ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.143.2013:35
sp. zn. 4 As 143/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: M. Š., zast.
Mgr. Monikou Zatloukalovou, advokátkou, se sídlem Veleslavínova 7, Olomouc, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2013, č. j. 1 A
35/2012 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 4 . 2012, č. j. MHMP 501224/2012,
sp. zn. S MHMP 218626/2012 DOP-TAX, zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Úřadu městské části Praha 8, odboru občansko – správního (dále též „správní orgán prvního
stupně”) ze dne 9. 1. 2012, č. j. MCP8 009337/2012, kterým byl žalobce uznán vinným ze
spáchání přestupku podle §23 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále též
„zákon o přestupcích“), kterého se dopustil tím, že dne 3. 9. 2011, kolem 17:50 hod. před
hotelem Hilton Prague v Praze 8, Pobřežní 1, jako řidič vozidla taxislužby tov. zn. Ford Galaxy,
registrační značky X, odmítl strážníkům Městské policie hl. m. Prahy předložit doklady, které
podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále též „zákon o silniční dopravě”), musí být
při provozování taxislužby ve vozidle, tj. doklad o oprávnění k provozování taxislužby,
uživatelskou a evidenční knihu taxametru, doklad o zařazení vozidla do evidence vozidel
taxislužby, průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby, osvědčení hl. m. Prahy o úspěšně vykonané
zkoušce řidiče taxislužby, záznamy o provozu vozidla a záznam o době řízení vozidla,
bezpečnostních přestávkách a době odpočinku, přestože byl k jejich předložení vyzván podle
§11 odst. 1 písm. c) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii a neumožnil tak hlídce Městské
policie provést kontrolu těchto dokladů. Správní orgán prvního stupně za tento přestupek žalobci
podle §23 odst. 2 zákona o přestupcích uložil pokutu ve výši 8 000 Kč a dále mu podle §79
odst. 1 téhož zákona a §1 odst. 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb. uložil povinnost nahradit náklady
správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí nepřisvědčil odvolacím námitkám žalobce.
K námitce, podle které správní orgán prvního stupně pochybil, neboť v protokolu z druhého
ústního jednání vyhotoveného před vydáním rozhodnutí předjímal následně vydané rozhodnutí
(uložení pokuty a rozhodnutí o nákladech řízení) žalovaný uvedl, že v předmětném protokolu nic
takového není uvedeno a jedná se o zřejmý omyl žalobce. Žalovaný nepřisvědčil ani námitce
žalobce, že kontrola provedená městskou policií byla nezákonná, neboť měla být provedena
podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Žalobce v této souvislosti vyjádřil přesvědčení,
že měl zákonnou možnost odmítnout předložení požadovaných dokladů. Žalovaný poukázal na
ustanovení §2 písm. h), §10 odst. 2 a §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní
policii a konstatoval, že povinnost předložit doklady je výslovně uvedená v zákoně o obecní
policii, žalobci nebylo upřeno žádné právo a postup strážníků městské policie i správního orgánu
prvního stupně byl v souladu s právními předpisy. Žalovaný dále shledal, že výše pokuty byla
správním orgánem prvního stupně dostatečně zdůvodněna. K poukazu žalobce na stanovisko
Veřejného ochránce práv žalovaný uvedl, že závěry vyplývající z jeho stanoviska nelze
v posuzované věci uplatnit, neboť kontrola byla strážníky provedena podle zákona o obecní
policii. Nebyla tedy prováděna státní kontrola, na kterou lze vztáhnout §14 odst. 1 zákona
o státní kontrole.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž v prvé řadě namítal, že ke
kontrole nebyl dán důvod a strážníci městské policie k ní nebyli oprávněni. Podle žalobce není
obecní policie orgánem státního odborného dozoru ani kontroly, neboť státní odborný dozor
v silniční dopravě vykonávají dopravní úřady uvedené v §34 zákona o silniční dopravě.
Argumentaci žalovaného ustanovením §2 písm. h), §11 odst. 1 písm. a) a c) a §11 odst. 3
zákona o obecní policii označil žalobce za nesprávnou a nesouvisející s provedenou kontrolou
dokladů. Žalobce poukázal na skutečnost, že s účinností od 1. 1. 2009 byla obecní policii zúžena
oblast odhalování přestupků a jiných správních deliktů pouze na přestupky a jiné správní delikty,
jejichž projednávání je v působnosti obce, viz §2 písm. h) zákona o obecní policii. V této
souvislosti dále zmínil, že výčet přestupků projednávaných obcemi uvedený v §53 odst. 1 zákona
o přestupcích nezahrnuje oblast přestupků podle §23 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích.
Podle žalobce tak strážníci městské policie nebyli k jeho kontrole oprávněni a správní orgán
prvního stupně nebyl oprávněn údajný přestupek žalobce projednávat a rozhodnout o něm.
[4] Žalobce dále uvedl, že správní orgány i strážníci městské policie zasáhli do jeho práva
zakotveného čl. 37 odst. 1 ve spojení s čl. 40 odst. 4 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod tím, že nebyl před jejich kontrolou poučen o svých právech, zejména o právu odepřít
výpověď, resp. nepředkládat důkazy proti své osobě.
[5] Nezákonnost rozhodnutí žalovaného spatřoval žalobce také v tom, že správní orgány
pokračovaly v řízení, aniž bylo pravomocně rozhodnuto o jeho námitce podjatosti vůči
pracovníku správního orgánu prvního stupně vyhotovujícímu rozhodnutí i vůči pracovníkům
žalovaného, kterou uplatnil v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Žalobou napadené rozhodnutí žalovaného mu bylo doručeno dne 25. 4. 2012 a rozhodnutí
Ministerstva dopravy o zamítnutí námitky podjatosti převzal až dne 30. 5. 2012. Za vadu
správního řízení označil žalobce také to, že se Ministerstvo dopravy nezabývalo námitkou
podjatosti uplatněnou vůči pracovníkovi správního orgánu prvního stupně JUDr. H., nýbrž se
vyjadřovalo pouze k námitce podjatosti vůči pracovníkům žalovaného. Žalobce vyjádřil
přesvědčení, že byly a jsou dány důvodné pochybnosti o nepodjatosti pracovníků žalovaného
a JUDr. H. ve vztahu k výsledku řízení. Toto své přesvědčení opřel o skutečnost, že žalovaný
v dopise ze dne 23. 9. 2011 nabádá správní orgán prvního stupně k postupu vůči určité skupině
taxikářů a jednoznačně navrhuje potrestání těchto osob v řízení o přestupcích a dále v této
souvislosti uvedl, že jak Městská policie hl. m. Prahy, tak také žalovaný jsou orgány totožné obce
a na výsledku správního řízení mají shodný zájem.
[6] Další vada řízení podle žalobce spočívala v závěru správního orgánu prvního stupně, že
se dopustil souběhu přestupků, přestože o žádný souběh nešlo, jelikož se jednalo pouze o jeden
přestupek. Žalobce rovněž namítal, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav a to v důsledku
skutečnosti, že po něm v rámci správního řízení správní orgán nevyžadoval doložení dokladů, jež
jako řidič taxislužby údajně neměl mít u sebe během kontroly dne 3. 9. 2011. Námitky žalobce
směřují také proti uložené pokutě, kterou považuje za nepřiměřenou, přísnou a nedostatečně
odůvodněnou. S ohledem na svoje majetkové, osobní a rodinné poměry žalobce požádal, aby
městský soud zvážil moderaci pokuty ve smyslu ustanovení §78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Žalobce vyjádřil také nesouhlas s uložením povinnosti
hradit náklady řízení, jelikož ani tato není podle jeho názoru dostatečně odůvodněna, když navíc
žalobce svým jednáním správní řízení nevyvolal, neboť jednal v souladu s právními předpisy
upravujícími nabízení či vykonávání služeb taxi.
[7] Žalobce navrhl, aby městský soud rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil
a uložil žalovanému uhradit žalobci náklady řízení, a to do tří dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí k rukám jeho zástupce. Pro případ, že soud nevyhoví žalobě v plném rozsahu,
žalobce navrhl, aby městský soud podle §65 odst. 3 s. ř. s. od uloženého trestu upustil, nebo jej
snížil.
[8] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 10. 2013, č. j. 1 A 35/2012 – 36 žalobu zamítl
a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Městský soud se
nejprve zabýval otázkou, zda je Městská policie hl. m. Prahy oprávněna kontrolovat a odhalovat
správní delikty a přestupky v silniční dopravě na úseku taxislužby v Praze. Poukázal na
ustanovení §34 odst. 1 a §2 odst. 20 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 5. 2012,
z nichž vyplývá, že státní odborný dozor v silniční dopravě na úseku taxislužby v Praze
vykonává Magistrát hlavního města Prahy, tj. orgán hl. m. Prahy, ve smyslu §1 odst. 4 zákona
č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Obce, tedy i hl. m. Praha,
mohou svěřit zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci své působnosti
a plnění některých dalších úkolů obecní policii (§1 odst. 2 zákona o obecní policii). Mezi
pravomoci obecní policie kromě jiného patří i oprávnění odhalovat přestupky a jiné správní
delikty [§2 písm. h) téhož zákona]. Rozsah přestupků a jiných správních deliktů, které obecní
policie může odhalovat, není zákonem o obecní policii nijak omezen.
[9] Z uvedených ustanovení nelze podle městského soudu dovodit, že by zákonodárce chtěl
Městské policii hl. m. Prahy zapovědět odhalování přestupků a správních deliktů na úseku
taxislužby podle zákona o silniční dopravě. V této souvislosti městský soud poukázal na rozsudek
ze dne 22. 3. 2012, č. j. 8 As 32/2012-36, v němž Nejvyšší správní soud v obdobné věci
konstatoval, že toto oprávnění vychází ze samotného smyslu existence obecní, resp. městské
policie, kterou obec zřizuje zejména k zajištění veřejného pořádku na svém území. Městský soud
dále poukázal na rozsudek ze dne 11. 11. 2004, č. j. 3 As 32/2004 – 53, v němž Nejvyšší správní
soud vyslovil, že „dopravní úřady jsou při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě vykonávaného
nad dopravci podle §34 zákona o silniční dopravě povinny postupovat mimo jiné také podle zákona o státní
kontrole. Tato povinnost, ač se o ní zákon o silniční dopravě sám nezmiňuje, vyplývá z ustanovení §2 písm. d)
a §4 zákona o státní kontrole.“
[10] Z uvedeného podle městského soudu vyplývá, že městská policie je povinna postupovat
při odhalování správních deliktů v silniční dopravě v souladu se zákonem o státní kontrole, jenž
vymezuje povinnosti, které kontrolní pracovníci musí dodržovat během výkonu státní kontroly
(viz §12 odst. 2 tohoto zákona). Za stěžejní městský soud označil zejména povinnost pořídit
protokol o výsledcích kontroly. Z obsahu správního spisu zjistil, že strážníci městské policie této
povinnosti dostáli, neboť z provedené kontroly pořídili úřední záznam, kde náležitě popsali
zjištěné podezření ze spáchání přestupku. Žalobce byl na místě s výsledky provedené kontroly
seznámen a ke zjištěním strážníků se mohl vyjádřit, čímž byly naplněny obsahové a formální
náležitosti protokolu. Strážníci městské policie tedy byli oprávněni kontrolu provést, přičemž tuto
kontrolu provedli v souladu se stanovenými procesními pravidly. Městský soud proto
nepřisvědčil námitce žalobce, podle které obecní policie není orgánem státního odborného
dozoru ani kontroly podle zákona o silniční dopravě.
[11] Důvodnou neshledal městský soud ani námitku žalobce týkající se nepřiměřeného zásahu
do jeho práv zaručených čl. 37 odst. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 40 odst. 4 a Listiny základních práv
a svobod, neboť na posuzovaný případ nelze tyto články Listiny aplikovat způsobem, jakým to
činí žalobce.
[12] K žalobcem namítanému procesnímu pochybení, které spatřoval v tom, že bylo
pokračováno ve správním řízení o přestupku, aniž bylo pravomocně rozhodnuto o jeho námitce
podjatosti, městský soud v prvé řadě zmínil, že rozhodnutí žalovaného, jehož zrušení se žalobce
domáhá, bylo vskutku vydáno v době, kdy nebylo pravomocně skončeno řízení o námitce
podjatosti. S ohledem na ustanovení §76 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, které
nepřiznává odkladný účinek odvolání proti usnesení, kterým nebylo námitce podjatosti vyhověno,
mohl proto žalovaný pokračovat v řízení proti žalobci již po (nepravomocném) rozhodnutí
o námitce podjatosti ze dne 19. 3. 2012, přestože nesl riziko, že odvolací orgán bude mít na
důvodnost námitky podjatosti jiný názor. V této souvislosti městský soud poukázal na
skutečnost, že obdobným případem se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012 - 32.
[13] Městský soud se dále ztotožnil s názorem žalovaného, že nebyly dány důvody pro
vyslovení podjatosti úředníků žalovaného ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 správního řádu.
Sdělení žalovaného ze dne 23. 9. 2011 totiž podle městského soudu představuje výkon přenesené
působnosti - instrukci k postupu podřízeným správním orgánům, k níž je žalovaný oprávněn.
[14] Námitce žalobce, že správní orgán prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí
nesprávně uvedl, že se žalobce dopustil souběhu přestupků podle §12 odst. 2 zákona
o přestupcích, naproti tomu městský soud přisvědčil, nicméně zároveň shledal, že nejde o vadu,
která by měla za následek nezákonnost tohoto rozhodnutí.
[15] Městský soud zamítl námitku žalobce týkající se nedostatečně zjištěného skutkového
stavu, spočívající v tom, že v rámci správního řízení nebylo zjišťováno, zda má žalobce v pořádku
doklady, které měl předložit při kontrole. Tato skutečnost je totiž irelevantní z hlediska předmětu
správního řízení, v němž nebylo úkolem správních orgánů zjišťovat, zda má žalobce doklady
v pořádku, nýbrž skutečnost, zda dne 3. 9. 2011 předložil hlídce Městské policie hl. města Prahy
doklady ke kontrole.
[16] Městský soud neshledal žádné pochybení ani při ukládání sankce. Konstatoval, že
žalovaný odůvodnil, proč byla uložena pokuta v určité výši. Zdůvodnění žalovaného ohledně
výše pokuty shledal krajský soud dostatečné. Ohledně návrhu žalobce na moderaci pokuty dospěl
městský soud k závěru, že uložená pokuta ve výši 8.000,- Kč není pokutou zjevně nepřiměřenou,
nýbrž pokutou, která odpovídá danému porušení zákona i zákonnému rozpětí stanovenému
v ustanovení §23 odst. 2 zákona o přestupcích, dle něhož lze uložit pokutu až do výše 10.000 Kč
a zákaz činnosti od šesti měsíců do jednoho roku.
[17] Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce (dále též „stěžovatel”)
včas kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., v níž namítal, že
se městský soud nevypořádal s jeho námitkami ve vztahu ke skutečnosti, že strážníci městské
policie nebyli oprávněni k provedení kontroly. V této souvislosti stěžovatel vyjádřil přesvědčení,
že městský soud použil v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny nepřiměřeně rozšiřující výklad pravomoci
orgánů státní moci. Setrval na závěru, že obecní policie není orgánem státního odborného dozoru
ani kontroly podle zákona o silniční dopravě. Stejně jako již v žalobě stěžovatel namítal, že
strážníci městské policie nebyli oprávněni k jeho kontrole a ani správní orgán prvního stupně
nebyl oprávněn jeho údajný přestupek projednávat a rozhodnout o něm. Poukázal na skutečnost,
že oprávnění obecní policie ke kontrole řidičů taxislužby v rozsahu posuzované věci stanoví
výslovně až zákon o silniční dopravě ve znění účinném od května 2013. Zástupce žalovaného při
ústním jednání u městského soudu dne 1. 10. 2013 uvedl, že výslovné oprávnění obecní policie
bylo do zákona o silniční dopravě od května 2013 doplněno z důvodu nejasnosti výkladu
oprávnění obecní policie. Tím podle stěžovatele připustil, že obecní policii nebyla do té doby tato
pravomoc stanovena zákonem. Důvodová zpráva k zákonu o silniční dopravě výslovně hovoří
o obecní policii jako o novém kontrolním orgánu.
[18] Stěžovatel městskému soudu i správním orgánů vytkl, že nevzaly v úvahu skutečnost, že
na jejich výzvu řádně předložil doklady prokazující jeho totožnost. Nic tedy nenasvědčovalo
tomu, že by se mohl dopustit přestupku. Důvod ke kontrole tedy podle stěžovatele neexistoval.
Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu, že strážníci městské policie měli
provádět kontrolu podle zákona o státní kontrole a poukázal na skutečnost, že s tímto závěrem
nesouhlasí ani žalovaný. Městský soud podle stěžovatele nesprávně a nedostatečně posoudil
námitku absence jeho poučení před kontrolou strážníky Městské policie, zejména o právu odepřít
výpověď resp. nepředkládat důkazy proti své osobě, čímž podle stěžovatele došlo k porušení jeho
práv zakotvených v čl. 37 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 a čl. 40 odst. 4 Listiny. Stěžovatel se
neztotožnil ani se závěrem městského soudu, že tvrzení správního orgánu prvního stupně, že se
dopustil souběhu přestupků, představuje formální vadu nemající za následek nezákonnost
rozhodnutí. Podle stěžovatele je totiž odůvodnění výše pokuty naprosto nedostatečné
a v rozporu se zákonem. Uloženou pokutu označil žalobce za nepřiměřeně přísnou. Postup
městského soudu, který se námitkami stěžovatele ve vztahu k výši uložené pokuty nezabýval
a pouze konstatoval formálnost vady, podle stěžovatele způsobuje nezákonnost jeho rozhodnutí.
[19] Stejně jako již v žalobě poukázal stěžovatel na vadu řízení, která podle jeho názoru
spočívá v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, kdy správní orgány vůbec nezjišťovaly, zda je
držitelem dokladů, které měl odmítnout předložit městské policii. Městský soud se podle
stěžovatele s touto námitkou dostatečně nevypořádal a nepřihlédl ke skutečnosti, že strážníkům
městské policie i správním orgánům muselo být z vlastní úřední činnosti zřejmé, že stěžovatel má
veškeré doklady v pořádku. V této souvislosti stěžovatel vyjádřil přesvědčení o účelovosti jednání
strážníků městské policie, kterou podle jeho názoru dokládá také sdělení žalovaného ze dne
23. 9. 2011, v němž se nelichotivě vyjadřuje o společnosti, pro niž stěžovatel vykonává činnost
taxikáře a nabádá správní orgán prvního stupně, aby všemi dostupnými prostředky zabránil
nepředkládání dokladů určitou skupinou taxikářů. Stěžovatel dále setrval na svém názoru
vyjádřeném již v žalobě, že mělo být vyčkáno pravomocného rozhodnutí o jeho námitce
podjatosti a až následně rozhodováno o jeho odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Poukázal rovněž na skutečnost, že podle aktuálního znění zákona o silniční
dopravě není třeba, aby měl řidič taxislužby při sobě veškeré dříve nutné doklady, např. záznamy
o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a době odpočinku. Touto námitkou, kterou
uvedl při ústním jednání, se však městský soud nezabýval, přestože podle žalobce mohla a měla
mít vliv i na ukládanou sankci. Podle přesvědčení stěžovatele se městský soud nevypořádal ani
s námitkou týkající se zákonnosti uložené pokuty a jejího dostatečného odůvodnění. Správní
orgány vychází pouze z obecných konstatování a není patrné, z čeho dovodily, že údajné
pochybení stěžovatele je hrubé a závažné porušení právních předpisů, neboť je zřejmé, že
stěžovatel doklady řádně vedl a vede. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížností napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[20] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátkou. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[22] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b)
a d) s. ř. s.
[23] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení by muselo spočívat v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis, popř. je sice
aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[24] Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[25] Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[26] Kasační stížnost není důvodná.
II. a)
Namítaná nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[27] Podle §23 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích ve znění účinném ke dni vydání
rozhodnutí žalovaného, přestupku se dopustí ten, kdo jako řidič vozidla při kontrole není držitelem dokladů,
předložil neplatný doklad nebo nepředložil doklady požadované zvláštním právním předpisem, nevede stanoveným
způsobem záznam o době řízení, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku, záznam o provozu vozidla nebo
nedodržuje stanovené doby řízení, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku, nepředložil záznam o době řízení,
bezpečnostních přestávkách a době odpočinku nebo záznam o provozu vozidla požadovaných zvláštním právním
předpisem.
[28] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu, kterou stěžovatel uplatnil, když v kasační stížnosti opakovaně namítal, že se
městský soud v odůvodnění rozsudku dostatečně nevypořádal s jeho žalobními námitkami.
Pokud by rozsudek městského soudu trpěl vadou nepřezkoumatelnosti, mohlo by to mít za
následek nemožnost přezkoumat další stěžovatelovy námitky; sama o sobě by pak tato vada
odůvodnila zrušení napadeného rozsudku.
[29] Pokud jde o obsah pojmu nepřezkoumatelnosti, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou
ustálenou judikaturu (srov. například rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne
14. 7. 2005, č.j. 2 Afs 24/2005 – 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), ze které se podává, že rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; z jakého
důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč považoval žalobní námitky
za liché, mylné nebo vyvrácené nebo proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy.
Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl
přezkoumat některou ze včas uplatněných žalobních námitek. Dle judikatury Ústavního soudu
(viz např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, všechna citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná z nalus.usoud.cz) je jedním z principů, představujícím součást
práva na řádný proces a vylučujícím libovůli při rozhodování, i povinnost soudů své rozsudky
řádně odůvodnit (ve správním soudnictví srov. ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění tak
musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné
a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro
to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na
spravedlivý proces.
[30] V projednávaném případě však Nejvyšší správní soud takové vady napadeného rozsudku
městského soudu neshledal. Městský soud svůj rozsudek dostatečně odůvodnil a jeho právní
názory jsou rovněž srozumitelné. O tom svědčí i to, že stěžovatel v kasační stížnosti se závěry
městského soudu věcně polemizuje, což v případě neodůvodněného nebo nesrozumitelného
rozhodnutí zpravidla nepřichází v úvahu. Nejvyšší správní soud rovněž nezjistil v řízení před
městským soudem jinou procesní vadu, která by měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
II. b)
Pravomoc městské policie ke kontrole řidičů taxislužby
[31] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, podle které strážníci městské
policie nebyli oprávněni k jeho kontrole a ani správní orgán prvního stupně nebyl oprávněn jeho
údajný přestupek projednávat a rozhodnout o něm. Shledal přitom, že otázkou, zda je městská
policie oprávněna odhalovat přestupky a správní delikty v silniční dopravě na úseku
taxislužby v hl. m. Praze se již Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 22. 3. 2012,
č. j. 8 As 32/2012 - 36, v němž vyslovil, že z „§34 odst. 1 a §2 odst. 22 zákona o silniční dopravě ve
znění účinném do 30. 6. 2010 vyplývá, že státní odborný dozor v silniční dopravě na úseku taxislužby v hl. m.
Praze vykonává Magistrát hlavního města Prahy, tj. orgán hl. m. Prahy (§1 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů). Obce, tedy i hl. m. Praha, mohou svěřit zabezpečování
místních záležitostí veřejného pořádku v rámci své působnosti a plnění některých dalších úkolů městské policii (§1
odst. 2 zákona o obecní policii). Mezi pravomoci obecní policie kromě jiného patří i oprávnění odhalovat přestupky
a jiné správní delikty [srov. §2 písm. h) téhož zákona]. Rozsah přestupků a jiných správních deliktů, které
obecní policie může odhalovat, není zákonem o obecní policii nijak omezen.
[32] Z uvedených ustanovení nelze dovodit, že by zákonodárce chtěl Městské policii hl. m. Prahy zapovědět
odhalování správních deliktů na úseku taxislužby podle zákona o silniční dopravě. Zdejší soud byl naopak
přesvědčen, že toto oprávnění vychází ze samotného smyslu existence obecní, resp. městské policie, kterou obec
zřizuje zejména k zajištění veřejného pořádku na svém území. Přirozenou součástí tohoto poslání může být snaha
o odhalení přestupků a jiných správních deliktů. Městská policie je ostatně k této činnosti specificky personálně
i technicky vybavena (srov. např. předpoklady pro výkon povolání strážníka obecní policie, oprávnění strážníků
zahrnující možnost použití donucovacích prostředků a služební zbraně, atp.).
[33] Pravomoc městské policie je však dána pouze potud, že strážníci mohou správní delikty odhalovat.
Projednat a rozhodnout věc může jenom příslušný dopravní úřad (v posuzované věci Magistrát hl. m. Prahy),
kterému strážníci musí oznámit svá zjištění a podezření (viz §10 odst. 2 zákona o obecní policii).“
[34] Uvedené závěry osmého senátu Nejvyššího správního soudu plně dopadají také na
posuzovanou věc, v níž městská policie rovněž vykonávala kontrolu v oblasti taxislužby, přičemž
výčet správních orgánů vykonávajících státní odborný dozor v silniční dopravě a vymezení jeho
obsahu uvedené v ustanovení §34 odst. 1 a §2 odst. 20 zákona o silniční dopravě ve znění
účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného se shoduje s výčtem těchto orgánů a vymezením
státního odborného dozoru v silniční dopravě uvedeným v §34 odst. 1 a §2 odst. 22
téhož zákona ve znění účinném do 30. 6. 2010, z nichž zdejší soud vycházel při posouzení věci
sp. zn. 8 As 32/2012 - 36. Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný důvod odchýlit se od
závěrů osmého senátu zdejšího soudu, k nimž dospěl ve shora uvedené věci. K poukazu
stěžovatele na skutečnost, že oprávnění obecní policie ke kontrole řidičů taxislužby stanoví
výslovně až zákon o silniční dopravě ve znění účinném od května 2013 (jedná se o §37 odst. 2
tohoto zákona po novele provedené zákonem č. 102/2013 Sb., kterým se mění zákon
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony,
s účinností od 1. 5. 2013, podle kterého obecní policie při odhalování přestupků a jiných správních deliktů
na úseku taxislužby podle tohoto zákona kontroluje, zda je vozidlo taxislužby stanoveným způsobem označeno
a vybaveno, zda je taxislužba provozována způsobem předepsaným tímto zákonem a zda řidič taxislužby
dodržuje povinnosti stanovené tímto zákonem. Řidič taxislužby je povinen umožnit strážníkům obecní policie
výkon tohoto oprávnění.), Nejvyšší správní soud uvádí, že toto zpřesnění právní úpravy pouze
potvrzuje závěr, že obecní policie je oprávněna odhalovat správní delikty a přestupky v silniční
dopravě na úseku taxislužby. Vzhledem k tomu, že toto oprávnění obecní (městské) policie
vyplývá ze shora uvedených ustanovení zákona o dopravě a zákona o obecní policii, nelze
přisvědčit ani námitce stěžovatele, že městský soud použil při hodnocení oprávnění městské
policie ke kontrole stěžovatele v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
nepřiměřeně rozšiřující výklad pravomoci orgánů státní moci.
[35] Uvedené závěry nejsou nijak zpochybněny tím, že důvodová zpráva k bodu č. 37 zákona
č. 102/2013 Sb., novelizujícímu výše uvedeným způsobem §37 odst. 2 zákona o silniční dopravě
hovoří o obecní policii jako o novém kontrolním orgánu. Uvedená novela totiž pouze zpřesňuje
zákon o silniční dopravě v tom směru, že obecní policie je v §37 odst. 2 tohoto zákona výslovně
uvedena jako kontrolní orgán v oblasti taxislužby a tuto její pravomoc tak již není třeba
dovozovat výkladem shora uvedených ustanovení zákona o silničním provozu a zákona o obecní
policii.
[36] Na správnosti názoru, že městská policie byla oprávněna požadovat od stěžovatele
předložení dokladů, které jakožto řidič taxislužby byl povinen mít ve vozidle, nemění nic ani
stěžovatelem namítaná novela zákona o obecní policii provedená zákonem č. 274/2008 Sb., kdy
byla upřesněna pravomoc obecní policie odhalovat přestupky a jiné správní delikty dle §2
písm. d) zákona o obecní policii ve znění účinném do 31. 12. 2008 tak, že po tomto datu měla
obecní policie pravomoc odhalovat přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednání je
v pravomoci obce [nyní §2 písm. f) zákona o obecní policii]. Jak bylo výše citováno z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 8 As 32/2012, v případě hlavního města Prahy
vykonávají odborný dozor, vč. projednávání přestupků a jiných správních deliktů na úseku
silniční dopravy, tj. i taxislužby, orgány hlavního města Prahy, které je zároveň krajem i obcí
(srov. §1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze). Nelze mít tedy pochyb o tom, že hlavní město
Praha, respektive jeho magistrát, má pravomoc projednávat delikty týkající se porušování zákona
o silniční dopravě. Proto Městská policie hlavního města Prahy má pravomoc odhalovat tyto
delikty a v rámci výkonu této pravomoci i vykonávat kontrolu v této oblasti.
II. c)
Namítané zneužití kontrolní pravomoci
[37] Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu, že strážníci
městské policie prováděli kontrolu podle zákona o státní kontrole. V již zmíněném rozsudku ze
dne 22. 3. 2012, č. j. 8 As 32/2012 - 36, Nejvyšší správní soud vyřešil rovněž otázku, podle jakých
procesních pravidel se má řídit postup městské policie při odhalování přestupků a správních
deliktů na úseku taxislužby, když vyslovil, že „nejprve je nutno připomenout, že tato činnost je jednou ze
součástí státního odborného dozoru, jehož výkon je svěřen zákonem o silniční dopravě primárně dopravnímu
úřadu, tj. Magistrátu hl. m. Prahy. Jak však bylo naznačeno výše, není vyloučeno, aby správní delikty odhalovala
i městská policie.
[38] Již v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, čj. 3 As 32/2004 – 53, č. 852/2006 Sb. NSS, zdejší soud
vyslovil, že „[d]opravní úřady jsou při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě vykonávaného nad
dopravci podle §34 zákona o silniční dopravě povinny postupovat mimo jiné také podle zákona o státní kontrole.
Tato povinnost, ač se o ní zákon o silniční dopravě sám nezmiňuje, vyplývá z ustanovení §2 písm. d) a §4
zákona o státní kontrole.“ Na zákon o státní kontrole odkazuje i vyhláška č. 522/2006 Sb., o státním
odborném dozoru a kontrolách v silniční dopravě. Podle §2 odst. 3 této vyhlášky kontrolní orgán postupuje při
výkonu kontrolní činnosti podle zvláštního právního předpisu, tj. zákona o státní kontrole.
[39] Nejvyšší správní soud nepochyboval, že i městská policie je povinna postupovat při odhalování správních
deliktů v silniční dopravě, tj. de facto při výkonu státního odborného dozoru, v souladu se zákonem o státní
kontrole. Neexistuje legitimní důvod, kvůli němuž by zákonodárce zamýšlel činit procesní rozdíly mezi obdobnou
činností vykonávanou úředníky Magistrátu hl. m. Prahy a městskou policií. Procesní garance zakotvené v zákoně
o státní kontrole musí být zajištěny vždy při výkonu státního odborného dozoru, ať už je prováděn jakýmkoliv
subjektem. Pokud tedy městská policie vykonává působnost dopravního úřadu, je povinna řídit se zákonem
o státní kontrole stejně jako ostatní orgány vystupující v pozici tohoto úřadu.“
[40] Z výše uvedeného tak vyplývá správnost závěru městského soudu, že městská policie byla
v posuzované věci v průběhu kontroly povinna postupovat též podle zákona o státní kontrole.
[41] Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítal, že při kontrole předložil doklady prokazující
jeho totožnost, z čehož dovozoval, že nic nenasvědčovalo tomu, že by se mohl dopustit
přestupku a neexistoval tedy důvod k jeho kontrole. K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí,
že skutková podstata přestupku podle §23 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, jehož se žalobce
dopustil, spočívá v tom, že nepředložil doklady požadované zvláštním právním předpisem. Tímto
zvláštním předpisem je zákon o silniční dopravě, který vyžaduje, aby při provozování taxislužby
byl ve vozidle doklad o oprávnění k provozování taxislužby (§9 odst. 2 písm. b/ tohoto zákona),
uživatelská a evidenční kniha taxametru (§21 odst. 3 téhož zákona), doklad o zařazení vozidla do
evidence vozidel taxislužby (§21 odst. 4 téhož zákona ve spojení s §13 písm. c/ vyhlášky
Ministerstva dopravy a spojů č. 478/2000 Sb.), průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby, platné
osvědčení hl. m. Prahy o úspěšně vykonané zkoušce řidiče taxislužby (§21 odst. 11 písm. a/ a b/
cit. zákona) a záznam o době řízení vozidla a bezpečnostních přestávkách (§3 odst. 4 písm. b/
cit. zákona). Stěžovatel skutečnost, že shora uvedené doklady při kontrole nepředložil ostatně ani
nepopírá, když uvádí, že strážníkům městské policie na jejich výzvu předložil občanský průkaz,
řidičský průkaz a osvědčení o registraci vozidla. Ani tato námitka stěžovatele proto není důvodná,
neboť předložení dokladů týkajících se totožnosti stěžovatele a osvědčení o registraci vozidla
nemění nic na tom, že stěžovatel nepředložil doklady vyžadované při provozování taxislužby
shora uvedenými ustanoveními zákona o silniční dopravě a dopustil se tak přestupku podle §23
odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích.
[42] Námitky stěžovatele, že správní orgány vůbec nezjišťovaly, zda je držitelem dokladů,
které měl odmítnout předložit městské policii, a muselo jim být z úřední činnost zřejmé, že
stěžovatel má všechny doklady v pořádku, nejsou pro posouzení věci relevantní, neboť jak již
konstatoval městský soud, úkolem správních orgánů nebylo zjišťovat, zda má žalobce doklady
v pořádku, nýbrž především posoudit, zda při kontrole předložil doklady, které musejí být při
provozování taxislužby ve vozidle podle zákona o silniční dopravě. Nejvyšší správní soud
dodává, že případná kontrola toho, zda jsou doklady žalobce v pořádku, by mohla proběhnout až
poté, co by je stěžovatel předložil, k čemuž však v posuzované věci nedošlo.
[43] Nejvyšší správní soud ze správního spisu nezjistil žádné skutečnosti, které by
nasvědčovaly údajné účelovosti kontroly provedené strážníky městské policie, na níž stěžovatel
upozornil v kasační stížnosti. Z úředního záznamu ze dne 3. 9. 2011 pořízeného o kontrole, jehož
přílohu tvoří Oznámení přestupku, je totiž zřejmé, že strážníci městské policie postupovali
v souladu se zákonem o obecní policii a zákonem o silniční dopravě. Neporušili žádné právo
stěžovatele, neboť mu poskytnuli veškerá potřebná poučení, umožnili mu se k věci vyjádřit
a přivolat k probíhající kontrole svědka. Účelovost jednání strážníků městské policie nelze
dovozovat ani ze sdělení žalovaného ze dne 23. 9. 2011, na které stěžovatel poukazuje. Je tomu
tak jednak proto, že toto sdělení se týká jiného případu - jiného řidiče taxislužby. Ani z ostatních
skutečností uvedených v tomto sdělení nelze dovozovat účelovost jednání strážníků městské
policie, neboť předmětné sdělení žalovaného převážně popisuje stávající stav a problémy
v oblasti taxislužby v Praze – zejména odmítání předložení dokladů požadovaných zvláštním
právním předpisem k výkonu taxislužby kontrolním orgánům. Přípis žalovaného, který odmítání
předložení dokladů označil za porušení předpisů, kterému je třeba všemi dostupnými prostředky
zabránit, považuje Nejvyšší správní soud za vyjádření právního názoru, který sice má svou váhu
s ohledem na postavení žalovaného, jakožto odvolacího správního orgánu, avšak není pro
správný orgán prvního stupně právně závazný a nelze z něj tudíž ani jakkoliv dovozovat
účelovost jednání správního orgánu prvního stupně natož pak strážníků městské policie, kterým
toto sdělení žalovaného nebylo vůbec adresováno.
[44] V této souvislosti lze poukázat i na judikaturu Ústavního soudu v analogické věci
daňových kontrol. Ve stanovisku pléna sp. zn. Pl.ÚS-st. 33/11 ze dne 8. 11. 2011 Ústavní soud
dovodil, že „[v]ýklad pojmu daňové kontroly musí být v souladu s obecným významem termínu kontroly. Ten
v teorii správního práva označuje postup orgánu veřejné moci, který zjišťuje a eventuálně posuzuje plnění
povinností adresáty veřejné správy. Pojmovými znaky takových kontrol bývá možnost zahájení na základě
podnětu či ex officio, zákonem upravený postup zahájení, regulace práv a povinností kontrolujících pracovníků
i kontrolovaných subjektů, stanovení sankcí pro porušení takových povinností, oprávnění kontrolovaného
subjektu podat námitky proti kontrole apod. Podstatným znakem takové kontroly je mj. možnost jejího
namátkového provedení, tedy provedení za situace, kdy kontrolující osoba a priori nedisponuje
(konkrétním) podezřením, že kontrolovaný subjekt neplní řádně své povinnosti (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 Aps 2/2009-52).“ Nejvyšší správní soud má za to, že uvedený právní názor
lze aplikovat i v nyní projednávaném případě. Pro výkon kontroly nad dodržováním povinností
vyplývajících ze zákona o silniční dopravě tedy není třeba, aby kontrolní orgán disponoval
konkrétními indiciemi, že kontrolovaná osoba tyto předpisy porušuje. Na druhou stranu nelze
kontrolu vykonávat svévolným či šikanózním způsobem. Stěžovatel ovšem nedoložil, že by se
o takové zneužití kontrolní pravomoci v jeho případě jednalo (např. opakované bezdůvodné
kontroly zaměřené právě pouze na jeho osobu).
II. d)
Zákaz sebeobvinění
[45] Přisvědčit nelze ani námitce stěžovatele, že městský soud nesprávně a nedostatečně
posoudil námitku absence jeho poučení před kontrolou strážníky Městské policie, čímž podle
stěžovatele došlo k porušení jeho práv stanovených čl. 37 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 a čl. 40
odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud k této námitce v prvé řadě uvádí,
že v oznámení přestupku ze dne 3. 9. 2011, č. j.: MPPH 128353/2011, sepsaném při předmětné
kontrole stěžovatele, je uvedeno, kdy a jakého přestupku se stěžovatel dopustil, přičemž
stěžovatel byl v tomto protokolu dále podle §11 odst. 4 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii
poučen o tom, za jakých podmínek může odepřít vysvětlení a za jakých podmínek nesmí být
vysvětlení požadováno (§11 odst. 5 zákona o obecní policii). Stěžovatel svým podpisem stvrdil,
že poučení porozuměl a využil svého práva se k věci vyjádřit. Není tedy pravdou, že by
stěžovateli nebylo při kontrole poskytnuto řádné poučení. V posuzované věci nedošlo ani
k porušení čl. 37 odst. 1 Listiny, podle kterého každý má právo odepřít výpověď, jestliže by jí způsobil
nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobě blízké a čl. 40 odst. 4 Listiny, podle kterého obviněný má právo
odepřít výpověď; tohoto práva nesmí být žádným způsobem zbaven. Smyslem uvedených článků Listiny je,
aby nikdo nebyl nucen poskytovat orgánům veřejné moci důkazy proti sobě či osobě blízké,
o čemž musí být každý řádně poučen. Stěžovateli byl náležitě poučen rovněž v tomto ohledu,
neboť byl poučen podle §11 odst. 4 zákona o obecní policii, podle kterého vysvětlení může odepřít
pouze osoba, která by jím sobě, svému příbuznému v pokolení přímém, svému sourozenci, osvojiteli, osvojenci,
manželu nebo druhu anebo jiným osobám v poměru rodinném nebo obdobném, jejichž újmu by právem pociťovala
jako vlastní, způsobila nebezpečí trestního stíhání nebo nebezpečí postihu za přestupek. To ostatně stěžovatel
sám potvrdil svým podpisem na „oznámení o přestupku“ ze dne 3. 9. 2011, kde je celý citovaný
text poučení výslovně uveden. Smysl a účel tohoto ustanovení zákona o obecní policii je stejný
jako výše uvedených článků Listiny a je tak zřejmé, že práva stěžovatele vyplývající z těchto
článků nebyla porušena. Povinnost předložit kontrolnímu orgánu na vyzvání doklady, které je dle
zákona řidič taxislužby povinen mít u sebe ve vozidle, nelze považovat za porušení čl. 37 odst. 1
Listiny. Pokud by takový výklad měl být akceptován, tj. kontrolní orgán by se musel spolehnout
na pouhé prohlášení kontrolovaného, že veškeré doklady má v pořádku, pak by to znamenalo
úplné popření institutu kontroly.
II. e)
Namítané další procesní vady řízení před správními orgány
[46] Stěžovatel se neztotožnil ani se závěrem městského soudu, že tvrzení správního orgánu
prvního stupně o tom, že se dopustil souběhu přestupků, představuje formální vadu nemající za
následek nezákonnost rozhodnutí. K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že správní orgán
prvního stupně vskutku pochybil, když jak ve výroku, tak i v odůvodnění rozhodnutí uvádí, že se
stěžovatel dopustil „přestupků“. Zároveň je však třeba uvést, že z kontextu rozhodnutí je zřejmé,
že správní orgán prvního stupně se zabýval pouze jedním přestupkem. Nejvyšší správní soud má
dále za to, že uvedená vada byla napravena již v průběhu odvolacího správního řízení, neboť
žalovaný se ve svém rozhodnutí zabývá přestupkem stěžovatele podle §23 odst. 1 písm. f)
zákona o přestupcích, nikoli „přestupky“ podle téhož ustanovení. Podle ustálené judikatury
zdejšího soudu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56,
rozsudek ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80, či rozsudek ze dne 26. 3. 2008,
č. j. 9 As 64/2007 - 98) totiž tvoří rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně z hlediska
soudního přezkumu jeden celek. Správní řízení bylo v posuzované věci vedeno v obvyklém
pořadu dvou správních stolic (prvostupňový a odvolací správní orgán) tvořících z hlediska
soudního přezkumu jeden celek. Postup žalovaného, který upřesnil rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně v tom ohledu, že se žalobce dopustil přestupku tedy lze akceptovat.
[47] Stěžovatel v kasační stížnosti dále vyjádřil přesvědčení, že mělo být vyčkáno
pravomocného rozhodnutí o jeho námitce podjatosti a až následně rozhodováno o jeho odvolání.
V případě tohoto závěru stěžovatele se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje s argumentací
městského soudu, který poukázal na časovou posloupnost, kdy žalobce dne 8. 2. 2012 uplatnil
v rámci odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně námitku podjatosti jak proti
pracovníkovi tohoto orgánu prvého stupně, který rozhodnutí vypracoval, tak také proti všem
pracovníkům žalovaného. Námitka podjatosti proti pracovníkovi správního orgánu prvního
stupně byla zamítnuta usnesením vedoucí občansko-správního odboru správního orgánu prvního
stupně ze dne 20. 2. 2012, č. j. MCP8 025841/2012, proti kterému stěžovatel nepodal odvolání.
Námitku podjatosti pracovníků žalovaného zamítl ředitel žalovaného usnesením ze dne
19. 3. 2012, č. j. S-MHMP 218626/2012 DOP-TAX. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel dne
16. 4. 2012 odvolání, které bylo zamítnuto rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 29. 5. 2012,
č. j. 29/2012-190-TAXI/3. V mezidobí bylo dne 5. 4. 2012 vydáno rozhodnutí žalovaného, jehož
zrušení se stěžovatel domáhá a které je předmětem soudního přezkumu v této věci. Městský soud
následně s přihlédnutím k §76 odst. 5 správního řádu, které nepřiznává odkladný účinek odvolání
proti usnesení, dospěl k závěru, že žalovaný mohl pokračovat v řízení již po (nepravomocném)
rozhodnutí o námitce podjatosti usnesením ze dne 19. 3. 2012, přestože nesl riziko, že
Ministerstvo dopravy bude mít na stěžovatelem vznesenou námitku podjatosti jiný názor.
Městský soud zmínil rovněž relevantní judikaturu, když poukázal na rozsudek ze dne 14. 6. 2012,
č. j. 1 As 55/2012 – 32, v němž Nejvyšší správní sodu vyslovil, že vyřízení námitky podjatosti, byť
nepravomocné, tedy předcházelo vydání rozhodnutí ve věci samé a byly splněny zákonné požadavky pro vydání
rozhodnutí. Uvedenou argumentaci městského soudu považuje Nejvyšší správní soud za správnou,
přiléhavou a natolik úplnou, že k ní již není třeba cokoliv dodávat.
[48] K tvrzeným skutečnostem, které mají mít za následek podjatost pracovníků žalovaného,
tj. k přípisu ředitele odboru dopravy Ing. J. H. adresovanému Úřadu městské části Praha 1 ze dne
23. 9. 2011, uvádí Nejvyšší správní soud následující. Jedná se o přípis, který byl žalovaným zaslán
jinému správnímu orgánu než správnímu orgánu prvého stupně, který rozhodoval ve věci
stěžovatele, a který se týkal jiné právní věci jiného řidiče taxislužby. Obsahem uvedeného přípisu
je jednak poskytnutí vyžádaných informací k řidiči taxislužby M. E. v souvislosti s ním vedeným
přestupkovým řízením, jednak sdělení o poznatcích týkajících se typově obdobných případů, kdy
řidiči taxislužby odmítají předložit městské policii zákonem vyžadované doklady s odkazem na
„pokyny právníka“. K tomu sděluje žalovaný, že takové jednání pokládá za velmi závažné
porušení právních předpisů, kterému je třeba „všemi dostupnými prostředky zabránit“ a dále
vyjadřuje svůj názor, že takové jednání naplňuje znaky skutkové podstaty přestupku podle §23
odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s hodnocením
vyjádřeným v napadeném rozsudku městského soudu, že tento přípis nezakládá vyloučení všech
pracovníků žalovaného. Pokud nadřízený správní orgán informuje podřízené správní orgány o
svém právním názoru na určitý typový problém, případně o své ustálené aplikační praxi, jedná se
o legitimní metodické řízení v rámci hierarchie veřejné správy. Takovéto metodické řízení
představuje účinný prostředek k naplňování zásady jednotnosti a předvídatelnosti rozhodování
správních orgánů (srov. §2 odst. 4 správního řádu) a může mít různé formy od společných
školení až po různá stanoviska či metodické pokyny. Od takovéhoto metodického řízení je nutné
odlišovat konkrétní instrukce nadřízeného správního orgánu, jak má být rozhodnuto v
konkrétním správním orgánem prvého stupně řešeném případu, což by představovalo porušení
zásady dvojinstančnosti řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj.
2 Afs 143/2004-105, č. 1620/2008 Sb. NSS). To se však v případě stěžovatele zjevně nestalo,
neboť žalovaný neuděloval správnímu orgánu prvého stupně pokyny, jak má ve věci stěžovatele
rozhodnout. Vyloučení pracovníků žalovaného tedy v posuzované věci dáno nebylo.
II. f)
Výše pokuty
[49] V další námitce se stěžovatel vymezil vůči uložené pokutě, když odůvodnění výše pokuty
označil za naprosto nedostatečné a v rozporu se zákonem. Samotnou pokutu pak stěžovatel
považuje za nepřiměřeně přísnou, přičemž městský soud se podle stěžovatele těmito jeho
námitkami vůbec nezabýval. Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou ani tuto námitku,
neboť má za to, že městský soud se s námitkami stěžovatele vůči uložené pokutě řádně, byť
stručně vypořádal, když poukázal na principy soudního přezkumu výše sankce uložené správními
orgány a poté shledal, že žalovaný přihlédl k zákonným kritériím a splnil svou povinnost
konkrétně odůvodnit, proč byla uložena pokuta v určité výši. Městský soud se stejně jako
žalovaný ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně, který jednání stěžovatele
vyhodnotil jako závažný přestupek, neboť jím zcela znemožnil plnění úkolů městské policie na
úseku odhalování přestupků a jiných správních deliktů, avšak vzhledem k osobě stěžovatele
a skutečnosti, že do té doby žádný jeho přestupek neprojednával, nepřikročil současně k uložení
sankce zákazu činnosti. Městský soud se vypořádal rovněž s návrhem stěžovatele na moderaci
pokuty, kterému nevyhověl, neboť dospěl k závěru, že uložená pokuta je přiměřená. S ohledem
na výše uvedené je zjevné, že důvodné nejsou ani námitky stěžovatele, podle kterých se městský
soud nevypořádal s námitkou týkající se zákonnosti uložené pokuty a jejího odůvodnění a správní
orgány vycházely pouze z obecných konstatování a není patrné, z čeho dovodily, že se stěžovatel
dopustil závažného porušení právních předpisů. Nejvyšší správní soud souhlasí s hodnocením
závažnosti spáchaného přestupku. Především je třeba zdůraznit, že stěžovatel spáchal přestupek
při výkonu svého povolání řidiče taxislužby se zcela zjevným úmyslem mařit výkon kontroly
taxislužby (jak vyplývá mj. i z videozáznamu založeného ve správním spisu).
II. g)
Zánik odpovědnosti za přestupek
[50] Stěžovatel městskému soudu rovněž vytknul, že se nezabýval jeho námitkou údajně
vznesenou při ústním jednání spočívající v tom, že podle aktuálního znění zákona o silniční
dopravě není třeba, aby měl řidič taxislužby při sobě veškeré dříve nutné doklady. K této námitce
Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že z protokolu o jednání konaného u městského soudu
dne 1. 10. 2013 je zřejmé, že stěžovatel u jednání tuto námitku vůbec nevznesl. Neuplatnil ji ani
v žalobě a již z tohoto důvodu jí nelze přisvědčit. Navíc platí, že rozhodnutí správních orgánů
jsou přezkoumávána správními soudy dle skutkového a právního stavu, který zde byl v době
rozhodování správního orgánu, v tomto případě žalovaného (§75 odst. 1 s. ř. s.) a proto
k případným pozdějším změnám právních předpisů, podle nichž správní orgány postupovaly ve
správním řízení nelze v soudním řízení přihlížet. Výjimka z tohoto pravidla by mohla být dána
v případě, že by následně zcela zanikla trestnost předmětného přestupkového jednání (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb.
NSS). To však v projednávaném případě nenastalo, zánik odpovědnosti za přestupek nelze
dovodit ani ze změny, případně zúžení výčtu dokladů, které byl stěžovatel povinen při kontrole
předložit.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[51] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek městského
soudu netrpí namítanými vadami ve smyslu §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Kasační stížnost
proto podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[52] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak
jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady v řízení
o kasační stížnosti v míře přesahující rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu