ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.295.2016:45
sp. zn. 5 As 295/2016 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Ondřeje Mrákoty a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: L. K., zastoupený
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka
v Pardubicích ze dne 19. 10. 2016, č. j. 61 A 4/2016 - 77,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Hlinsko (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
8. 9. 2015, č. j. Hl/18015/2015/ODP, byl žalobce (dále jen „stěžovatel“) uznán vinným
z přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), v relevantním znění
(dále jen „zákon o silničním provozu“), za což mu byla uložena pokuta ve výši 1500 Kč.
Přestupku se měl dopustit tím, že dne 8. 5. 2015 kolem 23:11 hod. jako řidič motorového vozidla
tov. značky Ford, reg. zn. vozidla X, jedoucí ve směru od obce Hlinsko po vedlejší pozemní
komunikaci - silnici II/343, ulici Hlinecká v obci Trhová Kamenice, a odbočující na křižovatce
s hlavní silnicí I/37 vpravo na hlavní pozemní komunikaci, silnici I/37 ve směru na obec
Chrudim, porušil §4 písm. c) zákona o silničním provozu tím, že nerespektoval svislou dopravní
značku P6 („stůj, dej přednost v jízdě“) umístěnou v jeho směru jízdy, při silnici II/343 před výše
uvedenou křižovatkou na úrovni restaurace „Na Radnici“ a následně při projíždění křižovatkou
nezastavil v rozporu s §22 odst. 4 zákona o silničním provozu na takovém místě, odkud by měl
náležitý rozhled do křižovatky a bez zastavení stále plynulou rychlostí pokračoval v jízdě do
křižovatky a odbočil vpravo na hlavní pozemní komunikaci I/37 ve směru jízdy na obec
Chrudim. Svým jednáním tak porušil §4 písm. c) a §22 odst. 4 zákona o silničním provozu. Proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal stěžovatel odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze
dne 18. 11. 2015, č. j. 73974/2015/ODSH/8, zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně
potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil stěžovatel žalobou, kterou Krajský soud v Hradci
Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 19. 10. 2016,
č. j. 61 A 4/2016 - 77, podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“), zamítl.
[3] Krajský soud konstatoval, že vymezení místa spáchání přestupku bylo provedeno
dostatečně určitě. Osobu M. B. považoval za oprávněnou úřední osobu k podpisu rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a také k činění jiných úkonů, neboť jmenovaný zastává funkci
vedoucího zaměstnance příslušného odboru. K umístění podpisu na elektronickém vyhotovení
rozhodnutí správního orgánu I. stupně krajský soud uvedl, že podstatná je skutečnost,
že rozhodnutí bylo opatřeno podpisem; nikoli umístění podpisu před nebo za textem
(viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. 26 Cdo 2317/2006; rozhodnutí
Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz). Dle názoru krajského soudu stěžovatel
porušil povinnost dle §4 písm. c) a §22 odst. 4 zákona o silničním provozu, přičemž se jednalo
o souběh dvou přestupků dle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu. Krajský soud
v této souvislosti poznamenal, že v posuzovaném případě rozdílnost uvedených skutkových
podstat spočívá v subjektu, kterému jsou povinnosti uloženy, a v objektu, jenž je danými
ustanoveními chráněn (viz rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 4. 2014, č. j. 22 A
32/2014 – 24, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 –
163). Krajský soud rovněž k žalobním námitkám dovodil s odkazem na judikaturu Evropského
soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), že není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
je přestupek projednáván správními orgány místo soudních orgánů, pokud je garantována
možnost se domoci přezkumu správních rozhodnutí soudním orgánem ve smyslu čl. 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“).
II. Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil
pod §103 odst. 1 písm. a) a d). s. ř. s.
[5] Stěžovatel namítl, že se krajský soud nesprávně vypořádal s námitkou
nepřezkoumatelnosti z důvodu nesrozumitelnosti, kterou stěžovatel spatřoval v nedostatečné
specifikaci místa spáchání přestupku ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Dle názoru stěžovatele bylo místo spáchání přestupku označeno chybně, a to jako ulice Hlinecká
namísto označení Raisovo náměstí. V této souvislosti stěžovatel také namítl objektivní
nesprávnost náčrtu místa spáchání přestupku. Ke správné identifikaci označení místa spáchání
přestupku nepostačí podle stěžovatele pouze uvedení názvu restauračního zařízení, u něhož
se měl stěžovatel dopustit uvedeného přestupku, bez současného uvedení čísla popisného budovy
a ulice, na níž se restaurace nachází. Výrok odsuzujícího rozhodnutí v části týkající se vymezení
místa spáchání skutku totiž musí být perfektní. Stěžovatel rovněž tvrdí, že uvedeným bylo
porušeno jeho právo na obhajobu, neboť se nemohl účinně bránit nesrozumitelnému obvinění.
Krajský soud svým postupem porušil stěžovatelovo ústavně zaručené právo na přezkum
zákonnosti rozhodnutí správních orgánů, neboť svým výkladem výroku rozhodnutí správního
orgánu I. stupně napomohl správním orgánům v neprospěch stěžovatele, ačkoli jim věc
pro popsanou vadu výroku rozhodnutí měl vrátit k dalšímu projednání.
[6] Stěžovatel dále nesouhlasí s vypořádáním námitky krajským soudem ohledně skutečnosti,
že oprávněnou úřední osobou byl v dané věci J. R., přičemž určité úkony prováděl M. B. jako
vedoucí odboru dopravy městského úřadu. Stěžovatel má za to, že tímto postupem byla
v konkrétním případě porušena zásada přímosti a bezprostřednosti přestupkového řízení. Krajský
soud dospěl k závěru, že M. B. je osobou, která může podřízeným zaměstnancům stanovit
pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu závazné pokyny,
na základě čehož následně dovodil, že může rovněž podepisovat rozhodnutí. Uvedený závěr
krajského soudu však dle názoru stěžovatele popírá smysl a účel institutu oprávněné úřední
osoby, kterým je zejména to, aby správní řízení vedla pouze jedna osoba a zabránilo se tak
„rozmělňování“ správního řízení mezi více oprávněných úředních osob, a aby vedoucí pracovníci
nemohli ovlivňovat, kdo konkrétní věc a jak rozhodne.
[7] Dále stěžovatel namítl, že se krajský soud nevypořádal s námitkou, že rozhodnutí bylo
podepsáno M. B. jako zkušebním komisařem města Hlinska, a nikoli jako oprávněnou osobou
ve správním řízení nebo jako vedoucím odboru dopravy městského úřadu.
[8] K výše uvedenému stěžovatel předložil krajskému soudu důkazy (seznamy uživatelů
či výpisy k certifikátům z www.postsignum.cz), které krajský soud k otázce charakteru
elektronického podpisu označil za nečitelné. V tomto postupu spatřuje stěžovatel zásadní
pochybení krajského soudu, který měl stěžovatele vyzvat k předložení důkazů v čitelné formě,
navíc v situaci, kdy stěžovatel předložil uvedené důkazní prostředky již v žalobě. Informace
z předkládaných důkazů mohl dle názoru stěžovatele krajský soud rovněž zjistit z webových
stránek certifikační autority.
[9] Dle stěžovatele krajský soud rovněž nevypořádal návrh na provedení důkazů zprávou
k certifikátům od certifikační autority pro e-mail X uživatele J. R. a pro e-mail X.
[10] Dále stěžovatel namítl, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně není podepsáno
elektronickým podpisem v pravém smyslu, neboť tento podpis je umístěn pouze na str. č. 1
rozhodnutí a nikoli pod jeho textem. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. 26 Cdo 2317/2006, je podle názoru stěžovatele nesprávný,
neboť se týká vztahu čistě soukromoprávní povahy, přičemž na úředních rozhodnutích se podpis
neumisťuje na první stránce rozhodnutí. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tedy nebylo
stěžovateli doručeno jako celek, neboť byla podepsána pouze první strana rozhodnutí, z čehož
plyne, že není prokázáno, že osoba podepisující rozhodnutí se s ním seznámila v celém rozsahu.
Dle stěžovatele tak nejsou splněny zákonné podmínky řádného doručení rozhodnutí.
[11] Stěžovatel nesouhlasí ani s vypořádáním námitky krajským soudem, která se týkala
nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí I. stupně pro nesrozumitelnost. Podle rozhodnutí
správního orgánu I. stupně měl stěžovatel spáchat přestupky, ačkoli ve výrokové části tohoto
rozhodnutí je popsán pouze jeden přestupek ve smyslu §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním
provozu. V případě, že by bylo prokázáno jednání stěžovatele ve smyslu obvinění z přestupku,
měl být odsouzen pro jeden přestupek, nikoli pro přestupky dva. Podle stěžovatele nelze
souhlasit s názorem krajského soudu, že ve stěžovatelově případě došlo k souběhu dvou
přestupků podle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu. Krajský soud ani neuvedl,
zda se jednalo o jednočinný či vícečinný souběh. Podle názoru stěžovatele nelze pod jednu
skutkovou podstatu podřadit nerespektování dopravní značky „Stůj, dej přednost v jízdě“, pokud
stěžovatel nezastavil vozidlo před touto značkou na místě, odkud má dostatečný rozhled,
a současně nerespektování dopravní značky, neboť nerespektování dopravní značky
„Stůj, dej přednost v jízdě“ již v sobě zahrnuje porušení povinnosti řídit se dopravními značkami.
Jednočinný souběh je tedy podle stěžovatele vyloučen, jestliže mezi skutkovými podstatami
existuje vztah speciality a subsidiarity; krajský soud tuto skutečnost přehlédl.
[12] Stěžovatel rovněž namítl, že v souladu s čl. 6 Úmluvy mu měla být poskytnuta soudní
ochrana ve věci obvinění ze spáchání přestupku. Nepostačí pouze možnost přezkumu správních
rozhodnutí ve správním soudnictví.
[13] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ztotožnil s rozsudkem krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.); stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[16] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadený rozsudek krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou vymezení místa spáchání přestupku.
[19] Dle §77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v relevantním znění, musí výrok
rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, obsahovat též popis skutku
s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, formu zavinění, druh a výměru sankce,
popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení sankce (§11 odst. 3), o započtení doby do doby
zákazu činnosti (§14 odst. 2), o uložení ochranného opatření (§16), o nároku na náhradu škody
(§70 odst. 2) a o náhradě nákladů řízení (§79 odst. 1).
[20] Závěry zdejšího soudu o vymezení místa spáchání přestupku shrnul zdejší soud
např. v rozsudku ze dne 30. 6. 2016, č. j. 8 As 25/2016 – 42, v němž uvedl:
„Místem spáchání dopravního přestupku se Nejvyšší správní soud v poslední době zabýval například v rozsudku
ze dne 17. 6. 2015, čj. 6 As 65/2015 – 43, v němž zdůraznil relativně přísné požadavky na formulaci výroků
rozhodnutí správních orgánů při správním trestání. Hlavním účelem tohoto požadavku je vyloučit nebezpečí
záměny skutku, a tím i opakovaného postihu za týž skutek (čímž by došlo k porušení zásady ne bis in idem),
a současně umožnit posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu za daný skutek (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2013, čj. 1 As 180/2012 - 43, bod 21). Na specifikaci skutku
ve výroku rozhodnutí o přestupku je tedy třeba klást přísné nároky, současně se však nemůže jednat o nároky
přemrštěné, které by odhlížely od smyslu a účelu přesné specifikace skutku (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 5. 2013, čj. 9 As 68/2012 – 23). Určitost místa spáchání přestupku ve výroku rozhodnutí
o přestupku je tedy třeba hodnotit individuálně s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem daného
případu, přičemž je vždy nutné posoudit, nakolik formulace výroku umožňuje či neumožňuje individualizaci
skutku z výše uvedených hledisek.“
[21] Přestože jsou tedy na specifikaci místa spáchání dopravního přestupku kladeny vysoké
nároky, je nutné především vycházet z toho, zda konkrétní skutkové okolnosti umožňují popis
místa spáchání přestupku dostatečně individualizovat, aby nedošlo k záměně s jiným skutkem.
[22] Nejvyšší správní soud připouští, že správní orgán I. stupně nesprávně uvedl ve výroku
svého rozhodnutí, že ke spáchání přestupku došlo na ulici Hlinecká v obci Trhová Kamenice
namísto toho, že ke spáchání přestupku došlo na Raisově náměstí. Nicméně správní orgán
I. stupně rovněž uvedl, na které konkrétní křižovatce k tomuto přestupku došlo, z jakého směru
stěžovatel přijížděl, kam odbočoval; toto místo podrobněji specifikoval také uvedením,
že se stěžovatel přestupku měl dopustit před křižovatkou na úrovni restaurace „Na Radnici“.
Všechny tyto okolnosti ve svém souhrnu vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že místo
spáchání přestupku bylo dostatečně individualizováno, neboť míra specifikace místa spáchání
přestupku je přes uvedené pochybení správního orgánu I. stupně v důsledku jeho dalšího popisu
natolik přesná, že nemůže být zaměněno s jiným místem v obci Trhová Kamenice. Ke shodným
závěrům dospěl rovněž krajský soud. Nadto Nejvyšší správní soud konstatuje, že již z „obrazové
části“ žaloby je zřejmé, že ulice Hlinecká plynule přechází v Raisovo náměstí, přičemž se stále
jedná o silnici II/343, jak byla označena také v rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Rovněž s přihlédnutím k této skutečnosti se tedy v případě pochybení správního orgánu I. stupně
jedná jen o drobnou nepřesnost, která nemůže mít na dostatečnou specifikaci místa spáchání
přestupku vliv. Námitky v tomto směru vznesené jsou proto nedůvodné.
[23] Nejvyšší správní soud se dále vyjádřil k okruhu námitek týkajících se oprávněné úřední
osoby, která mohla činit jednotlivé úkony v rámci správního řízení před správním orgánem
I. stupně, a s tím souvisejícího elektronického podpisu rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[24] Podle §15 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), provádějí
úkony správního orgánu v řízení úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů
správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu (dále jen „oprávněné úřední
osoby“).
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2016, č. j. 7 As 158/2016 – 69,
k této problematice uvedl:
„Smyslem tohoto ustanovení je především zabránit anonymitě výkonu veřejné správy a posílit postavení účastníka
řízení tím, že účastník řízení má v každém okamžiku řízení možnost zjistit, kdo je v jeho věci oprávněn činit
v řízení úkony. To mu také umožní posoudit případné vyloučení úřední osoby z projednávání a rozhodování věci
a případně namítat její podjatost (viz §14 správního řádu).
Z judikatury přitom vyplývá, že i v případě, že by v rozporu s §15 odst. 2 správního řádu prováděla ve správním
řízení úkony jiná než oprávněná úřední osoba, tedy osoba, které by nesvědčilo oprávnění podle vnitřních předpisů
správního orgánu nebo pověření vedoucím správního orgánu, neznamenalo by to automaticky nezákonnost
rozhodnutí vydaného v tomto řízení. I pokud by určitá osoba s vědomím správního orgánu jednala za správní
orgán s účastníkem řízení a účastník by se domníval, že jedná s oprávněnou úřední osobou, mělo by se toto jednání
za správní orgán s ohledem na zásadu dobré správy (viz §4 odst. 1 správního řádu) posuzovat jako
jednání oprávněné úřední osoby, i kdyby se o oprávněnou úřední osobu nejednalo, a to se všemi důsledky,
které z tohoto jednání pro správní orgán vyplývají (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2014,
sp. zn. 6 Tdo 1018/2014).
Písemné vyhotovení rozhodnutí musí obsahovat jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné
úřední osoby. Podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit doložkou „vlastní rukou“
nebo zkratkou „v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou „Za správnost vyhotovení:“ s uvedením
jména, příjmení a podpisu úřední osoby, která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí (viz §69 odst. 1
správního řádu).
Není v rozporu s §15 správního řádu, pokud určená oprávněná úřední osoba s účastníkem projedná správní věc
a vyhotoví o ní správní rozhodnutí, které nakonec podepíše vedoucí správního orgánu, tedy osoba s vrcholnou
odpovědností za jeho chod. Nejedná se totiž o rozhodnutí úředních osob, nýbrž o rozhodnutí správního orgánu
a záleží na něm, jaké organizační opatření v tomto směru učiní.“
[26] Ve správním spise je založen záznam o určení pana J. R. jako osoby oprávněné
k provádění úkonů ve správním řízení před správním orgánem I. stupně ze dne 9. 6. 2015,
č. j. Hl-11468/2015/ODP, které učinil M. B. jako vedoucí odboru dopravy. Následně M. B.
podepsal jako vedoucí odboru dopravy oznámení o zahájení řízení a předvolání obviněného
k ústnímu jednání spojenému s výslechem svědka ze dne 15. 6. 2015, č. j. Hl-11853/2015/ODP.
Ústní jednání konané dne 15. 7. 2015 vedl J. R., který také vyhotovil protokol o ústním
projednání přestupku č. j. Hl-14031/2015/ODP. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně je
následně podepsáno M. B. opět jako vedoucím odboru dopravy.
[27] Skutečnost, že některé úkony správního orgánu I. stupně prováděl vedoucí zaměstnanec –
vedoucí odboru M. B. - a podepsal rovněž rozhodnutí správního orgánu I. stupně namísto
pověřené úřední osoby (J. R.), tedy nezakládá s ohledem na výše citované závěry rozsudku č. j. 7
As 158/2016 – 69 nezákonnost uvedeného rozhodnutí a nezpůsobuje ani porušení zásady
bezprostřednosti a přímosti správního řízení.
[28] Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť se krajský soud
podle jeho názoru nevypořádal s námitkou, že odsuzující rozhodnutí je nesprávně opatřeno
uznávaným elektronickým podpisem M. B. jako zkušebního komisaře, tedy (dle tvrzení
stěžovatele) neoprávněné osoby.
[29] Dle §69 odst. 1 správního řádu se v písemném vyhotovení rozhodnutí uvede označení
„rozhodnutí“ nebo jiné označení stanovené zákonem. Písemné vyhotovení rozhodnutí dále musí
obsahovat označení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení,
otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední
osoby. Podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit doložkou „vlastní
rukou“ nebo zkratkou „v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou „Za správnost
vyhotovení:“ s uvedením jména, příjmení a podpisu úřední osoby, která odpovídá za písemné
vyhotovení rozhodnutí.
[30] Podle §69 odst. 3 správního řádu, pokud se má rozhodnutí doručit elektronicky, vyhotoví
úřední osoba, která za písemné vyhotovení rozhodnutí odpovídá, jeho elektronickou verzi s tím,
že na místě otisku úředního razítka vyjádří tuto skutečnost slovy „otisk úředního razítka“.
[31] K problematice absence podpisu na správním rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
vyjádřil např. v rozsudku ze dne 20. 10. 2011, č. j. 2 As 121/2011 – 90, přičemž vycházel mimo
jiné z rozsudků zdejšího soudu ze dne 29. 1. 2004, č. j. 2 Azs 64/2003 - 54 (publ. pod
č. 199/2004 Sb. NSS), a ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 As 23/ 2011 – 82, a uvedl, že „absenci podpisu
oprávněné osoby na vyhotovení rozhodnutí, které je doručováno účastníkům, je třeba na jedné straně pokládat
za formální vadu, na straně druhé však tato vada za situace, kdy součástí správního spisu je vyhotovení
rozhodnutí, které je podepsáno oprávněnou osobou a je i jinak bezvadné, nezakládá nicotnost tohoto rozhodnutí
a je třeba pouze zkoumat, zda jde o vadu, která měla vliv na zákonnost konečného rozhodnutí ve věci.“
Je tedy nutné, aby doručované správní rozhodnutí nevyvolalo u účastníka řízení pochybnosti
či nejasnosti. Musí být proto především zřejmé, který orgán rozhodnutí vydal, jak rozhodl a v jaké
věci rozhodl. Absence jiných náležitostí, jako je uvedení data, čísla jednacího či připojení podpisu
oprávněné úřední osoby, je sice vadou rozhodnutí, nicméně se jedná o formální vadu, u které
se v každém jednotlivém případě posuzuje, zda mohla způsobit nezákonnost správního
rozhodnutí. O elektronické verzi rozhodnutí pak platí, že musí splňovat stejné náležitosti
jako originál nebo stejnopis rozhodnutí podle §69 odst. 1 a 2 správního řádu, s výjimkami
uvedenými v §69 odst. 3 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 9. 2014, č. j. 9 As 34/2014 – 76).
[32] Pro rozhodnutí v nyní projednávané věci je podstatná skutečnost, že originál rozhodnutí
správního orgánu I. stupně založený ve správním spise obsahuje vlastnoruční podpis M. B., který
byl oprávněnou úřední osobou, jak již bylo výše rozvedeno. Pokud měl stěžovatel pochybnosti,
že jemu doručované rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepodepsala oprávněná úřední
osoba, měl možnost nahlédnout do správního spisu a seznámit se s originálem tohoto
rozhodnutí. I kdyby tedy M. B. elektronickou verzi rozhodnutí správního orgánu I. stupně
podepsal jako zkušební komisař, nebyla by to, vzhledem na uvedené, vada, která způsobuje
nezákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[33] Krajský soud přitom k otázce oprávněné úřední osoby na straně 7 napadeného rozsudku
konstatoval, že „[v]daném případě rozhodnutí vypracoval referent J. R., který i vedl správní řízení, podepsal jej
však vedoucí odboru M. B., tj. vnitřními předpisy obce Hlinsko pověřený vedoucí zaměstnanec, který je na
jednotlivých stupních řízení zaměstnavatele oprávněn stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní
úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Dané rozhodnutí
tedy podepsala osoba, která je k tomu oprávněna…“. Krajský soud tedy vycházel z toho, že M. B. byl
vedoucím zaměstnancem příslušného odboru, a proto mu příslušelo v předmětném správním
řízení činit jednotlivé úkony, a to včetně podpisu rozhodnutí. Formální označení oprávněné
osoby u elektronického podpisu nepovažoval krajský soud za důležité, neboť měl za prokázané,
kdo byl v dané věci fakticky oprávněnou osobou. Nejvyšší správní soud přitom v této souvislosti
opětovně zdůrazňuje, že originál rozhodnutí správního orgánu I. stupně je podepsán oprávněnou
osobou.
[34] Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že krajský soud námitky o oprávněné úřední
osobě a podpisu rozhodnutí správního orgánu I. stupně M. B. jako zkušebním komisařem
nevypořádal jednotlivě, ale vypořádal je společně. Z napadeného rozsudku je seznatelné, jak tyto
námitky krajský soud hodnotil a jaký závěr dovodil – M. B. byl oprávněnou úřední osobou,
neboť se jednalo o vedoucího zaměstnance příslušného odboru, a proto mohl činit jednotlivé
úkony v rámci správního řízení. Není přitom pochybením krajského soudu, že se nevypořádá
s každou jednotlivou námitkou zcela samostatně, neboť z jeho rozsudku jako celku lze dovodit,
jak se s jednotlivými námitkami vypořádal v rámci uceleného argumentačního systému [srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 313/2015 – 492, nález
Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247); rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz]. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že
s uvedenými námitkami se krajský soud vypořádal a napadený rozsudek není ani v uvedeném
směru nepřezkoumatelný.
[35] V této souvislosti stěžovatel rovněž namítal, že krajský soud neprovedl důkazy, kterými
mělo být prokázáno, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně podepsal M. B. jako zkušební
komisař, a nikoli jako oprávněná úřední osoba nebo vedoucí odboru městského úřadu.
[36] Nejvyšší správní soud k této námitce konstatuje, že bylo především na stěžovateli,
aby předložil řádné důkazy k prokázání svých tvrzení. Není tedy pochybením krajského soudu,
pokud důkazy odmítl provést pro jejich nečitelnost. Stěžovatel ostatně čitelné důkazy nedoložil
ani ke kasační stížnosti. Z kontextu vypořádání dané námitky krajským soudem také vyplývá,
že provedení těchto důkazů považoval pro nyní posuzovanou věc za nadbytečné, neboť
bylo z obsahu správního spisu prokázáno, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně podepsala
osoba, která k tomu byla oprávněna. Rovněž provedení důkazu zprávou k certifikátům
od certifikační autority považoval z totožného důvodu krajský soud za nadbytečné
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89,
publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, ze dne 16. 5. 2017, č. j. 8 As 218/2016 - 61, ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 1 Azs 142/2017 - 90, ze dne 8. 6. 2017, č. j. 9 As 155/2016 - 224, či ze dne 14. 6. 2017,
č. j. 7 Afs 315/2016 - 32). S těmito závěry se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[37] K námitce umístění elektronického podpisu Nejvyšší správní soud konstatuje, že v §69
odst. 3 správního řádu není uvedeno, kde má být elektronický podpis na rozhodnutí umístěn.
Rovněž ani judikatura neuvádí, že by elektronický podpis měl být umístěn pod textem
rozhodnutí. A contrario tedy není pochybením správního orgánu, pokud je elektronický podpis
umístěn na první straně správního rozhodnutí. Podstatný je závěr o tom, že rozhodující
je opatření dokumentu podpisem, nikoli umístění jeho umístění na podepisovaném dokumentu.
V této souvislosti zdejší soud nadto odkazuje na již výše uvedené závěry, že i absence podpisu
na stejnopisu rozhodnutí správního orgánu I. stupně by v nyní posuzované věci znamenala pouze
formální vadu, která by sama o sobě neměla za následek nezákonnost samotného rozhodnutí.
[38] Před vypořádáním námitky týkající se nesprávného závěru krajského soudu v souvislosti
s vypořádáním námitky o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
která se vztahuje k tvrzené nesrozumitelnosti úvahy o počtu spáchaných přestupků, Nejvyšší
správní soud považuje za vhodné nejprve přistoupit k rozboru souběhu a zdánlivých souběhů
trestných činů. Závěry z teorie trestního práva je totiž možné přiměřeně použít i v nyní
posuzované věci spáchaného přestupku, neboť jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu, při posuzování správních deliktů mají být přiměřeně použity pravidla
a principy trestního práva (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008,
č. j. 1 As 27/2008 - 67, ze dne 7. 5. 2008, č. j. 1 As 35/2008 – 51, publ. pod č. 1898/2009 Sb.
NSS, nebo ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 - 46).
[39] Dle krajského soudu stěžovatel porušil povinnost stanovenou v §4 písm. c) a §22 odst. 4
zákona o silničním provozu, přičemž se jednalo o souběh dvou přestupků dle §125c odst. 1
písm. k) zákona o silničním provozu.
[40] Podle §4 písm. c) zákona o silničním provozu je každý povinen se při provozu
na pozemních komunikacích řídit světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály,
dopravními značkami, dopravními zařízeními a zařízeními pro provozní informace.
[41] Dle §22 odst. 4 zákona o silničním provozu musí řidič na příkaz dopravní značky
„Stůj, dej přednost v jízdě!“ zastavit vozidlo na takovém místě, odkud má do křižovatky náležitý
rozhled.
[42] Podle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu se fyzická osoba dopustí
přestupku v provozu na pozemních komunikacích jiným jednáním, než které je uvedeno pod
písmeny a) až j), nesplní - li nebo poruší povinnost stanovenou v hlavě II tohoto zákona.
[43] Nejvyšší správní soud konstatuje, že při trestání přestupků se přiměřeně uplatní i principy
ovládající souběh trestných činů (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 As 29/2007 – 121). Souběhem se rozumí situace, kdy pachatel spáchal dva nebo více
trestných činů dříve, než byl pro některý z nich odsouzen, tedy než byl za takový čin vyhlášen
odsuzující rozsudek soudem prvého stupně, nebo dříve, než byl obviněnému doručen trestní
příkaz. Souběh se rozlišuje na jednočinný a vícečinný podle toho, zda více trestných činů bylo
spácháno jedním skutkem nebo více skutky, a dále pak souběh stejnorodý a nestejnorodý
podle toho, zda jde o více trestných činů téže skutkové podstaty nebo o více trestných činů
různých skutkových podstat, přičemž jednotlivá dělení lze kombinovat. O nepravý, neboli
zdánlivý souběh trestných činů se jedná v situacích, které souběh jen připomínají, ale souběh
je vyloučen. Tyto případy můžeme označovat jako důvody vylučující jednočinný souběh; patří
sem specialita, subsidiarita, faktická konzumpce, pokračování v trestném činu, trestný čin
hromadný, trestný čin trvající a trestný čin opilství dle §360 zákona č. 40/2009 Sb., trestní
zákoník, v relevantním znění (JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část.
4. vydání. Praha: Leges, 2014, 976 s.).
[44] Pro nyní posuzovanou věc je z hlediska zdánlivého souběhu důležitý především poměr
speciality. V tomto případě se jedná o konkurenci skutkových podstat, kdy v poměru speciality
jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, tj. mají stejný individuální objekt, má – li být
jedním z těchto ustanovení (speciálním) zvláště postihnut určitý druh útoků proti témuž
individuálnímu objektu, aby byla vystižena zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti (závažnosti)
takových útoků pro společnost. K vyloučení jednočinného souběhu v případě speciality dochází
z toho důvodu, že se uplatní pouze kvalifikace speciální před obecnou právní kvalifikací
(JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 4. vydání. Praha: Leges, 2014,
976 s., usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2015, č. j. 6 Tdo 1062/2015 – 35).
[45] Po přiměřeném použití výše uvedených závěrů Nejvyšší správní soud konstatuje, že §22
odst. 4 zákona o silničním provozu je ve vztahu speciality k §4 písm. c) téhož zákona.
Obě ustanovení chrání totožný individuální objekt, a to bezpečnost a plynulost při provozu
na pozemních komunikacích, přičemž §4 písm. c) zákona o silničním provozu stanoví obecnou
povinnost dodržovat dopravní značení a v §22 odst. 4 zákona o silničním provozu je stanovena
speciální povinnost k dopravnímu značení při průjezdu křižovatkou, a to k dopravní značce
„Stůj, dej přednost v jízdě“, na jejíž příkaz je řidič povinen zastavit vozidlo na místě, odkud
má náležitý rozhled do křižovatky a v kontextu s §22 odst. 1 zákona o silničním provozu dát
přednost v jízdě vozidlům nebo jezdcům na zvířatech přijíždějícím po hlavní pozemní
komunikaci nebo organizované skupině chodců nebo průvodcům hnaných zvířat se zvířaty
přicházejícími po hlavní pozemní komunikaci. Zvláštní povaha této povinnosti je vyjádřena tím,
že se jedná o dodržování konkrétního dopravního značení při průjezdu křižovatkou.
[46] Vzhledem k uvedenému je zřejmé, že pachatel se dopustí pouze jednoho přestupku,
jestliže svým jednáním poruší povinnost mu stanovenou v §22 odst. 4 zákona o silničním
provozu, a tím naplní skutkovou podstatu přestupku dle §125c odst. 1 písm. k) zákona
o silničním provozu. Není tedy již podstatné, zda obecná povinnost vyjádřená v §4 písm. c)
zákona o silničním provozu a odkaz na toto ustanovení je v rozhodnutí správních orgánů
výslovně uveden nebo ne.
[47] Krajský soud uvedl, že v případě stěžovatele se jednalo o souběh dvou přestupků
dle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu, a to 1) o porušení povinnosti dle §4
písm. c) a 2) o porušení povinnosti dle §22 odst. 4 zákona o silničním provozu. Jak již bylo
uvedeno, tento závěr je nesprávný, neboť se v projednávané věci jednalo pouze o zdánlivý
souběh a stěžovatel se dopustil pouze jednoho přestupku. Jedná se ovšem o pouze dílčí
pochybení krajského soudu, které nemůže mít bez dalšího vliv na zákonnost výroku jeho
rozsudku o zamítnutí žaloby.
[48] Zdejší soud se v této souvislosti ovšem zabýval také otázkou přezkoumatelnosti
rozhodnutí správních orgánů, neboť stěžovatel namítal, že z nich nelze seznat, zda se dopustil
jedno přestupku, anebo více přestupků. Je sice pravdou, že v tomto ohledu se může rozhodnutí
správního orgánu I. stupně jevit jako nesrozumitelné, neboť je zde současně uváděno,
že se stěžovatel dopustil (jednoho) „přestupku“ a (více) „přestupků“, a to i ve výrokové části
rozhodnutí. Nicméně rozhodnutí správního orgánu I. stupně nelze vnímat izolovaně a je nutné
jej vykládat v kontextu s rozhodnutím žalovaného, neboť rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a žalovaného tvoří jeden celek a nelze je posuzovat odděleně; vady prvoinstančního řízení
lze odstranit v řízení odvolacím.
[49] Při hodnocení přezkoumatelnosti správních rozhodnutí se tedy bere v úvahu
jak odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak odůvodnění rozhodnutí žalovaného
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009, č. j. 1 Afs 88/2009 - 48,
publ. pod č. 2646/2012 Sb. NSS). Judikatura zdejšího soudu rovněž dovodila, že správní
rozhodnutí nebude nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, pokud je rozpor odstranitelný
výkladem, tj. nebudou-li po interpretaci napadeného rozhodnutí jako celku – s přihlédnutím
k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a jednotlivých účastníků – pochyby o jeho významu
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs 38/2006 – 72, a ze dne
13. 10. 2010, č. j. 1 As 16/2010 - 105).
[50] Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný ve svém rozhodnutí ve vztahu
ke stěžovateli používá slovo přestupek pouze v jednotném čísle. Žalovaný tedy vycházel
striktně z toho, že stěžovatel spáchal pouze jeden přestupek. Ostatně také v jednotlivých
dokumentech založených ve správním spise se hovoří pouze o jednom přestupku stěžovatele,
kterého se měl dopustit při průjezdu křižovatkou, a to např. v oznámení přestupku
ze dne 8. 6. 2015, č. j. KRPE-38068-4/PŘ-2015-170306-ICH, v úředním záznamu ze dne
4. 6. 2015, č. j. KRPE-38068-3/PŘ-2015-170306-ICH, v oznámení o zahájení řízení a předvolání
obviněného k ústnímu jednání spojenému s výslechem svědka ze dne 15. 6. 2015,
č. j. Hl-11853/2015/ODP.
[51] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že přes uvedené pochybení správního orgánu
I. stupně, je z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zřejmé, že v celém správním řízení byl
projednáván pouze jeden skutek, při němž se stěžovatel dopustil pouze jednoho přestupku,
což je potvrzováno rovněž obsahem správního spisu. Stěžovateli tak byla uložena pokuta
na samotné spodní hranici zákonného rozmezí pouze za jeden přestupek. Není přitom
ani pochyb o tom, že tento přestupek spáchal stěžovatel, kde a kdy k němu došlo. Za této situace
nelze dovodit nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně a žalovaného.
Bylo ovšem nutné korigovat závěr krajského soudu v tom smyslu, že nedošlo k souběhu
přestupků dle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu, jak bylo již výše rozvedeno.
[52] Není důvodná ani námitka stěžovatele, že mělo dojít k porušení čl. 6 Úmluvy,
neboť údajně spáchaný přestupek byl projednán správními orgány, a nikoli soudem, jak je údajně
vyžadováno citovaným ustanovením. Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o přestupcích
spadá pod pojem trestní obvinění, a tedy i pod rozsah čl. 6 Úmluvy [viz rozhodnutí ESLP
ze dne 2. 9. 1998, Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95 (rozhodnutí ESLP jsou dostupná
na http://hudoc.echr.coe.int), rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009,
č. j. 7 As 28/2009 – 99, či ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 As 113/2012 – 133, publ. pod č. 3222/2015
Sb. NSS]. K zaručení práva na spravedlivý proces postačí, pokud je přestupek projednán v plné
jurisdikci alespoň v rámci přezkoumávání rozhodnutí, v rámci něhož se jedná o otázkách
právních i skutkových (srov. rozhodnutí ESLP ze dne 10. 2. 1983, Albert a Le Compte proti Belgii,
stížnosti č. 7299/75, 7496/76). V nyní posuzované věci byl projednán přestupek správními
orgány. Stěžovatelovo právo na spravedlivý proces nebylo ve smyslu citované judikatury
porušeno, neboť měl možnost iniciovat přezkum správních rozhodnutí ve správním soudnictví.
Této možnosti také stěžovatel využil a proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu dle §65 a násl.
s. ř. s. ke krajskému soudu, který je soudním orgánem ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Stěžovatelem
spáchaný přestupek byl tedy následně projednán soudním orgánem a byly proto zachovány
všechny požadavky práva na spravedlivý proces. Kasační námitka v tomto směru vznesená proto
opět není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[53] Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[54] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Jelikož stěžovatel neměl v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
tohoto řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho úřední
činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 31. ledna 2018
Mgr. Ondřej Mrákota
předseda senátu