ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.104.2013:46
sp. zn. 5 As 104/2013 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše
Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobce: P. V., zastoupen JUDr. Klárou Long Slámovou,
advokátkou se sídlem Urbánkova 47, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se
sídlem nábř. Ludvíka Svobody 12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2009,
č. j. 155/2007-190-TAXI/26, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 6 Ca 109/2009 - 47,
takto:
I. Rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt
v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí
změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé
čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí
a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný
čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Žalovaný výše citovaným rozhodnutím změnil rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru dopravy, ze dne 2. 3. 2007, č. j. MHMP 393566/2006/DOP-T/Ho, tak, že zastavil
řízení ve věci porušení §21 odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v návaznosti
na §11 odst. 1 písm. b) a §14 odst. 3 vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon
o silniční dopravě, z důvodu neoznačení vozidla taxislužby, provozovaného žalobcem, v horní
polovině obou předních dveří platným evidenčním číslem. Zároveň žalovaný rozhodl, že žalobce
jako provozovatel taxislužby dne 4. 9. 2006 porušil §21 odst. 3 zákona o silniční dopravě
v návaznosti na §15 odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb. tím, že po ukončení přepravní služby
nevydal cestujícím doklad o zaplacení jízdného jako výstup z tiskárny taxametru, za což mu byla
uložena pokuta 50.000 Kč. Současně mu byla stanovena povinnost uhradit náklady správního
řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji rozsudkem z 27. 9. 2013, č. j. 6 Ca 109/2009 - 47, zamítl.
[3] Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobce (dále též „stěžovatel“) následně
bránil podáním kasační stížnosti. Krom jiného stěžovatel upozornil na to, že v době podání
kasační stížnosti uplynulo od doby údajného spáchání správního deliktu již sedm let. Za tuto
dobu byla zúžena skutková podstata u správního deliktu spočívajícího v nevydání stvrzenky
cestujícím. Podle právní úpravy účinné od 1. 5. 2013 je v souladu s §21 odst. 3 písm. i) zákona
o silniční dopravě řidič taxislužby povinen vydat cestujícímu doklad o zaplacení jízdného
pořízený jako výstup z tiskárny taxametru pouze v případě, pokud o něj cestující požádá.
Na stěžovatele by se tak podle jeho mínění měla vztahovat výjimka ze zásady zákazu retroaktivity
práva uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu
posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona
se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. V této souvislosti stěžovatel upozornil také
na snížení maximální hranice ukládané pokuty. Zatímco za porušení povinnosti, jak byla
stanovena původně, tedy v době spáchání správního deliktu, právní úprava umožňovala uložit
pokutu až do výše 750.000 Kč, s účinností od 1. 5. 2013 lze za porušení nově vymezené
povinnosti uložit pokutu s maximální výší 500.000 Kč.
[4] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný v souvislosti se změnou právní úpravy uvedl,
že v rámci správních řízení, která doposud nebyla ukončena pravomocným rozhodnutím,
žalovaný zohledňuje výjimku ze zásady zákazu retroaktivity práva vyjádřenou v čl. 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod. V posuzovaném případě však uplatnění tohoto ustanovení
Listiny nepřichází v úvahu, neboť správní řízení bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím
žalovaného o uložení sankce, které nabylo právní moci dne 31. 3. 2009.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[5] Pátý senát při svém rozhodování o kasační stížnosti dospěl k právnímu názoru, který
je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a ze dne 4. 12. 2008,
č. j. 9 As 7/2008 - 55, a v dalších na tyto judikáty navazujících rozhodnutích. Postoupil proto věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[6] Pátý senát nesouhlasí s názorem vyjádřeným v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77, potažmo
č. j. 9 As 7/2008 - 55, který právní názor vyjádřený v prve zmíněném rozsudku přejímá, že zánik
trestnosti (či její zmírnění) v důsledku změny příslušného právního předpisu, která nastala
až po právní moci rozhodnutí správního orgánu, má být zohledněn v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu, případně v navazujícím řízení o kasační stížnosti.
[7] Takový přístup podle pátého senátu popírá základní zásady správního soudnictví pro
přezkum rozhodnutí správního orgánu, konkrétně zásadu vyjádřenou v §75 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“), podle níž „při přezkoumání rozhodnutí vychází
soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, ale také principy
uvedené v §76 a §78 s. ř. s. Přesněji řečeno pátý senát, na rozdíl od zmiňovaného rozsudku
druhého senátu, nesouhlasí s tím, že by „prolomení“ těchto principů vyžadoval imperativ ústavně
konformního výkladu. Pátý senát nepopírá, že i na oblast správního trestání je potřeba vztáhnout
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Nicméně
druhý senát podle něj ve svém rozsudku „neuvedl žádnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva,
z níž by se podávalo, že ze změny právní úpravy, ke které došlo po právní moci rozhodnutí o ‚trestním
obvinění‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vyplývá nutnost zohlednění této skutečnosti (a tedy i retroaktivity
ve prospěch obviněného) v řízení o mimořádných opravných prostředcích, potažmo v přezkumných řízeních
následujících po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí (totéž platí ve vztahu k rozhodovací praxi Výboru
OSN pro liská práva, ačkoli druhý senát argumentuje rovněž čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech)“.
[8] Z čl. 6 odst. 1 Úmluvy nelze podle pátého senátu dovodit, že by v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (resp. v řízení o kasační stížnosti) měla být zohledněna změna
právní úpravy, ke které došlo po právní moci příslušného správního rozhodnutí. Podle pátého
senátu: „Tím, že je rozhodnutí správním soudem přezkoumáno v řízení o žalobě, je účastníku správního řízení
zaručen jak přístup k soudu, tak přezkum oprávněnosti trestního obvinění, aniž by tento princip implikoval
nutnost prolomení právní moci napadeného rozhodnutí správního orgánu v důsledku pozdější novelizace dotčeného
právního předpisu.“ Pátý senát nepovažuje za přesvědčivý ani argument druhého senátu, který
považuje za chybné oddělování „dvou světů“: rozhodování správního orgánu a rozhodování
správního soudu. Pátý senát připomíná, že judikaturou Nejvyššího správního soudu je naopak
opakovaně zdůrazňováno, že „soudní řízení správní není pokračováním správního řízení“ (viz např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 99/2014 - 17).
[9] Potřeba zohlednit pozdější změnu právní úpravy nevyplývá podle pátého senátu ani
z moderačního práva soudu (§78 odst. 2 s. ř. s.). To může jednak krajský soud využít pouze
tehdy, navrhne-li tak žalobce, a navíc ani užití tohoto oprávnění soudu v otázce uložení sankce
a její výše nic nemění na přezkumné (nikoli nalézací) podobě soudního řízení správního, pokud
jde o hodnocení jednotlivých žalobních námitek, ať už směřujících do výroku o vině nebo
do výroku o sankci, neboť tyto námitky je v každém případě nutno posoudit a vypořádat
„v přezkumném režimu“, a teprve v případě jejich nedůvodnosti se soud může zabývat právě
návrhem na moderaci sankce.
[10] Za vyhovující zásadám soudního přezkumu správních rozhodnutí a za nerozporný
s Listinou základních práv a svobod, resp. s mezinárodními smlouvami o lidských právech
považuje pátý senát závěr, který byl v rozsudku druhého senátu odmítnut, že pozdějšího
příznivějšího zákona je naopak namístě užít v případě, že rozhodnutí správního orgánu bylo
správním soudem zrušeno z jiného důvodu, než je zánik či zmírnění trestnosti.
[11] Pro podpoření svých argumentů pátý senát odkazuje na četnou judikaturu jak Ústavního
soudu, tak Nejvyššího soudu. Oba soudy umožňují zohlednit zásadu použití příznivější pozdější
právní úpravy ve prospěch pachatele pouze do okamžiku pravomocného rozhodnutí o věci.
Výjimku z tohoto pravidla představuje pouze situace, kdy by byl podán mimořádný opravný
prostředek z jiného důvodu než pro změnu právní úpravy a trestní řízení by bylo znovu otevřeno.
Tyto závěry potvrzuje také trestněprávní nauka.
[12] Za zlomový okamžik, který rozhoduje o tom, zda se zásada vtělená do čl. 40 odst. 6
Listiny v řízení ještě zohlední, je podle pátého senátu nutno považovat okamžik právní moci
rozhodnutí o správním deliktu. Pokud druhý senát tuto hranici neuznává, vyvolává tím zároveň
řadu dalších otázek (např. zda by měla být tato zásada zohledněna také ve vykonávacím řízení,
v řízení o ústavní stížnosti, zda by tato zásada byla důvodem pro uplatnění mimořádných
opravných prostředků, resp. dokonce prostředků dozorčích). Podle pátého senátu by pak bylo
kvůli častým změnám v právní úpravě velmi obtížné určité řízení vůbec uzavřít.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
[13] Před samotným posouzením předložené právní otázky nejprve rozšířený senát zkoumal,
zda je dána jeho pravomoc a zda může ve věci rozhodovat. Podle §17 odst. 1 s. ř. s. platí,
že senát Nejvyššího správního soudu postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, pokud
dospěje při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již
vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[14] Pátý senát nesouhlasí se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 2 As 9/2008 - 77, a dalších na něj navazujících rozhodnutí, mimo jiné také rozsudku ze dne
4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008 - 55, podle nichž je nutné i v řízení před správními soudy užít
zásadu vyplývající z čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod o zohlednění retroaktivního
působení zákona ve prospěch pachatele. Pokud by podle těchto rozhodnutí nabyla účinnosti
změna zákona příznivější pro pachatele správního deliktu až po právní moci rozhodnutí
správního orgánu, musí k takovéto změně v případě podání žaloby, resp. kasační stížnosti,
přihlédnout správní soud v řízení o žalobě, resp. řízení o kasační stížnosti.
[15] Podle pátého senátu je však naopak možné pro pachatele pozdější příznivější právní
úpravu zohlednit pouze do okamžiku pravomocného rozhodnutí správního orgánu o vině
správním deliktem a o trestu za něj. V průběhu soudního řízení správního k takovéto změně
právní úpravy již nelze přihlížet. Pátý senát tedy při svém rozhodování dospěl k závěru odlišnému
od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a rozšířený senát
tímto konstatuje, že jeho pravomoc vyslovit se ke sporné právní otázce je v této věci dána.
III. 2. Sporná právní otázka
[16] Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda má správní soud v rámci řízení o žalobě,
případně kasační stížnosti, zohlednit změnu právní úpravy, která nabyla účinnosti až po právní
moci rozhodnutí o správním deliktu a která je zároveň pro pachatele správního deliktu
příznivější, než právní úprava účinná v době spáchání správního deliktu, resp. účinná
do pravomocného rozhodnutí správního orgánu, a tedy zda se i v soudním řízení správním
v rámci přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání má použít zásada vyplývající
z čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, která ukládá aplikovat pozdější právní úpravu,
pokud je pro pachatele příznivější.
[17] Tato zásada je zakotvena ve větě druhé zmiňovaného ustanovení Listiny. Zní: „Trestnost
činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona
se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ V nyní posuzovaném případě vyvstal spor o její
použití, a to nikoli v řízení o správním deliktu před správními orgány, ale až v soudním řízení
správním, v rámci něhož je rozhodnutí správních orgánů přezkoumáváno.
[18] To, že se uvedená zásada uplatní v rámci rozhodování správních orgánů o správním
deliktu, tedy není v uvedené věci sporné, ačkoli byla tato zásada původně formulována pro oblast
(soudního) trestního práva, tedy pro řízení o trestných činech (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27, č. 461/2005 Sb. NSS, nález
Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS, usnesení
rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 55, č. 3339/2016 Sb. NSS).
[19] Nyní je úlohou rozšířeného senátu posoudit, jak bude tato zásada zohledněna v rámci
soudního řízení správního. Pro odpověď na tuto otázku je nejprve třeba zabývat
se: a) postavením a úlohou správního soudu, a to nejenom obecně, ale zejména v oblasti
správního trestání, a b) povahou aplikované zásady, podle níž je třeba použít pozdější právní
úpravu, jestliže je to pro pachatele příznivější.
III.2.a Postavení a úloha správního soudu v oblasti správního trestání
[20] O vině a trestu za správní delikty rozhodují správní orgány ve správním řízení. Jejich
rozhodnutí pak na základě žaloby mohou přezkoumat soudy rozhodující ve správním soudnictví.
Činí tak zpětně, jak vyplývá z §75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Při přezkoumání rozhodnutí vychází
soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Dospěje-li soud
k závěru, že žaloba je důvodná, napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení správnímu
orgánu (§78 odst. 1 a 4 s. ř. s.).
[21] Uvedené ustanovení spoluutváří model fungování českého správního soudnictví založený
na principu retrospektivního přezkumu a na principu kasačním. Rozšířený senát ovšem zároveň
zdůrazňuje, že se jedná o model obecný, z něhož lze v odůvodněném případě učinit výjimku.
Bude tomu tak v případech, jejichž právní posouzení se dotkne více právních systémů a k jejich
vyřešení nepostačí aplikace tzv. jednoduchého vnitrostátního práva, nýbrž je třeba
je konfrontovat s příslušnými ustanoveními ústavního, mezinárodního či unijního práva a při
zjištění jejich vzájemného konfliktu zvolit obvyklou aplikační či interpretační prioritu.
[22] Jednu z možných výjimek představuje již dnes běžně uznávaná povinnost správního
soudu zohlednit i v rámci soudního řízení při přezkumu rozhodnutí o mezinárodní ochraně
zásadu non-refoulement (srovnej čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků
z roku 1951, č. 208/1993 Sb.). Krajský soud je tak za určitých podmínek povinen odchýlit
se od §75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní
ochrany, které vyšly najevo až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. V rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 5 Azs 15/2010 - 76, k tomu dále zaznělo:
„Nicméně, otázkou možného odchýlení se od procesní normy obsažené v §75 odst. 1 s. ř. s. se již zdejší
soud zabýval. Například v rozsudku ze dne 19. 9. 2007, č. j. 1 Azs 40/2007 - 129, www.nssoud.cz,
dospěl k závěru, že ‚z tohoto kogentního ustanovení [§75 odst. 1 s. ř. s.] však existují výjimky:
vedle aplikace §52 odst. 2 s. ř. s. způsobem prolamujícím uvedenou zásadu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007, č. j. 4 As 58/2006 - 94) a nutnosti
odhlédnutí od tohoto pravidla vzhledem ke specifičnosti věci (srov. nálezy Ústavního
soudu ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, a ze dne 28. 6. 2007, sp. zn. I. ÚS 712/05),
je to i příkaz právní normy, která má před ustanovením §75 odst. 1 s. ř. s. aplikační
přednost‘. Posledně uvedený případ tedy dopadá na situace, kdy je kogentní procesní pravidlo prolomeno
jinou normou, která požívá aplikační přednosti. Ve vztahu k §75 odst. 1 s. ř. s. takovou normou jistě
budou ve světle čl. 10 současného znění Ústavy ČR i články 2 a 3 Úmluvy, které je třeba pod úhlem
mezinárodněprávní zásady ‚non-refoulement‘ vykládat tak, že stanoví závazek České republiky
nevystavit žádnou osobu, jež podléhá její jurisdikci, újmě, která by spočívala v ohrožení života či vystavení
mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, a to např. tím, že bude vyhoštěna
či v důsledku jiných okolností donucena vycestovat do země, kde by jí taková újma hrozila (k aplikační
přednosti zásady ‚non-refoulement‘ dále srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 8. 2005, č. j. 2 Azs 343/2004 - 56, publ. pod č. 721/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005 - 75, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Azs 23/2007 – 64, publ. pod č. 1336/2007 Sb. NSS či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2010, č. j. 2 Azs 8/2010 - 75).“
[23] Tyto závěry potvrdil i rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, č. 2288/2011 Sb. NSS, a obdobně dospěl ze stejných důvodů k závěru
o možnosti prolomení i pravidla obsaženého v §75 odst. 2 s. ř. s., na základě něhož soud
přezkoumává napadené správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů (srovnej aktuálně též nález
Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16).
[24] Rozšířený senát má za to, že výjimku z obecného modelu českého správního soudnictví
představuje rovněž přezkum správních rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto o vině a trestu
za správní delikt. Tato výjimka je zakotvena dokonce v zákoně, konkrétně v §78 odst. 2 s. ř. s.
Na základě tohoto ustanovení není správní soud odkázán pouze na retrospektivní přezkum
správních rozhodnutí a pouze na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale na základě
tzv. moderačního oprávnění může dokonce sám rozhodnout o trestu za správní delikt, případě
upustit od potrestání, jsou-li pro to splněny zákonem stanovené podmínky.
[25] Smyslem a účelem moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního
orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí
a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její
individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012 - 23,
č. 2672/2012 Sb. NSS).
[26] Z důvodové zprávy k soudnímu řádu správnímu (Poslanecká sněmovna PČR, 2002,
sněmovní tisk 1080/0) vyplývá, že zakotvením moderačního práva soudu v §78 odst. 2 s. ř. s.
měl být posílen princip „plné jurisdikce“, který bylo třeba zabezpečit s ohledem na povinnosti států
plynoucí z Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
[27] Specifickou roli správních soudů v případě přezkumu správních rozhodnutí o vině
a trestu za správní delikt je tak třeba dovozovat přímo z požadavků zakotvených v Úmluvě. Sám
Evropský soud zdůrazňuje rozdíl mezi situací, kdy o „trestním obvinění“, jak jeho význam
autonomně v kontextu Úmluvy vymezil (viz např. rozsudek ESLP ze dne 8. 6. 1976 Engel proti
Nizozemsku, stížnost č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), rozhodují nezávislé
a nestranné soudy, a kdy správní orgány.
[28] Rozdíl mezi soudem a správním orgánem spočívá především v míře zajištění jejich
nezávislosti. Nezávislost je hlavní zásadou činnosti soudů (čl. 81 Ústavy České republiky,
§1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů, dále jen „zákon o soudech a soudcích“). Nezávislost soudců zaručují
instituty zakotvené přímo v Ústavě České republiky: soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo
přeložit k jinému soudu, funkce soudce je neslučitelná s jinými funkcemi (čl. 82 Ústavy). Správní
orgány jsou naopak vzájemně provázány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Rozdílné postavení
orgánů souvisí také s povahou právních aktů, které jsou pro ten který orgán závazné. Soudce
je při své rozhodovací činnosti vázán pouze zákony (čl. 95 odst. 1 Ústavy, §79 odst. 1 zákona
o soudech a soudcích). Správní orgány jsou pak nadto při své činnosti vázány rovněž
podzákonnými právními akty. K výkladu rozdílu mezi soudem a správním orgánem srovnej též
rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010 - 106, č. 2801/2013 Sb.
NSS (body 34 a násl.).
[29] Správní orgány nejsou orgány, jež by naplňovaly požadavky čl. 6 Úmluvy. Jejich
rozhodnutí o trestním obvinění tudíž musí být podrobeno následné kontrole ze strany soudního
orgánu, který má úplnou jurisdikci neboli přezkumnou pravomoc (může tedy rozhodnutí přezkoumávat
plně po stránce skutkové i právní) a který poskytuje záruky obsažené v uvedeném článku Úmluvy
(viz rozsudek ESLP ze dne 10. 2. 1983 Albert a Le Compte proti Belgii, č. 7299/75 a 7496/76, §29,
nebo ze dne 18. 7. 2006, Štefanec proti České republice, č. 75615/01).
[30] Ačkoli Evropský soud pro lidská práva připouští, aby soudy správní rozhodnutí
přezkoumávaly zpětně, byl i přesto na úrovni českého vnitrostátního práva princip ochrany práv
jednotlivce posílen právě skrze moderační právo soudu zakotvené v §78 odst. 2 s. ř. s. Tím
vznikla situace jinak zcela netypická pro systém soudního přezkumu, neboť správní soud zruší
v rozhodnutí správního orgánu výrok o trestu, nevrací však obvyklým způsobem věc správnímu
orgánu k dalšímu řízení, nýbrž konstitutivně rozhoduje o individuálních právech a povinnostech
tím, že sám nahradí zrušený výrok výrokem soudním. Stane-li se tak, je v podstatě rozhodnutí
o vině a trestu za správní delikt „složeno“ z rozhodnutí správního orgánu o vině na jedné straně
a z rozhodnutí soudu o trestu na straně druhé. Meritorní rozhodnutí je výsledkem uplatnění
pravomoci různých orgánů veřejné moci vykonané podle rozdílných procesních pravidel.
[31] Z jiné perspektivy viděno, podle Úmluvy je to soud s plnou jurisdikcí, na jehož
rozhodnutí má dle čl. 6 odst. 1 právo každý, kdo má být trestán ve věci proti němu vzneseného
trestního obvinění. Je pravdou, že Evropský soud pro lidská práva akceptoval retrospektivní
model správního soudnictví i ve věcech „trestních“ ve smyslu Úmluvy, jedině však za předpokladu,
že soud přezkoumávající rozhodnutí správního orgánu má možnost zkoumat otázky skutkové i právní.
Pokud tento soud tedy přezkoumává výrok správního orgánu, je povinen aplikovat veškeré
záruky, které Úmluva obviněnému přiznává. Soud pak musí mít možnost jak zopakovat důkazy
provedené již správním orgánem, tak i provést jakékoli další důkazy, které uzná za potřebné.
Nelze např. dovozovat, že by se nemuselo již u soudu konat veřejné jednání, pokud se ústní
jednání konalo v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek ESLP ze dne 12. 7. 2001, ve věci
Malhous proti České republice, č. 33071/96). Správní orgán postupuje při svém rozhodování sice
zcela samostatně a originálně, nicméně jak ve správním řízení o deliktu, tak i v rozhodnutí o něm
není nic, co by nemohlo být předmětem soudního přezkumu s možným výsledkem závazného
pokynu k doplnění řízení v otázkách skutkových, zopakování procesních úkonů pro jejich
zjištěnou vadnost a vyslovení závazného právního názoru v otázkách hmotného i procesního
práva.
III.2.b Zásada použití pozdější příznivější právní úpravy
[32] Jak již zaznělo výše, uvedená zásada je zakotvena na ústavní úrovni v českém právu
v čl. 40 odst. 6 větě druhé Listiny. Na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a v čl. 49 odst. 1 Listiny základních
práv Evropské unie. Dovozována je rovněž z čl. 7 Úmluvy, byť tak bylo učiněno teprve
rozsudkem velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Scoppola proti Itálii (č. 2)
ze dne 17. 9. 2009, č. 10249/03. Lze ještě doplnit, že na úrovni zákona je pak uvedená zásada
provedena §7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, příp. §2 odst. 1 již platného zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jenž nabude účinnosti 1. 7. 2017.
[33] Ve zmíněné věci Scoppola se Evropský soud pro lidská práva mimo jiné vyjádřil rovněž
k úloze soudů při výkladu zákonů a zdůraznil, že v případě nejasného znění zákona, což
je v podstatě vlastnost každého právního předpisu, neboť ty nikdy z povahy věci ani nemohou
být zcela vyčerpávající a absolutně přesné, je v trestním právu třeba ctít zásadu in dubio mitius.
Soud se v tomto rozhodnutí dále zabýval kromě výkladu článku 7 v konkrétních souvislostech
daného případu také obecně možností vývoje jeho výkladu, stejně jako připustil vývoj samotné
ochrany lidských práv. Konkrétně v rozhodnutí zaznělo:
„100. Právě z důvodu své obecné povahy nemohou být zákony formulovány s absolutní přesností. Jednou
z běžně užívaných technik je tak využívání obecných kategorií spíše než taxativních výčtů. Mnoho zákonů
rovněž obsahuje více či méně nejasné formulace a jejich výklad a použití závisí na praxi (výše uvedené
rozsudky Cantoni, §31, a Kokkinakis, §40). Z toho důvodu, ať je formulace zákonných ustanovení,
včetně ustanovení trestního práva, sebejasnější, v kterémkoli právním systému nevyhnutelně existuje i soudní
výklad. Vždy bude třeba vyjasňovat problematické otázky a přizpůsobovat se změnám situace. Krom toho
jistota, která je jinak žádoucí, může někdy vést k přílišné nepružnosti; právo však musí mít schopnost
přizpůsobit se změnám situace.
101. Účelem rozhodovací funkce svěřené soudům je právě rozptýlit případné pochybnosti při výkladu norem
(výše uvedený rozsudek Kafkaris, §141). V právních tradicích smluvních států Úmluvy je ostatně již
dlouhodobě a pevně zakotveno, že judikatura jakožto pramen práva nezbytně přispívá k postupnému
vývoji trestního práva (Kruslin proti Francii, §29). Článek 7 Úmluvy nelze chápat v tom smyslu,
že vylučuje postupné vyjasňování pravidel pro trestněprávní odpovědnost soudním výkladem případ
od případu, pokud výsledek odpovídá skutkové podstatě trestného činu a je dostatečně předvídatelný
(Streletz, Kessler a Krenz proti Německu, §50). […]
104. Aniž by Soud měl formální povinnost řídit se svými dřívějšími rozhodnutími, neměl by se v zájmu
právní jistoty, předvídatelnosti a rovnosti před zákonem bezdůvodně odklonit od svých vlastních precedentů
(viz např. Chapman proti Spojenému království, §70). Jelikož však Úmluva představuje především
mechanismus ochrany lidských práv, Soud musí brát v potaz i vývoj v žalovaném státě a ve smluvních
státech obecně a reagovat například na případně vzniklý konsenzus o úrovni ochrany, které je třeba docílit
(viz mimo jiné Cossey proti Spojenému království, §35, a Stafford proti Spojenému
království, §67–68). Je zcela zásadní, aby Úmluva byla vykládána a uplatňována takovým způsobem,
který zajistí ochranu konkrétních a účinných práv, a nikoli práv teoretických a iluzorních. Pokud by Soud
nepostupoval dynamicky a v souladu s neustálým vývojem, mohl by takový postoj bránit jakékoli změně
či zlepšení (výše uvedený rozsudek Stafford, §68, a Christine Goodwin proti Spojenému
království, §74). […]
[34] Ačkoli se zdá, že Evropský soud pro lidská práva se doposud přímo k nyní řešené právní
otázce nevyjádřil, nezbývá než podotknout, že i v případě, že by výklad uvedené zásady přijatý
nyní rozšířeným senátem šel za hranice obecného standardu ochrany lidských práv vymezeného
Úmluvou a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, je taková situace v souladu
s požadavky Úmluvy. Ve smyslu čl. 53 Úmluvy mohou totiž vnitrostátní orgány poskytnout vyšší
standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (Vokoun proti České republice, částečné rozhodnutí
ze dne 20. 3. 2007, stížnost č. 20728/05, Simon proti Německu, částečné rozhodnutí ze dne
6. 7. 1999, stížnost č. 33681/96, Nersesyan proti Arménii ze dne 19. 1. 2010, stížnost č. 15371/07).
K obdobnému závěru o možném poskytnutí vyššího standardu ochrany dospěl i Ústavní soud
v nálezu pléna ÚS z 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, č. 259/2013 Sb., bod 26: „Ústavní soud ovšem
i při vázanosti Úmluvou je povinen dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí,
pakliže poskytují vyšší standard ochrany.“
III.2.c Zohlednění zásady použití pozdější příznivější právní úpravy v řízení před správními soudy
[35] Bude-li se vzájemně poměřovat procesní pravidlo zakotvené v §75 odst. 1 s. ř. s., které
skutkový i právní stav, z něhož správní soud vychází, konzervuje k okamžiku rozhodování
správního orgánu, a ústavní zásada vyjádřená v čl. 40 odst. 6 Listiny, resp. čl. 7 Úmluvy, nelze než
dospět k závěru o zvláštním postavení ustanovení ústavního pořádku, které je nutné vztáhnout
na danou věc přednostně. Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy musí soud postupovat v souladu
se zákonem, a to i (ve významu především) zákonem ústavním. Soud je tak povinen právní
předpisy vykládat ústavně konformně, případně předložit věc Ústavnímu soudu s návrhem podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy. Posledně uvedený postup zde nepřichází v úvahu, neboť §75 odst. 1 s. ř. s.
je běžným procesním pravidlem upravujícím řízení před správními soudy, v úvahu přichází pouze
jeho ústavně konformní výklad, a tedy jeho prolomení za účelem zohlednění uvedené zásady
ve správním soudnictví v případě nesouladu zákonné a ústavní úpravy v konkrétním případě.
[36] Nabízí se jistě možnost, že tato zásada by mohla být správními soudy zohledněna
v souladu s obecným modelem správního soudnictví. To by ovšem v praxi znamenalo, že správní
soudy pouze přezkoumají, vzal-li tuto zásadu v potaz v rámci probíhajícího správního řízení
správní orgán. K tomu ostatně již rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu v nedávné
době dospěla v případu povahy záznamu stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle
§123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu a v případu povahy daňového penále
dle §37b zákona č. 37/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. §251 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu. V obou věcech shledala, že uvedené instituty je nutno považovat za „trest“
ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 Úmluvy (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne
30. 9. 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 55, č. 2240/2016 Sb. NSS a rozhodnutí téhož senátu ze dne
24. 11. 2015, č. j. 4 Afs 210/2014 - 57, č. 3348/2016 Sb. NSS). Správní soudy by také mohly
k příznivější právní úpravě, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí správního
orgánu, přihlížet v rámci moderace podle §78 odst. 2 s. ř. s.
[37] Výše uvedené však stále ještě neodpovídá požadavku na obsah a výklad „jednoduchého
práva“, který vyplývá z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ten zakotvuje povinnost státu uplatnit retroaktivně
pro pachatele příznivější pozdější úpravu, je-li po spáchání trestného činu taková úprava
zákonodárcem přijata. Smysl a účel uvedeného ustanovení Listiny je zřejmý – trestní právo
je ultima ratio, tedy tím posledním, nejrazantnějším prostředkem, který stát používá k dosažení
harmonie v určité oblasti společenských vztahů. Jde-li o prostředek nejrazantnější, z povahy věci
přísný a represivní, je třeba jej užívat „jako šafránu“ a ustat s jeho užíváním ihned, jakmile jej
přestane být třeba, a vůči všem případům, u nichž ještě může být dekriminalizace rozumně
uskutečněna. Jinak řečeno, důsledná, široká a včasná dekriminalizace, včetně dekriminalizace
rozumně zpětně působící, je jednou ze základních ústavních povinností běžného zákonodárce,
přestane-li být trestnosti určitých typů jednání potřeba. Stejně tak je povinností orgánů
aplikujících sankční zákony vykládat je s ohledem na tuto zásadu.
[38] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, jak byla výše podrobně rozebrána,
plyne, že pojem trestu a trestního obvinění má mít význam zásadně nezávislý na konkrétních
danostech vnitrostátních právních řádů členských států Úmluvy; v podmínkách České republiky
sem tedy mají spadat nejen trestné činy ve smyslu českého trestního práva kodifikované
v trestním zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.), nýbrž i ty další veřejnoprávní delikty (v praxi
zejména delikty správní), které naplňují kritéria tzv. Engelova testu. Pro všechna tato trestní
obvinění ve světle Úmluvy platí povinnost retroaktivního použití pozdějšího mírnějšího zákona
(viz výše výklad k rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva k věci Scoppola). Historická
provázanost vnitrostátního ústavního práva a práva Úmluvy v oblasti sankčního práva (Úmluva
byla pro historického ústavodárce tvořícího Listinu nepochybně klíčovým inspiračním zdrojem
a stejně tak se judikatura Ústavního soudu i obecných soudů dlouhodobě a důsledně řídí
judikaturou Evropského soudu pro lidská práva) je důvodem pro to, aby co do základních
principů bylo činěno pokud možno co nejméně rozdílů mezi pravidly trestání podle trestního
práva v úzkém slova smyslu a pravidly trestního práva správního.
[39] Takové rozdíly se proto pokud možno nemají vyskytovat ani ohledně otázky, k jakému
rozhodnému okamžiku se ještě má u konkrétního správního deliktu přihlížet k pozdější pro
pachatele příznivější právní úpravě. Ostatně i záměr historického zákonodárce vyjádřený
v §78 odst. 2 s. ř. s., který krajskému soudu ve správním soudnictví dává pravomoc moderovat
správním orgánem uloženou sankci, stěží může být chápán jako zmocnění k ukládání trestu podle
zákona přísnějšího a již neplatného za situace, kdy v době rozhodování soudu platí nově zákon
jiný, méně přísný. Zákonodárce by zřejmě nemohl takto zvláštním způsobem chtít naplnit
požadavky plynoucí z čl. 40 odst. 6 Listiny. Jinak řečeno, zavedl-li zákonodárce u správních
deliktů moderační právo krajského soudu, nutně tím naznačuje, že správní trestání je z pohledu
pravidel, jimiž se řídí řízení před správními soudy, zvláštní oblastí správního práva.
[40] Ve správním trestání se právě s ohledem na požadavek subsidiarity trestní represe
a z něho odvozené zásady důslednosti uplatnění dekriminalizace může pravidlo zpětnosti
soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu zakotvené v §75 odst. 2 s. ř. s. uplatnit toliko
modifikovaně. Rozhodně se nesmí uplatnit, pokud zákonodárce v době mezi vydáním správního
rozhodnutí a vydáním rozhodnutí soudu přistoupí k dekriminalizaci. Má-li být úprava
v §78 odst. 2 s. ř. s. vnímána v souladu s logikou trestního práva, pak nutně nelze sankci (a její
případnou moderaci soudem) časově připínat k jinému okamžiku, než k jakému je připínáno
to, co je „příčinou“ sankce, a sice jednání, za které má být sankce uložena.
[41] Podpůrně lze argumentovat i požadavky, které na novou úpravu správního soudnictví
kladl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 276/2001 Sb.
(zvýraznění provedl rozšířený senát):
„Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde sice Ústavní soud nálezem ze 17. 1. 2001
sp.zn. Pl ÚS 9/2000 (č. 52/2001 Sb.) o zrušení §83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů, které vylučovalo ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými byly postihovány
nejméně závažné přestupky, posunul věci poněkud dopředu, přesto však tato oblast není v souladu
s Úmluvou, neboť ‚trestním obviněním‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky
řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní
delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům,
vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud
pak musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost.
Tyto uvedené výhrady pak, spolu se skutečností, že naše správní soudy mají proces svého rozhodování
upraven způsobem dle části páté o.s.ř., opravňují konstatovat, že současné správní soudnictví v České
republice, pokud jde o proces a kompetence, sice obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však
čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen
o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy
soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní
uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech ‚občanských
práv a závazků‘ a ‚správního trestání‘ ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí.
Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí,
že o. s. ř. již tím, že ve své části páté upravující správní soudnictví, se bez ohledu na konkrétní povahu věci
spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti a ve svých ustanoveních blíže upravuje pouze tuto kontrolu,
je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně tedy i s ústavním pořádkem České republiky. Tento deficit
nelze podle názoru Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce správního soudnictví,
přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou
soudní kontrolu ve všech oblastech, které jsou touto judikaturou považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy
za ‚občanská práva či závazky‘, resp. jsou řazena pod pojem ‚jakékoli trestní obvinění‘“.
[42] Jakkoli citované pasáže nálezu neobsahují výslovný požadavek, aby správní soudy
posuzovaly správní delikty podle právního stavu ke dni svého rozhodnutí, důraz, který je v nálezu
kladen na to, aby správní soud první instance byl vskutku plnohodnotnou nalézací instancí,
je z něj více než patrný. Plnohodnotnou nalézací instancí by správní soud stěží byl za situace,
kdyby měl povinnost ignorovat, že v době, kdy vydává své rozhodnutí, již skutek, u něhož
zkoumá, zda v době jeho spáchání byl správním deliktem, již skutkem správně trestným není
(resp. je trestný, avšak mírněji).
[43] Tam, kde správní soud posuzuje právní stránku věci, proto musí mít podle rozšířeného
senátu stejný právní prostor či rámec, jaký (by) měl správní orgán. Nelze přece připustit, aby
existoval významný rozdíl mezi kognicí správního orgánu v běžícím řízení, soudu
přezkoumávajícího jeho výsledek (meritorní rozhodnutí o vině a trestu) a posléze zase správního
orgánu, který pokračuje v řízení poté, co mu soud jeho rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušil. Je-li
soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí,
vadného řízení, ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci
musí odpovídat aktuálnímu právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak
co do jejího obsahu, tak co do času. Na tom nic nemění fakt, že by soud nenahrazoval svým
výrokem správní rozhodnutí (s výjimkou moderace), ale na příznivější změnu zákona by reagoval
prostým kasačním výrokem bez stopy výtky vůči správnímu orgánu I. a II. stupně, ovšem
se závazným právním názorem k aplikaci a interpretaci hmotného práva na správním orgánem
správně zjištěný (či soudem doplněný) skutkový stav. Důležité ovšem je, aby soud měl povinnost
zkoumat, zda nedošlo ke změně zákona, bez ohledu, jestli to žalobce učiní předmětem svých
žalobních námitek.
[44] Obecnou povinnost „státních orgánů“ přihlédnout k zániku trestnosti zdůrazňoval již
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2003, č. j. 28 Ca 151/2002-34, č. 91/2004 Sb.
NSS: „Pokud nová právní úprava již původní skutkovou podstatu předmětného deliktu nepřevzala, zanikla
„trestnost“, tj. v terminologii správního trestání - povinnost státního orgánu sankcionovat jednání, které původně
bylo porušením povinnosti (‚postižitelnost jednání‘), a k vyvození odpovědnosti a uložení sankce již nemůže
dojít.“
[45] Podobně se vyjádřil i rozsudek Nejvyššího správního soudu z 27. 10. 2004,
č. j. 6 A 126/2002 - 27, č. 461/2005 Sb. NSS. Dovodil, že povinnost použít pozdější pro
pachatele příznivější právní úpravu mají v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny jak správní orgány, tak
soudy:
„To, že žalobce se podle zjištění správních orgánů dopustil deliktu za účinnosti starého práva, ještě
eo ipso neznamená, že mu také za tyto delikty podle starého práva může být bez dalšího uložena sankce.
Takový názor by ve svých důsledcích znamenal, že tu může dojít k uložení trestu za něco, co nové právo
vůbec nesankcionuje, a tedy i k přímému porušení zásady vyslovené v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny
základních práv a svobod.
Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto
smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému
z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudně postižitelnými) delikty,
a delikty, které stíhají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno
přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu […]
Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít
pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním.
Přijetí tohoto principu znamená, že nelze trestat podle práva starého v době účinnosti práva nového, jestliže
nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala; analogicky to platí i tehdy, jestliže nová
úprava stanoví mírnější sankce za stejné jednání.“
[46] Správní soudy, resp. soudy rozhodující ve správním soudnictví v I. stupni, tak mají sice
roli retrospektivně přezkumnou, ale vlivem zvýšeného důrazu na naplnění všech stránek
spravedlivého procesu o trestním obvinění plní spíše úlohu jakési „kvaziodvolací“ instance, která
musí mít možnost sama napravit nepřípustný zásah do práv, byť takovýto zásah nebyl vůbec
způsoben vadným postupem správního orgánu. Formální oddělení správního řízení a správního
soudnictví traktované často myšlenkou, že správní soudnictví není pokračováním správního řízení, která
je jinak vůdčím principem poměru obou procesů a rozdílných pravomocí správních orgánů
a správních soudů, zde ustupuje požadavku ústavně souladného výkladu §75 odst. 1 s. ř. s.
s ústavními a mezinárodními předpisy aplikovanými ve věcech správního trestání splňujících
charakteristiky trestního obvinění. Omezit nápravu křivd způsobených nepřihlédnutím k příznivější
právní úpravě v těchto věcech pouze na případy, kdy se sám žalobce bude dožadovat moderace
trestu, případně soud zruší rozhodnutí správního orgánu z jiného důvodu, by bylo nutné
považovat za denegatio iustitiae ve zbylých případech. Rozšířený senát považuje svůj právní závěr
za souladný s účelem a smyslem soudního řádu správního, a tedy existencí správního soudnictví,
neboť jediným cílem správního soudnictví je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.). Ostatně ochrana základních práv a svobod je úkolem
všech soudů (čl. 4 Ústavy).
[47] Sluší se rovněž připomenout, že trestní právo je právem ultima ratio, z čehož vyplývá,
že je zakázáno neúměrně rozšiřovat trestní represi (srov. nálezy ÚS ze dne 12. 10. 2006,
sp. zn. I. ÚS 69/06, ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 2278/07). Aplikace a interpretace
trestněprávních norem v tomto duchu je společným úkolem všech orgánů veřejné moci
nadanými pravomocí objasňovat, vyšetřovat, stíhat, žalovat, soudit, trestat, atd., bez ohledu
na to, v jaké „větvi“ státní moci se organizačně, kompetenčně či procesně nacházejí. Potvrzením
této myšlenky je již výše popsaná „sdílená“ či „navazující“ pravomoc exekutivních orgánů a soudů,
která byť vypadá jako „koláž“ nesourodých prvků, vytváří navenek jediné rozhodnutí
v materiálním smyslu použitelné jen jako celek. Je nepochybné, že soudní výrok o trestu není
možno učinit bez existujícího pravomocného výroku o vině vysloveného správním orgánem.
Trest se ukládá za spáchaný skutek, který naplňuje konkrétní ustanovení hmotného práva, typicky
znaky skutkové podstaty deliktu a další podmínky nutné pro vznik deliktní odpovědnosti. Na tom
nic nemění ani fakt, že jednotlivé „části“ rozhodnutí vydaly různé orgány, mezi nimiž není typická
ani organizační, ani procesní nadřízenost a podřízenost, každý ve vlastní pravomoci, s odděleným
momentem nabytí právní moci, tedy jejich závaznosti a nezměnitelnosti. Zdůrazňuje se již rovněž
shora řečené, totiž, že soud rozhodující o trestu musí mít stejný právní rámec jako správní orgán
v době rozhodování, tedy je povinen zaznamenat i jeho případný „pohyb“ příznivým směrem
k pachateli deliktu.
[48] Pokud tedy lze považovat za konformní s Úmluvou svěření určité části agendy „trestních
obvinění“ do pravomoci správních orgánů s tím, že soudy vykonávají ex post soudní kontrolu
na kasačním principu, lze to považovat především za „technické“ opatření sloužící odbřemenění
soudní soustavy s tím, že je efektivnější a levnější, pokud správní orgány, typicky nadané
odbornou specializací v určitém oboru, méně formalizovaně rozhodnou např. v nesporných
věcech či shromáždí a vyhodnotí „podklady“, které by mohly být později využity (ve smyslu
přezkoumání jejich správnosti a relevance, jakož i správnosti úsudku správního orgánu při jejich
hodnocení) i v navazujícím soudním řízení, vyvolal-li by je potrestaný svojí správní žalobou.
[49] Nelze ovšem z tohoto „technického“ opatření dovozovat omezení standardů soudní
ochrany poskytované ve věcech podléhajících čl. 6 Úmluvy, popř. dovozovat omezení oprávnění
a povinnosti soudů vyhodnotit veškeré rozhodující skutkové i právní aspekty jednotlivých
případů a aplikovat veškeré Úmluvou vyžadované garance pro rozhodování o trestních
obviněních, včetně požadavku na retroaktivní aplikaci pro obviněného příznivější pozdější právní
úpravy dovozeného z čl. 7 Úmluvy resp. plynoucího z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ve skutečnosti
je totiž třeba jednotlivé parametry tohoto „technického“ opatření vykládat a posuzovat tak, aby
garance práva na soudní ochranu byly v plné míře respektovány. Jakýkoli jiný přístup by byl
porušením čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy.
[50] In concreto tedy z pouhého „technického“ zajištění soudní ochrany poskytované v České
republice na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vině a trestu za správní delikt,
tj. z pravomoci soudu (vedle případného moderačního výroku) pouze zrušit rozhodnutí
správního orgánu a věc mu vrátit k dalšímu řízení a nikoli rozhodnutí správního orgánu nahradit,
nelze dovozovat omezení soudu v tom smyslu, že nesmí přihlédnout k pozdější pro pachatele
příznivější právní úpravě, jak vyžaduje čl. 7 Úmluvy a čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny.
[51] Smyslem veškerých ústavních a mezinárodních záruk pro rozhodování ve věcech
trestních je zohlednění toho, že trestání jednotlivce veřejnou mocí představuje jeden
z nejintenzivnějších zásahů veřejné moci do autonomní sféry jednotlivce. Fakticky se jedná
o použití mocenského donucení, realizaci státního monopolu na násilí, onoho ultima ratio státní
existence. Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou
procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení
demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené
v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. čl. 7
Úmluvy a čl. 39 Listiny). Pokud tento formálně vyjádřený konsensus společnosti odpadne, byť
dodatečně, znamenalo by rozhodnutí o vině a trestu (formálně retrospektivně přezkoumané
a jako zákonné shledáno soudem) flagrantní porušení zásady proporcionality, neboť uložení
trestu (a jeho následné vykonání) by nemohlo sledovat žádný legitimní cíl a představovalo by jen
absurdní a formalistickou aplikaci (již mrtvé) litery zákona.
[52] Rozšířený senát dodává, že výše vyslovené závěry neplatí pro Nejvyšší správní soud,
neboť ten je orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku. Rozhodnutí krajského
soudu o žalobě je pravomocným výsledkem soudního přezkumu, včetně uplatnění plné jurisdikce.
Proto v rámci řízení o kasační stížnosti již nemůže být zohledněna právní úprava, která by nabyla
účinnosti poté, co právní moci nabylo rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti bez ohledu na uplatněné kasační námitky ex offo přezkoumá, zda bylo správně
aplikováno právo v předcházejících řízeních. Je tedy i povinen se zabývat právním stavem a jeho
případnými změnami nastalými až do okamžiku rozhodování krajského soudu a zkoumat v rámci
kasačního přezkumu, zda krajský soud dostál své vlastní povinnosti zkoumat tuto otázku před
svým rozhodnutím. Podobná je ostatně situace při rozhodování o trestných činech. V trestní
judikatuře se ustálil názor, že změna právní úpravy, byť by nová právní úprava vyznívala
ve prospěch pachatele, zásadně není důvodem pro podání mimořádného opravného prostředku
(srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006 Sb.
NS, ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010,
sp. zn. 8 Tdo 697/2010).
[53] Obdobné ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015,
č. j. 6 As 114/2014 - 55, č. 3339/2016 Sb. NSS, bodě 44: „Společnost se vyvíjí a společně s ní se vyvíjí
i vnímání potřeby sankcionovat určitá jednání. Tento vývoj pak může přinést i zmírnění určitých sankcí
za jednání, jejichž trestání dosud přísnější sankcí by již nebylo účelné, výchovné ani potřebné. Dojde-li ke změně
právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz;
není však důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti pravomocným správním rozhodnutím
o deliktech (srov. též přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006).“
[54] Rozšířený senát nemůže odhlédnout ani od toho, jak bylo dosud správními soudy
s uvedenou zásadou nakládáno. Rozhodnutí ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, s jehož
závěry polemizuje nyní předkládající senát, totiž nepředstavuje ojedinělý „výkřik do tmy“, ale
od té doby již byla vydána řada rozhodnutí, která na tento judikát navazovala, a správní soudy
v minulosti již několikráte rozhodly tak, že předpokládaly přihlédnutí k právní úpravě příznivější
pro pachatele, byť její účinnost nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu.
[55] V rozsudku ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008 - 55, aproboval Nejvyšší správní soud
s výslovným přihlášením se k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77
postup krajského soudu, který moderoval sankci (uložení zákazu činnosti) tak, že od jejího
uložení upustil, z důvodu, že v době mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu a rozhodnutím
krajského soudu došlo u jednání, kterého se dopustil pachatel přestupku, ke zmírnění sankce, již
za ně bylo možno uložit, tím, že byla vypuštěna povinnost uložit vedle pokuty také zákaz činnosti
a ponechána nadále toliko sankce v podobě pokuty.
[56] V rozsudku ze dne 16. 12. 2009, č. j. 6 As 40/2009 - 125, č. 2027/2010 Sb. NSS,
se Nejvyšší správní soud v obecné rovině identifikoval s právním názorem vysloveným
v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77, avšak v daném konkrétním případě shledal, že změna právní
úpravy, k níž došlo v době mezi rozhodnutím správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu,
neznamenala zmírnění oproti dřívějšímu právnímu stavu, nýbrž toliko změnu podmínek
a způsobu zjištění rozhodných skutkových okolností.
[57] V rozsudku ze dne 29. 4. 2011, č. j. 2 As 10/2011 - 119, Nejvyšší správní soud s odkazem
na výše uvedené rozsudky dospěl k závěru, že je-li zrušena v mezidobí mezi rozhodnutím
správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu o žalobě obecně závazná vyhláška obce, v níž
byla zakotvena skutková podstata přestupku, odpovědnost za přestupek zaniká a krajský soud
je povinen tuto skutečnost zohlednit. V tomto rozsudku navíc zaznělo, že právní názor, podle
něhož se zásada uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny o retroaktivitě ve prospěch musí uplatnit nejen
v rámci správního řízení, ale i v rámci následného řízení soudního, představuje „ustálený právní
názor tohoto soudu“.
[58] I v rozsudku ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 59/2012 - 38, se Nejvyšší správní soud přihlásil
k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77, jakkoli se zabýval jinými jeho
aspekty než nyní posuzovanými (tím, jaké všechny nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí
mají být soudem v oblasti správního trestání zohledněny z úřední povinnosti). Podobně tomu
bylo vedle řady dalších případů např. v rozsudku ze dne 12. 4. 2013, č. j. 2 Afs 64/2012 - 48.
[59] Z výše uvedeného je zřejmé, že právní názor vyslovený v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77
nejen že nelze považovat za ojedinělý, nýbrž že jde o názor výslovně následovaný i v dalších
věcech. S ohledem na to, že uvedený právní názor stabilizoval určitou úroveň ochrany základních
práv jednotlivce (v daném případě práv osoby, jíž je kladeno za vinu spáchání správního deliktu,
na uplatnění retroaktivity pozdějšího zákona ve prospěch této osoby), bylo by možno přiklonit
se k jinému, pro jednotlivce méně příznivému výkladu vskutku jen ze závažných důvodů. Takové
důvody však rozšířený senát v ničem nespatřuje.
[60] Ústavní soud se doposud výslovně nevyjádřil k otázce, jakou roli sehrává zásada použití
pozdější příznivější právní úpravy v soudním řízení správním, pokud k nabytí účinnosti
příznivější právní úpravy došlo až po právní moci rozhodnutí správního orgánu. Je ovšem možné
připomenout alespoň nález ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb.
ÚS (Telefónica O2 ČR), v němž Ústavní soud zdůraznil roli soudů coby strážců základních práv
včetně práva vyplývajícího z čl. 40 odst. 6 in fine Listiny. Blíže se však ani v tomto nálezu Ústavní
soud nyní rozšířeným senátem posuzovanou otázkou nezabýval, neboť v jím rozhodované věci
účinnost nové právní úpravy nastala ještě před rozhodnutím správního orgánu.
IV. Závěr
[61] Rozšířený senát na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že rozhoduje-li krajský
soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo
rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl
po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě
vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost
činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný
čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.
[62] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu
s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením
jen o této otázce a věc vrací pátému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním
názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. listopadu 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnili soudci Jana Brothánková, Zdeněk
Kühn a Lenka Matyášová. Text odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna a Lenky
Matyášové k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 - 46
[1] Nesouhlasíme s tezí většiny rozšířeného senátu, podle níž čl. 40 odst. 6 Listiny vyžaduje,
aby správní soud bral v potaz změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu,
jakkoliv tato změna nastala až poté, co rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci.
Ve skutečnosti žádný takový požadavek neplyne ani z Listiny základních práv a svobod, ani
z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[2] Nezpochybňujeme, že právní předpisy musí být vykládány ve světle ústavně zaručených
práv a svobod, resp. mezinárodního práva. Nezpochybňujeme ani případy, kdy mezinárodní
či evropské právo vyžaduje prolomení retrospektivity správního soudnictví (viz zásada
non-refoulement cit. v bodě 22 většinového stanoviska). Nezpochybňujeme ani, že správní orgán
ke změně právní úpravy ve prospěch pachatele v průběhu správního řízení musí přihlédnout
z moci úřední. To stanoví zákon (viz §7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, resp.
§2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), ovšem i kdyby
takového zákona nebylo, působila by tu Listina základních práv a svobod přímo.
[3] Ústavní pořádek však nejde tak daleko, aby vyžadoval přihlédnutí ke změně právní úpravy
ve prospěch pachatele správního deliktu i poté, co byl za něj správním orgánem pravomocně
postižen, a řízení o přestupku tedy pravomocně skončilo. Proto se uplatní na řízení před
správním soudem v plném rozsahu §75 odst. 1 s. ř. s., tedy je nutno při přezkoumání rozhodnutí
vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
I. Žádný ústavní princip neukládá správním soudům prolomit §75 odst. 1 s. ř. s.
a brát v potaz změny právní úpravy, které nastanou až v průběhu řízení před soudem
[4] Druhý senát ve svém rozsudku ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, jehož závěry
jsou nyní zpochybňovány pátým senátem, ve snaze dbát ochrany základních práv vybočil z hranic
jejich v té době uznávaného rozsahu a působení. Zřejmé je to i ze skutečnosti, že ačkoli se druhý
senát ve svém rozsudku odvolával na ochranu zásady možného zpětného působení zákona
ve prospěch pachatele a argumentoval Úmluvou a judikaturou ESLP, v době, kdy byl rozsudek
druhého senátu vydán, takováto zásada z Úmluvy nebyla vůbec dovozována. Stalo se tak
až rozsudkem velkého senátu ESLP ve věci Scoppola proti Itálii (č. 2) ze dne 17. 9. 2009,
č. 10249/03.
[5] Pro nynější věc je klíčové, že požadavek zohlednit změnu právní úpravy po právní moci
správního rozhodnutí neplyne ani z judikatury ESLP, ani z Ústavního soudu.
[6] S požadavky judikatury ESLP je naprosto souladná česká „retrospektivní“ koncepce
správního soudnictví, vyjádřená v §75 odst. 1 s. ř. s. Tato norma v zásadě fixuje právní
a skutkový stav přezkumu správního rozhodnutí zpětně k okamžiku vydání pravomocného
správního rozhodnutí. Jak totiž vysvětluje ESLP, čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyžaduje, aby rozhodnutí
správních orgánů trestní povahy byla přezkoumatelná soudem vybaveným úplnou přezkumnou
pravomocí, tedy způsobilým zabývat se jak otázkami skutkovými, tak právními (viz rozsudek
ESLP ze dne 10. 2. 1983 Albert a Le Compte proti Belgii, č. 7299/75 a 7496/76, §29, nebo ze dne
18. 7. 2006, Štefanec proti České republice, č. 75615/01, §26 – 27). Požadavky spravedlivého procesu
vyvěrající z čl. 6 odst. 1 Úmluvy v žádném případě nepožadují, aby správní soud nezávisle
na správním orgánu vzal v úvahu i veškeré skutečnosti a právní změny, které nastaly až po vydání
napadeného správního rozhodnutí.
[7] S nynější věcí nijak nesouvisí princip plné jurisdikce správního soudnictví, jak většina
naznačuje v bodě 31 nebo 43. Z tohoto principu plyne, že „žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě
všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost,
že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl“, resp. může „bez omezení namítat
nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl“ (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, č. 1742/2009 Sb. NSS).
[8] Krom toho tam většinové stanovisko jde významně nad rámec nynější kauzy a ve svých
důsledcích může narušit retrospektivitu správní justice v otázkách skutkových i právních: „Je-li
soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení, ale
i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci musí odpovídat aktuálnímu
právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času“
(bod 43).
[9] Zdůrazňujeme, že rozhodně nelze z judikatury ESLP jakkoliv vyčíst, že by snad správní
orgán pro správní soud jen shromažďoval „podklady“, jak nepřípadně tvrdí většinové stanovisko
v bodě 48.
[10] Ostatně i Ústavní soud ve vztahu ke správnímu trestání vysvětlil, že z čl. 40 odst. 6 Listiny
„vyplývá obecný zákaz retroaktivity s jedinou výjimkou, kterou je případ, kdy pozdější právní úprava je pro
pachatele příznivější. Pozdější právní úpravou je myšlen zákon platný v době rozhodování o trestnosti a uložení
trestu“ [nález ze dne 11. 7. 2007 sp. zn. II. ÚS 192/05 (N 110/46 SbNU 11), Telefónica O2 Czech
Republic]. Správní soud samozřejmě nerozhoduje „o trestnosti a uložení trestu“, ale přezkoumává
správní rozhodnutí, které pravomocně o trestnosti a uložení trestu rozhodlo. V cit. nálezu
Ústavní soud shledal protiústavnost rozhodnutí NSS nikoliv v tom, že by snad správní soud
nezohlednil změnu právní úpravy ve prospěch delikventa v průběhu soudního řízení, ale naopak
v tom, že NSS nerozpoznal, že příznivější úpravu měl aplikovat již správní orgán.
[11] Naprosto odlišná situace nastane samozřejmě tehdy, je-li zákon zrušen Ústavním soudem
pro jeho protiústavnost. V takovémto případě mají samozřejmě všechny orgány veřejné moci
povinnost odstranit rozhodnutí o správním deliktu založená na protiústavním zákoně. Pokud
by správní soud ignoroval skutečnost, že správním orgánem aplikovaný zákon byl prohlášen
za protiústavní v době řízení před soudem, vedlo by to jen k tomu, že by i samotné rozhodnutí
správního soudu bylo protiústavní. To však vůbec není předmětem sporu v nynější situaci.
[12] Většina rozšířeného senátu si v odůvodnění vystačila jen s ústavními kautelami v jejich
nejobecnější podobě. Pokud by totiž většina tyto kautely skutečně analyzovala, a to jak jsou
chápány Ústavním soudem, nebo ESLP, nemohla by nikdy dojít k závěru, k němuž nyní dochází.
[13] Většinové stanovisko připouští, že ESLP se doposud přímo k nyní řešené právní otázce
nevyjádřil, odvolává se však na čl. 53 Úmluvy, podle něhož mohou vnitrostátní orgány
poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (viz bod 34). S tím samozřejmě
souhlasíme. Vyšší standard však musí vyvěrat z práva domácího, typicky z výkladu domácí ústavy.
Tím se však argumentační kruh většiny uzavírá, neboť nějaký vyšší standard ochrany, daný
expanzivnějším výkladem zásady aplikace příznivější právní úpravy, nevyplývá ani z českého
vnitrostátního práva. Vnitrostátní orgány včetně našeho soudu musí tento standard odůvodnit
na základě relevantních právních argumentů, aplikujících nějaký pramen práva. Nemůže se tak
stát jen na základě přesvědčení, že nějaký vyšší standard ochrany je prostě férovější
či „spravedlivější“.
[14] Zatímco text §75 odst. 1 s. ř. s. je jasný a žádnou výjimku neobsahuje, a lze jí tak dotvořit
jen na základě jasného příkazu ústavního či mezinárodního práva (viz bod [2] shora), k aplikaci
v nynější kauze se nabízela moderace dle §78 odst. 2 s. ř. s. Moderace představuje zákonem
povolenou a přípustnou výjimku z retrospektivního přezkumu, tj. ze zásady vyjádřené
v §75 odst. 1 s. ř. s. Na tom, že by se tak dělo jen k výslovnému návrhu žalobce, přitom
nevidíme nic absurdního (srov. k tomu rozumný výklad v rozsudku ze dne 4. 12. 2008,
č. j. 9 As 7/2008 – 55, který v podstatě naznačuje cestu i k uplatnění obdobné námitky
po uplynutí zákonné lhůty k podání žaloby).
II. Nynější rozhodnutí se odchyluje od obdobné judikatury v trestních věcech
[15] Uvedli jsme, že popření §75 odst. 1 s. ř. s. není vyžadováno žádnými ústavněprávními
důvody. Krom toho však nynější rozhodnutí narušuje i druhou stálici naší judikatury, totiž bez
přesvědčivé argumentace se odchyluje od korespondující judikatury trestní.
[16] Je v zájmu zachování právní jistoty a bezrozpornosti právního řádu, aby se naše
rozhodovací praxe v oblasti správního trestání bezdůvodně neodchylovala od základních principů
platných v trestním právu. Nejvyšší soud i Ústavní soud jsou jednotné ve výkladu limitu pro
použití zásady umožňující retroaktivní působení zákona ve prospěch pachatele. Tímto limitem
je právě pravomocné rozhodnutí o vině pachatele.
[17] Jak zaznělo např. v usnesení NS ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006
rozh. tr.: „Pozdější, pro pachatele příznivější zákon, se zásadně uplatní pouze tehdy, dokud nebylo pravomocně
rozhodnuto o vině. Došlo-li ke zmírnění právní úpravy po právní moci rozhodnutí o trestném činu, mohlo
by to mít vliv pouze na případné rozhodování o milosti prezidentem republiky, neboť uvedená okolnost zásadně
není důvodem ani pro podání mimořádného opravného prostředku.“ (obdobně také např. usnesení NS
ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010,
sp. zn. 8 Tdo 697/2010, a další rozhodnutí NS). S uvedeným se ostatně ztotožňuje i trestněprávní
doktrína (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, s. 51).
[18] Rozšířený senát se neměl odchýlit od shora uvedených závěrů. Ty totiž zcela odpovídají
přezkumné úloze správního soudu. V souladu s §75 odst. 1 s. ř. s. správní soud vychází ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Retrospektivní přezkum
správních rozhodnutí předpokládá kasační zásah soudu tam, kde správní orgán rozhodl
nezákonně nebo postupoval v předchozím řízení procesně vadně. Nepředpokládá však v řízení
o žalobě proti rozhodnutí možnost zrušení rozhodnutí jen pro změnu právní úpravy, k níž došlo
po právní moci přezkoumávaného správního rozhodnutí. Tato situace by se nedala podřadit pod
žádný zákonem předpokládaný kasační důvod, ať již vadu řízení či vadu samotného rozhodnutí,
kterou by mohl soud správnímu orgánu vytýkat a na jejím základě napadené rozhodnutí zrušit.
[19] Jak dále vyplývá z trestněprávní judikatury, a s těmito závěry se plně ztotožňujeme i pro
oblast správního trestání, pozdější změna zákona není důvodem ani pro uplatnění mimořádných
opravných prostředků. Uplatní se pouze v případě „běžících“ řízení, tedy před tím, než
rozhodnutí o (správním) trestu nabude právní moci.
[20] Nutno v tomto kontextu zdůraznit, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž
samostatným a nezávislým přezkumem rozhodnutí, které ze správního řízení vzešlo (srov.
rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 - 54, č. 791/2006 Sb. NSS,
usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, č. 3071/2014 Sb. NSS,
bod 47, naposledy usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 – 48,
č. 3380/2016 Sb. NSS, bod 23). Tento přezkumný charakter správního soudnictví zdůrazňuje též
shora citovaný §75 odst. 1 s. ř. s. Nynější rozhodnutí ho naproti tomu popírá.
[21] Ke změně právní úpravy, která by byla pro pachatele správního deliktu příznivější a jejíž
účinnost by nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu, je možné přihlédnout
pouze v případě, že by bylo takovéto pravomocné rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušeno. V tom
případě budou správní orgány muset změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního
deliktu zohlednit v novém řízení a v novém rozhodnutí ve věci (§101 správního řádu).
[22] Jednotný postoj existující v oblasti trestního práva, podle něhož se použije pro pachatele
příznivější právní úprava, jejíž účinnost nastala až po spáchání deliktu, ovšem pouze do okamžiku
rozhodování o něm, by měl být z důvodu jednotného přístupu k téže právní otázce a vzhledem
k přezkumné povaze správního soudnictví převzat rovněž v trestním právu správním.
[23] Právo se nevyvíjí ve vakuu a změny právní úpravy do jisté míry vždy odrážejí
společenskou poptávku po více či méně důraznější ochraně určitých vztahů, zájmu či hodnot.
To se promítá rovněž do „kriminalizace“ či naopak „dekriminalizace“ určitého jednání (obdobné
ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu z 30. 9. 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 55,
č. 3339/2016 Sb. NSS) a konkrétně se pak ztělesňuje ve vedení řízení proti pachateli deliktu
s cílem rozhodnout o vině a trestu. Toto řízení má svůj začátek, určitý průběh a je ukončeno
pravomocným rozhodnutím. Po takovémto rozhodnutí se již na „obviněného“ hledí jako
na „pachatele“ daného deliktu, ať již trestního či správního.
[24] Společnost i zpětně posuzuje a hodnotí výsledek své trestní politiky, kterou pak může
na základě nových zjištění i následně vymezit jinak, to však ještě neznamená, že má docházet
k přehodnocení výsledku samotných již ukončených jednotlivých řízení rozhodnutím o vině
a trestu, tedy že by zákonem byla zrušena pravomocná rozhodnutí. Jen velmi výjimečně může
dojít k takovému významnému přehodnocení pohledu na jednání, které dříve bylo posuzováno
jako trestný čin, jež by se dotýkalo dříve vydaných pravomocných rozhodnutí. Jedná
se především o situace, kdy dochází k zásadním společenským změnám a je nutno napravit
některé křivdy, k nimž masově docházelo v předchozím režimu (srov. např. §2 zákona
č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci).
III. Rozsudek sp. zn. 2 As 9/2008 ustálenou judikaturu k nyní řešené otázce nevytvořil
[25] Rozsudek sp. zn. 2 As 9/2008, proti němuž se vymezuje pátý senát, je citován v desítkách
rozhodnutí. Byl rovněž publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1684/2008. Právní věta
k tomuto judikátu předsazená však neříká nic více a nic méně, než že k porušení čl. 40 odst. 6
Listiny přihlíží Nejvyšší správní soud i bez tomu odpovídající kasační námitky. To je zajisté
v souladu s judikaturou Ústavního soudu, kterou citujeme v bodě [10]. Ani
my nezpochybňujeme, že zdejší soud musí přihlédnout k takovéto (protiústavní) vadě, stala-li
se v řízení před správním orgánem, a tuto vadu nerozpoznal krajský soud.
[26] Judikát sp. zn. 2 As 9/2008 bývá citován pro obecnou podporu přímého působení ústavy
a základních práv v právu podústavním, resp. pro názory typu, že „smysl procesních norem spočívá
ve vytváření mechanismů k ochraně hmotného práva. Procesní normy nelze vnímat jako samoúčelné (samonosné)
a tím spíše nemohou představovat překážku pro aplikaci ústavně zaručené hmotněprávní normy“ (rozsudek
NSS ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 17/2010 - 294), resp. pro podporu jiných obecných principů
(rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2012, č. j. 1 Afs 45/2012 - 38, bod 12).
[27] V čem ale judikát sp. zn. 2 As 9/2008 rozhodně žádnou konstantní judikaturu nevytvořil,
je konkrétní právní otázka, o kterou se s většinou nyní přeme. Například většinou rozšířeného
senátu citovaný rozsudek ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 59/2012 - 38, dokonce jen deklaruje,
že k porušení zásady nullum crimen sine lege přihlédne soud z úřední povinnosti (o nějakou změnu
zákona zde vůbec nejde, judikát sp. zn. 2 As 9/2008 je zmíněn jen pro ilustraci). Jde tedy
o právní názor, s nímž se v nynější věci nepřeme a ani nechceme přít. Rozsudek ze dne
16. 12. 2009, č. j. 6 As 40/2009 - 125, č. 2027/2010 Sb. NSS, judikát druhého senátu sice
zmiňuje, ovšem dospívá k závěru, že zde nejde o případ, kdy by bylo třeba aplikovat na pachatele
deliktu pozdější úpravy, neboť ta pro něj není příznivější.
[28] Rozsudky, které judikát sp. zn. 2 As 9/2008 opravdu aplikují, jsou tak jen rozsudek ze dne
4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008 – 55, a ze dne 29. 4. 2011, č. j. 2 As 10/2011 - 119.
IV. Závěr
[29] Osobně můžeme mít jako soudci různě pohledy na rozumnost, spravedlivost
či efektivnost této úpravy, zejména ve vztahu k retrospektivnímu přezkumu rozhodnutí
správního trestání. De lege ferenda lze samozřejmě uvažovat i o změně této úpravy, respektive
o zvláštní úpravě přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání (třebas i ve formě ex nunc
rozhodování, jako je tomu například podle části páté občanského soudního řádu ve vztahu
k rozhodování správních orgánů o věcech soukromoprávních). De lege lata je však situace jasná,
a nemá být narušována kreativní judikaturou rozleptávající základní kostru soudního řádu
správního.
[30] Dokud existuje stávající právní stav zakotvující retrospektivní přezkum správních
rozhodnutí, měli bychom ho ctít, ledaže bychom snesli přesvědčivé argumenty ve prospěch
ústavněkonformního výkladu. Takovéto argumenty však rozšířený senát v nynějším rozhodnutí
nesnesl.
V Brně dne 16. listopadu 2016
Jana Brothánková
členka rozšířeného senátu
Zdeněk Kühn
člen rozšířeného senátu
Lenka Matyášová
členka rozšířeného senátu