ECLI:CZ:NSS:2017:2.AZS.60.2017:48
sp. zn. 2 Azs 60/2017 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Y. D., zastoupený
Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem, se sídlem Sevastopolská 378/16, Praha 10, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 22. 12. 2016, č. j. OAM-170/LE-LE05-LE24-2016, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 2. 2017, č. j. 62 Az 1/2017 – 12,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Odměna ustanoveného zástupce Mgr. Jindřicha Lechovského, advokáta, se u r č u j e
částkou 8228 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce, státní příslušník Ukrajiny, poprvé přicestoval do České republiky v roce 2006
na základě pracovního víza. V listopadu 2016 podal žádost o udělení mezinárodní ochrany
a odůvodnil ji tím, že na Ukrajině nemá co dělat, nechce válčit a chce pracovat a živit své děti
v České republice. Dále uvedl, že již pět let neví, kde se nachází jeho otec a bratr, a na Ukrajině
již nemá žádné zázemí. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené
rozhodnutí“) rozhodl, že se žalobci mezinárodní ochrana podle §§12, 13, 14, 14a a 14b zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, neuděluje.
[2] Proti napadenému rozhodnutí žalobce brojil žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě
v záhlaví označeným usnesením (dále jen „krajský soud“ a „napadené usnesení“) odmítl,
neboť dospěl k závěru, že žaloba není způsobilá k věcnému projednání. V důsledku přísné
dispoziční zásady musí žaloba obsahovat alespoň jeden žalobní bod, z nějž musí být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.
Pokud žaloba žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn,
avšak pouze ve lhůtě pro podání žaloby [§71 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. Lhůta pro podání žaloby ve věcech mezinárodní
ochrany je podle §72 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §32 odst. 1 zákona o azylu 15 dnů ode dne
doručení napadeného rozhodnutí. Žalobci bylo napadené rozhodnutí doručeno dne 3. 1. 2017,
poslední den lhůty proto připadl na čtvrtek 18. 1. 2017. Žalobce podal na poštu poslední den lhůty
blanketní žalobu, která byla krajskému soudu doručena dne 20. 1. 2017. Ačkoli tedy žalobu podal
v zákonné lhůtě, nebylo již možné vadu žaloby spočívající v neuvedení žádného žalobního bodu
v zákonné lhůtě odstranit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti napadenému usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, kterou
opírá o důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonné rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Přijatelnost kasační stížnosti stěžovatel spatřuje v tom, že dosud nebyla judikaturou Nejvyššího
správního soudu plně řešena otázka, zda není v případě žadatele o mezinárodní ochranu rozhodnutí
o odmítnutí žaloby pro absenci žalobních bodů v rozporu s čl. 46 odst. 3 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání
statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“).
[4] K věci samé stěžovatel předně připomíná, že čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice je u žádostí
o mezinárodní ochranu podaných po 20. 7. 2015 přímo účinný (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 5 Azs 293/2016). Povinnost vyplývající z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice,
aby opravný prostředek (tedy žaloba ve správním soudnictví) obsahoval úplné posouzení
jak skutkové, tak právní stránky, je neslučitelná s §75 odst. 2 s. ř. s., podle nějž soud přezkoumá
napadené výroky v mezích žalobních bodů. Požadavek úplného posouzení prolamuje přísnou
dispoziční zásadu řízení a podobně jako v případě uplatnění zásady non-refoulement stanoví soudu
povinnost zkoumat zákonnost rozhodnutí z úřední povinnosti bez ohledu na obsah žaloby
a provést úplný přezkum skutkové i právní stránky věci. Z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice tedy
dle stěžovatele plyne, že i žaloba neobsahující žalobní body zakládá povinnost provést úplný
přezkum napadeného rozhodnutí a nezakládá neodstranitelnou vadu žaloby. Krajský soud povinnost
vyplývající z čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice nereflektoval, čímž zatížil napadené usnesení
nezákonností.
[5] Závěrem stěžovatel konstatuje, že otázku, zda je požadavek úplného soudního přezkumu
kompatibilní s dispoziční zásadou přezkumu pouze v rámci žalobních bodů, nelze považovat
za acte clair, a Nejvyšší správní soud je proto dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie
(dále jen „SFEU“) povinen položit Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžnou otázku:
„Je požadavek úplného přezkumu opravného prostředku ve věci mezinárodní ochrany podle ustanovení článku 46
odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 kompatibilní s dispozitivní
zásadou přezkumu opravného přezkumu pouze v rámci žalobních bodů?“
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatel podal blanketní žalobu,
která ani v nejhrubších rysech neobsahovala žalobní body. Bylo odpovědností stěžovatele,
aby ve své žalobě řádně vymezil své výhrady proti napadenému rozhodnutí. Obsah, rozsah a kvalita
žaloby pak předurčují i obsah a rozsah následného soudního přezkumu. Žalovaný dále odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Azs 9/2017, dle kterého není povinností soudu
vyzývat žalobce k doplnění vad žaloby za situace, kdy doplnění již není objektivně možné.
Závěrem žalovaný uvádí, že odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 5 Azs 293/2016 není přiléhavý.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, a shledal,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadené
usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a podmínka
povinného zastoupení ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy
přípustná.
[8] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, jestli kasační stížnost svým významem
převyšuje vlastní zájmy stěžovatele ve smyslu §104a odst. 1 s. ř. s. Pokud by tomu tak nebylo,
musela by být odmítnuta jako nepřijatelná. Interpretací pojmu „přesah vlastních zájmů stěžovatele“
se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 – 39,
publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS (dostupném stejně jako ostatní zde zmiňovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu z www.nssoud.cz). O přijatelnou kasační stížnost se dle výše
uvedeného usnesení může jednat v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká
právních otázek, které dosud nebyly vůbec nebo nebyly plně vyřešeny judikaturou Nejvyššího
správního soudu; (2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou
řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud
by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít
dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.
[9] Přijatelnost kasační stížnosti stěžovatele shledal Nejvyšší správní soud v tom, že se dotýká
otázky, jež nebyla jeho judikaturou plně vyřešena. Konkrétně nebyla dosud posouzena
otázka, zda je požadavek, aby žaloba obsahovala alespoň jeden žalobní bod, slučitelný
s čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice.
[10] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Dle §72 odst. 1 s. ř. s. „[ž]alobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu
jinou“. Tímto zvláštním zákonem je v posuzované věci zákon o azylu, který v §32 odst. 1 zákona
o azylu stanoví, že „[ž]alobu proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany lze podat ve lhůtě 15 dnů
ode dne doručení rozhodnutí“.
[12] Podle §71 odst. 2 s. ř. s. „[ž]alobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit. Rozšířit žalobu
na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby“.
[13] V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu
musí žaloba obsahovat alespoň jeden žalobní bod. Z něj musí být patrno, z jakých konkrétních
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí správního orgánu
za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Smyslem a účelem toho, aby v žalobě
byl uveden (alespoň jeden) žalobní bod, je především vymezit obsah soudního přezkumu,
tj. jaké skutkové a právní otázky má soud posuzovat z hlediska žalobcem tvrzené nezákonnosti
či nicotnosti rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 2 As 253/2016 – 36). K ústavnosti citovaného ustanovení se vyjádřil Ústavní soud v nálezu
ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99 (dostupný tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí
Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz/), v němž konstatoval, že „posuzuje napadené ustanovení
jako interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou ‚dispoziční zásadu’, resp. princip koncentrace
řízení ve správním soudnictví neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální
pravdy, nelze nevidět, že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání
a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny)“.
[14] Pokud v žalobě není žádný žalobní bod obsažen, může být tento nedostatek podmínek řízení
odstraněn, a to jedině ve lhůtě pro podání žaloby. Po marném uplynutí této lhůty se absentující
žalobní body stávají neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, publ. pod č. 113/2004 Sb. NSS). Tento
závěr potvrdil i Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09, ve kterém bylo mimo
jiné uvedeno, že „[ž]aloba ve správním soudnictví musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat.
Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá
i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní účinky“. Pokud jde o nezbytnost výzvy
k doplnění žalobního bodu dle §37 odst. 5 s. ř. s., vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu, že „[v] případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, a zároveň již není objektivně
možné, že by žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil, neexistuje zákonná povinnost soudu vyzývat
žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s.“ (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 2. 2009, č. j. 2 As 69/2008 – 148, ze dne 11. 3. 2010, č. j. 7 As 15/2010 – 56, či ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 As 50/2014 – 18).
[15] Stěžovatel nijak nerozporuje, že žaloba ze dne 18. 1. 2017 neobsahovala žádný žalobní
bod (stěžovatel pouze označil napadené rozhodnutí, uvedl, že proti němu podává žalobu
a že odůvodnění žaloby doručí soudu ve lhůtě 14 dní, což nikdy neučinil). Nebrojí ani proti závěru,
že žalobu podal na poštu poslední den lhůty, přičemž soudu byla doručena dva dny po jejím
uplynutí, a nebylo tedy již objektivně možné, aby žalobu v zákonné lhůtě doplnil. Krajský soud
tedy neměl povinnost stěžovatele vyzvat k odstranění vad žaloby dle §37 odst. 5 s. ř. s. Jádrem
kasační stížnosti je tvrzení stěžovatele, že přísná dispoziční zásada, podle které musí žaloba
obsahovat alespoň jeden žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby, je v rozporu s právem Evropské
unie, konkrétně s čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice.
[16] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice
s ohledem na přechodné ustanovení v čl. 51 odst. 1 téže směrnice přímo aplikovatelný ve vztahu
k žádostem o udělení mezinárodní ochrany podaným po 20. 7. 2015 (srov. rozsudky ze dne
15. 1. 2016, č. j. 5 Azs 20/2015 – 35, ze dne 13. 7. 2016, č. j. 2 Azs 127/2016 – 31, a ze dne
17. 1. 2017, č. j. 5 Azs 293/2016 – 19). Stěžovatel podal žádost o mezinárodní ochranu dne
30. 11. 2016, Nejvyšší správní soud tedy v následujícím posouzení bude vycházet z přímé
aplikovatelnosti předmětného ustanovení. Zároveň je třeba mít na paměti, že přímý účinek
ustanovení směrnice lze uplatnit vždy pouze ve prospěch jednotlivce, tedy i žadatele o udělení
mezinárodní ochrany (např. již zmiňovaný rozsudek č. j. 5 Azs 20/2015 – 35).
[17] Podle čl. 46 odst. 1 procedurální směrnice „[č]lenské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní
ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem“. Podle bodu 50 odůvodnění procedurální
směrnice „[s]kutečnost, že proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu […] musí být k dispozici účinné
opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad práva Unie“. Zásada účinné soudní ochrany,
jež představuje obecnou zásadu unijního práva, je zakotvena v článku 47 Listiny základních práv
Evropské unie (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 22. 12. 2010 ve věci C-279/09, DEB,
či ze dne 28. 7. 2011 ve věci C-69/10, Samba Diouf, dostupné tak jako ostatní zde uvedená
rozhodnutí Soudního dvora na http://curia.europa.eu).
[18] Podle ustálené judikatury Soudního dvora účinný právní prostředek nápravy musí „po právní
stránce zajistit možnost nápravy tvrzeného porušení“ a „ musí [se] jednat o prostředek proveditelný, tedy vázaný
při svém provedení na takové podmínky, kvůli nimž nebude uplatnění tohoto prostředku znemožněno či ztíženo“
(stanovisko generálního advokáta Cruz Villalón k věci Samba Diouf, bod 44). Tato judikatura se sice
vztahuje k předchozí právní úpravě, konkrétně k čl. 39 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne
1. 12. 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání
postavení uprchlíka, nicméně představuje spolu s judikatorními závěry Evropského soudu pro lidská
práva základní principy, z nichž evropský normotvůrce při přípravě procedurální směrnice vycházel,
a je tedy pro její výklad podstatná [viz LUPAČOVÁ, H. Posouzení potřeby mezinárodní ochrany
ex nunc v přepracované procedurální směrnici. Inspirace francouzským azylovým soudem
(Cour nationale de droit d’asile) In: JÍLEK, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Aktuální problémy azylového
a cizineckého práva. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 10. září 2015 v Kanceláři veřejného ochránce
práv]. Účinný prostředek nápravy musí zajistit, „aby vnitrostátní soud mohl ověřit opodstatněnost důvodů,
které vedly příslušný správní orgán k závěru, že žádost o mezinárodní ochranu je neopodstatněná nebo zneužívající,
aniž by se na tyto důvody vztahovala nevyvratitelná domněnka legality“ (rozsudek Samba Diouf, bod 61).
Podle rozsudku Soudního dvora ze dne 31. 1. 2013 ve věci C-175/11, D. a A., „účinnost opravného
prostředku, rovněž s ohledem na posouzení důležitých skutečností, závisí na správním a soudním systému jednotlivých
členských států jako celku“ (bod 102).
[19] Co se myslí účinným prostředkem nápravy dle čl. 46 odst. 1 procedurální směrnice,
zakotvuje odstavec 3 téhož ustanovení, dle kterého „[č]lenské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1
zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky,
včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, a to alespoň v řízeních
o opravném prostředku u soudu prvního stupně“. Podle Nejvyššího správního soudu „[p]ovinnost určenou
čl. 46 odst. 3 směrnice č. 2013/32/EU nelze chápat jako podporu bezdůvodného roztříštění vylíčení skutkového
příběhu žadatele o mezinárodní ochranu v různých fázích řízení, včetně přezkumného soudního řízení.
Jedná se o opatření, které má zamezit nesprávnému posouzení situace žadatelů ve světle aktuálních poměrů
a závažných změn situace v zemi jejich původu či jejich osobních poměrů“ (již zmiňovaný rozsudek
č. j. 5 Azs 293/2016 - 19).
[20] Podle čl. 46 odst. 4 procedurální směrnice „[č]lenské státy stanoví přiměřené lhůty a další nezbytná
pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. Lhůty nesmějí
znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat tento přístup žadatele k účinnému opravnému prostředku. Členské státy
mohou rovněž stanovit přezkum rozhodnutí podle článku 43 z moci úřední“. Citované ustanovení tak výslovně
zakotvuje jednu ze základních zásad fungování práva Evropské unie, a to procesní autonomii
členských států, čímž reflektuje úmysl normotvůrce při přijímání procedurální směrnice.
Podle přípravných materiálů Komise cílila úprava na to, aby požadavky procedurální směrnice
byly v souladu s aktuální judikaturou Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva
a zároveň aby byly respektovány různé tradice uspořádání správního soudnictví v členských státech
[viz Souhrn posouzení dopadů. SEK(2009) 1377. 21. 10. 2009, s. 39].
[21] Zásada procesní autonomie členských států byla jako klíčová součást práva Evropské unie
uznána judikaturou již roku 1976, kdy Soudní dvůr v rozsudku ze dne 16. 12. 1976 ve věci 33/76,
Rewe-Zentralfinanz (následovaný např. rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 3. 2007 ve věci C-432/05,
Unibet, ze dne 7. 6. 2007 ve věci C-222/05 až C-225/05, van der Weerd a další, ze dne 12. 2. 2008
ve věci C-2/06, Kempter, ze dne 8. 7. 2010 ve věci C-246/09, Bulicke), konstatoval: „Při absenci právní
úpravy Společenství v této oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné
orgány a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která subjektům vyplývají
z přímého účinku práva Společenství, avšak za podmínky, že tyto procesní předpisy nebudou méně příznivé
než předpisy platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nebudou
upraveny tak, aby v praxi znemožňovaly výkon práv uznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity).“
Členské státy tedy musí nabízet opravné prostředky v souladu se zásadami rovnocennosti (equivalence)
a efektivity (effectiveness). Požadavek rovnocennosti znamená, že opravné prostředky musí
být „k dispozici pro uplatňování práva EU za stejných podmínek jako pro vymáhání nároků vnitrostátního práva“,
nebo, „aby vnitrostátní právo nestanovilo pro vynucování práva EU zvláštní, diskriminační lhůty, procesy
či podmínky“. Požadavek efektivity stanoví, že „uplatnění práv plynoucích z práva EU nesmí být nadměrně
ztíženo“ (BOBEK, M., BŘÍZA, P., KOMÁREK, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie.
Praha: C. H. BECK, 2011, s. 223 – 235).
[22] Podle ustálené judikatury Soudního dvora „[d]održení zásady rovnocennosti předpokládá, že dotčené
vnitrostátní pravidlo se použije bez rozdílu na žaloby, které jsou založeny na porušení práva Unie, a na žaloby,
které jsou založeny na porušení vnitrostátního práva, mají-li podobný předmět a důvody. Tuto zásadu nicméně
není možné vykládat tak, že ukládá členským státům povinnost rozšířit svůj nejvýhodnější vnitrostátní režim
na všechny žaloby, které byly, tak jako ve věci v původním řízení, podány v oblasti pracovního práva“ (rozsudky
ze dne 1. 12. 1998 ve věci C-326/96, Levez, či ze dne 29. 10. 2009 ve věci C-63/08, Pontin).
Při hodnocení procesního pravidla je třeba přihlédnout „k místu tohoto ustanovení v řízení jako celku,
k jeho průběhu a k jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních soudních orgánů. Z tohoto hlediska je třeba případně
zohlednit základní zásady vnitrostátního soudního systému, jako například zásadu ochrany práva na obhajobu,
zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení“ (rozsudky Soudního dvora ze dne 14. 12. 1995
ve věci C-312/93, Peterbroeck, a již zmiňované rozsudky Unibet a Pontin, důraz přidán). Vnitrostátní
soud musí rovněž posoudit „jak předmět, tak základní prvky údajně obdobných řízení vnitrostátní povahy“
(viz výše uvedené rozsudky Levez a Pontin).
[23] V již zmiňovaném rozsudku Bulicke, Soudní dvůr s odkazem na předchozí judikaturu uvedl,
že „stanovení přiměřených žalobních lhůt pod sankcí prekluze vyhovuje v zásadě požadavku efektivity v tom rozsahu,
v jakém představuje uplatnění základní zásady právní jistoty. Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby v praxi
znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly výkon práv přiznaných právním řádem Unie. S touto výhradou mohou
členské státy volně stanovovat více či méně dlouhé lhůty. Pokud jde o prekluzívní lhůty, Soudní dvůr rovněž rozhodl,
že přísluší členským státům určit pro vnitrostátní právní předpisy, které spadají do rozsahu působnosti práva
Společenství, lhůty odpovídající zejména významu rozhodnutí, která mají být přijata, pro zúčastněné osoby, složitosti
řízení a právních předpisů, které mají být použity, počtu osob, které mohou být dotčeny, a dalším veřejným
nebo soukromým zájmům, které je třeba zohlednit“.
[24] Při posuzování souladu vnitrostátní úpravy se zásadou rovnocennosti a efektivity
Nejvyšší správní soud zkoumal jednotlivě problematiku patnáctidenní lhůty k podání žaloby
vyplývající z §32 odst. 1 zákona o azylu a požadavek na to, aby byl v této lhůtě v žalobě uveden
alespoň jeden žalobní bod.
[25] Patnáctidenní lhůta pro podání žaloby ve věcech mezinárodní ochrany, oproti obecné
dvouměsíční lhůtě, je odůvodněna potřebou „rychlosti a efektivnosti azylové procedury“ (nález Ústavního
soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09, bod 37, či obdobně usnesení Ústavního soudu
ze dne 5. 3. 2002, sp. zn. I. ÚS 609/01). Rovněž Soudní dvůr v rozsudku Diouf v bodě 30 uvedl,
že „je v zájmu členských států i žadatelů o azyl, aby bylo o žádosti o azyl rozhodnuto co možná nejdříve“.
Předmětná úprava tedy sleduje legitimní cíl urychlení a zefektivnění řízení o žádosti o mezinárodní
ochranu, který byl aprobován jak z hlediska ústavního, tak i evropského práva. Nejvyšší správní
soud tedy neshledal předmětnou právní úpravu diskriminační, a tedy ani v rozporu se zásadou
rovnocennosti. Z hlediska zásady efektivity je podstatné, aby „poskytnutá lhůta byla z věcného hlediska
dostatečná k přípravě a podání účinného opravného prostředku“ (již zmiňovaný rozsudek Soudního dvora
Diouf, bod 66). K samotné patnáctidenní lhůtě pro podání žaloby Soudní dvůr v rozsudku Diouf
v bodě 67 dospěl k závěru, že „[p]okud jde o zkrácená řízení, lhůta patnácti dnů patrně není z věcného
hlediska nedostatečná pro přípravu a podání účinného opravného prostředku a jeví se jako odůvodněná a přiměřená
ve vztahu k předmětným právům a zájmům“.
[26] O souladu druhého z napadených procesních pravidel, tedy požadavku, aby žaloba
obsahovala alespoň jeden žalobní bod, se zásadou rovnocennosti nemůže být pochyb,
neboť se jedná o základ celého systému správního soudnictví, který se uplatní ve všech řízeních.
Co se týče zásady efektivity, je třeba primárně přihlédnout k tomu, že se jedná o základní pilíř české
úpravy správního soudnictví. Správní soudnictví, ovládané zásadou dispoziční a koncentrační,
je koncipováno tak, že poskytuje ochranu subjektivním veřejným právům fyzických a právnických
osob způsobem a za podmínek stanovených zejména soudním řádem správním, nejedná
se o všeobecnou kontrolu zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Je vždy na osobě
rozhodnutím dotčené, zda toto rozhodnutí akceptuje, či zda se proti němu bude bránit u soudu;
je rovněž na její vůli, jaká pochybení označí za podstatná (usnesení rozšířeného senátu ze dne
8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84). Pojem „žalobního bodu“ je institutem zakořeněným v samých
historických základech dnešní podoby správního soudnictví: „Jednotlivé stižné body ... to je necessarium
stížnosti, nezbytná její náležitost. „Stižné body“ dávají ohraničující rámec soudní kontrole správního aktu“
(HÁCHA, E., Slovník veřejného práva československého, Reprint původního vyd. Praha: Eurlex
Bohemia, 2000, heslo Nejvyšší správní soud, str. 855 a násl.). Judikatura Nejvyššího správního soudu
se proto ustálila na požadavku, že „od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně
žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady
napadeného správního aktu“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78,
publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS). Zakotvení tohoto pravidla je odůvodněno jednak zásadou
rovnosti zbraní (povinnost uvést žalobní bod stanoví žalovanému meze jeho obrany, tedy to, k čemu
se má vyjádřit a k čemu má předložit protiargumenty), jednak zásadou právní jistoty a rychlosti řízení
(již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 3/2008 – 78).
[27] Česká právní úprava tak, jak je vykládána ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu,
respektuje zásadu volného přístupu k soudu a zákaz přepjatého formalismu tím, že neklade
na vyjádření žalobního bodu nepřiměřené nároky: „Uvedení žalobních bodů je jednoznačné ustavení rámce
požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto
naplněn i jen zcela obecným a stručným - nicméně srozumitelným a jednoznačným - vymezením skutkových i právních
důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých
hledisek se má soud věcí zabývat“ (již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 4 As 3/2008 – 78).
Za žalobní bod je tedy třeba považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších
obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné.
Nadto judikatura ve věcech mezinárodní ochrany akceptovala určitý nižší standard požadavků
na přesnost vyjádření žalobního bodu, a to vzhledem k jazykové bariéře cizinců a jejich neznalosti
českého prostředí (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2010,
č. j. 2 Azs 10/2009 – 61).
[28] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že požadavek, aby žaloba obsahovala alespoň
jeden žalobní bod, neklade na jednotlivce nepřiměřené nároky, když zároveň zajišťuje dodržení
základních zásad práva na spravedlivý proces, a to zásadu rovnosti zbraní, právní jistotu a efektivitu
soudního řízení. Stěžovatel ostatně nenamítal, že by pro něj podání žaloby v patnáctidenní lhůtě,
v níž by v hrubých obrysech uvedl, v čem spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí,
bylo neproveditelné. Stěžovatel pochází z Ukrajiny, tedy kulturně nijak zvlášť vzdálené země,
na území České republiky pobývá od roku 2006, hovoří českým jazykem a za svůj pobyt na území
České republiky byl několikrát v kontaktu s českými správními úřady. V okamžiku podání žaloby
již na území České republiky pobýval přes deset let, není u něj dána jazyková bariéra, ani jej nelze
považovat za neznalého českého prostředí. V jeho případě tedy nepodání řádné žaloby s alespoň
jedním žalobním bodem nemůže být důsledkem šoku či určitého stupně zmatenosti ze zcela jiného
kulturního prostředí, ve kterém by se ocitl po dlouhém, nelehkém a často utajeném cestování,
jak tomu může být u některých žadatelů o mezinárodní ochranu například z Afriky, nebo střední
a východní Asie (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16). Stěžovatel
rovněž ani v řízení před krajským soudem, ani v řízení před Nejvyšším správním soudem nenamítal,
že by mu v podání řádné žaloby bránila skutečnost, že se nacházel v zajišťovacím středisku.
Že byl stěžovatel zajištěn, zjistil Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu, sám stěžovatel
to v kasační stížnosti, ač zastoupen advokátem (který kvalifikovaně argumentuje ohledně rozporu
s unijním právem), neuvedl. Lze se tedy domnívat, že stěžovatel tuto okolnost nepovažoval
za významnou v tom smyslu, že by k ní měl soud přihlédnout, neboť by mohla být příčinou
toho, proč nebylo z jeho strany možné podat včas projednatelnou žalobu. Nepřikládal-li sám
stěžovatel této okolnosti význam, nemůže tak z úřední činnosti učinit ani Nejvyšší správní soud,
neboť by tím za něj spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti,
které kasační stížnost podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu,
ale přebíral by funkci žalobcova advokáta (srov. již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu
č. j. 4 As 3/2008 - 78). Stěžovatel ostatně sám v řízení před krajským soudem uvedl, že žalobu
mu „pomohli napsat sociální pracovníci ve Vyšních Lhotách“, v zajišťovacím středisku byl schopen
si obstarat a vyplnit formulář k potvrzení a prohlášení o osobních, majetkových a výdělkových
poměrech a navázat kontakt s advokátem Mgr. Jindřichem Lechovským, kterého ve své žádosti
o ustanovení právního zástupce výslovně zmínil i s uvedením sídla a specializace. Z uvedeného
je tedy zřejmé, že stěžovatel měl v zajišťovacím středisku dostatečné materiální zázemí
k tomu, aby ve své žalobě, alespoň v nejhrubších rysech uvedl, v čem spatřuje nezákonnost
napadeného rozhodnutí. Stěžovatel však nikdy, ani dodatečně, nepředestřel soudu ani jediný
konkrétní důvod věcně zpochybňující rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, který mu přísný
procesní předpis, jenž je podle jeho názoru v rozporu s procedurální směrnicí, znemožnil nechat
posoudit nezávislým soudem. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že ačkoli je třeba
připustit, že zajištění lze za specifických podmínek považovat za faktor ztěžující přístup jednotlivce
k soudní ochraně, v posuzovaném případě tomu žádné okolnosti nenasvědčují. Nejvyšší správní
soud tedy v posuzovaném případě neshledal porušení zásady efektivity, tj. že by předmětnou
procesní úpravou bylo uplatňování práva Evropské unie ze strany stěžovatele znemožněno
či nadměrně ztíženo.
[29] K návrhu stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Nejvyšší správní soud
uvádí, že smyslem řízení o předběžné otázce je poskytnout předkládajícímu soudu „užitečnou odpověď,
která mu umožní rozhodnout spor, jímž se zabývá“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 9. 2008, věc
C-279/06, CEPSA, bod 31, a zde citovaná judikatura). Potřebu racionálního a efektivního soudního
dialogu mezi národními soudy a Soudním dvorem zdůrazňuje i odborná literatura. Má-li být tento
systém zachován k řešení skutečných problémů a nikoli ponížen na pouhý slogan, je třeba neztrácet
ze zřetele, že primárním účelem soudního procesu je řešení sporů mezi konkrétními účastníky
[srov. Komárek, J. „In the court(s) we trust?“ on the need for hierarchy and differentiation
in the preliminary ruling procedure. European Law Review, 2007, roč. 32, č. 4, s. 467 – 491,
a zde citovaný Chalmers, D. The Dynamics of Judicial Authority and the Constitutional Treaty.
In: Weiler, J.H.H., Eisgruber, C.L. (eds), Altneuland: The EU Constitution in a Contextual Perspective,
Jean Monnet Working Paper 5/04]. Otázka výkladu „práva na účinný opravný prostředek
před soudem“ ve smyslu čl. 46 odst. 1 procedurální směrnice a „zásady efektivity evropského práva“
v rozsahu nezbytném pro řešení posuzovaného sporu již byla bohatě řešena výše citovanou
judikaturou Soudního dvora (jedná se tak o tzv. acte éclairé, viz rozsudek Soudního dvora ze dne
6. 10. 1982, věc 283/81, Srl CILFIT). Nejvyšší správní soud proto došel k závěru, že v nyní
posuzované věci jsou splněny podmínky pro aplikaci výjimky z povinnosti předložit Soudnímu
dvoru předběžnou otázku dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[30] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch,
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšný žalovaný vznik nákladů řízení o kasační stížnosti
netvrdil a ani ze spisu Nejvyššího správního soudu neplyne, že by mu nějaké náklady nad rámec jeho
běžné činnosti vznikly, proto mu právo na jejich náhradu nemohlo být přiznáno.
[32] Stěžovateli byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2017,
č. j. 2 Azs 60/2017 - 23, ustanoven k ochraně jeho práv zástupce Mgr. Jindřich Lechovský, advokát.
Podle §35 odst. 8 s. ř. s. platí hotové výdaje a odměnu za zastupování ustanoveného zástupce stát.
Podle §7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, náleží
ustanovenému zástupci odměna za dva úkony právní služby, a to příprava a převzetí věci realizované
po poradě se stěžovatelem dne 29. 3. 2017 a písemné podání ve věci samé – kasační stížnost
[§11 odst. 1 písm. b) a d) advokátního tarifu], každý ve výši 3100 Kč a náhrada hotových výdajů
za jeden úkon ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). V souhrnu tak odměna
ustanoveného zástupce činí 6800 Kč (tj. dvakrát 3400 Kč). Protože ustanovený zástupce
je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku 1428 Kč, kterou je povinen
odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.
Celková výše odměny tak byla určena částkou 8228 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu