky:
zda uvedené rozhodnutí Ministerstva životního prostředí svým výrokem vytváří právní stav,
či zda se řadí mezi skutkové okolnosti věci a dále, zda vzhledem k tomu, že bylo příslušným
rozsudkem zrušeno až po datu vydání v tomto soudním řízení přezkoumávaného rozhodnutí,
je tato okolnost v tomto soudním řízení právně relevantní. Je -li rozhodnutí v právní moci,
pak pro toto rozhodnutí platí tzv. presumpce správnosti správního aktu, a to až do doby,
kdy je rozhodnutí autoritativně zrušeno. To tedy znamená, že je -li správní rozhodnutí v době
jeho právní moci, bude-li posléze autoritativně zrušeno, považováno za akt aplikace práva
spoluutvářející právní stav, pak v důsledku uvedené presumpce správnosti může být za součást
právního stavu považováno jen v jakési oslabené podobě. Státní moc (veřejná moc obecně) může
vykonávat svoji pravomoc a působnost výhradně secundum et intra legem. Je-li následně
autoritativně zjištěno, že veřejná moc byla vykonána excesivně (praeter legem, in fraudem legis,
contra legem), pak právě uplatnění pouhé presumpce správnosti správního aktu slouží k nápravě
protizákonného a rovněž tak ve smyslu čl. 2 odst.3 Ústavy protiústavního stavu. Za relevantní
proto vyhodnotil soud okolnost, že konkrétní správní rozhodnutí ve věci podstatné, bylo
zrušeno, až po vydání napadeného rozhodnutí. Za skutečný právní stav, nikoliv jen presumovaný
právní stav, je tak soud v e vztahu k době rozhodování správního orgánu nezbytně povinen
považovat právní stav objektivizovaný, došlo-li k jeho objektivizaci zákonem k tomu určenou
autoritou (zde soudem). V dané věci je znám ob jektivizovaný právní stav, tj. neexistence
rozhodnutí o výjimce, neboť to bylo autoritativně pro vady řízení příslušným soudem zrušeno.
Kdyby soud striktně vycházel z presumovaného právního stavu v době rozhodování správního
orgánu v přezkoumávané věci, nemohl by pak přihlížet k tomu, že jedním z podkladů, a v daném
případě podkladů tvořícího pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non,
neboť se jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí, bylo rozhodnutí vydané v rozporu se zákonem.
Vyvstává rovněž otázka, v čem by bylo možno vůbec shledat účel soudního pře zkumu
jednotlivých řetězících se rozhodnutí. Soud proto dospěl k závěru, že jiný, než jím přijatý přístup
k interpretaci zákonného ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. reprezentuje ryze formalistický přístup
k textu právní normy, přičemž opomíjí, že text právn í normy je pouze nositelem
(komunikátorem) jejího obsahu, nikoliv nutně obsahem samotným, přičemž se dovolává
interpretačních přístupů nastíněných Ústavním soudem (při interpretaci předpisů přednost nemá
jazykový výklad, ale smysl a účel právní úpravy). Soud tedy vycházel - svými vlastními slovy -
ze skutečného, nikoliv jen presumovaného právního stavu v době rozhodování správního
orgánu, což vedlo ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného podle §76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. Žalovaný totiž vydal napadené rozhodnutí bez objektivní existence rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Dle názoru soudu se přitom jedná o takovou vadu řízení, k níž soud musí přihlížet z úřední
povinnosti, vyjde-li najevo a nelze na ni vztahovat žalobní povinnost ve smyslu koncentrace
žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. v daném případě, neboť žalobce se o takové vadě v době
podávání žaloby ani objektivně nemohl dozvědět. Soud proto postupoval v souladu
s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze dne 17. 12. 2007,
podle něhož zásada koncentrace a dispozitivnosti řízení ve správním soudnictví je zmírněna
korelativem obsaženým v §76 s. ř. s., jenž umožňuje přihlédnout k některým vadám bez toho,
aby byly obsaženy v žalobě, pokud „vyjdou při jednání najevo“, což je nutno vyložit tak,
že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba zúčastněná na řízení, či se bude
jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud. Společným jmen ovatelem
všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být
známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních
bodů. Může se přitom jednat o skutečnosti skutkové, i o skutečnosti právní. V dané věci vyšla
skutečnost právní najevo v době po podání žaloby, přičemž bylo jednoznačné, že v jejím
důsledku nemůže napadené rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) obstát. Žalobce v žalobě
uváděl alespoň to, že na rod mravenců n ebyla poskytnuta výjimka podle zákona o ochraně
přírody a krajiny. Argumentace žalovaného k této žalobní námitce pak obsahovala tvrzení,
že výjimka se vztahuje i na uvedený rod mravenců, neboť tito budou chráněni v souvislosti
s ochranou biotopu modrásků, jak upravuje právě zrušené rozhodnutí o udělení výjimky. Je -li
tedy argumentace žalovaného opřena o rozhodnutí o výjimce, pak je zřejmé, že tato argumentace
se zrušením rozhodnutí o výjimce padá, tedy opět by se jednalo o vadu řízení pro absenci
podkladového rozhodnutí.
Soud ještě nad rámec této základní úvahy uvedl, že ustanovení §100 odst. 1 písm.b),
odst.3 správního řádu upravuje obnovu řízení z moci úřední v případě, že bylo zrušeno
či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být
obnoveno, pokud takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem
rozhodování. Jinak řečeno, správní řád obsahuje institut obnovy řízení rovněž pro případy,
kdy byla prolomena presumpce správnosti správního aktu. Soud má za to, že by nebylo v souladu
s poskytováním soudní ochrany po vyčerpání řádných opravných prostředků,
když tuto podmínku přípustnosti žaloby stanoví §68 písm. a) s. ř. s., pokud by nepřihlížel
k „objektivizovanému“ právnímu stavu v době rozhodování správního orgánu právě s poukazem
na povinnost správního orgánu provést obnovu řízení a vědomě by v rozporu se zásadou
procesní ekonomie přezkoumával veškeré žalobní námitky, když přínos přezkoumání žalobních
námitek s ohledem na nutné odklizení napadeného správního rozhodnutí, by byl samoúčelný.
Soud proto i z uvedeného důvodu zvolil takový výklad §75 odst. 1 s. ř. s., který mu umožnil
spravedlivou a racionální aplikaci práva ve formě soudního přezkumu, nikoliv jen mechanickou
aplikaci práva, která by byla projevem akceptace presumovaného právního stavu jako právního
stavu limitujícího přezkumnou činnost soudu. Ohledně vyjádření zúčastněné osoby a žalovaného
k nutnosti zohlednění veřejného zájmu na zajištění dopravy, pro níž má vybudování plavebního
kanálu na Labi zásadní význam, což dokládají četnými politickými dokumenty, soud uvedl,
že podle čl. 7 Ústavy stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního
bohatství. V tomto ústavním článku je zakotvena ochrana hodnot ochrany životního prostředí.
Zákon o ochraně přírody a krajiny potom tuto ochranu rozvádí na zákonné úrovni. Je tedy
zřejmé, že řízení o výjimce a podmíněnost napadeného správního rozhodnutí o umístění stavby
rozhodnutím o udělení výjimky je zřetelným projevem veřejného zájmu na ochraně přírody.
Tento veřejný zájem přitom vyplývá jednoznačně z právního principu zakotveného v Ústavě.
Jádro veřejného zájmu, který tvrdí zúčastněná osoba a žalovaný a který spatřují ve zlepšení lodní
nákladní dopravy s dopadem na zlepšení situace v nákladní dopravě obecně, naproti tomu leží
nikoliv v právním řádu, nýbrž v právně politické argumentaci směřující k prosazení určité
politiky. Soud proto k právně politické argumentaci ohledně důsledků pro dopravu v případě
zrušení napadeného rozhodnutí při rozhodování se mezi aplikací jednoho ze dvou shora
uvedených interpretačních přístupů §75 odst.1 s. ř. s. nepřihlížel. Vzhledem k tomu, že soud
zrušil napadené rozhodnutí pro vady řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nezabýval
se již jednotlivě ostatními žalobními námitkami.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení uvedená výše
pod označením 1) (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Nutno uvést, že tato kasační stížnost
ze dne 18. 7. 2008 byla podána opožděně: rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka
Pardubice, byl stěžovateli doručen dne 4. 7. 2008 (poslední den lhůty k podání kasační stížnosti
byl tedy - v souladu s §106 odst. 2 s. ř. s. a §40 odst. 2 s. ř. s. - pátek 18. 7. 2008), přiče mž dne
21. 7. 2008 byla tato kasační stížnost doručena nesprávnému soudu - Městskému soudu v Praze,
nikoliv tedy soudu příslušnému - „soudu, který napadené rozhodnutí vydal“ (§106 odst. 4 s. ř. s.).
O této situaci bylo již v praxi Nejvyššího správního sou du rozhodováno, a to s následujícím
závěrem: „Kasační stížnost podaná ve lhůtě uvedené v §106 odst. 2 s. ř. s. u nepříslušného
soudu, je kasační stížností včasnou jen tehdy, jestliže tento nepříslušný soud ještě ve lhůtě
k podání kasační stížnosti tuto kasační stížnost odeslal (předal k poštovní přepravě) příslušnému
krajskému soudu nebo Nejvyššímu správnímu soudu“ (právní věta k usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 4 Azs 39/2003 - 37). V daném případě bylo včasné
předání k poštovní přepravě příslušnému krajskému soudu již pojmově vyloučeno, když kasační
stížnost byla nepříslušnému Městskému soudu v Praze doručena po zákonné dvoutýdenní lhůtě
k podání kasační stížnosti. Kasační stížnost ze dne 18. 7. 2008 byla podána opožděně. Stěžovatel
však již v kasační stížnosti upozorňoval na skutečnost, že mu rozsudek nebyl doručen celý (2
strany měly chybět), a požadoval opětovné doručení úplného rozsudku. V tomto požadavku
mu bylo krajským soudem vyhověno, rozsudek byl opětovně zaslán dne 26. 8. 2008, a dne
4. 9. 2008 bylo podáno nové podání ze dne 4. 9. 2008 označené jako kasační stížnost (nestejného
znění, obdobného obsahu jako kasační stížnost z 18. 7. 2008); nicméně Nejvyšší správní soud
nejprve druhé doručení neakceptoval jako řádné a ka sační stížnost usnesením ze dne 14. 1. 2009,
č. j. 6 As 42/2008 - 464, odmítl jako opožděnou. Ústavní soud však vyhověl ústavní stížnosti
stěžovatele, kterou bylo napadeno citované usnesení o odmítnutí kasační stížnosti. Ústavní soud
ve zrušujícím nálezu mj. vyslovil, že má být akceptováno jako řádné doručení druhé doručení
rozsudku, tj. doručení jeho úplného znění. Kasační stížnost z 18. 7. 2008 je tedy sice opožděná,
jak bylo osvětleno výše, avšak druhá kasační stížnost ze 4. 9. 2008 podaná po řádném doručení
úplného rozsudku byla podána včas; z podnětu této druhé kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
napadené rozhodnutí zrušil. V úvodu včas podané kasační stížnosti ze 4. 9. 2008 stěžovatel
po obsahové stránce - kromě vlastního rozsáhlého textu – výslovně odkázal na námitky
a dovolával se i obsahu kasační stížnosti z 18. 7. 2008. Stěžovatel v této kasační stížnosti
z 18. 7. 2008 zejména uvedl, že žaloba byla podána osobami, kterým nepříslušelo právo žalobu
podat, přičemž tyto osoby nebyly ani zmocněny řád nou plnou mocí k podání žaloby od osoby
oprávněné. Podle doložených plných mocí byl advokát zmocněný pro řízení o žalobách oprávněn
podat žalobu toliko za dvě fyzické osoby, uvedené jako zmocnitel (jako zmocnitel je uveden
„RNDr. M. P., člen výboru občanského sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se
sídlem Cejl 48/50, Brno“ a u podpisu zmocnitele je tento označen pouze jako RNDr. M. P.; u
plné moci druhého žalobce je situace formulačně obdobná). Pokud byly plné moci uděleny
panem RNDr. M. P. a panem M. K. jako fyzickými osobami, pak lze mít sice za to, že byly
uděleny platně; advokát však nebyl oprávněn k podání žaloby za dvě občanská sdružení. Jinak se
jedná o právní úkony neplatné pro nesoulad vůle a jejího projevu, resp. pro zmatečnost a
nesrozumitelnost, neboť připouští dva výklady o osobě zmocnitele. V případě žalobce a) tento
dále prokazoval právní subjektivitu organizační jednotky Děti země - Klub za udržitelnou
dopravu „Registračním listem změny zakládací listiny k 2. 1. 2003“. Podle stanov však vznikají
organizační jednotky sdružení písemnou Zakládací listinou. Tu žalobce nedoložil. Registrační
listinu podle stanov má vydávat Rada - v daném případě byla vydána a schválena místopředsedou.
Registrační list je dále nesrozumitelný - vyvolává otázky, zda výbor (o kterém se v textu
pojednává) je statutárním orgánem občanského sdružení „Děti země“, či organizační jednotky
„Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“. Zpochybněno je tak i jednání RNDr. P . jednat
jménem žalobce. Navíc žalobce nedoložil opis usnesení kolektivního orgánu Dětí země - Klubu
za udržitelnou dopravu (kterým je výbor) podle §37 odst. 2 s. ř. s. pro disponování žalobou.
Krajský soud dále pochybil, pokud nevyčkal rozhodnutí o výjimkách, které simultánně probíhalo
a které mohlo mít pro úvahy soudu podstatný význam. Soud měl postupovat podle logiky
vlastního rozhodnutí, když považuje podkladová rozhodnutí za skutečnost vytvářející právní stav,
měl si je opatřit, aby znal právní stav pro potřeby rozhodnutí. Má-li soud znát právo (iura novit
curia), musí znát mj. i všechny aktuálně prozařující (podkladové) individuální akty aplikace práva
a jejich právní život v běhu času. V části, kde soud argumentuje potřebou výjimky ve vztahu
k rodu mravenců, stěžovatel v tomto směru zdůrazňuje, že měsíc před rozhodnutím soudu
ministerstvo životního prostředí potvrdilo rozhodnutí o povolení výjimek pro všechny druhy
mravenců formica. Požadavek iura novit curia splněn nebyl, soud neznal právo a rozhodl na
základě této neznalosti. Procesně soud tedy - na základně vlastních úvah vyjádřených
v napadeném rozhodnutí - neměl v řízení pokračovat, dokud „podkladová“ řízení, jejichž
výsledek soud považoval za relevantní, neskončila. Krajský soud dále nesprávně posoudil právní
otázku při interpretaci §75 odst. 1 s. ř. s., neboť nevycházel ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud v rozporu s předpisem vykonstruoval,
že v důsledku presumpce správnosti správního aktu platícího jen do doby, než je toto rozhodnutí
zrušeno, je třeba pohlížet na takové rozhodnutí jako součást právního stavu, ze kterého orgán
vycházel, jen v jakési „oslabené podobě“. Tato myšlenka je novotou, která je v českém procesním
právu neobvyklá. Soud vykládá ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. nepřípustně - soud nerespektuje
jeho jednoznačné znění, které žádný prostor k výkladu nedává. Napadené rozhodnutí nesprávně
vyložilo relevanci rozhodnutí o povolení výjimek podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
Citované ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. zaručuje pro všechny stejné podmínky přezkumu.
Je nepřípustné vykládat zákon contra legem, i kdyby to bylo v tom nejlepším zájmu. Žalovaný
postupoval podle zákona - podklady byly v době jeho rozhodování platné. Použitá výkladová
pravidla rozhodnutí jsou filosofické a nepřiléhavé formulace, široce zobecňující, kde otevřené
porušení zákona je haleno do vznosných ideálů. Ustanovení však nedává žádný prostor
pro odlišný výklad. Postup soudu je nepřijatelný i z hlediska obecné spravedlnosti, která důsledně
vyžaduje dodržování právního řádu a kde pro všechny platí formálně stejný právní režim - všichni
mají rovné postavení. Nelze dodržování zákona považovat za „ryze formalistický přístup“.
Krajský soud dále v odůvodnění uvedl: „Soud by pak vůbec nemohl přihlížet k tomu, že jedním
z podkladů, a v daném případě podkladů tvořícího pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non,
neboť se jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí, bylo rozhodnutí vydané v rozporu se zákonem. Vyvstává
rovněž otázka, v čem by bylo možno vůbe c shledat účel soudního přezkumu jednotlivých řetězících se rozhodnutí,
když by v soudním řízení o následujícím rozhodnutí nemohlo být přihlíženo k výsledku soudního přezkumu
o rozhodnutí předcházejícím, jehož existence absolutně podmiňuje výrok přezkoumáv aného rozhodnutí.“ Lze
pochybovat, že rozhodnutí o výjimkách je nezbytným předpokladem platnosti územního
rozhodnutí. Právní řád má dost mechanismů na ochranu přírody i bez rozhodnutí o výjimkách
(odkaz na §127 stavebního zákona a obecná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny
o zákazu rušení, usmrcování atd. chráněných druhů živé přírody). Dočasným deficitem jednotlivé
výjimky není příroda vystavena jakékoli újmě. Úvaha o conditio sine qua non není než výmluvou
- pokud by to měla být pravda, pak by nález chráněného druhu v místě stavby již v průběhu
stavby měl znamenat nezákonnost pravomocného územního řízení. Úvahy soudu o interpretaci
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. jsou pochybné - znění zákona je jednoznačné a nepotřebuje žádnou
sofistikovanou interpretaci. Ani účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost či jiný
závažný důvod v daném případě nevyžaduje, aby se soud odchýlil od zákona. Jde zde o výklad
za účelem splnění nějakého účelového předsevzetí. Rozlišení skutečného a presumov aného
právního stavu v pojetí napadeného rozhodnutí je nepřijatelné, a to zejména z hlediska
nezbytného zachování alespoň minimální právní jistoty. Jelikož v době rozhodování správního
orgánu o vydání závazného stanoviska byla veškerá podkladová rozhodnutí v právní moci,
nemůže být pozdější zrušení jednoho z nich důvodem pro zrušení samotného územního
rozhodnutí. Neexistence rozhodnutí o povolení výjimek pak nebylo žalobním bodem ve smyslu
§71 odst. 1 písm. d) a §75 odst. 2 s. ř. s. Žalobce tento bod do žaloby nepojal - nebylo tedy
možné k této skutečnosti v soudním řízení přihlížet. Pokud rozsudek odmítá právně politickou
argumentaci, pak stěžovatel upozorňuje na §1 zákona o ochraně přírody a krajiny, který uvádí,
že při udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života,
přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji je nutno zohlednit
hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry. Tyto potřeby
obyvatel jsou vždy závislé na politické argumentaci. Ostatně ministr životního prostředí Bursík
v r. 2007 nově žádost o vydání výjimek zamítl z důvodů výlučně politických. Před realitou stýkání
práva a politiky nelze zavírat oči. Rozhodnutí se ze zřejmých důvodů nezabývá hodnocen ím
veřejného zájmu, zejm. porovnáním veřejného zájmu na stavbě kanálu a veřejného zájmu
na ochraně přírody. V tomto směru poukazuje stěžovatel zejména na možnost rozvoje regionu
s ohledem na potřebu zaměstnanosti. Logistické centrum Pardubice by pak při ko mbinaci více
druhů doprav vytvořilo optimální možnosti pro rozvoj regionu. Žalobce jakožto občanské
sdružení mohl dále žalobou namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv a mohl
uplatnit pouze takové žalobní body, které by směřovaly proti vadném u procesnímu postupu.
Z odůvodnění rozsudku není patrné, jak krajský soud z tohoto hlediska uplatněné žalobní body
posoudil a zda k porušení těchto práv žalobce došlo.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti ze 4. 9. 2008 uvádí, že se krajský soud nezabýval
otázkou aktivní legitimace žalobce a z toho plynoucí otázkou rozsahu přezkumu zrušených
rozhodnutí (zda lze přezkoumávat zrušená rozhodnutí v plné šíři, nebo pouze v rozsahu porušení
procesních práv žalobce). Nejprve stěžovatel dovozuje, že žalobce mohl b ýt aktivně legitimován
pouze na základě §65 odst. 2 s. ř. s. Specificky se potom stěžovatel věnuje otázce dovolávání se
aktivní legitimace dle §66 odst. 3 s. ř. s. a Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí
(dále jen „Aarhuská úmluva“) publikovaná pod č. 124/2004 Sb.m.s. V tomto směru uvádí,
že k založení aktivní legitimace nestačí, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu
ve smyslu čl. 10 Ústavy, ale rovněž aby obsahovala přímo použitelná (tzv. self-executing)
ustanovení. Aarhuská úmluva taková ustanovení neobsahuje. Stěžovatel v tomto směru
odkazuje na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (např. č. j. 5 As 19/2006 - 59,
č. j. 3 Ao 1/2007 - 44 nebo č. j. 2 As 12/2006 - 111). Většina žalobních bodů žalobce je pak
nepřezkoumatelných, neboť se nevztahují k procesnímu oprávnění žalobce. Způsobilým
žalobním bodem je tak pouze námitka žalobce, že žalovaný před vydáním napadeného
rozhodnutí doplnil spis o nové podklady, aniž by umožnil účastníkům odvolacího řízení vyjádřit
se k nim před vydáním rozhodnutí. Ostatní žalobní body se netýkají porušení vlastních
procesních práv žalobce, ale maximálně údajných hmotněprávních pochybení - z těchto důvodů
tedy krajský soud nemohl zrušit předmětná rozhodnutí. To vyplývá z dispoziční zásady. Bylo
by zjevně absurdní, kdyby soud mohl zrušit zrušená rozhodnutí i pro vady, které nepředstavují
způsobilé žalobní body žalobce. V opačném případě by se jednalo o tzv. actio popularis,
které český právní řád nezná. Procesní práva žalobce však nemohla být porušena v důsledku
skutečnosti, že bylo zrušeno rozhodnutí o výjimce vydané MŽP. V případě nicotnosti
předmětných rozhodnutí by bylo možno uvažovat, že účastník má procesní právo na to,
aby správní orgán zjišťoval nicotnost rozhodnutí; nemá však procesní právo na to, aby správní
orgán bez námitky účastníka přezkoumával zákonnost rozhodnutí. Účastník řízení ani nemůže
mít procesní právo na postup, který je správním řádem vyloučen ( přezkum zákonnosti vydaného
jiným správním orgánem). Žalobce navíc tuto nezákonnost rozhodnutí o výjimce ani nenamítal.
I kdyby bylo rozhodnutí o výjimce předpokladem pro vydání nyní přezkoumávaného stanoviska,
nepředstavovala by tato skutečnost porušení procesních práv žalobce - jednalo by se maximálně
o špatné posouzení věci z hmotněprávního hlediska, nikoliv o porušení procesních práv žalobce.
Skutečnost, že žalobce nemůže dovozovat porušení svých procesních práv pouze z toho,
že správní orgán dospěl v konkrétní otázce k jinému závěru než žalobce, podporuje i ustálená
judikatura Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel zde odkazuje na rozsudek č. j. 6 A 49/2002 -
41, ve kterém zdůrazňuje zejména tuto pasáž: „Sama skutečnost, že ve správním řízení nebylo ž alobcovým
námitkám ze strany správních orgánů obou stupňů přisvědčeno, přitom porušení žalobcových procesních práv
nezpůsobuje. Lze ostatně považovat za zcela legitimní, pokud správní orgán a některý z účastníků mají odlišný
právní názor na správní řízení jako celek i na jednotlivé úkony, které byly v jeho průběhu učiněny nebo které
učiněny být měly, stejně jako na závěry, k nimž správní orgán dospěl.“ Z judikatury Nejvyššího správního
soudu vyplývá, že otázka správnosti závěru stavebního úřadu při posuzování rozhodnutí, jež jsou
předpokladem vydání stavebního povolení, nepředstavuje zkrácení procesních práv účastníků
řízení (odkaz na rozsudek NSS č. j. 8 As 35/2007 - 92). Lze tedy uzavřít s tím, že procesní práva
žalobce nemohla být porušena v důsledku zrušení rozhodnutí o výjimce vydané MŽP.
Rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny není dále rozhodnutím,
které je předpokladem pro vydání územního rozhodnutí. Obě rozhodnutí jsou samostatná a
samostatně přezkoumatelná. Stavební zákon ani zákon o ochraně přírody a krajiny na žádném
místě neuvádí, že by rozhodnutí o výjimce dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo
předpokladem pro vydání územního rozhodnutí; naopak z dikce §50 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny stěžovatel dovozuje, že obě rozhodnutí jsou na sobě zcela nezávislá (tam
vyjmenované činnosti nelze konat bez ohledu na to, zda bylo či nebylo vydáno územní
rozhodnutí). Dokazuje to i systematika zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona,
když činnosti zasahující do sféry zvláště chráněných druhů nelze konat bez ohledu na to, o jakou
činnost se jedná - tedy nezávisle na typu zásahu člověka (stavba, nebo např. lov), a tedy nezávislá
na územním, či stavebním řízení. O neudržitelnosti názoru krajskéh o soudu svědčí i absurdní
následky, které by měl: pokud by se po platném vydání územního a stavebního rozhodnutí včetně
rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany kriticky ohrožených druhů zjistil výskyt těchto druhů,
bylo by dle názoru krajského soudu třeba zrušit územní rozhodnutí a stavební povolení (nikoli
jen vést řízení o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, jak velí logika věci).
Došlo by mj. k enormnímu nárůstu správní agendy, neboť chyba jednoho řízení by byla chybou i
druhého řízení. Dále odkazuje stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As
48/2006 - 118, ze kterého stěžovatel zdůrazňuje závěr, že rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny je nezávislé na jiných rozhodnutích. Typickým znakem
podkladového rozhodnutí je přitom závislost mezi oběma rozhodnutími. Obě rozhodnutí jsou
však samostatná a samostatně přezkoumatelná. Je tedy třeba rozlišovat mezi rozhodnutími, která
jsou předpokladem pro vydání územního rozhodnutí a sama neopravňují k žádným úkonům
(např. rozhodnutí EIA) a mezi rozhodnutími, která zakládají práva a povinnosti adresátů a jejich
existence je nezávislá na územním a stavebním řízení (rozhodnutí o předmětné výjimce). I kdyby
byla v řízení porušena procesní práva žalobce, i kdyby bylo rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny předpokladem pro vydání stanoviska dle §4 odst. 2 zákona o
ochraně přírody a krajiny, nemohl by krajský soud zrušit předmětné rozhodnutí z jím
vysloveného důvodu. Případné zrušení správního rozhodnutí má totiž v českém právním řádu
účinky ex nunc. Jen tento postup zaručuje ochranu dobré víry. Stěžovatel v tomto směru
odkazuje na odbornou literaturu. Dále zdůrazňuje, že tento závěr je zřejmý i z §99 zákona č.
500/2004 Sb. (dále jen „správní řád“). Soudní řád správní výslovně otázku okamžiku zrušení
správního aktu neřeší, ustanovení o důsledcích použití mimořádných opravných prostředků ve
správním řízení jsou v tomto směru nejbližší právní úpravou. V závěru stěžovatel navrhl zrušení
napadeného rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení. V doplnění kasační stížnosti
poukázal stěžovatel k otázce aktivní legitimace a jejího rozsahu na rozsudek NSS č. j. 6 As
18/2008 - 107 ze dne 16. 7. 2008. Dále stěžovatel k otázce účinků ex nunc při zrušení rozhodnutí
odkázal na rozsudek NSS č. j. 1 As 79/2008 - 128 ze dne 4. 2. 2009, který řeší totožnou otázku.
K otázce významu judikatury z hlediska právní jistoty a předvídatelnosti odkázal stěžovatel na
odbornou literaturu (např. Kühn, Bobek, Polčák: Judikatura a právní argumentace. Teoretické a
praktické aspekty práce s judikaturou, Praha, 2006, Auditorium, str. 113 an). V závěru vyslovil
stěžovatel předpoklad, že soud by měl z výše uvedených právních závěrů vycházet.
Dle názoru žalovaného v jeho vyjádření ke kasační stížnosti z ust. §56, §49 odst. 1 a 50
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nevyplývá nutnost existence rozhodnutí o výjimkách
pro umístění stavby, na rozdíl od explicitního požadavku např. u rozhodnutí dle §12 odst. 2
či §44 odst. 1 apod. zákona o ochraně přírody a krajiny. Rozhodnutí o výjimkách je nezbytné
až pro samotnou realizaci stavby, nikoliv již k návrhu na vydání územního rozhodnutí. Žalovaný
v tomto směru odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí z 21. 8. 2008,
č. j. 4 As 20/2008 - 84. Pokud povolení orgánu ochrany přírody ke kácení dřevin musí být
vydáno až po právní moci územního rozhodnutí, pak i rozhodnutí o výjimkách může být vydáno
až po právní moci územního rozhodnutí, neboť povolení ke kácení dřevin je vydáváno
za obdobných podmínek a obdobným postupem jako rozhodnutí o výjimkách, jak žalovaný
podrobněji vysvětlil. Krajský soud dále vybočil z meze možné interpretace právního předpisu,
když si prakticky přisvojil úlohu, která náleží pouze Ústavnímu soudu. Jestliže krajský soud
dospěl k závěru, že je ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. na danou situaci neaplikovatelné,
protože by taková aplikace byla v rozporu s ústavními principy, měl věc předložit k posouzení
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu. Krajský soud se pod rouškou ústavně konformní
argumentace chová, jakoby citované ustanovení bylo zrušeno Ústavním soudem pro jeho rozpor
s ústavním pořádkem a vychází z pravého opaku znění ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. Krajský
soud si tak přisvojil i roli zákonodárce, když pomocí interpretačních metod naprosto změnil
jednoznačné znění právního předpisu - jedná jakoby platný právní stav nebyl pro něj závazný.
Ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. se mu může jevit formalistické, či nes pravedlivé - není však
samoúčelné. I v právu je třeba v zájmu právní jistoty a zachování víry ve stabilitu právních vztahů
učinit tlustou čáru, za kterou se nelze vracet, přičemž v tomto směru odkazuje i na odbornou
literaturu. Právní řád navíc zná možnost nápravy situace, kdy bylo zrušeno podkladové
rozhodnutí vydané v jiném správním řízení (§100 a násl. správního řádu). Není důvod výkladem
obcházet institut obnovy řízení, když soudní řád správní soudu takovou možnost nedává.
Soud navíc mohl přezkoumávat rozhodnutí pouze v mezích žalobních bodů, což neučinil.
Žalovaný poukazuje též na možnost domáhat se ochrany pouze proti porušení procesních práv
a zpochybnil doložení právní subjektivity žalobců, plné moci pro soudní řízení a procesní
náležitosti z hlediska požadavků §37 odst. 2 s. ř. s. Rovněž žalovaný navrhl zrušení napadeného
rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
Žalobce a) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozhodnutí o povole ní výjimky bylo
od počátku nezákonným podkladem pro žalované rozhodnutí (nikoliv „předpokladem“),
přičemž ohledně vztahu tohoto rozhodnutí (podkladu) k územnímu řízení odkazuje
např. na rozsudek NSS č. j. 1 As 37/2005 - 154 z 14. 2. 2008. Dále žalobce uvedl,
že dle dosavadní judikatury (zde žalobce odkazuje např. na rozsudek NSS č. j. 6 A 20/2002 - 80,
či na rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 295/2001) nezákonnost podkladového
rozhodnutí způsobuje nezákonnost i rozhodnutí ve věci. Nezákonnost podkladového rozhodnutí
nevznikla až po datu vydání žalobou napadeného rozhodnutí - nezákonnost zde byla již v době
vydání napadeného rozhodnutí. v reakci na tvrzení stěžovatelů ohledně omezení soudního
přezkumu, že soudní řád správní sice stanovuje omezen í soudního přezkumu na žalobní body,
zároveň však stanovuje v ust. §76 výjimky; v odst. 3 je uvedeno, že pro vady řízení uvedené
v odst. 1 a 2 zruší soud rozhodnutí i v případě, že vyjdou najevo až při jednání. Zjevně
se tímto ustanovením míní i vady řízení neuvedené v žalobě. Otázkou aktivní legitimace se soud
zabýval (viz odůvodnění rozsudku) a žalobce uplatňoval i porušení svých procesních práv. Dále
se žalobce a) věnuje rozboru aktivní legitimace s tím, že Ústavní soud se v roce 1998 zabýval
otázkou, zda čl. 35 Listiny základních práv a svobod uděluje toto právo i právnickým osobám,
a došel k zápornému závěru - avšak to bylo ještě před zohledněním Aarhuské úmluvy a směrnic
EU. Totéž vytýká rozsudkům, které v tomto směru uvádí stěžovatel. Žalobce se aktivní legitimace
dovolává mj. na základě Aarhuské úmluvy, která stanovila právo žalobce na to, aby soud
přezkoumal jakékoli akty dle čl. 9 odst. 2 této Úmluvy, a to po stránce hmotné i procesní.
Odkazuje i na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 208/2006 - 44, který se měl vyslovit
i pro přezkoumávání hmotněprávní úpravy. Aktivní legitimace se žalobce dovolává i na základě
směrnice č. 85/337/EHS a 2003/35/ES, zejm. jejího nového čl. 10a zakotvujících právo
dotčené veřejnosti domáhat se soudního přezkumu jakýchkoliv rozhodnutí aktů nebo nečinnosti,
na něž se vztahují ustanovení směrnice EIA o účasti veřejnosti na rozhodování, a to po stránce
hmotné i procesní. Procesních práv je ostatně mnohem více, jejich výčet však s ohledem
na důvody zrušení územního rozhodnutí je však nadbytečné nyní sestavovat. V závěru se žalobce
a) ještě ohradil proti zpochybnění účastenství v územním řízení, s tím, že splnil všechny
podmínky §70 zákona č. 114/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda kasační stížn ost splňuje zákonné náležitosti
a shledal, že z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých důvodů stěžovatel
jím označené rozhodnutí krajského soudu napadá (§106 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“). Kasační stížnost podal účastník řízení,
z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), byla podána včas (§106
odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel v ní uplatňuje přípustné důvody ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř . s. Kasační stížnost je tedy přípustná a vykazuje zákonné náležitosti nezbytné
k tomu, aby mohla být věcně projednána.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Po přezkoumání kasačních stížností Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
je důvodná.
Je třeba předeslat, že krajský soud se v daném případě nezabýval věcně žalobními
námitkami, ale poté, co došlo ke zrušení rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny v (jiném) soudním řízení, se zabýval otázkou, jaký má tato skutečnost vliv
na jím projednávanou věc. Žalobce tuto skutečnost v žalobě (stricto sensu v žalobních bodech
uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby - §71 odst. 2 s. ř. s.) nenamítal, neboť o ní nevěděl,
a v době podávání žaloby ani vědět nemohl.
Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že v době vydání rozhodnutí
žalovaného existovalo rozhodnutí o povolení výjimky Ministerstva životního prostředí z ochrany
kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin ve smyslu ustanovení §56 o dst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006 (tedy
v jiném řízení) bylo toto rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 11. 2003 zrušeno
(kasační stížnost podaná proti tomuto rozsudku byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 3. 2008, č. j. 6 As 48/2006 - 118, zamítnuta). Za těchto okolností krajský soud
při hodnocení situace vyšel z toho, že rozhodnutí o výjimce bylo podkladem pro vydání
územního rozhodnutí; toto rozhodnutí bylo ve správním soudnictví zrušeno. Krajský soud
dospěl k závěru, že musí zrušení tohoto rozhodnutí o výjimce a vyslovení jeho nezákonnosti
ve svém postupu zohlednit (byť v době vydání rozhodnutí žalovaného existovalo) - jinak
by aplikoval ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. neústavním a formalistickým způsobem, nepřihlížejíc
k účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, i k účelu a smyslu ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s.
Z důvodu zrušení rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny, které vyhodnotil jako řetězící se, a tedy conditio sine qua non pro přezkoumávané
rozhodnutí, soud územní rozhodnutí zrušil.
Předmětem posouzení je tedy zejména správnost dvou základních úvah krajského soudu:
za prvé, že je třeba zrušit přezkoumávané rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí, které soud
vyhodnotil (v tuto chvíli odhlédnuto od toho, zda správně nebo špatně - viz níže) jako řetězící se,
podmiňující vydání přezkoumávaného rozhodnutí, to vše za situace, kdy ke zrušení řetězícího
(podkladového) rozhodnutí došlo až po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí; a za druhé,
že rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny
je podkladovým (přesněji podmiňujícím řetězícím se rozhodnutím) pro územní rozhodnutí
o umístění stavby. Především je třeba uvést, že judikatura Nejvyššího správního soudu
se již opakovaně vyjádřila k otázce, zda zohledňovat zrušení rozhodnutí relevantních
pro přezkoumávané rozhodnutí, když ke zrušení došlo nikoli v době řízení u správního orgánu,
ale teprve v řízení před (krajským) soudem. Naposledy tak Nejvyšší správní soud učinil
v rozhodnutí č. j. 2 As 4/2009 - 111 z 29. 5. 2009, popř. také v rozhodnutí č. j. 4 As 38/2008 - 97
z 24. 6. 2009 (všechna v rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Druhý senát se v prvním z citovaných rozhodnutí zaobíral
otázkou, zda okolnost zrušení podkladového územního rozhodnutí rozsudkem ze dne
28. 8. 2008 není důvodem pro to, aby bylo rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne
9. 2. 2007 (pro které bylo územní rozhodnutí podkladem) zrušeno. Druhý senát při řešení
nastolené otázky odkázal zejména na rozsudek ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128,
s následujícím závěrem: „Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku zdůraznil, že rozhodnutí správních orgánů
jsou přezkoumávána správními soudy podle skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). ... V daném případě stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby
disponoval pravomocným územním rozhodnutím a skutečnost, že později došlo k jeho zrušení, nemá na nynější
přezkum rozhodnutí o dodatečném povolení stavby žádný vliv. “
Obě výše citovaná rozhodnutí odkazují na rozsudek č. j. 1 As 79/2008 - 128 ze 4. 2. 2009,
který otázku důsledků a časových účinků pozdějšího zrušení podkladového rozhodnutí pojednal
velmi fundovaně a komplexně. Citované rozhodnutí bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1815/2009 s následující právní větou: „Jestliže bylo stavební
povolení (§66 stavebního zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí,
není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem.
Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry
jejich adresátů.“ První senát k tomu v odůvodnění rozhodnutí uvedl následující: „Právní řád je založen
na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné sprá vy, dle níž se má za to, že správní akt
je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní
akt za nezákonný a zruší jej (srov. k tomu Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání,
Praha, C. H. Beck 2009, s. 225, resp. v judikatuře NSS např. rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 6 As 45/2005 - 188). Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt
právní následky, zakládá práva a povinnosti. Zrušení správního aktu má účinky toliko ex nunc, které působí
výlučně do budoucna, akt již tedy nemůže v budoucnu založit další práva a povinnosti. Odrazem této zásady
z pohledu vztahu jedinec - správní orgán je zásada ochrany dobré víry a ochrany nabytých práv (viz např. nález
ÚS ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, Sb. n. a u., sv. 31, č. 117, s. 69). Jedinou výjimku
představuje skupina nicotných aktů, u nichž se má za to, že nebyly nikdy vydány, a tudíž nemohly působit právní
následky ani v minulosti. Prohlášení nicotnosti, které jen formálně odstraňuje neexistující akt, proto působí
ex tunc (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, část V., též
pod č. 793/2006 Sb. NSS). Rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumávána správními so udy dle skutkového
a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, v tomto případě stěžovatele (§75 odst. 1
s. ř. s.). Ke dni 21. 12. 2006, kdy bylo vyhotoveno rozhodnutí stěžovatele (vyvěšeno na úřední desku dne
27. 12. 2006), kterým zamítl odvolání žalobce a potvrdil správnost rozhodnutí vydaného správním orgánem
I. stupně, existovalo pravomocné územní rozhodnutí. Ani následné zrušení územního rozhodnutí krajským
soudem nemá vliv na skutečnost, že v době vydání rozhodnutí stěžovatele ve stavebním řízení zde bylo územní
rozhodnutí. Nemůže se tak jednat o vadu rozhodnutí stěžovatele, krajský soud proto pochybil,
když z tohoto důvodu zrušil rozhodnutí stěžovatele.“ Je tedy zřejmé, že otázka, zda lze zasáhnout
do pravomocného rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí relevantního pro přezkoumávané
rozhodnutí, když ke zrušení došlo teprve v řízení před krajským soudem, byla již judikaturou
Nejvyššího správního soudu řešena a to s opačným závěrem, než jaký učinil krajský soud. Šestý
senát Nejvyššího správního soudu se s uvedeným právním posouzením v citovaných rozsudcích
Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje a neshledává důvod věc postoupit k rozhodnutí
rozšířenému senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Nosná úvaha krajského soudu tak z vý še
osvětlených důvodů byla vyhodnocena jako nesprávná. Za těchto okolností pozbývá významu
zodpovídání celé řady kasačních námitek. To se týká i námitky, že soud neměl pokračovat
v přerušeném řízení, dokud „podkladová“ řízení, jejichž výsledek soud považov al za relevantní,
neskončila (pokud sám vycházel z nutnosti zohlednit ve svém řízení aktuální stav podkladových
rozhodnutí), popř. měl zohlednit výjimku týkající se druhu mravenců formica vydanou
v mezidobí. Je zjevné, že Nejvyšší správní soud s odkazem na výše uvedený výklad k ust. §71
odst. 1 s. ř. s. nesdílí myšlenku zohledňování aktuálního (změněného) stavu podkladových
rozhodnutí po vydání přezkoumávaného rozhodnutí.
Kasačními námitkami byla dále v projednávaném případě nastolena otázka, zda je správné
vyhodnocení soudu rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny jako podmínky, podkladu pro územní rozhodnutí o umístění stavby. (Nutno na okraj
poznamenat, že tato otázka není pro meritum věci zásadní - ať již je úvaha soudu v tomto směru
správná, či nikoli, zásadní pro podstatu věci a pro vlastní rozhodnutí zůstává výše uvedený rozbor
výše uvedené první nosné otázky, na kterou existuje nesporná odpověď v publikované
judikatuře.) Přesto je třeba ke kasační námitce uvést, že Nejvyšší správní soud se ztotožnil
s úvahou soudu, že rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny je podmiňující pro územní rozhodnutí o umístění stavby. (Je třeba pro úplnost
poznamenat, že v daném případě soud vyhodnotil rozhodnutí specificky jako řetězící se.
Za řetězící se správní akt je považován takový správní akt, kdy k zamýšlenému zásahu je třeba
více navazujících rozhodnutí podle zvláštních předpisů, které jsou samostatně napadnutelné
ve správním soudnictví. Typickým příkladem řetězení je posloupnost územního a po něm -
k zamýšlenému zásahu nezbytného - stavebního povolení. Zde dochází k typickému řetězení
jinak samostatných - a samostatnými žalobami napadnutelných - správních rozhodnutí
a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech navazujících
rozhodnutí. Za subsumovaný správní akt bývá považován správní akt podmiňující vydání,
resp. obsah finálního správního aktu, nepodléhající samostatně přezkumu ve správním
soudnictví. Soudnímu přezkumu pak podléhá až finální správní akt /§75 odst. 2 s. ř. s./. Oba
typy správních aktů - řetězící i subsumované - mají charakter podkladového, či podmiňujícího
aktu ve vztahu k dalšímu, navazujícímu rozhodnutí.) .
Ke skutečnosti, že rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany kriticky ohrožených druhů
je podkladem (a řetězícím se) rozhodnutím pro územní řízení, se Nejvyšší správní soud
v minulosti ve své judikatuře již jasně vyjádřil. V rozhodnutí č. j. 1 As 37/2005 - 154 ze dne
14. 2. 2008, Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že „rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů u zvláště
chráněných druhů rostlin a živočichů podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. musí být vydáno již
před vydáním rozhodnutí o umístění stavby.“ Od tohoto právního názoru neshledal důvod se odchýlit
ani první senát v rozhodnutí č. j. 1 As 47/2007 - 134 ze dne 2. 9. 2009, který vyšel z toho,
že umístění stavby je podle §32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.)
možné jedině na základě pravomocného rozhodnutí o umístění stavby. V tomto rozhodnutí
se stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky
pro umístění stavby na něm (§4 odst. 1 písm. d / vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení stavebního zákona). V podmínkách pro umístění stavby se stanoví zejména
požadavky na ochranu zdraví, životního prostředí, na ochranu urbanistických a architektonických
hodnot v území včetně určení druhu a barvy vnějších úprav stavby (krytiny, omítek, nátěrů
apod.), na výškové a polohové umístění stavby, odstupy od hranic pozemku a od sousedních
staveb, napojení na sítě technického vybavení a pozemní komunikaci, výšku stavby, požadavky
vyplývající z blízkosti chráněných území a ze stanovisek dotčených orgánů státní správy
a požadavky na vytváření podmínek pro přístup a užívání staveb osobami s omezenou schopností
pohybu a orientace (§4 odst. 2 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
stavebního zákona). Je-li umístění stavby možné pouze na základě p ravomocného rozhodnutí
o umístění stavby, přičemž v tomto rozhodnutí se určí konkrétní stavební pozemek a podmínky
pro umístění stavby, mj. i požadavky na ochranu životního prostředí, vyplývá z toho nutnost
předchozího povolení výjimky podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů
a rostlin. Pokud by výjimka podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla
povolena, nemohla by na daném území ani být umístěna stavba. První senát v citovaném
rozhodnutí dospěl k závěru: „Musí-li dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu rozhodnutí
o povolení výše uvedené výjimky předcházet vydání územního rozhodnutí a být podkladem pro toto rozhodnutí,
tím spíše je třeba trvat na tom, že územnímu rozhodnutí musí předcházet podrobný biologický
průzkum (podmínka č. 16 stanoviska EIA), kterým by bylo zjištěno, zda posuzovaná stavba
zasahuje do biotopů zvláště chráněných rostlin a živočichů či nikoliv.“ Rovněž k otázce statutu
rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany kriticky ohrožených druhů jako podkladového
rozhodnutí pro územní řízení o umístění stavby se tedy judikatura již vyjádřila jasně
a konzistentně a šestý senát neshledal důvod se od citovaného ustáleného právního názoru
odchýlit.
Stěžovatel dále zpochybňuje právní subjektivitu žalobce a), s tím, že registrační listinu
organizační jednotky má podle stanov vydávat Rada - v daném případě však byla doložená listina
z roku 2003 vydána a schválena místopředsedou. Zřizovací listina doložena nebyla. Jednání
RNDr. P. jednat jménem žalobce je tímto rovněž zpochybněno, mj. je upozorňováno
na nesrozumitelné a nejasné znění listiny. K této námitce Nejvyšší správní soud nejprve předesílá,
že i ve správním soudnictví se v důsledku §64 s. ř. s. použijí ustanovení prvé a třetí části zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), nestanoví -li soudní řád správní jinak.
Podle §103 o. s. ř., „ kdykoli za řízení přihlíží soud k tomu, zda jsou spl něny podmínky, za nichž může
rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). “ Podle §21 odst. 1 písm. a) o. s. ř., „za právnickou osobu jedná
její statutární orgán.“ A konečně podle §33 odst. 4 s. ř. s., „kdo jedná za právnickou osobu, musí
své oprávnění na výzvu soudu prokázat. “ V nyní posuzovaném případě byla k žalobě, podané
organizační jednotkou občanského sdružení Děti Země „Děti země - Klub za udržitelnou
dopravu“ připojeny stanovy a „Registrační list - změna zakládací listiny k 2. 1. 2003“,
ze které plyne přinejmenším skutečnost, že byla zřízena organizační jednotka sdružení Děti Země
s názvem „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“ s právní subjektivitou, že členové výboru
jsou statutárními zástupci organizace s oprávněním jednat jménem „Dětí země - klubu
za udržitelnou dopravu“ každý samostatně a že členem výboru je mj. RNDr. M . P. Registrační
listina skutečně vzbuzuje jisté pochybnosti ohledně správnosti procedury přijímání, neboť není
zřejmé, zda ji vydala Rada, jak stanoví doložené stanovy, či n ikoli - pod listinou je pouze
podepsán místopředseda Dětí Země. Ze spisového materiálu k sp. zn. 6 As 36/2008 však plyne,
že vedle „Registračního listu změny zakládací listiny k 2. 1. 2003“, který zmiňuje stěžovatel, byl
v řízení doložen také dokument „Registrační list: zakládací listina klubu, změna s platností od 31.
1. 2008“, který podle jeho explicitního znění byl schválen Radou a podepsán členem Užšího
kolegia, jak to odpovídá dikci zákona o sdružování a znění doložených stanov. Zakládací listina
sice doložena nebyla, avšak přinejmenším poslední doložený Registrační list obsahuje nezbytné
náležitosti požadované §6 zákona o sdružování a doloženými stanovami (včetně projevu vůle
věcně příslušného orgánu - Rady - ke vzniku organizační jednotky s právní subjektivitou).
Registrační list je přitom obsahově dostatečně srozumitelný na to, aby z něj bylo možno
pochopit, že výbor, o kterém se v textu pojednává, má být statutárním orgánem organizační
jednotky „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“. Z textu registračního listu z r. 2008 už
v tomto směru ostatně žádné pochybnosti nevyplývají. RNDr. P . jednající za žalobce byl podle
údajů registračního listu členem výboru, přičemž podle tohoto dokumentu jsou členové výboru
oprávněni vystupovat jménem organizační jednotky každý samostatně. Pokud mají účastníci
řízení další pochyby, mohou je vznést v řízení před krajským soudem - v případě pochybností by
pak tyto pochybnosti soud odstraňoval výzvou k doložení dalších skutečnosti. Nejvyšší správní
soud v této věci pochybení krajského soudu neshledal - krajský soud vyšel z doložených listin
s tím, že je shledal pro doložení podstatných skutečností dostatečnými, s ohledem na listinu z r.
2008 neměl ostatně důvod dovozovat z nich pochybnosti. V případě žalobce b) se Nejvyšší
správní soud spokojuje s konstatováním, že žalobcem byly v souvisejícím řízení doloženy stanovy
občanského sdružení a zápis z členské schůze dokládající oprávnění M. K. k jednání za občanské
sdružení.
Dále zejm. žalobce a) podle stěžovatele nedoložil opis usnesení svého kolektivního
orgánu podle §37 odst. 2 s. ř. s. pro disponování žalobou; jako kolektivní orgán Dětí země -
Klubu za udržitelnou dopravu je označen výbor. Požadavek opisu usnesení kolektivního orgánu
pro disponování žalobou je vyvozován z §37 odst. 2 s. ř. s.: „Podání obsahující úkon,
jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně do protokolu,
popřípadě v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona. ... Činí-li
takový úkon kolektivní orgán nebo osoba, za niž podle zvláštního zákona nebo na jeho základě
jedná kolektivní orgán, musí k němu být připojen opis usnesení takového orgánu, jímž byl
s obsahem podání vysloven souhlas.“ V daném případě nečinil úkon kolektivní orgán ani osoba
za niž jedná kolektivní orgán, ale oprávněné osoby k jednání za právnickou osobu - v případě
Dětí země - Klubu za udržitelnou dopravu, u kterého je v kasační stížnosti výslovně označen
jako kolektivní orgán výbor, RNDr. P. Podle registračního listu jsou členové výboru oprávněni
vystupovat jménem organizační jednotky (tedy nikoli jménem výboru, jakožto kolektivního
orgánu) každý samostatně. Již v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 60/2007 - 242
ze dne 10. 12. 2008 bylo na uvedené téma konstatováno: „ Hovoří-li §37 odst. 2 s. ř. s. o podání
kolektivního orgánu, je tím třeba rozumět situace, kdy činí úkon kolektivní orgán, který je oprávněný k učinění
takového úkonu jako celek. Byl-li, jako v nyní posuzované věci, učiněn úkon právnickou osobou (která ne ní
kolektivním orgánem ve smyslu §37 odst. 2 s. ř. s.), za níž jedná k tomu oprávněná fyzická osoba (předsedkyně,
kterou naopak za orgán stěžovatelky - jakkoliv ne kolektivní, považovat lze), jedná se o úkon, na který
žalovaným 2) namítané ustanovení soudního řádu správního vůbec nedopadá.“ Nejvyšší správní soud tedy
neshledal výše uvedenou námitku důvodnou.
Dále stěžovatel zpochybnil plné moci vystavené pro advokáta Mgr. Šikolu pro řízení
před krajským soudem. Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že v řízení byly
doloženy plné moci, ve kterých je jako zmocnitel označen (citace) „RNDr. M. P., člen výboru
občanského sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno“ a u
podpisu zmocnitele je tento označen pouze jako RNDr. M. P.; u plné moci druhého žalobce je
situace formulačně i po grafické stránce prakticky totožná. Je třeba uvést, že následně v průběhu
řízení došlo k ukončení zastupování a ke sdělení této skutečnosti soudu. Tyto úkony učinili oba
žalobci - občanská sdružení prostřednictvím osob oprávněných k jednání za tyto právnické osoby
a vyjádřily v nich výslovně, že žaloby podávali prostřednictvím zmocněného zástupce. Z těchto úkonů je
přitom zřejmé, že jsou jednáním právnické osoby Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu a
Svoboda zvířat Hradec Králové, tj. že jsou tyto úkony konány oprávněnou osobou bez pochyby
za právnickou osobu. Přinejmenším z této skutečnosti je zřejmé, že se - až do ukončení
zastupování - cítily být obě právnické osoby zastupovány zmo cněným zástupcem. Nadále - tedy
po sdělení o ukončení zastupování - za občanská sdružení vystupovaly v řízení osoby oprávněné
k jednání za tyto právnické osoby (viz výše), přičemž z jejich písemných projevů o vůli žalujících
stran k vedení soudního řízení nebylo a není pochyb. Podrobně se k otázce výkladu plné moci a
možnosti zohledňování i následného jednání zmocnitele při případných pochybnostech o
rozsahu a obsahu plné moci vyjádřil např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5.
2008, č. j. 1 Afs 32/2008 - 66. Nejvyšší správní soud v prvé řadě poukázal na samotnou podstatu
smluvního zastoupení, resp. plné moci. Zastoupení vzniká na základě dvoustranného právního
úkonu (dohody o plné moci dle §23 obč. zák.) mezi zmocnitelem a zmocněncem. Tato dohoda
se pak navenek vůči třetím osobám osvědčuje plnou mocí, která je jednostranným právním
úkonem zmocnitele adresovaným třetím osobám. Plnou mocí se tedy dává třetím osobám na
vědomí, že zástupce je oprávněn zastoupeného zastupovat, je tedy osvědčením e xistence práva
určité osoby zastupovat osobu jinou (viz též rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2004, č. j. 5 Afs 16/2004
- 60, dostupný na www.nssoud.cz). Interpretace písemných právních úkonů se řídí dle §35
odst. 2 občanského zákoníku, dle něhož se vykládají písemné právní úkony prostřednictvím
jejich jazykového vyjádření, avšak také dle vůle subjektů, není- li jazykové vyjádření vůle v rozporu
s vůlí samotnou. Jak judikoval Nejvyšší soud, „vůle, vtělená do smlouvy, bude tedy projevena určitě
a srozumitelně, je-li výkladem objektivně pochopitelná; jinak řečeno, jestliže typický účastník v postavení
jejího adresáta může tuto vůli bez rozumných pochybností o jejím obsahu adekvátně vnímat. K pochopení obsahu
vůle může sloužit i širší kontext jednání účastníků, případně i jednání následného, jestliže je z něho možné
na obsah vůle zpětně usuzovat“ (rozsudek ze dne 31. 7. 2000, sp. zn. 20 Cdo 1713/98, přístupný na
www.nsoud.cz). V tomto duchu judikoval též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11.
2007, č. j. 7 Afs 56/2004 - 114, dle něhož „v případě nejasností ohledně vymezení rozsahu zmocnění je vždy
nutno zdůraznit vůli zastoupeného a zástupce, tj. jestliže jejich jednání v řízení obsah udělené moci zpřesňuje, dát
mu přednost, neboť plná moc je pouhým průkazem zastoupení, nikoliv aktem zastoupení konstituujícím“ .
V tomto směru (možnosti zohlednění dodatečného, následného jednání zmocnitele při výkladu
obsahu právních úkonů, o kterých vznikla pochybnost) lze odkázat i na obdobný přístup
např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007, č . j. 2 As 9/2007 - 54.
Vzhledem k tomu, že přinejmenším z pozdějších úkonů (ze sdělení o ukončení zastupování)
je zřejmé, že se obě právnické osoby explicitně ztotožnily a přihlásily se ke skutečnosti do té doby
v řízení nesporné (zastoupení zmocněným zástupcem), nedal Nejvyšší správní soud za pravdu
ani této námitce.
Stěžovatelé dále tvrdí, že žalobce v žalobě neuplatňoval porušení svých procesních práv,
a že tudíž aktivní legitimace žalobce nebyla vůbec dána; ve vztahu k této otázce (posouzení
aktivní legitimace) navíc uvádějí, že rozsudek krajského s oudu je nepřezkoumatelný.
Pokud se jedná o hodnocení aktivní legitimace žalobce - občanského sdružení, je třeba
především konstatovat, že touto otázkou se v daném případě soud skutečně nezabýval. Otázka
aktivní žalobní legitimace občanských sdružení přitom není otázkou snadnou a prvoplánovou,
záleží vždy na individuálním posouzení konkrétního případu (není založena pouhým
účastenstvím ve správním řízení a dotčením na - jakýchkoli - právech) a odvíjí se od tvrzených
žalobních bodů. Judikatura správních soudů k této otázce je v poslední době již poměrně ustálená
a jednotná: Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení, jejichž hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny, se podle současné judikatury zpravidla odvíjí od §65
odst. 2 s. ř. s. Podle něj „ žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn p odle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl
zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.“ Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42: „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1
s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni
na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení
z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou
právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních
právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb.
NSS).“ Žalobce, kterým je občanské sdružení ve smyslu §70 zákona o ochraně přírody a krajiny,
tedy musí tvrdit zkrácení na svých procesních právech v předchozím správním řízení; tvrzené
zkrácení na právech musí být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít
k vydání nezákonného rozhodnutí. Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení
se přitom odvíjí od posouzení relevantnosti žalobních námitek ve vztahu k zájmům hájených
daným občanským sdružením. Judikatura je v tomto směru poměrně konzistentní, z poslední
doby lze odkázat např. na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 40/2009 - 251
z 2. 9. 2009, č. j. 1 As 72/2009 - 120 z 12. 11. 2009. Pojem „zkrácení na procesních právech“ je -
s ohledem na nesamozřejmost jeho naplnění - třeba vyhodnocovat, shledávat a vykládat
u každého konkrétního případu zvlášť. V daném případě tak soud přezkoumatelným
a hodnotitelným způsobem neučinil, pouze konstatoval, že žalobci „ uplatnili mimo jiné námitky
týkající se jejich procesních práv“ a bez bližšího vysvětlení uvedl odkaz na rozsudek Nejvyššího
správního soudu. Vzhledem k tomu, že důvod, pro nějž krajský soud roz hodnutí správního
orgánu zrušil, neobstál, bude na krajském soudu, aby se otázkou naplnění aktivní legitimace
žalobce (včetně případného zohlednění Aarhuské úmluvy a směrnic EU) v dalším řízení
explicitně zabýval.
Nejvyšší správní soud se ještě krátce vyjádřil k otázce, zda se krajský soud mohl zrušením
rozhodnutí o výjimce vůbec při své přezkumné činnosti zaobírat, když žalobce tuto skutečnost
v žalobních bodech neuplatnil. Řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční:
podle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních
bodů. Výjimku z tohoto pravidla jednoznačně zákonem stanovenou představuje pouze postup
podle §76 odst. 2 s. ř. s., podle kterého nicotnost vysloví soud i bez návrhu. Postup soudu
z moci úřední pak z povahy věci přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. Rozhodování správních soudů se dále
v minulých letech stavělo poměrně nejednotně k výkladu ustanovení §76 odst. 3 s. ř. s.,
které upravuje zrušení správního rozhodnutí pro vady řízení bez jednání. Převládal výklad,
podle nějž umožňovalo toto ustanovení soudu zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu
i bez námitky pro některou z vad vypočtených v odstavci 1 (tedy z důvodů a/ podstatného
porušení ustanovení o řízení, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí; b/ skutkového
stavu v rozporu se spisy, nebo v nich nemajícího oporu, či vyžadujícího doplnění). Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu se nejprve ve svém usnesení č. j. 9 Afs 86/2007 - 161 ze dne
23. 10. 2007 a poté v usnesení č. j. 2 As 34/2006 - 73 ze dne 15. 1. 2008 postavil k tomuto názoru
záporně a zdůraznil, že ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu v případech,
kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání: z toho plyne jen to, že případy tam
uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí, nikoli to, že takové zrušení se může stát
bez námitky. Pro úplnost zde rozšířený senát dodal, že pod pojem „vyjít najevo“ užitý v §76
odst. 3 s. ř. s. mohou spadat jen ty z vad uvedených v odst. 1 a 2, které objektivně nemohly být
obsahem žaloby a po žalobci nebylo možno spravedlivě požadovat, aby takovou vadu v žalobě
označil. Rozšířený senát v tomto směru odkázal na rozhodnutí č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze dne
17. 12. 2007, kde bylo mj. uvedeno, že „podstatu a smysl „vyjití najevo“ tak je nutno vyložit tak,
že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba zúčastněná na řízení, či se bude
jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud. Společným jmenovatelem
všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být
známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních
bodů. V praxi se tak může jednat o skutečnosti plynoucí z části spisu, k níž žalobce neměl
přístup, skutečnosti nově vyvstanuvší teprve z průběhu dokazování prováděného krajským
soudem apod. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že se může jednat jak o skutečnosti
skutkové, tak také o skutečnosti právní.“ Uvedený rozbor postačuje alespoň k nastínění
problematiky (velmi silně omezené) možnosti krajského soudu postupovat v hraničních
a odůvodněných případech i bez námitky - tedy z úřední povinnosti. Jak je však podrobně
rozvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 1 As 100/2009 - 129,
pokud soud hodlá zahrnout do svého rozhodnutí skutečnosti, které jsou mu známé z jeho úřední
činnosti, aniž by účastníci řízení mohli s ohledem na okolnosti dané věci aplikaci takovýchto
skutečností rozumně předpokládat, musí s těmito skutečnostmi nejprve seznámit účastníky řízení
a poskytnout jim možnost se k nim vyjádřit. Opačný postup by byl v rozporu s ústavním
zákazem překvapivých rozhodnutí, resp. ústavním požadavkem, aby rozhodnutí bylo
pro účastníky předvídatelné (srov. k těmto ústavněprávním požadavkům spravedlivého procesu,
vyplývajícím z č. l. 38 odst. 2 věty prvé Listiny základních práv a svobod, např. nález
sp. zn. I. ÚS 777/07 ze dne 31. 7. 2008). Na postup krajského soudu se tak vztahuje závěr
prvního senátu uvedený v citovaném rozsudku, že pokud soud neseznámí účastníka
se skutečnostmi známými z jeho úřední činnosti, které hodlá zahrnout do svého rozhodnutí,
upře tím právo účastníka vyjádřit se k takovýmto skutečnostem a uplatnit odlišná tvrzení
(popř. navrhnout provedení důkazů k prokázání svých odlišných tvrzení).
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadaný rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110
odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu