ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.363.2016:25
sp. zn. 1 Azs 363/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: V. S., zastoupen
Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M. eur., advokátem se sídlem Karolinská 2, Praha 8, proti
žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem
Olšanská 2, Praha 3, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 10. 2016,
čj. CPR-8247-5/ČJ-2016-930310-V231, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2016, č. j. 1 A 89/2016 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek městského soudu
[1] Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy (dále jen „krajské
ředitelství“) rozhodnutím ze dne 24. 2. 2016, č. j. KRPA-1660-37/ČJ-2016-000022, uložila
žalobci správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bod 1 a §119 odst. 1 písm. c) bod 2
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), neboť se žalobce při pobytové kontrole prokázal padělaným a pozměněným dokladem
jako dokladem vlastním a pobýval na území bez platného víza, ač k tomu nebyl oprávněn. Doba,
po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území členských států Evropské unie byla stanovena
na 3 roky od okamžiku, kdy žalobce pozbude oprávnění k pobytu na území ČR. Žalovaná
v záhlaví popsaným rozhodnutím zamítla žalobcovo odvolání a potvrdila prvostupňové
rozhodnutí.
[2] Žalobce proti rozhodnutí žalované brojil žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji zamítl v záhlaví označeným rozsudkem. Městský soud uvedl, že otázka přísnosti rozhodnutí
o vyhoštění spadá do oblasti správního uvážení správních orgánů a soud může pouze
konstatovat, zda rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem a zda uložené opatření (správní
vyhoštění) bylo žalobci uloženo v mezích zákonného rozpětí. Žalobci byla stanovena doba,
po kterou mu nelze umožnit vstup na území, v délce 3 let, přičemž zákonná horní hranice
je v daném případě 5 let. V tomto ohledu tudíž správní orgány z mezí správního uvážení
nevybočily.
[3] Městský soud nesouhlasil s názorem žalobce, že by úvaha, proč správní orgány stanovily
žalobci dobu zákazu vstupu právě v délce 3 let, byla nepřezkoumatelná. Již z odůvodnění
prvostupňového správního rozhodnutí je dle městského soudu patrné, jaké okolnosti správní
orgán zohlednil při rozhodování o délce zákazu vstupu. Jako okolnost polehčující vzal v potaz
chování žalobce v průběhu správního řízení. Naproti tomu za okolnosti přitěžující shledal dobu
vědomého nelegálního pobytu žalobce na území, která přesáhla 13 měsíců, dále skutečnost,
že jeho nelegální pobyt byl zjištěn na základě náhodné policejní kontroly a nikoliv přičiněním
žalobce a konečně k tíži přičetl žalobci také fakt, že padělaný doklad, kterým se při kontrole
prokazoval, si opatřil úmyslně. Ani jedna z uvedených skutečností přitom není znakem
skutkových podstat dle 119 odst. 1 písm. b) bod 1 a §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu
cizinců, dle kterých byl žalobce vyhoštěn. Městský soud uzavřel, že žalobci bylo správní vyhoštění
dle §119 odst. 1 písm. b) bod 1 a §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců uloženo
v souladu se zákonem.
II. Důvody kasační stížnosti
[4] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému
soudu k dalšímu řízení, případně aby zrušil též rozhodnutí žalované.
[5] Stěžovatel spatřuje pochybení správního orgánu v tom, že napadené rozhodnutí
neobsahuje jakékoli odůvodnění toho, proč byl stěžovateli uložen zákaz pobytu právě na dobu tří
let. Rozmezí u skutkové podstaty, jakou správní orgán zvolil pro kvalifikaci jeho činu, je 0 až 5 let
zákazu pobytu. Správní orgán tedy zvolil zákaz pobytu v délce v horní polovině dovoleného
rozsahu. Z pohledu stěžovatele to tedy znamená, že přitěžující okolnosti provázející jeho jednání
musely být početnější než okolnosti polehčující. Jaké okolnosti však správní orgán považoval
za přitěžující, jaké za polehčující a jak je při ukládání zákazu pobytu stěžovateli vyhodnotil,
a to i v jejich vzájemném vztahu, z napadeného rozhodnutí nikterak nevyplývá.
[6] K této otázce žalovaná ve svém rozhodnutí uvedla, že je podle jejího názoru jednoznačné,
že za jedinou polehčující okolnost považoval správní orgán prvního stupně chování stěžovatele
během správního řízení, naopak za přitěžující okolnost považoval jednak používání padělaného
dokladu a jednak pobyt na území ČR bez víza po tam uvedenou dobu. K tomu stěžovatel
poznamenává, že ve smyslu zásad správního trestání lze za přitěžující okolnosti považovat leda
jen délku nedovoleného pobytu na území ČR, což ale redukuje počet přitěžujících okolností
z původních tři na jedinou. V žádném případě pak nelze dle stěžovatele za přitěžující okolnost
považovat držení padělaného dokladu ani pobyt na území ČR bez víza. Obě tyto skutečnosti jsou
samotným předpokladem pro klasifikaci skutku jakožto přestupku dle §119 odst. 1 písm. b) bod
1 a písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců, a nemohou tudíž dle zásad správního trestání být
použity znovu jako přitěžující okolnosti pro stanovení konkrétní výměry zákazu pobytu.
[7] Žalovaná se v soudem stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že uplatňuje též důvod podle §103 odst. 1 písm. d).
Tuto kasační námitku ovšem nijak nerozvádí ani nekonkretizuje. Nejvyšší správní soud proto
v míře obecnosti odpovídající uplatněné kasační námitce konstatuje, že rozsudek městského
soudu není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nesrozumitelnost ani pro jinou vadu
řízení. Městský soud vypořádal všechny žalobní námitky a učiněné závěry v dostatečném rozsahu
odůvodnil; jeho právní názory jsou srozumitelné a logické (k otázce přezkoumatelnosti
srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, č. 1389/2007 Sb. NSS). Meritorní přezkoumání
rozsudku městského soudu je tedy možné.
[11] To, zda jsou postup a závěry městského soudu a správních orgánů správné a zákonné,
je pak předmětem posouzení dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 7. 2016, č. j. 4 Azs 107/2016 - 25).
[12] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že důvody kasační stížnosti musí směřovat
proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum
soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.). Převážná část kasační stížnosti (viz shrnutí námitek
v odstavcích [5] a [6]) však pouze doslovně kopíruje žalobní námitky (které byly totožné
také s námitkami uplatněnými v odvolání), aniž by reagovala na jejich vypořádání městským
soudem. Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným
řízením o mimořádném opravném prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským
soudem již bylo pravomocně skončeno. Nejvyšší správní soud přezkoumává především
rozhodnutí a postup krajského soudu, stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní
argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského
soudu (srov. např. rozsudky ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 - 351, odst. 140, nebo
ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 34/2012 - 64, odst. 21). V soudním řízení správním vymezuje
hranice soudního přezkumu žalobce, resp. stěžovatel. Soud není povinen ani oprávněn
nahrazovat jeho projev vůle, domýšlet za něj argumenty a vyhledávat na jeho místě možné
vady napadeného správního či soudního rozhodnutí, není-li k jejich přezkumu vázán z úřední
povinnosti (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
č. 2162/2011 Sb. NSS).
[13] S ohledem na shora uvedené je v řízení o kasační stížnosti třeba posoudit jedinou otázku,
a to zda správní orgány dostatečně odůvodnily délku doby, po kterou nelze stěžovateli umožnit
vstup na území členských států Evropské unie. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem
městského soudu, že rozhodnutí krajského ředitelství a žalované jsou v tomto směru zákonná
a přezkoumatelná, jak odůvodňuje níže.
[14] Stanovení doby, po kterou nelze cizinci povolit vstup na území, je podstatnou součástí
výroku rozhodnutí o správním vyhoštění. Zákon o pobytu cizinců stanoví v §119 odst. 1
písm. b), že pro zde uvedené případy lze dobu, po níž nelze cizinci povoliv vstup na území,
stanovit až na 5 let. Toto ustanovení tak zakládá správnímu orgánu prostor pro správní uvážení,
které je limitováno pouze maximální dobou zákazu vstupu ve vztahu k jednotlivým porušením
citovaného zákona (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 99/2011 - 55, či rozsudek
NSS ze dne 14. 5. 2014, č. j. 4 Azs 7/2014 - 36). Výkon správního uvážení musí nalézt odraz
v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení
nezneužil, či nepřekročil jeho meze (viz rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 - 92,
č. 430/2005 Sb. NSS, srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 - 79).
V opačném případě je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (rozsudek
ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 As 105/2010 - 73, dále též rozsudek ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 - 79).
[15] V rozhodnutí krajského ředitelství je uvedeno, že při stanovení doby, po kterou nelze
stěžovateli povolit vstup na území, bylo možno jako polehčující okolnost zohlednit pouze
chování stěžovatele v průběhu správního řízení. Na druhou stranu nelze přehlédnout,
že se stěžovatel při pobytové kontrole prokázal padělaným občanským průkazem, který
si úmyslně opatřil, pobýval na území České republiky bez víza, a to nejméně po dobu
od 2. 12. 2014 do 3. 1. 2016, což je nutné vnímat jako zásadní a dlouhodobé porušování
povinnosti plynoucí z §103 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Krajské ředitelství dále zohlednilo,
že stěžovatel po celou dobu neoprávněného pobytu na území svou situaci legální cestou neřešil,
naopak si úmyslně opatřil padělaný doklad. Jeho porušování předpisů bylo zjištěno na základě
kontroly hlídky Policie.
[16] Žalovaná ve svém rozhodnutí k tomu dodala, že stěžovateli bylo již dříve vydáno
rozhodnutí o správním vyhoštění (ze dne 4. 11. 2014, č. j. KRPA-422392-16/ČJ-2014-000022,
vykonatelné dne 2. 12. 2014), kterým byla stanovena doba, po kterou mu neměl být umožněn
vstup na území členských států Evropské unie v délce 1 roku. Stěžovatel toto rozhodnutí
nerespektoval, čímž se dopustil dalšího protiprávního jednání, neboť evidentně mařil správní
rozhodnutí a nadále pokračoval v porušování své povinnosti dle §103 písm. n) zákona o pobytu
cizinců. Žalovaná konstatovala, že stěžovatel pobýval na území ČR v souladu se zákonem
cca 7 dnů plynoucích mu ze schengenského víza a následně po dobu vedení řízení o správním
vyhoštěn.
[17] Žalovaná i krajské ředitelství v rozhodnutí uvedly okolnosti, ze kterých vycházely při
úvahách o délce uloženého vyhoštění; v tomto směru jsou tedy jejich rozhodnutí
přezkoumatelná. Délka správního vyhoštění byla uložena v limitech zákona podle ustanovení
§119 odst. 1 písm. b) bodu 1 bodu zákona o pobytu cizinců a §119 odst. 1 písm. c) bodu 2
tamtéž. Nejvyšší správní soud proto stejně jako městský soud neshledal u správních orgánů
svévolné překročení správního uvážení. Pokud správní orgány mohly žalobce pro naplnění dané
skutkové podstaty vyhostit s dobou, po kterou není možné umožnit vstup na území, až do pěti
let, pak se uložení doby tří let jeví jako adekvátní posuzovanému případu.
[18] Stěžovatel v této souvislosti namítá porušení zásady zákazu dvojího přičítání při určování
délky uloženého vyhoštění (jako přitěžující či polehčující okolnost nelze zohlednit zákonné znaky
správního deliktu).
[19] K této dílčí námitce Nejvyšší správní soud v obecné rovině podotýká, že správní
vyhoštění nemá charakter správního trestu, ale je svou povahou zvláštním
preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví (viz např. rozsudky ze dne
26. 9. 2012, č. j. 8 As 28/2012 - 33, nebo ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 - 52). Tento
závěr je v souladu s judikaturou ESLP, který potvrdil, že řízení o správním vyhoštění není
rozhodováním o „oprávněnosti trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (rozsudek velkého
senátu ze dne 5. 10. 2002, Maaouia proti Francii, stížnost č. 39652/98). Proto námitka stěžovatele,
vyplývající z jeho nesprávného právního názoru řadícího správní vyhoštění do oblasti správního
trestání (tj. námitka porušení zásady zákazu dvojího přičítání), nemůže být důvodná. Zákaz
vstupu se neukládá vedle správního vyhoštění, ale je jeho pojmovou součástí. Nejde tedy
o „trest“ za porušení ustanovení zákona o pobytu cizinců, ale za pojmovou součást institutu
správního vyhoštění. Výrok o ukončení pobytu cizince a o stanovení doby zákazu vstupu
jsou na sobě závislé, protože teprve jejich společným naplněním dojde ke správnímu
vyhoštění ve smyslu zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2013,
č. j. 8 As 93/2012 - 41).
[20] V tomto směru je třeba mírně korigovat odůvodnění rozsudku městského soudu, který
tuto námitku (uplatněnou jako žalobní) věcně vypořádal a konstatoval, že zásada zákazu dvojího
přičítání porušena nebyla. S ohledem na výše uvedené totiž v dané věci porušení zásady zákazu
dvojího přičítání ani posuzováno být nemohlo. Uvedené pochybení městského soudu však není
natolik závažné, aby způsobilo nezákonnost jeho rozhodnutí.
[21] Soud v této souvislosti připouští, že správní orgány při zvažování délky doby, po kterou
nelze stěžovateli umožnit vstup na území v odůvodnění svých rozhodnutí používají trestněprávní
pojmy „polehčující“ a „přitěžující“ okolnosti. Takto používané pojmy však nelze v řízení
o správním vyhoštění možno vnímat v jejich trestněprávním smyslu, ale spíše jako okolnosti,
které správní orgán zvažoval jako vodítka, pomocí kterých se při správním uvážení o délce
uloženého správního vyhoštění pohyboval v zákonem stanovených mantinelech.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[22] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl
jako nedůvodnou.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. března 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu