ECLI:CZ:NSS:2016:2.AZS.327.2015:33
sp. zn. 2 Azs 327/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: R. B., zastoupeného
Mgr. Umarem Switatem, advokátem, se sídlem Dědinova 2011/19, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 11. 2015, č. j. OAM-164/LE-HA18-VL08-PS-2015, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 12. 2015, č. j. 20 A 10/2015 – 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce byl rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hlavního
města Prahy, ze dne 27. 10. 2015, č. j. KRPA-429198/15/ČJ-2015-000022, zajištěn podle zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění rozhodném pro souzenou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), za účelem správního
vyhoštění, a to na dobu 90 dnů. Dne 31. 10. 2015 učinil v Zařízení pro zajištění cizinců
prohlášení o mezinárodní ochraně a dne 3. 11. 2015 podal žádost o udělení mezinárodní ochrany
podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění rozhodném pro souzenou věc.
[2] Žalovaný následně v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“)
uložil žalobci povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a odst. 1 písm. b) a c)
a §46a odst. 2 zákona o azylu, a to až do vycestování, maximálně však do 21. 2. 2016. Žalobce
se totiž vědomě prokazoval padělanými doklady totožnosti, a navíc bylo důvodné se domnívat,
že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Žádost o udělení mezinárodní ochrany
podal opakovaně a dle názoru žalovaného pouze účelově, neboť chtěl oddálit možnost vyhoštění
z území České republiky.
[3] Žalobu podanou proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Ostravě v záhlaví
uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl. Předně objasnil,
že je třeba odlišovat zajištění cizince podle §124 zákona o pobytu cizinců, o němž rozhodují
policejní orgány, od zajištění podle §46a zákona o azylu, o kterém rozhoduje žalovaný. (Námitky
stěžovatele směřující proti porušení ustanovení zákona o pobytu cizinců proto krajský soud
pokládal za liché.) Účelem zajištění podle §46a zákona o azylu je zabránění zneužívání institutu
mezinárodní ochrany. Podmínky stanovené v §46a zákona o azylu byly dle krajského soudu
naplněny, neboť chování žalobce vyvolává oprávněné pochybnosti o tom, zda bude respektovat
právní řád České republiky, dojde-li k jeho propuštění ze zajištění. Chování žalobce vyhodnotil
krajský soud jako natolik intenzivní porušení veřejného pořádku, že byly dány důvody
pro setrvání žalobce v zajišťovacím zařízení. Krajský soud nesdílel názor, že nelegální pobyt
a prokazování se vědomě padělanými doklady nejsou pod důvody zajištění podřaditelné. Žalobci
nepřisvědčil ani co do výkladu slovesa prokazovat se; žalobce naplnil účel sledovaný §46a zákona
o azylu bez ohledu na vid dokonavý či nedokonavý.
[4] Krajský soud dále zdůraznil, že žalobce není nezletilou osobou bez doprovodu
a je mu 20 let, přičemž jeho matka žije v České republice po dobu osmnácti nebo dvaceti
let. S ohledem na tyto skutečnosti nebylo omezení svobody žalobce po časově předem určenou
dobu nepřiměřeným zásahem do jeho soukromého a rodinného života. Situací v žalobcově zemi
původu se krajský soud nezabýval, neboť vyhodnocení této otázky má dopad na posouzení
žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a repliky stěžovatele
[5] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. Tvrdil,
že napadené rozhodnutí je nezákonné a nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť správní
orgán nezjistil přesně a úplně stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a v důsledku toho
i nesprávně posoudil stěžovatelovu žádost o azyl. Důkazy, které si žalovaný opatřil, nebyly úplné.
Žalovaný tedy měl porušit §3 a §50 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a také §51 správního řádu, neboť si neopatřil výpovědi případných svědků, kteří
by mohli tvrdit opak. Nenašel-li by takové svědky, musel by jeho závěr logicky vyplývat
ze stěžovatelovy výpovědi a z objektivně zjištěných skutečností.
[6] Stěžovatel měl za to, že napadené rozhodnutí je nepřiměřeným zásahem do jeho
soukromého a rodinného života. Žalovanému i krajskému soudu vytkl, že nezohlednili,
že stěžovatel má v České republice matku, která zde žije na základě povolení k trvalému pobytu.
Nevzali v úvahu, že stěžovatel je ve věku blízkém věku mladistvých, je na matku fixován
a ona je fixována na něj. Nevzali v potaz, že stěžovatelova matka mu mohla poskytnout stravu,
ubytování i finance, a tudíž bylo další setrvání stěžovatele v zajišťovacím středisku nedůvodné
a nezákonné. V obydlí své matky by byl stěžovatel dosažitelný a kontaktní. Obava, že by mohl
mařit průběh správního řízení, neexistovala. Navíc měl sám stěžovatel dostatek finančních
prostředků umožňujících jeho vycestování.
[7] Stěžovatel poukázal i na výklad slovesa „prokazuje se“ [užitý v §46a odst. 1 písm. b)
zákona o azylu – poznámka Nejvyššího správního soudu], které je ve vidu nedokonavém, jenž
představuje slovesa s nedokončeným nebo opakovaným dějem, z čehož plyne, že nepostačuje
pouze jeden akt, ale musí jich být více. Stěžovatel se však prokázal padělaným polským dokladem
pouze v jednom případě; na základě toho nebylo možno předpokládat, že se jeho jednání bude
opakovat. Nadto jeho totožnost byla spolehlivě zjištěna.
[8] Žalovaný popřel oprávněnost a důvodnost kasační stížnosti stěžovatele. Zrekapituloval
svá skutková zjištění a vyjádřil přesvědčení, že chování stěžovatele vyvolávalo pochybnosti o jeho
ochotě dodržovat právní řád České republiky i po případném propuštění ze zajištění. Poukázal
také na závěry rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, č. j. 44 A 34/2015 – 18,
z něhož plyne, že pokud se cizinec ještě před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany
vědomě prokazoval padělanými doklady, dal tím najevo, že nehodlá respektovat právní řád České
republiky. Snaží-li se tímto nebo obdobným způsobem zajistit pobyt na území České republiky,
nejedná se podle Krajského soudu v Praze jen o prosté porušení práva, ale o skutečnou vážnou
hrozbu, neboť je dán zájem společnosti na tom, aby cizinci zde pobývající vědomě neměnili svou
identitu. K zájmu stěžovatele realizovat svůj rodinný život na území České republiky odkázal
žalovaný na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2011, sp. zn. 4 Az 9/2010, podle
něhož k tomuto účelu slouží standardní instituty nabízené zákonem o pobytu cizinců. Žalovaný
také sdělil, že řízení o stěžovatelově poslední žádosti o udělení mezinárodní ochrany bylo
zastaveno pro nepřípustnost podle §10a písm. b) zákona o azylu a dne 19. 1. 2016 byl stěžovatel
letecky eskortován do Maďarska, které je odpovědné za posouzení jeho žádosti o udělení
mezinárodní ochrany.
[9] V replice vyjádřil stěžovatel nesouhlas s názorem žalovaného, že jeho chování vyvolávalo
pochybnosti o ochotě dodržovat právní řád České republiky, jakož i s tím, že představoval
skutečné, aktuální a závažné nebezpečí pro veřejný pořádek. Žalovaný ani krajský soud
se dle názoru stěžovatele nevypořádali s jeho pohnutkou žít ve společné domácnosti s matkou,
neposuzovali aktuální stav věci a pominuli, že se stěžovatel v minulosti sice dopustil
protiprávního jednání, ale nyní tak již nečiní, neboť chce realizovat svůj rodinný život. Je proto
nutné posoudit, zda je další setrvání stěžovatele v zařízení pro zajištění cizinců nezbytné.
Závěrem stěžovatel zopakoval svou argumentaci skrze porušení práva na soukromý a rodinný
život.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel [§102 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost byla
podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna.
[11] Kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského
soudu, a tedy i stížní námitky, jimiž se Nejvyšší správní soud zabývá, se odvíjejí vždy
od tvrzeného pochybení krajského soudu. Stěžovatel ovšem v převážné části kasační stížnosti
polemizoval se zjištěními žalovaného, jen okrajově brojil také proti závěrům krajského soudu.
Z obsahu kasační stížnosti je nicméně patrné, že trvá na své argumentaci obsažené v žalobě,
s jejímž vypořádáním ze strany krajského soudu nesouhlasí. Proto Nejvyšší správní soud shledal,
že je kasační stížnosti přípustná, splňuje požadavky stanovené v §106 odst. 1 s. ř. s., a meritorně
ji posoudil.
[12] Stěžovatel podřadil důvody pro podání kasační stížnosti pod §103 odst. 1 písm. b) a c)
s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti je však zřejmé, že byla podána i z důvodů podle písm. a)
uvedeného ustanovení, neboť stěžovatel brojil proti nesprávnému posouzení možného zásahu
do jeho práva na soukromý a rodinný život, nesprávné interpretaci a aplikaci §46a odst. 1
písm. b) zákona o azylu, jakož i nesprávným závěrům vyvozeným ze zjištěného skutkového stavu.
Naproti tomu důvod podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. stěžovatel uplatnil toliko formálně,
konkrétní námitky pod něj podřaditelné nevznesl. Právní subsumpce kasačních důvodů
pod zákonná ustanovení je však záležitostí právního hodnocení Nejvyšším správním soudem,
a nejde proto o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50, publ. pod č. 161/2004 Sb.
NSS; veškerá zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz).
[13] Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že na nyní posuzovanou věc nedopadá
§104a s. ř. s. o přijatelnosti kasační stížnosti, neboť předmětem přezkumu je uložení povinnosti
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. Nejedná se tedy přímo o otázku udělení mezinárodní
ochrany, a proto nebylo třeba zabývat se přijatelností kasační stížnosti (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38, nebo ze dne 19. 1. 2014,
č. j. 2 Azs 104/2014 – 39).
[14] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
III. 1. K vadám správního řízení
[15] Nejvyšší správní soud připomíná, že obsah a kvalita kasační stížnosti, s ohledem
na dispoziční zásadu ovládající správní soudnictví, předurčuje rozsah přezkumné činnosti
kasačního soudu, ale i obsah rozsudku (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 – 60, nebo ze dne 5. 8. 2015, č. j. 2 As 237/2014 - 40). Vzhledem
k tomu, že stěžovatelova argumentace, kterou žalovanému vytýkal nesprávně a neúplně zjištěný
skutkový stav, neúplnost důkazů a neopatření si potřebných podkladů a výpovědí případných
svědků, byla obecného charakteru a kuse zdůvodněna, mohl se Nejvyšší správní soud vyjádřit
k těmto otázkám taktéž toliko v obecné rovině.
[16] Otázkou zjišťování skutkového stavu při rozhodování o zajištění cizince podle §46a
zákona o azylu se Nejvyšší správní soud zabýval například v rozsudku ze dne 5. 3. 2014,
č. j. 3 Azs 24/2013 – 42, kdy uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že zákon o azylu nekonkretizuje způsob,
jakým má ministerstvo zjišťovat splnění podmínek pro uložení povinnosti podle §46a odst. 1 písm. c),
lze dovodit, že tyto skutečnosti ministerstvo zjišťuje především ze spisů žadatele a informací od Policie ČR.
Převzetí skutkových zjištění o zajištění do rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců proto
není nedostatkem tohoto rozhodnutí za předpokladu, že tato skutková zjištění umožňují dostačujícím způsobem
posoudit, zda jsou splněny podmínky pro aplikaci §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, včetně posouzení
otázky, zda cizinec nespadá do chráněné skupiny osob, na které nelze tuto povinnost aplikovat“ (důraz přidán).
[17] Z napadeného rozhodnutí je patrné, že jeho podkladem byly informace poskytnuté Policií
České republiky podle §87 odst. 1 zákona o azylu a uvedené zejména v rozhodnutí Krajského
ředitelství policie hlavního města Prahy, kterým byl stěžovatel zajištěn podle §124 zákona
o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění. Žalovaný využil rovněž informace získané
v řízení o udělení mezinárodní ochrany a učinil závěry stran naplnění podmínek podle
§46a zákona o azylu včetně úvahy, zda stěžovatel spadá do speciální skupiny osob vymezené
v tomto ustanovení. Nejvyšší správní soud proto shledal, že skutková zjištění byla postačující,
aktuální a umožňovala žalovanému dostatečným způsobem posoudit splnění podmínek
pro zajištění podle zákona o azylu. Nadto je třeba zohlednit i krátkou dobu pěti dnů, během
níž byl žalovaný povinen o zajištění stěžovatele rozhodnout (§46a odst. 2 zákona o azylu,
v rozhodném znění), která žalovanému neumožňovala provádět rozsáhlé dokazování. S ohledem
na shora uvedené nepokládal Nejvyšší správní soud námitky opírající se o §3, 50 a 51 správního
řádu za důvodné.
[18] Rovněž nelze přisvědčit názoru stěžovatele o nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost, neboť je z výroku napadeného rozhodnutí zřejmé,
jak žalovaný rozhodl, výrok koresponduje s odůvodněním a samo odůvodnění nelze
mít za vnitřně rozporné. Námitkou, podle níž žalovaný v důsledku neúplně zjištěného
skutkového stavu během řízení o zajištění stěžovatele nesprávně posoudil stěžovatelovu žádost
o azyl, se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť přezkum rozhodnutí vydaného v řízení
o udělení mezinárodní ochrany není předmětem tohoto soudního řízení.
III. 2. K namítanému nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele
[19] Pokud jde o námitku porušení práva stěžovatele, potažmo jeho matky, na respektování
soukromého a rodinného života, krajský soud správně dovodil, že je-li stěžovateli 20 let a jeho
matka žije v České republice již po dobu osmnácti nebo dvaceti let (viz žádost stěžovatele
o udělení mezinárodní ochrany, č. l. 27 správního spisu), vycestovala stěžovatelova matka
do České republiky krátce po jeho narození. Za těchto okolností má Nejvyšší správní soud
stěžovatelovo tvrzení o citové fixaci na matku za nevěrohodné, a proto se domnívá, že zásah
do práva na soukromý a rodinný život nedosahoval v případě stěžovatele takové intenzity, jaká
byla vykreslena v jeho kasační stížnosti. Kromě toho Nejvyšší správní soud analogicky odkazuje
na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 6. 2001 ve věci Selmani proti
Švýcarsku, č. 7 0258/01, dostupné z http://hudoc.echr.coe.int, v němž se soud zabýval
organizačními potížemi státu při napomáhání odsouzenému při zajišťování návštěv s rodinou
a konstatoval, že pouze „za zcela výjimečných okolností zbavení osobní svobody odsouzeného v místě, které
je natolik vzdálené od místa pobytu jeho rodiny, že uskutečnění návštěvy je velmi obtížné, ne-li nemožné, může
nastat zásah do rodinného života odsouzeného, jelikož možnost, aby členové rodiny odsouzeného navštěvovali,
je zásadním faktorem k udržení rodinného života“. V nyní projednávaném případě žalovaná rozhodla
o povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění cizinců po dobu maximálně 110 dnů,
což jistě nelze považovat za dobu, která by mohla ohrozit udržení rodinného života stěžovatele,
byl-li by tady takový (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 Azs 33/2014 – 45). Žalovaná navíc rozhodla o povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení
se sídlem ve X, které je vzdáleno od P., místa bydliště stěžovatelovy matky, cca 350 – 390 km.
Tato vzdálenost se s ohledem na dopravní pokrytí v České republice nejeví jako nepřekonatelná.
III. 3. K důvodům uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
[20] Napadené rozhodnutí bylo vydáno podle §46a odst. 1 písm. b) a c) zákona o azylu,
ve znění účinném do 17. 12. 2015. Podle těchto ustanovení ministerstvo rozhodne o povinnosti
žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování,
maximálně však po dobu 120 dní, pokud b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady
totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo
veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.
III. 3. A/K §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu
[21] Proti názoru žalovaného a krajského soudu o tom, že byl naplněn důvod pro zajištění
stěžovatele, resp. uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, podle §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu brojil stěžovatel kusou argumentací, na základě které Nejvyšší
správní soud naznal, že stěžovatel nerozporuje, že se dopustil protiprávního jednání, nýbrž
má za to, že mělo být přihlédnuto k aktuální situaci, tj. že už se porušení právních předpisů
nedopouští a nehodlá tak činit ani v budoucnu. Vzhledem k obecnosti, s jakou se stěžovatel
vymezil vůči napadenému rozhodnutí (resp. napadenému rozsudku), může Nejvyšší správní soud
s ohledem na dispoziční zásadu také pouze obecně konstatovat, že žalovaný dle odůvodnění
napadeného rozhodnutí vycházel ze stavu věci, který bezprostředně předcházel
vydání napadeného rozhodnutí (k tomu viz také odst. [17] tohoto rozsudku), a proto nelze
mít za to, že vycházel ze stavu neaktuálního. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí
shrnul skutková zjištění, přičemž bral v úvahu zejména to, že stěžovatel pobýval na území České
republiky bez platného povolení k pobytu či víza, tedy neoprávněně, a namísto toho, aby podnikl
kroky za účelem legalizace svého pobytu, vědomě si obstaral padělané doklady (tedy doklady
existující většinou v důsledku trestné činnosti dalších osob). Na základě těchto okolností
lze usuzovat, že stěžovatel dával najevo svou neochotu dodržovat právní předpisy České
republiky. [Pozn. NSS - v případě ukládání povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
přitom ani není nutné, na rozdíl od rozhodování o správním vyhoštění, aby cizinec čin nebo činy,
které by mohly být vyhodnoceny jako závažné porušení veřejného pořádku, již spáchal,
ale postačuje, že takovou hrozbu lze z jeho chování důvodně presumovat (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2015, č. j. 3 Azs 90/2015 – 25).] S ohledem na jednání
stěžovatele v době před vydáním napadeného rozhodnutí dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že rozhodnutí o zajištění stěžovatele podle §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu obstojí,
a to tím spíše v situaci jako je tato, kdy se stěžovatel ve své kasační stížnosti omezil toliko
na nesouhlas s tím, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, aniž by svůj postoj
blíže rozvinul. Uváděl-li stěžovatel ve své replice ze dne 16. 2. 2016, že je třeba posoudit,
zda je jeho setrvání v zařízení pro zajištění cizinců nadále nezbytné, pak je namístě podotknout,
že k jeho propuštění ze zajištění došlo již dne 19. 1. 2016, kdy byl dle informací poskytnutých
žalovaným předán do Maďarska.
III. 3. B/ K §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu
[22] Co se týče důvodu pro zajištění podle §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu,
v rozhodném znění, Nejvyšší správní soud shledal, že způsob jeho interpretace a aplikace
žalovaným i krajským soudem nebyl správný, avšak z jiných důvodů, než které stěžovatel tvrdil
ve své kasační stížnosti (a žalobě). Pochybení spatřuje Nejvyšší správní soud
v tom, že na projednávanou věc bylo použito nesprávné ustanovení právního předpisu.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel namítal nesplnění předpokladů pro aplikaci §46a odst. 1 písm. b)
zákona o azylu, pokryl svou námitkou implicitně i s tím nevyhnutelně související otázku, zda toto
zákonné ustanovení vůbec bylo v dané situaci správně zvoleno (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 98, publ.
pod č. 1926/2009 Sb. NSS).
[23] Zajištění stěžovatele podle §46a odst. 1 písm. b) odůvodnil žalovaný tím, že se stěžovatel
prokázal policejní hlídce provádějící pobytovou kontrolu průkazem totožnosti občana Polské
republiky znějícím na jméno B. S. a řidičským průkazem znějícím na stejné jméno. Podle textu
napadeného rozhodnutí nabyla policejní hlídka podezření, že se jedná o doklady nepravé, a proto
provedla další lustraci stěžovatele, přičemž zjistila, že je občanem Ukrajiny, jmenuje se R. B. a
narodil se dne X. V napadeném rozhodnutí se dále podává, že stěžovatel svou totožnost za
přítomnosti zástupce potvrdil a vysvětlil, že polské doklady, jimiž se prokazoval policejním
orgánům, si opatřil za úplatu prostřednictvím internetu. Těmito doklady se prokazoval vědomě
jako vlastními, svůj cestovní doklad nechal v Maďarsku. Důvod pro zajištění stěžovatele dle shora
uvedeného ustanovení zákona o azylu byl tedy dle žalovaného naplněn, s čímž se krajský soud
v napadeném rozsudku ztotožnil, když uvedl, že „[j]estliže žalobce disponoval padělanými doklady, které
si opatřil za účelem prokazování své totožnosti, pak zcela naplnil účel citovaného ustanovení bez ohledu na vid
dokonavý či nedokonavý”.
[24] Krajský soud tedy formálně argumentoval účelem §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu,
fakticky se jím však nezabýval. K interpretaci a aplikaci práva ovšem nelze přistupovat
mechanicky pouze s ohledem na jazykové vyjádření právní normy, bez úsilí o hlubší pochopení
jejího smyslu a účelu, neboť takový přístup by činil z práva nástroj odcizení
a absurdity (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97,
dostupný z http://nalus.usoud.cz). Z dikce rozebíraného ustanovení zákona o azylu, ve znění
účinném do 17. 12. 2015, by pouze na základě jeho jazykového vyjádření bylo možno dojít
k tomu, že pokud se žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokazuje za jakýchkoliv okolností
padělanými či pozměněnými doklady totožnosti, pak mu lze bez dalšího uložit povinnost setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců. Takový výklad by však vedl k zákonodárcem nesledovaným
důsledkům a mohl by být oním nástrojem absurdity, který zapovídá Ústavní soud.
[25] Ustanovení §46a zákona o azylu nachází svůj předobraz ve směrnici Rady 2003/9/ES
ze dne 27. 1. 2003, kterou se provádí minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále
jen „původní přijímací směrnice“), v souladu s níž je rozebírané ustanovení třeba vykládat
a uplatňovat a při více výkladových cestách volit tu, jež nebude v rozporu s právem Evropské
unie (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13). Původní
přijímací směrnice ve svém čl. 7 odst. 3 stanovuje, že členské státy mohou v souladu
s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli o azyl, je-li to nezbytné, například z právních
důvodů nebo z důvodů veřejného pořádku, aby se zdržoval na určeném místě. Vzhledem k tomu,
že čl. 4 původní přijímací směrnice umožňuje členským státům zavést nebo zachovat příznivější
úpravu, je-li slučitelná s touto směrnicí, a tedy jim nedává prostor pro přijetí přísnější úpravy,
je třeba konstatovat, že k omezení svobody pohybu žadatele o udělení mezinárodní ochrany
má docházet pouze výjimečně, v nezbytných případech.
[26] Konkrétní motivy, které zákonodárce vedly k přijetí §46a zákona o azylu vysvětluje
důvodová zpráva k zákonu č. 379/2007 Sb., jímž bylo předmětné ustanovení přijato (dostupná
z www.psp.cz). Uvádí se zde, že žádost o udělení mezinárodní ochrany je po řadu let zneužívána
cizinci k nelegální migraci přes území České republiky nebo zapojení žadatelů do organizovaného
zločinu. Žadatelé přitom mnohdy ničí své doklady, aby nebylo možné určit jejich totožnost,
což vede k tomu, že po jejich propuštění do pobytového střediska nebo do soukromí nelze tyto
žadatele nalézt a zdárně pokračovat v řízení směřujícím k vydání meritorního rozhodnutí.
Aby se zabránilo zneužívání řízení o udělení mezinárodní ochrany, bylo navrženo vybavit
ministerstvo pravomocí rozhodnout v individuálních případech o povinnosti žadatele setrvat
v přijímacím středisku po celou dobu řízení až do vycestování.
[27] Z důvodové zprávy je tedy patrné, že k výjimečnému uplatnění zajištění podle zákona
o azylu má docházet toliko za účelem zabránění zneužívání institutu mezinárodní ochrany,
což je jistě v souladu s čl. 7 odst. 3 původní přijímací směrnice. Charakter zajištění dle §46a
je preventivní, nikoli sankční. Touto optikou je třeba nazírat i na samotné ustanovení §46a
odst. 1 písm. b) zákona o azylu, které je obdobou §46a odst. 1 písm. a) tohoto zákona, podle
něhož může k zajištění dojít tehdy, nebyla-li spolehlivě zjištěna totožnost žadatele. Zatímco k zajištění
podle §46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ve znění účinném do 17. 12. 2015, mohlo dojít,
nebyla-li totožnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany známá, a to především za situace,
kdy žadatel vůbec nedisponoval cestovním či jiným dokladem, zajištění podle §46a odst. 1
písm. b) tohoto zákona, ve znění účinném do 17. 12. 2015, připadalo v úvahu tehdy,
snažil-li se žadatel uvést správní orgány v omyl předložením padělaného či pozměněného
dokladu totožnosti, a přitom jeho identita rovněž nebyla doposud spolehlivě zjištěna
či ověřena (ke stejnému výkladu se ostatně kloní i doktrína, srov. KOSAŘ, D. a kol. Zákon
o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2010, s. 388). Na případy, kdy lze uplatnit §46a
odst. 1 písm. a) i b) zákona o azylu, míří shora citovaná důvodová zpráva, když poukazuje
na problematické situace, kdy se žadatelé snaží svou pravou identitu zakrývat. Zajištění z těchto
důvodů lze mít za nezbytné z právních důvodů, a tedy i za souladné s původní přijímací směrnicí.
Naproti tomu žalovaným a krajským soudem zvolená výkladová cesta, že žadatele o udělení
mezinárodní ochrany lze zajistit podle zákona o azylu už jen proto, že se prokázal padělaným
dokladem, aniž by současně přetrvávaly pochybnosti o jeho pravé totožnosti, požadavku
nezbytnosti dostát nemůže.
[28] V souzené věci je podstatné i to, že napadené rozhodnutí i napadený rozsudek byly
vydány až po uplynutí lhůty k transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU
ze dne 26. 6. 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále
jen „nová přijímací směrnice“), tj. po 20. 7. 2015 (čl. 31 odst. 1 nové přijímací směrnice).
V souladu s rozsudkem Soudního dvora ze dne 4. 7. 2006, věc C-212/04, Adeneler a další proti
Ellinikos Organismos Galaktos, v případě opožděného provedení směrnice do právního řádu
členského státu, nemají-li její relevantní ustanovení přímý účinek, jsou vnitrostátní orgány
povinny vykládat od okamžiku uplynutí lhůty pro její provedení vnitrostátní právo v co největším
možném rozsahu ve světle znění a účelu dotčené směrnice tak, aby bylo dosaženo výsledků
jí sledovaných. Čl. 8 nové přijímací směrnice sice dává členským státům diskreci stanovit
konkrétní důvody pro zajištění ve vnitrostátním právu, z jeho odst. 3 je však jasně patrné,
za jakých okolností může být k zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany
přistoupeno - mimo jiné jde o situace, kdy není zjištěna či ověřena žadatelova totožnost,
vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti či veřejného pořádku nebo je-li třeba zjistit další
podstatné skutečnosti, na nichž je žádost založena, a zároveň hrozí, že se žadatel bude skrývat.
S ohledem na shora uvedené měl mít žalovaný a krajský soud při aplikaci §46a odst. 1 písm. b)
zákona o azylu na zřeteli znění čl. 8 nové přijímací směrnice, které osvětluje, že k zajištění
žadatele o udělení mezinárodní ochrany prokazujícího se padělanými či pozměněnými doklady
může dojít jen za účelem zjištění jeho pravé identity. Správnost takového výkladu ostatně
podporuje i znění §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu účinné od 18. 12. 2015 a konečně
reflektující i novou přijímací směrnici, které stanoví, že žalovaný může v případě nutnosti
rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jestliže se prokazuje padělaným nebo
pozměněným dokladem totožnosti, a není-li jeho totožnost jinak známá. Důvodová zpráva k zákonu
č. 314/2015 Sb., jímž byla nová přijímací směrnice s časovým deficitem provedena do českého
právního řádu, k tomu uvádí, že „[d]ochází ke zpřesnění písmene b) tak, aby bylo jasné, že zajištění podle
písmene b) není sankcí, ale je nutné pro spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti podle čl. 8 odst. 3
písm. a) přijímací směrnice“.
[29] Z výše řečeného tedy plyne, že žalovaný pochybil, když rozhodl o zajištění stěžovatele
podle §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu s odůvodněním, že se stěžovatel vědomě prokazoval
padělanými doklady jako vlastními. V době, kdy žalovaný takto postupoval, totiž již byla
stěžovatelova totožnost známa, a proto žalovaný na věc aplikoval ustanovení právního předpisu,
které na ni nedopadalo. Žalovaný navíc uplatnil dotčené ustanovení jako sankci, což je v rozporu
s tím, k jakému účelu měla sloužit. Mylný byl i právní názor krajského soudu, podle něhož bylo
zajištění stěžovatele podle písm. b) dotčeného ustanovení v souladu s jeho účelem, a tedy
zákonné.
[30] Ačkoli Nejvyšší správní soud shledal přítomnost výše popsaného pochybení, dospěl
k závěru, že není namístě zrušení napadeného rozhodnutí, neboť to je postaveno na dvou
samostatných, na sobě nezávislých důvodech pro stanovení povinnosti stěžovatele setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců, přičemž nezákonným byl shledán pouze jeden z nich.
Zpochybnění jednoho ze dvou samonosných důvodů pro zajištění stěžovatele nemůže vést
k závěru o nezákonnosti napadeného rozhodnutí jako celku a v případě, že by stěžovatel dosud
pobýval v zařízení pro zajištění cizinců (a nebyl dne 19. 1. 2016 eskortován do Maďarska),
nemohla by mít zjištěná nezákonnost zajišťovacího důvodu podle §46a odst. 1 písm. b) zákona
o azylu za následek povinnost žalovaného propustit stěžovatele ze zajištění, neboť napadené
rozhodnutí jako celek díky druhému, nezpochybněnému důvodu obstojí.
[31] Nejvyšší správní soud dodává, že si je vědom i toho, že nezákonný důvod pro zajištění
stěžovatele se přímo promítá do výroku napadeného rozhodnutí. Ani to ale neodůvodňuje
zrušení napadeného rozhodnutí v té části, v níž bylo rozhodnuto o zajištění podle písm. b)
dotčeného ustanovení zákona o azylu, neboť použití nesprávného ustanovení právního předpisu
žalovaným nemůže mít v budoucnu pro stěžovatele nepříznivé důsledky ve smyslu
již zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, konkrétně odstavce
[27]. Přihlédnout je totiž třeba k tomu, že §46a odst. 1 písm. b) zákona o azylu je nutno vykládat
tak, že jeho uplatnění slouží pouze k úspěšnému zjištění či ověření totožnosti žadatele, jakož
i to, že podle dikce předmětného ustanovení samotný žadatel o udělení mezinárodní
ochrany doklady totožnosti nepadělal či nepozměňoval, nýbrž se jimi „pouze“ prokazoval,
což sám stěžovatel ostatně nepopírá.
[32] Nejvyšší správní soud nepřistoupil ani ke zrušení napadeného rozsudku, jelikož
výsledkem takového postupu by s ohledem na shora uvedené nemohlo být vydání příznivějšího
rozsudku krajského soudu ve stěžovatelově věci, ale pouhá korekce důvodů vedoucích
k zamítnutí stěžovatelovy žaloby.
[33] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že pro aplikaci §46a odst. 1 písm. b)
zákona o azylu není podstatné, kolikrát se žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokazoval
padělanými doklady, jak tvrdil stěžovatel ve své kasační stížnosti. Relevantním je totiž pouze
to, zda poté, co se padělanými či pozměněnými doklady prokázal, ať již jedenkrát čí vícekrát, byla
jeho totožnost postavena na jisto.
III. 4. K uložení mírnějších opatření než omezení osobní svobody
[34] Před vlastním posouzením důvodnosti stěžovatelovy poslední námitky je vhodné vyjasnit,
že právo Evropské unie a na něj navazující česká právní úprava zná dva režimy zajišťování
cizinců – jednak zajištění v režimu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navrácení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dál jen „návratová směrnice“), které
je v českém právním řádu provedeno zákonem o pobytu cizinců, a jednak zajištění na základě
zákona o azylu (resp. uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců), o němž
v souzené věci rozhodoval žalovaný a které koresponduje s původní přijímací směrnicí,
resp. novou přijímací směrnicí. Ustanovení §124 a násl. zákona o pobytu cizinců vychází
z návratové směrnice, která výslovně stanoví, že cizinec má být zajištěn za účelem přípravy
návratu nebo výkonu vyhoštění, pouze pokud nemohou být v konkrétním případě uplatněna jiná
dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření (upravena v §123b a 123c zákona
o pobytu cizinců). Uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a zákona
o azylu, ve znění účinném do 17. 12. 2015, naproti tomu vycházelo z původní přijímací směrnice,
která povinnost zvažovat jiná, mírnější opatření nestanovovala. Ani zákon o azylu, v rozhodném
znění, neobsahoval výslovnou úpravu konkrétních mírnějších opatření.
[35] Z celkového vyznění stěžovatelovy kasační stížnosti Nejvyšší správní soud naznal,
že stěžovatel měl za to, že jeho zajištění podle §46a zákona o azylu nebylo nezbytně nutné,
neboť existovala mírnější opatření, než omezení jeho osobní svobody. Stěžovatel totiž namítal,
že mohl bydlet u své matky, kde by byl dosažitelný a kontaktní, a tedy by neexistovala obava,
že by mohl průběh správního řízení ztěžovat, a upozorňoval také na to, že měl dostatečné
finanční prostředky umožňující jeho vycestování.
[36] Judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce dovodila, že s ohledem na rozdílnost
právních úprav není možno dovozovat, že zákon o azylu (ve znění účinném do 17. 12. 2015)
ukládal žalovanému povinnost při rozhodování o zajištění podle §46a tohoto zákona bez dalšího
výslovně a vždy analogicky posuzovat, zda jsou naplněny podmínky pro uložení zvláštních
opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců (zdržovat se na ohlášeném místě) nebo podle
§123c zákona o pobytu cizinců (složit finanční záruku) (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 6 Azs 33/2014 – 45). Nejvyšší správní soud nicméně nemůže pominout, že napadené
rozhodnutí i napadený rozsudek byly vydány v době, kdy do českého právního řádu doposud
nebyla provedena nová přijímací směrnice, ač tomu tak již být mělo (viz část III. 3. B tohoto
rozsudku, odst. [28]). Ta ve svém čl. 8 odst. 2 (na rozdíl od původní přijímací směrnice) stanovila,
že zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany lze jen tehdy, nelze-li účinně uplatnit jiná,
mírnější donucovací opatření, a ve svém čl. 8 odst. 4 uložila členským státům povinnost upravit
ve vnitrostátním právu pravidla týkající se alternativních opatření k zajištění, například pravidelná
hlášení u příslušných orgánů, složení finanční záruky či povinnost zdržovat se na určeném místě.
Taková zvláštní opatření, jakož i povinnost zvažovat jejich uplatnění, přinesl do zákona o azylu
až zákon č. 314/2015 Sb., účinný od 18. 12. 2015.
[37] S ohledem na znění nové přijímací směrnice Nejvyšší správní soud připouští, že žalovaný,
potažmo krajský soud, měl uvážit, zda v době, kdy ve stěžovatelově věci rozhodoval
a kdy již uplynula lhůta pro transpozici této směrnice, nebyly naplněny podmínky pro uplatnění
jejího přímého účinku, popřípadě zvažovat účinek nepřímý a eurokonformním způsobem
vyhodnotit, zda nepostačovalo uložení mírnějších opatření za analogického užití §123b nebo
§123c zákona o pobytu cizinců. Na straně druhé ovšem Nejvyšší správní soud zohlednil
skutečnosti plynoucí ze správního spisu. Podle narativní části rozhodnutí Krajského ředitelství
policie hlavního města Prahy ze dne 27. 10. 2015, jímž bylo rozhodováno o zajištění stěžovatele
podle zákona o pobytu cizinců, sice stěžovatel uváděl, že jeho matka financuje jeho pobyt
v České republice a je garantem toho, že zde má zařízeno ubytování, zároveň však konstatoval,
že nemá peníze na pobyt a vycestování z České republiky ani na složení finanční záruky.
Ve své žádosti o udělení mezinárodní ochrany, která byla podána den před vydáním napadeného
rozhodnutí, pak stěžovatel tvrdil, že na území České republiky nepočítá s pomocí žádných
příbuzných ani známých a nemá žádné finanční prostředky. Za této situace Nejvyšší správní soud
shledal, že tato nekonzistentní a protichůdná tvrzení stěžovatele by nemohla být spolehlivým
podkladem pro úvahu žalovaného, potažmo krajského soudu, že v případě stěžovatele
postačovalo uložení mírnějších prostředků než zajištění podle §46a zákona o azylu. Ostatně
i Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, které ve svém rozhodnutí výslovně zvažovalo
uložení mírnějších opatření podle zákona o pobytu cizinců, uzavřelo, že jejich uplatnění
by v případě stěžovatele nebylo možné ani dostačující. Skutečnost, že žalovaný, potažmo krajský
soud, nevedl úvahy o možném uložení mírnějších opatření, tedy nemohla ovlivnit zákonnost
napadeného rozhodnutí (napadeného rozsudku). Proto Nejvyšší správní soud neshledal
stěžovatelovu námitku důvodnou.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[38] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. O náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení mu tedy
nebyla přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu