ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.141.2015:37
sp. zn. 2 As 141/2015 - 37
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky, ve věci žalobkyně: T. S., zastoupena Mgr. Kamilem Fotrem, advokátem se sídlem
Náchodská 760/67, Praha 9, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem
Nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 18. 5. 2015, č. j. 3 A 156/2014 – 75,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Předkládající (druhý) senát Nejvyššího správního soudu postoupil věc rozšířenému senátu
z důvodu, že pro rozhodnutí v dané věci shledal rozhodným posouzení právní otázky,
a to povahy doložky právní moci správního rozhodnutí.
[2] Rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 18. 12. 2013 byla žalobkyně shledána
vinnou ze spáchání přestupků dle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, kterých se dopustila
dne 20. 10. 2013, a byla jí uložena pokuta ve výši 30.000 Kč včetně zákazu řízení motorových
vozidel všeho druhu na dobu 14 měsíců.
[3] Odvolání žalobkyně ze dne 6. 1. 2014 žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 25. 9. 2014
a napadené rozhodnutí potvrdil. Na rozhodnutí žalovaný vyznačil doložku právní moci ve znění
„Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 6. 10. 2014. Je vykonatelné. Ministerstvo dopravy. Vydáno
dne 25. 9. 2014.“ Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala dne 15. 12. 2014 Městskému soudu
v Praze žalobu podle §65 s. ř. s., v ní mj. tvrdila, že napadené rozhodnutí jí bylo doručeno řádně
až 19. 11. 2014 a namítala, že žalovaný jí doručoval napadené rozhodnutí původně na nesprávnou
adresu a postupoval tak v rozporu s §20 odst. 1 správního řádu; věc je vedena
pod sp. zn. 4A 64/2014.
[4] Současně téhož dne žalobkyně podala městskému soudu žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem dle §82 a násl. s. ř. s., jíž se domáhala určení, že zásah žalovaného
spočívající ve vyznačení doložky právní moci a vykonatelnosti na rozhodnutí ze dne 25. 9. 2014
dnem 6. 10. 2014 namísto dne 19. 11. 2014 je nezákonný, jakož i uložení zjednání nápravy
trvajícího nezákonného zásahu. Zkrácení na právech spatřuje v odnětí řidičského oprávnění,
v jehož důsledku nesměla řídit motorová vozidla. Vyznačení právní moci na základě zákonné
fikce doručení je nesprávné, došlo k němu mylným doručováním na předchozí adresu trvalého
pobytu, ačkoli žalovaný mohl zjistit ze základních registrů adresu aktuálního trvalého pobytu
(neboť se 3. 9. 2014 provdala, nový občanský průkaz jí byl vydán 10. 9. 2014, pozn. Nejvyššího správního
soudu).
[5] Městský soud usnesením označeným v záhlaví žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. jako nepřípustnou odmítl.
Dospěl k závěru, že proti nesprávnému vyznačení data nabytí právní moci rozhodnutí
v přestupkové věci se lze domáhat ochrany i jinými právními prostředky, konkrétně žalobou proti
správnímu rozhodnutí o přestupku, kterou žalobkyně také podala. V řízení vedeném
pod sp. zn. 4A 64/2014 se přezkoumává zákonnost napadeného správního rozhodnutí
a musí v něm být posouzena i otázka, odkdy je napadené rozhodnutí pravomocné.
[6] Žalobkyně (stěžovatelka) v podané kasační stížnosti proti usnesení městského soudu
namítá, že rozhodnutí městského soudu je pro ni překvapivé. Soud ji opakovaně vedl k upřesnění
žaloby, konkretizaci zásahu, vyjádřila se k replice žalovaného, soud nařídil i jednání
na den 20. 5. 2015 a teprve poté žalobu odmítl pro nepřípustnost. Městskému soudu vytýká
i nesplnění poučovací povinnosti.
[7] Zásahovou žalobu podala, neboť se domnívá, že žaloba proti správnímu rozhodnutí
(projednávaná pod sp. zn. 4A 64/2014) je v důsledku nesprávně vyznačeného data nabytí právní
moci s ohledem na kogentní normu §72 odst. 1 s. ř. s. opožděná. Prvotní povinností soudu
je přezkoumat podmínky řízení; dospěje-li městský soud ve věci pod sp. zn. 4A 64/2014
k závěru, že žaloba je opožděná, odmítne ji podle §46 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelce tak hrozí
odepření spravedlnosti. Městský soud měl dát stěžovatelce prostor na případnou změnu petitu
nebo mohl postupovat dle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. a řízení přerušit do doby, než bude zřejmé,
zda byly splněny podmínky řízení ve věci pod sp. zn. 4A 64/2014. Napadené usnesení není
ani dostatečně přesvědčivě a rozumně odůvodněno, trpí nepřezkoumatelností.
[8] Podle žalovaného je usnesení městského soudu přezkoumatelné, soud správně odmítl
žalobu pro nepřípustnost s odkazem na §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s., neboť
stěžovatelka měla, a dokonce využila možnost podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu.
Vztah obou zmíněných žalobních typů lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí,
kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve
tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, k čemuž však v dané věci nedošlo.
Závěr o možnosti domáhat se nápravy jinými právními prostředky není předčasný, vychází
z objektivního zhodnocení existujícího stavu, přičemž v takovém postupu nelze spatřovat
odepření soudní ochrany stěžovatelce.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[9] Podstatou sporu v nyní projednávané věci je podle předkládajícího senátu otázka,
zda se lze proti nesprávnému vyznačení data v doložce právní moci rozhodnutí domáhat soudní
ochrany žalobou proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s. Při zkoumání splnění
podmínky řízení (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 – 164,
publ. pod č. 2181/2011 Sb. NSS, bod [23]) to znamená, aby správní soud zvážil, zda žalobce tvrdí
dotčení něčím, co může být v myslitelné rovině zásahem do jeho právní sféry (k tomu obdobně
usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009
Sb. NSS, body [31] – [35]). Není-li tomu tak, je nutno dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu
odmítnout, neboť se jedná o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[10] Rozhodným je proto posouzení právní povahy doložky právní moci. Předkládající senát
nesouhlasí s dřívějšími závěry v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, č. j. 2 As 10/2008 – 41, podle něhož
doložka právní moci není osvědčením, a proto nelze proti jejímu nevyznačení (resp. nesprávnému
vyznačení data právní moci rozhodnutí) využít ochrany před nečinností podle §79 s. ř. s. Podle
nyní jím zastávaného názoru má vzhledem k znění relevantních ustanovení soudního řádu
správního (§46 odst. 1, §65 odst. 1, §79 odst. 1, §82, §85) a správního řádu (§75 odst. 1)
doložka právní moci povahu osvědčení. Vyznačení nesprávného data v doložce právní moci
nemůže mít samo o sobě žádný dopad do právní sféry účastníka řízení srovnatelný s dopadem
„rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. či „zásahu“ ve smyslu §82 s. ř. s.
[11] Ze závěrů usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98,
č. 2206/2001 Sb. NSS, jednak stran rozlišení mezi jednotlivými žalobními typy (bod 21) a jednak
ohledně samotné povahy osvědčení (body 25-27) dovozuje, že osvědčením je i doložka právní
moci jako úřední potvrzení skutečnosti, že určité správní rozhodnutí nabylo právní moci určitého
dne. Není však závazné (normativní) a může být popřeno (překonáno, vyvráceno). Jako institut
upravený v §75 odst. 1 správního řádu má doložka právní moci i svůj právní význam.
Zjednodušit právní provoz a poskytnout určitou míru právní jistoty, docílit určité přehlednosti
postupů veřejné správy, signalizovat adresátům či všem orgánům, že podle názoru orgánu
příslušného je dané rozhodnutí v právní moci, a p roto má (může mít) zákonem předvídané
účinky, zejména být vykonáno či vyvolávat jiné právní účinky.
[12] V projednávané věci funkce doložky právní moci mají podle předkládajícího senátu
význam pro orgán, který by chtěl toto rozhodnutí o přestupku vykonat či je užít jako
podkladového aktu pro svůj postup (typicky k zápisu bodů do registru řidičů). Pokud by totiž
dané rozhodnutí nabylo právní moci až po uplynutí roční prekluzívní lhůty k projednání
přestupku (§20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), nebylo by „účinné“ v tom smyslu,
že by mohlo být vykonáno či být podkladem pro zápis bodů do registru řidičů (viz k tomu
prejudikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména rozsudky ze dne 15. 12. 2005,
č. j. 3 As 57/2004 - 39, ze dne 25. 1. 2007, č. j. 6 As 56/2004 - 68, ze dne 23. 4. 2010,
č. j. 5 As 10/2010 – 75, či ze dne 19. 8. 2010, č. j. 7 As 41/2010 – 66). Samotná doložka právní
moci sice nebrání orgánu, který by měl dané rozhodnutí vykonávat nebo je jinak používat,
aby si o otázce právní moci učinil úsudek sám, nicméně tím svou povahu významného signálu
neztrácí.
[13] Podle shora citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu je nutno ochranu proti
osvědčením jako nezávazným správním aktům poskytnout postupem podle §79 s. ř. s., nikoli
ji odpírat. Pro právní povahu doložky právní moci jakožto osvědčení není rozhodující forma,
tzn. „technický“ způsob jejího vyznačení (zpravidla otiskem formulářového razítka na písemném
vyhotovení rozhodnutí, mohla by být i samostatnou listinou či listinou připojenou k rozhodnutí, jehož právní
moc by potvrzovala, stejně tak by bylo možno osvědčení právní moci provádět za využití informačních technologií),
podstatný je obsah doložky, jímž je úřední potvrzení právně významné skutečnosti.
[14] Otázka právní moci rozhodnutí nemůže být podle předkládajícího senátu posuzována
v plném rozsahu ani v rámci řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s., neboť správní soud se touto
otázkou zabývá jen v souvislosti s posuzováním podmínek věcné projednatelnosti žaloby
(tj. především při posuzování podmínky vyčerpání opravných prostředků a včasnosti žaloby).
Otázkou právní moci, a v této souvislosti i sekundárně otázkou správnosti údajů v doložce právní
moci, se zabývá nejudikátně, toliko pro účely posouzení, zda lze žalobou napadené rozhodnutí
meritorně přezkoumat. Soudní ochrana v rámci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
na doložku právní moci nedosahuje.
[15] V projednávané věci má posouzení právní povahy doložky právní moci pro účastníky
řízení zásadní význam, proto nemohou obstát závěry rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008, který odpírá
přímou soudní ochranu proti nevyznačení či nesprávnému vyznačení doložky právní moci
jakýmkoliv ze tří žalobních typů podle soudního řádu správního. Pokud by rozšířený senát dospěl
k závěru, že doložka právní moci je osvědčením, a že nečinnostní žaloba ve věci osvědčení
je přípustná, šlo by o judikaturní obrat (viz rozsudek ze dne 29. 12. 2011,
č. j. 7 Afs 14/2010 - 104, a v něm odkazovaná judikatura), a bylo by na místě napadené usnesení
zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení, aby v něm mohla žalobkyně patřičným
způsobem změnit svůj žalobní návrh tak, aby o něm správní soud první instance mohl meritorně
rozhodnout. Jiný postup ve věci by podle přesvědčení druhého senátu znamenal odepření soudní
ochrany.
[16] Předkládající senát pak nejen zastává odlišný právní názor od závěrů rozsudku
sp. zn. 2 As 10/2008, ale současně má za to, že odlišný právní názor k povaze doložky právní
moci byl vyjádřen i v rozsudku pátého senátu ze dne 8. 10. 2015, č. j. 5 As 26/2014 – 19.
Ten, byť ne výslovně, vnímá doložku právní moci jako to, co dosavadní judikatura rozšířeného
senátu (shora citované usnesení sp. zn. 7 Aps 3/2008, bod 25) charakterizuje jako „osvědčení“
ve smyslu §79 odst. 1 věty první s. ř. s.; není však patrné, že by pátý senát výslovně reflektoval
dřívější rozsudek sp. zn. 2 As 10/2008.
[17] Druhý senát tak věc předkládá rozšířenému senátu, protože nyní dospěl k odlišnému
právnímu názoru (a to, že doložka právní moci správního rozhodnutí je „osvědčením“ ve smyslu §79 odst. 1
s. ř. s. a lze se ve vztahu k ní domáhat soudní ochrany žalobou na ochranu před nečinností správního orgánu),
než vyslovil v rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008, a nemůže se od názoru vyjádřeného ve starším
rozsudku sám odchýlit. Nadto mezi právními názory vyjádřenými v rozsudku
sp. zn. 2 As 10/2008 na straně jedné a v rozsudku sp. zn. 5 As 26/2014 na straně druhé,
na povahu doložky právní moci spatřuje rozpor, který nemůže sám překonat.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[18] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Podle něj, dospěje-li senát Nejvyššího správního
soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru
již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu.
[19] Rozšířený senát rozhoduje za splnění dvou podmínek:
- existuje rozporná judikatura, nebo se senát hodlá od stávající judikatury odchýlit,
- předložená sporná otázka má význam pro řešení věci, kterou předkládající senát
má rozhodovat.
Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých
sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým
zjištěním posuzovaných případů (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008,
č. j. 8 As 51/2006 – 105, a ze dne 12. 6. 2007, č. j. 2 Afs 52/2006 – 86).
[20] Rozšířený senát se ztotožňuje s předkládajícím senátem toliko potud, že jím předestřený
právní názor, že doložka právní moci rozhodnutí má povahu „osvědčení“ ve smyslu §79 odst. 1
s. ř. s. a lze se ve vztahu k ní domáhat soudní ochrany nečinnostní žalobou, je odlišný
od právního názoru zastávaného v rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008. Druhý důvod, s nímž
se rozšířený senát neztotožňuje, představuje tvrzení, že existuje rozpor v náhledu na samu právní
povahu doložky právní moci mezi právními názory vyjádřenými v rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008
na straně jedné a v rozsudku sp. zn. 5 As 26/2014 na straně druhé. Naplnění i jen jednoho
z uvedených důvodů znamená splnění první podmínky.
[21] Druhou podmínkou pro aktivaci rozšířeného senátu však je, aby předložená sporná
otázka měla význam pro řešení věci, kterou předkládající senát má rozhodovat.
[22] V dané věci je proto rozhodné za prvé, zda právní názor obsažený v dřívějším rozsudku
druhého senátu sp. zn. 2 As 10/2008, od něhož se hodlá předkládající senát odchýlit, je nutné
vztáhnout na věc jím nyní projednávanou, a zda vůbec je oprávněn vyvolat na půdorysu
projednávané věci rozhodnutí rozšířeného senátu o povaze doložky právní moci a typu žaloby,
kterým lze dosáhnout soudní ochrany proti nevyznačení či nesprávnému vyznačení doložky
právní moci správního rozhodnutí. Za druhé je podstatné zjištění, zda tvrzený rozpor
v judikatuře skutečně existuje, a pokud ano, zda jeho vyřešení je pro rozhodnutí dané věci
nezbytné. Rozšířený senát dospěl po projednání věci k závěru, že druhá podmínka splněna není.
[23] Druhý senát ve věci sp. zn. 2 As 10/2008 rozhodoval o kasační stížnosti žalobce podané
proti rozsudku krajského soudu vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
V řízení žalobce mj. rozporoval, zda stavební povolení vydané v roce 1979 nabylo právní moci
a kdy, protože se nedochovaly důkazy o doručení účastníkům a na kopii rozhodnutí ve správním
spisu založené nebyla doložka právní moci vyznačena. Otázka nabytí právní moci stavebního
povolení (nikoli samotné absence vyznačení doložky právní moci) byla rozhodná
pro přezkoumání rozhodnutí stavebního úřadu o zastavení řízení o odstranění stavby
transformační stanice stavebníka, které bylo předmětem soudního přezkumu. Jak krajský,
tak Nejvyšší správní soud posuzoval otázku nabytí právní moci stavebního povolení jako
předběžnou, a to v řízení zahájeném dle §65 s. ř. s. K absenci doložky právní moci na stavebním
povolení založeném ve správním spisu druhý senát poznamenal, že vyznačení právní moci
je úkonem toliko evidenčního charakteru, jehož opomenutí nemá vliv na skutečný okamžik
nabytí právní moci rozhodnutí. Soud není v řízení o žalobě proti rozhodnutí ani datem
vyznačeným správním orgánem v doložce právní moci vázán. Námitce, dle které nevyznačení
doložky právní moci na stavebním povolení představuje nečinnost, která by mohla
být zohledněna v rámci soudní ochrany podle §79 s. ř. s., druhý senát nepřisvědčil. Uzavřel,
že v případě nevyznačení doložky právní moci na rozhodnutí nelze pojmově hovořit o nečinnosti
ve smyslu §79 a násl. s. ř. s., neboť doložka právní moci správním aktem není, je na něm pouze
vyznačována, jde o pouhý úřední postup, jímž se osvědčuje, že vydané rozhodnutí nabylo právní
moci. Od tohoto závěru se hodlal předkládající senát odchýlit.
[24] Skutkově i právně nejde o věc obdobnou věci předložené nyní rozšířenému senátu, neboť
v nyní projednávané věci byla podána zásahová žaloba. Naopak, skutkově i právně je věc řešená
druhým senátem pod sp. zn. 2 As 10/2008 blíže věci vedené městským soudem
pod sp. zn. 4A 64/2014 o samostatně současně podané žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu, v níž je rovněž zpochybňován okamžik nabytí právní moci žalobou napadeného
rozhodnutí. Nadto z odůvodnění rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008 nevyplývá, že soud účastníku
fakticky odepřel soudní ochranu, neboť v řízení o žalobě proti rozhodnutí (byť navazujícímu)
posoudil relevantní otázku nabytí právní moci stavebního povolení a učinil si o ní úsudek. Samo
nevyznačení doložky správním orgánem označil za nesprávný úřední postup, který by mohl
založit odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, s odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006, č. j. 8 Ans 5/2005 - 63 (k tomu srov.
i např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 7. 1997,
sp. zn. 4 Co 704/97).
[25] Ve věci sp. zn. 5 As 26/2014 pátý senát rozhodoval rovněž o kasační stížnosti žalobce
podané proti rozsudku krajského soudu vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 s. ř. s. Předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí ve věci přestupku,
žalobce zpochybnil řádné doručení rozhodnutí fikcí ve spojení s účinky výpovědi plné moci
zmocněnci v průběhu doručování a v souvislosti s tím i vyznačení doložky právní moci. V nyní
projednávané věci se předkládající senát nehodlá odchýlit od právního názoru pátého senátu.
Naopak na povahu doložky právní moci jako úředního úkonu, jímž se nezakládají, nemění
ani neruší žádná konkrétní práva či povinnosti účastníků, nýbrž se jím toliko osvědčuje
objektivně nastalá skutečnost, okamžik nabytí právní moci rozhodnutí (který může být vyvrácen
důkazem opaku) nazírá stejně. Závěr, zda je či není doložka právní moci osvědčením, proti jehož
nevydání (či nesprávnosti) lze brojit žalobou podle §79 s. ř. s., pátý senát neučinil. K aktivaci
rozšířeného senátu z důvodu rozporného závěru uvedeného v rozsudku sp. zn. 2 As 10/2008
nebyl dán důvod. I z rozhodnutí pátého senátu však plyne, že cestou žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu lze dosáhnout soudní ochrany, je-li pro výsledek sporu rozhodné zjištění
okamžiku nabytí právní moci.
[26] Oba rozsudky byly vydány v řízení o žalobě proti rozhodnutí. V obou případech otázka
nabytí právní moci správního rozhodnutí byla relevantní pro rozhodnutí soudu v meritu věci
a byla posuzována v intencích závěru vysloveného v nálezech Ústavního soudu (k tomu srov.
nález ze dne 2. 4. 1998, sp. zn. III. ÚS 456/97, nález ze dne 29. 3. 2001, sp. zn. III. ÚS 138/2000,
dále též usnesení Ústavního soudu ze dne 23. října 1998, sp. zn. IV. ÚS 352/98).
[27] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu rovněž dává odpověď na otázku,
kterým z žalobních typů je primárně poskytnuta ochrana, je-li zpochybněn okamžik nabytí právní
moci, resp. správnost vyznačení doložky právní moci.
[28] Pro počátek lhůty k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s.
platí, že se odvíjí (stejně jako dle §250b odst. 1 o. s. ř.) od oznámení rozhodnutí doručením
písemného vyhotovení…(§72 odst. 1 s. ř. s.), resp. nyní výjimečně dle §72 odst. 3 s. ř. s.
[o]d právní moci rozhodnutí o zastavení řízení vydaného v občanském soudním řízení. Krajské soudy
i Nejvyšší správní soud stíhá proto povinnost z úřední moci zkoumat, zda a kdy nabylo
rozhodnutí správního orgánu právní moci, resp. kdy bylo žalobci doručeno, je-li tato otázka
relevantní pro přístup k soudní ochraně (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2004, č. j. 1 As 28/2004 - 106, č. 454/2005 Sb. NSS; ze dne 24. 2. 2005,
č. j. 7 Afs 10/2005 - 86; ze dne 29. 4. 2009, č. j. 1 As 32/2009 - 58, a ze dne 16. 2. 2017,
č. j. 9 As 103/2016 - 35).
[29] Obdobně tak činí správní soudy ex offo i při posouzení věci samé v případě prekluze práva
vyměřit daň, popř. pojistné (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 5 Afs 6/2008 - 110, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 3. 2007
č. j. 15 Ca 201/2006 - 22), prekluze práva vyvodit postih za správní delikt, resp. přestupek
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15, bod [19]; rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2010, č. j. 7 As 61/2010 - 89, a další
v něm odkazovaná rozhodnutí), nebo v případech sporu o nabytí právní moci a vykonatelnosti
exekučního titulu k žalobě podané proti exekučnímu příkazu (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 5 Afs 48/2007 - 173), nebo i v případě žaloby proti
rozhodnutí, k jehož vydání je nutným předpokladem pravomocné ukončení jiného řízení (např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2011, č. j. 1 As 40/2011 - 90).
[30] Rozšířený senát již opakovaně prezentoval princip subsidiarity žalobních typů.
Již v usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, jehož se předkládající senát dovolává,
uzavřel, že: „Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem
přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí
(ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení.“ Stejně chápe subsidiaritu zásahové
žaloby vůči jiným druhům žalob ve správním soudnictví např. rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, body 41-42, Eurovia (dále též např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publ. pod č. 720/2005 Sb.
NSS, vůči žalobě proti rozhodnutí, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, jde-li o vztah k žalobě na ochranu proti nečinnosti).
Uvedený princip přiznává ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s. „Nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli
pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne…Účastník
řízení si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (srov. např.
rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS)“. Může-li se tak žalobce
domáhat svých práv žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, nelze mu přiznat ochranu před
nečinností nebo nezákonným zásahem.
[31] Již z uvedeného výčtu rozhodnutí soudů vydaných podle soudního řádu správního
vyplývá, že soudní ochrany proti nevyznačení doložky právní moci, popř. vyznačení nesprávného
data v ní, je-li otázka nabytí právní moci napadeného rozhodnutí pro včasnost, přípustnost
či zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou podle §65 s. ř. s. rozhodná, se účastník správního
řízení domůže primárně touto cestou. Nelze tak ani souhlasit s předkládajícím senátem,
že se správní soud otázkou nabytí právní moci rozhodnutí správního orgánu zabývá „nejudikátně“.
[32] V nyní projednávané věci stěžovatelka současně týž den podala žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu ve věci přestupku i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který
spatřuje v nesprávném datu vyznačení právní moci právě na rozhodnutí, které je předmětem
přezkoumání v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s. podané současně.
[33] Jak rozšířený senát již shora naznačil, v řízení o žalobě proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
(a to v souladu s konstantní judikaturou tohoto soudu) z povinnosti úřední soud zkoumá
včasnost žaloby. Přitom není vázán doložkou právní moci, resp. datem v ní uvedeným, ale musí
postavit najisto, zda žaloba byla podána ve lhůtě dle §72 s. ř. s., tzn. do dvou měsíců od doručení
napadeného rozhodnutí stěžovatelce. Zpochybňuje-li stěžovatelka právě správnost postupu
žalovaného při doručení napadeného rozhodnutí, je posouzení této námitky pro soud klíčové,
neboť se od výsledku tohoto posouzení odvíjí závěr o včasnosti podané žaloby proti
napadenému rozhodnutí a splnění podmínky řízení. Stěžovatelka se mýlí v tom, že městský soud
ve věci vedené jím pod sp. zn. 4A 64/2014 bude vázán datem vyznačení právní moci rozhodnutí
v doložce právní moci dnem 6. 10. 2014. Takový formální postup, který by mohl vést k odmítnutí
soudní ochrany, byl již v nálezech Ústavního soudu shora citovaných zapovězen. Soud (popř.
i Nejvyšší správní soud dle §110 s. ř. s.) musí splnění podmínek řízení vždy postavit najisto.
V uvedené věci to znamená postavit najisto, zda k řádnému doručení žalobou napadeného
rozhodnutí žalovaného došlo dne 6. 10. 2014 nebo až dnem 19. 11. 2014, jak stěžovatelka tvrdí.
[34] Nadto je nesporné, že tvrdí-li stěžovatelka oprávněně pozdější datum doručení
rozhodnutí o přestupku a dojde-li k věcnému přezkumu tohoto rozhodnutí na základě žaloby
proti němu podané, bude soud povinen současně zkoumat i prekluzi práva vyvodit postih
za přestupek, neboť ve lhůtě stanovené zákonem musí být postih vyvozen pravomocně (k tomu
viz shora rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2010, č. j. 7 As 61/2010 - 89).
[35] Jde-li o včasnost soudní ochrany (ve smyslu účinků nastalých po právní moci rozhodnutí
o přestupku, výkon rozhodnutí, zápis bodů do registru řidičů), rozšířený senát připomíná,
že rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 21. 1. 2015, č. j. MHMP 95445/2015/Vos, bylo
podle §83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, vyhověno žádosti žalobkyně o odklad
výkonu napadeného rozhodnutí (jak výkonu peněžité složky tak výkonu zákazu činnosti),
a to do pravomocného rozhodnutí o správní žalobě proti rozhodnutí o přestupku.
[36] Rozšířený senát z uvedených důvodů uzavřel, že domáhá-li se žalobce soudní ochrany
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s., implicitně je mu tímto prostředkem
poskytnuta i ochrana proti nevyznačení resp. nesprávnému vyznačení doložky právní moci,
neboť datum nabytí právní moci se odvíjí od řádného doručení rozhodnutí napadeného žalobou.
Využití žaloby na ochranu proti nečinnosti je v takovém případě nadbytečné (duplicitní). Žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem dle §82 s. ř. s. není v takovém případě přípustná.
[37] Druhá podmínka pro aktivaci rozšířeného senátu, aby předložená sporná otázka měla
význam pro řešení věci, kterou má předkládající senát rozhodovat, tak není splněna. Rozšířený
senát proto uzavřel, že v jeho pravomoci není za současného skutkového a právního stavu věci
projednávané předkládajícím senátem o předložených otázkách rozhodnout. V pravomoci
rozšířeného senátu není tvorba akademického rozhodnutí, o kterém předem ví, že nebude
(nemůže být) druhým senátem v nynější věci jakkoliv využito [srov. k tomu též nález ze dne
20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06 (N 54/44 SbNU 665) - Slovenské důchody V, bod 19]. Rozšířený
senát se proto nevyjadřuje k jiným skutkově či právně odlišným případům, kdy soud výjimečně
shledal zásahovou žalobu přípustnou (rozsudky č. j. 6 As 243/2014 - 29 a navazující
č. j. 6 As 244/2015 - 35).
IV. Další postup ve věci
[38] Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že v dané věci není dána pravomoc
rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Věc se tedy vrací druhému senátu bez věcného
rozhodnutí k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2018
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu