ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.17.2019:68
sp. zn. 4 As 17/2019 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: obec Zlončice, se sídlem
Zlončice 40, Zlončice, zast. Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem, se sídlem Údolní 33, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2016, č. j. 080495/2016/KUSK, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2018, č. j. 48 A 71/2016 – 101,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2018, č. j. 48 A 71/2016 – 101,
se zrušuj e.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 31. 5. 2016,
č. j. 080495/2016/KUSK, a usnesení Městského úřadu Klecany ze dne 19. 2. 2016,
č. j. 1109/2016, sp. zn. 676/SÚ/2015, se z r ušuj í a věc se v rac í žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce na nákladech řízení
o žalobě a řízení o kasační stížnosti celkem 32.684 Kč do jednoho měsíce od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Předcházející řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl podle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, odvolání žalobce a potvrdil usnesení Městského úřadu Klecany
(dále též „stavební úřad“) ze dne 19. 2. 2016, č. j. 1109/2016, sp. zn. 676/SÚ/2015,
jímž bylo rozhodnuto, že žalobce není účastníkem územního řízení ve věci žádosti společnosti
Letiště Vodochody a. s. o umístění stavby „Letiště Vodochody – odbavovací plocha západ –
odvodnění“ (dále jen „stavba odvodnění“) na pozemcích p. č. 101/3, 101/4, 101/5 v k. ú.
Postřižín a p. č. 223/21, 223/22, 223/47, 312/1 a 312/2 v k. ú. Vodochody u Prahy.
[2] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu, v níž namítal, že jako vlastník pozemků
p. č. 868/1, 405/1, 500/1, 498 a 455/25 v katastrálním území Zlončice měl být účastníkem
územního řízení podle §85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“). Na jeho pozemcích se totiž nachází kanalizační
sběrač, jehož prostřednictvím jsou odváděny odpadní vody z celého areálu Letiště Vodochody.
Předmětem záměru žadatele bylo umístění kanalizačních potrubí a odvodňovacích žlabů, které
měly být nově zaústěny do právě tohoto kanalizačního sběrače nacházejícího se na pozemcích
žalobce. Kapacita tohoto kanalizačního sběrače dle žalobce již nyní nedostačuje množství
odváděných odpadních a dešťových vod z areálu letiště, což vede ke vzniku havarijních stavů
na přivaděči. I při menších srážkách dochází k výtokům vody z přivaděče na pozemky žalobce
a k jejich podmáčení, znečištění, a tím i znehodnocení. Záměr spočívá v zaústění většího
množství vod, než je tomu doposud, čímž může být přímo dotčeno vlastnické právo žalobce.
[3] Postup správních orgánů, které jeho účastenství v řízení odmítly, žalobce považuje
za nesprávný a odporující judikatuře. Argumentace správních orgánů byla založena na tom,
že nejbližší pozemky žalobce jsou od pozemků žadatele vzdáleny 1,4 km, což má vylučovat
možnost dotčení jeho práv. S tím žalobce nesouhlasí, neboť jeho pozemky jsou se stavbou
funkčně propojeny prostřednictvím kanalizace zakončené kanalizačním sběračem. Žalobce
tak bude dotčen imisemi v podobě vytékajících odpadních vod na jeho pozemky. Vzdálenost
pozemků žalobce od záměru tak je nepodstatná.
[4] Jelikož je přivaděč již nyní kapacitně nedostačující a v havarijním stavu, povede umístění
a realizace záměru k devastaci pozemků žalobce a přírodního parku Dolní Povltaví.
Mimoto je projektová dokumentace předložená žadatelem vadná, neboť ignoruje stav přivaděče
a obsahuje nesprávné hydrotechnické výpočty předpokládající, že odtok bude regulován na odtok
stávající, což je však dle názoru žalobce neodpovídající, neboť větší množství kapaliny
nelze stlačit tak, aby byla dosažena kapacita kanalizačního přivaděče, která již nyní nepostačuje.
[5] Správní orgány svým postupem žalobci znemožnily uplatnit věcnou argumentaci
ke špatným výpočtům a vadné projektové dokumentaci z důvodu, že ho vyloučily z řízení
na základě závěrů projektové dokumentace. Žalobce správním orgánům dále vytknul,
že směšovaly důvody pro vyhovění žádosti žadatele s podmínkami pro přiznání postavení
účastníka. Existence pouhé možnosti přímého dotčení na právech přitom byla dána. Na podporu
svých tvrzení žalobce odkázal na odborný posudek z června 2015, který předložil již v územním
řízení, a na znalecký posudek z 20. 6. 2016, z nichž mimo jiné plyne, že hodnoty dle projektové
dokumentace jsou poddimenzované. Vedle toho žalobce připojil tři vyjádření znalce
dokumentující, že jeho pozemky a životní prostředí jsou poškozovány vodami
(včetně znečištěných vod), jež masivně vytékají z kanalizačního přivaděče.
[6] Další důvod nezákonnosti správních rozhodnutí spatřoval žalobce v tom, že se správní
orgány odchýlily od své dřívější praxe, neboť v předchozím řízení žalobce za účastníka označily
a jednaly s ním (žadatel požádal o umístění záměru odvodnění odbavovací plochy již v roce 2014,
přičemž žalobce byl účastníkem řízení a na základě jeho námitek dokonce bylo územní řízení
zastaveno). Úvahu o změně podkladů či změně návrhu, jimiž žalovaný zdůvodnil změnu svého
přístupu k účastenství žalobce, považuje žalobce za účelovou snahu o vyloučení žalobce z řízení,
neboť oba záměry jsou téměř identické a týkají se stejných pozemků. Také projektová
dokumentace byla zpracována totožně s obdobnými vadami. Argumentace správních orgánů
o rozdílech mezi oběma záměry je podle žalobce nepřezkoumatelná.
[7] Krajský soud v Praze nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Dospěl k závěru,
že absentuje podmínka přímého dotčení na vlastnickém právu žalobce, který tak nebyl a neměl
být účastníkem územního řízení. Rozhodující pro posouzení věci je podle krajského soudu
to, že havarijní stav kanalizačního přivaděče, v jehož důsledku docházelo ke znehodnocování
majetku a poškozování životního prostředí, existoval ještě v době předcházející zahájení
územního řízení. Dotčení vlastnického práva tak bylo následkem jiných, v minulosti nastalých
okolností, které byly nezávislé na záměru žadatele. V tomto ohledu se krajský soud ztotožnil
se žalovaným, že problémy žalobce spojené s havarijním stavem kanalizace bylo namístě řešit
zejména s jejím vlastníkem.
[8] K argumentaci žalobce, že realizací stavby dojde k nárůstu objemu vod odváděných
kanalizací z areálu letiště do Vltavy, což bude mít na jeho pozemky devastující účinky, krajský
soud poukázal na skutečnost, že umísťovaná stavba byla navržena jako stavba s retenčním
systémem, který má zadržovat likvidované srážkové vody a postupně je vypouštět
do kanalizačního systému tak, aby nedocházelo k přetěžování kanalizačního přivaděče.
Podle předloženého záměru mají být do přivaděče přiváděny méně znečištěné dešťové vody
o objemu odtoku nepřekračujícím současný odtok dešťových vod z odbavovacího prostoru
letiště. Není proto důvod se domnívat, že by se umístění stavby žadatele a její řádný provoz samy
o sobě mohly přímo negativně dotknout vlastnických práv žalobce.
[9] Kanalizace procházející skrze pozemky žalobce, jež jsou značně vzdáleny od pozemků,
na něž žadatel mínil umístit stavbu odvodnění, ovšem předmětem územního řízení
nebyla, a tak její havarijní stav a následky z toho plynoucí nemohly založit účastenství žalobce
v územním řízení. To však nic nemění na tom, že v územním řízení mělo být ke stavu kanalizace
přihlédnuto, což také bylo učiněno. Dotčené správní orgány na špatný stav kanalizace
upozorňovaly a stavební úřad v územním rozhodnutí stanovil, že dokumentace pro povolení
stavby má být zpracována tak, že bude prověřen technický stav a kapacita kanalizační stoky,
do níž budou dešťové vody přiváděny.
[10] Povedou-li výsledky stavebního či vodoprávního řízení k tomu, že stavební dokumentace
je neúplná či vadná a že prováděním stavby bude dotčeno vlastnické právo žalobce,
pak bude namístě žalobce přibrat do takového řízení jako účastníka podle §109 stavebního
zákona. Přestože tedy žalobce nebyl účastníkem územního řízení, bude za splnění zákonných
podmínek účastníkem stavebního či vodoprávního řízení. Vedle toho lze s ohledem na obsah
předloženého správního spisu předpokládat, že žalobce jakožto obec bude účastníkem
vodoprávního řízení, jehož předmětem by mělo být řešení právě těch otázek, které žalobce
považuje za problematické a žalobce bude mít příležitost hájit své zájmy. Za těchto okolností
závěr o tom, že žalobce nebyl účastníkem územního řízení, nezbavuje žalobce možnosti řádně
hájit své oprávněné zájmy a nezasahuje do jeho práva na spravedlivý proces.
[11] K tomu, že se stavební úřad odchýlil od své předchozí praxe, kdy v předcházejícím
územním řízení o obdobném stavebním záměru zastaveném v únoru 2015 žalobce za účastníka
řízení považoval, krajský soud uvedl, že stavební úřad tento svůj postup zdůvodnil,
třebaže pouze velmi stručně. Důvod, pro který v posuzované věci nejednal s žalobcem
jako s účastníkem řízení, spočíval v tom, že podle nově předložené projektové dokumentace
se sice celkový objem dešťové vody odváděné do kanalizačního systému zvýší, ale současně
bude odtok regulován na stávající odtok, a tak se na postavení žalobce nic nezmění. Tento závěr
pokládá krajský soud za správný.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[12] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž za stěžejní otázku označil, zda v důsledku záměru, který byl předmětem řízení,
mohlo dojít ke změně jeho postavení. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že ve správním i soudním
řízení podrobně zdůvodnil a odbornými podklady doložil, že ke zhoršení jeho postavení dojít
může, neboť dokumentace předložená stavebníkem byla zpracována vadně a na základě
nesprávných hydrotechnických výpočtů. Tuto svou argumentaci však stěžovatel nemohl v řízení
věcně uplatnit, neboť ho stavební úřad z řízení vyloučil a žalovaný tento postup potvrdil.
Tím stěžovateli znemožnil ochranu jeho práv. Posouzení krajského soudu stran možnosti dotčení
na právech považuje stěžovatel za nesprávné, neboť ke vzniku účastenství není potřeba
prokazovat reálně vzniklé porušení svých práv, ale účastenství je postaveno na pouhé
možnosti dotčení práv (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006,
č. j. 2 As 44/2005 - 116, nebo rozsudek ze dne 22. 4. 2015, č. j. 2 As 170/2014 - 55). Stěžovatel
vyjádřil přesvědčení, že splnil minimální standard pro účastenství v územním řízení podle §85
odst. 2 písm. b) stavebního zákona, když se sám do řízení aktivně přihlásil a podrobně zdůvodnil,
v čem spatřuje dotčení svých práv.
[13] Za klíčové stěžovatel považuje, že předmětem řízení měla být toliko otázka
jeho účastenství v předmětném územním řízení, tedy otázka toho, zda může být osobou,
jejíž vlastnického právo k sousedním pozemkům může být potenciálně územním rozhodnutím
přímo dotčeno. K této otázce ovšem správní orgány i krajský soud přistoupily tak, že věcně
hodnotily samotný obsah projektové dokumentace a z jejího obsahu (tedy na základě tvrzení
zpracovatele dokumentace) dovodily, že vlastnické právo stěžovatele není záměrem
dotčeno. Hodnocení obsahu a správnosti projektové dokumentace je přitom otázkou, která
měla být řešena až v územním řízení v rámci hodnocení případné důvodnosti námitek
stěžovatele, nikoli jako otázka účastenství. Krajský soud obsáhle uvedl, že dle projektové
dokumentace mají být učiněna opatření směřující k tomu, aby vlastnická práva stěžovatele
nemohla být dotčena (retenční kanalizace a regulace škrtícím potrubím), což je ovšem právě
jasný důkaz potencionálního dotčení práv stěžovatele, když v projektové dokumentaci
musí být navržena opatření, která mají ohrožení jeho pozemků bránit. Krajský soud
dle stěžovatele nesprávně interpretoval a aplikoval §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.
V této souvislosti stěžovatel zdůraznil, že také dle konstantní judikatury Ústavního soudu
(např. nálezy ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, a ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04)
nelze ustanovení týkající se účastenství v řízení dle stavebního zákona interpretovat doslovným
zužujícím dojmem, tedy tak, že by byli účastníky řízení pouze vlastníci, jejichž pozemky
mají společnou hranici s pozemky, na nichž je záměr umisťován, ale že je potřeba za účastníky
považovat i vzdálenější sousedy, jejichž práva mohou být potenciálně dotčena. Postupem
správních orgánů a krajského soudu byla stěžovateli znemožněna účinná ochrana
jeho vlastnického práva k pozemkům dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
[14] Za správný nepovažuje stěžovatel ani závěr krajského soudu, že havarijní stav
kanalizačního sběrače byl stavebním úřadem dostatečně zohledněn podmínkami stanovenými
v územním rozhodnutí, neboť podoba stavby, její proveditelnost v souladu s dokumentací
i provozuschopnost a bezproblémové napojení na kanalizaci mají být až předmětem stavebního,
nikoli územního řízení. Stěžovatel v této souvislosti upozornil na skutečnost, že závěry krajského
soudu vyslovené v kasační stížností napadeném rozsudku jsou v zásadním rozporu se závěry
téhož soudu vyslovenými v rozsudku ze dne 18. 12. 2018, č. j. 48 A 100/2017 - 92, který se týkal
záměru souvisejícího se záměrem odvodnění celé odbavovací plochy západ. V tomto rozsudku
krajský soud naopak uvedl, že ačkoli konkrétní způsob provedení a užívání stavby je předmětem
stavebního řízení, musí stavební úřad již v územním řízení posuzovat, zda projektová
dokumentace obsahuje všechny údaje o umísťované stavbě nezbytné k tomu, aby mohl posoudit
její vlivy na území a případně ji do území svým rozhodnutím umístit. Jestliže je jedním
z nezbytných předpokladů, které mají být vždy zkoumány stavebním úřadem v rámci územního
řízení, také předpoklad napojení záměru na technickou infrastrukturu, tak se od této skutečnosti
logicky musí odvíjet také okruh účastníků řízení, jimiž by měly být také osoby, které by mohly
být v důsledku nesplnění tohoto požadavku přímo dotčeny.
[15] Závěr krajského soudu, že stěžovatel bude mít dostatek prostoru pro hájení svých práv
ve stavebním, resp. vodoprávním řízení, považuje stěžovatel za nesprávný, jelikož neodpovídá
koncepci účastenství a koncentrace námitek v jednotlivých typech řízení podle stavebního
zákona, které jsou postaveny na tom, že se okruh účastníků, jakož i rozsah možné argumentace
a námitek postupně zužuje. V této souvislosti stěžovatel poukázal na §114 odst. 2 stavebního
zákona. Je nepravděpodobné, že pozemky stěžovatele vzdálené 1,4 km od navržené stavby,
které nezaložily účastenství v územním řízení, založí účastenství ve stavebním řízení. Dopady
záměru na širší území totiž mají být právě předmětem územního řízení a nikoli stavebního řízení.
Právě z tohoto důvodu se stěžovatel snažil účastnit územního řízení, neboť bylo vysoce
pravděpodobné, že mu stavební úřad nepřizná účastenství ve stavebním řízení, což se ostatně
skutečně stalo, když stěžovatel byl zcela opomenut ve stavebním řízení Úřadem pro civilní
letectví.
[16] Krajský soud konstatoval, že otázka kapacity kanalizace není pro posouzení věci
podstatná, avšak sám se touto otázkou zabýval. Tento závěr krajského soudu je podle stěžovatele
v přímém rozporu se závěry znaleckého posudku předloženého stěžovatelem, z kterého naopak
vyplývalo, že pokud bude záměr proveden v souladu s dokumentací, tak budou na kanalizačním
sběrači vznikat havarijní stavy a dojde k dotčení na právech stěžovatele. Krajský soud
tedy v podstatě sám hodnotil obsah a správnost projektové dokumentace, což je však podle
stěžovatele odbornou otázkou. V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek NSS ze dne
9. 6. 2011, č. j. 1 As 28/2011 – 130.
[17] Krajský soud tak podle stěžovatele pochybil jednak v tom, že navržený důkaz neprovedl,
ačkoli se týkal otázek relevantních pro posouzení věci. Dále krajský soud postupoval nesprávně,
když pominul závěry znaleckého posudku a utvořil si vlastní, zcela odlišné závěry. Stěžovatel
v této souvislosti zdůraznil především otázku správnosti hydrotechnických výpočtů a kapacity
kanalizačního sběrače. Zatímco krajský soud dospěl k závěru, že pokud po výstavbě retenční
kanalizace budou z odbavovací plochy odváděny do kanalizačního sběrače odpadní vody
o objemu 40 l/s, tak nedojde k výtokům vody na terén, závěrem znaleckého posudku
je, že kanalizačním sběračem nelze bezproblémově odvádět odpadní vody o průtoku větším
než 30 l/s. Za podstatné pochybení krajského soudu stěžovatel označil, že krajský soud
nepostupoval podle §127 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soud řád.
[18] Závěrem stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spočívající
v tom, že se nevyjádřil k argumentaci stěžovatele, v níž poukazoval na skutečnost, že Městský
soud v Praze usnesením ze dne 17. 2. 2017, č. j. 8 A 19/2017 - 23, přiznal odkladný účinek
jeho žalobě týkající se stavebního řízení, k němuž přiložil stejné odborné podklady dokazující
poškozování životního prostředí a havarijní stavy na kanalizačním sběrači, které byly přílohou
jeho žaloby proti územnímu rozhodnutí. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že měl nepochybně
být účastníkem územního řízení, neboť intenzita dotčení práv zakládající účastenství ve správním
řízení je výrazně menší, než potřebné osvědčení újmy odůvodňující mimořádné přiznání
odkladného účinku.
[19] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem krajského soudu,
že stěžovateli nenáleželo právo být účastníkem územního řízení ve věci stavby odvodnění
podle §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Postavení účastníka řízení nezíská automaticky
ten, kdo se do řízení přihlásí a uvede k tomu své argumenty, které považuje za důvodné,
ale podstatné je, jestli existuje reálná možnost, že do práv hlásícího se účastníka
bude bezprostředně v územním řízení zasaženo projednávaným záměrem. Tato možnost
se neukázala jako reálná, neboť stavební záměr právě s ohledem na havarijní stav kanalizačního
přivaděče obsahuje zcela konkrétní omezení při odvádění odpadních vod, která nemohou vyvolat
zhoršení stávajícího stavu, ale naopak jsou konstruována tak, aby mu zabránila. Přímý zásah
do práv stěžovatele dále eliminuje, že pozemky stěžovatele jsou vzdáleny minimálně 1,4 km
od projednávaného stavebního záměru. Závady vyskytující se na kanalizačním sběrači
ještě nezakládají důvod, aby bylo stěžovateli přiznáno právo být účastníkem územního řízení.
V rozsudku č. j. 48 A 100/2017 - 92 krajský soud neřešil právní otázku, zda se stěžovatel má stát
účastníkem územního řízení či nikoli. Pokud jde o stav kanalizačního sběrače, není pro posouzení
možného přímého dotčení práv vlastníků sousedních nemovitostí nezbytným důkazem výslech
soudního znalce k okolnostem známým ze spisu. Přiznání odkladného účinku žalobě, kterou
Městský soud v Praze projednává pod sp. zn. 8 A 19/2017 – 23, se týká navazujícího stavebního
řízení pro stavbu odvodnění západní plochy letiště. Z tohoto usnesení nelze vyvodit právní
názor, že stěžovatel měl být účastníkem předmětného územního řízení.
III. Posouzení kasační stížnosti
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[21] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především
o posouzení otázky, zda stěžovatel byl účastníkem územního řízení podle §85 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného, dle kterého, účastníky
územního řízení dále jsou osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno.
[22] Nejvyšší správní soud se nicméně nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, kterou stěžovatel spatřoval v nedostatku důvodů rozhodnutí.
Pokud by tato námitka byla důvodná, již tato okolnost samotná by musela vést ke zrušení
rozhodnutí krajského soudu.
[23] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. července 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají
povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech
konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne
24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[24] Námitku stěžovatele, v níž rozsudku krajského soudu vytýkal, že se nevyjádřil
k argumentaci stěžovatele, v níž poukazoval na skutečnost, že Městský soud v Praze usnesením
ze dne 17. 2. 2017, č. j. 8 A 19/2017 – 23, přiznal odkladný účinek jeho žalobě týkající
se stavebního řízení, k němuž přiložil stejné odborné podklady dokazující poškozování životního
prostředí a havarijní stavy na kanalizačním sběrači, které byly přílohou jeho žaloby
proti územnímu rozhodnutí, Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Krajský soud
se totiž k tomuto usnesení vyjádřil s tím, že se týká stavebního řízení a nikoli územního řízení,
a tedy je pro posuzovanou věc irelevantní. Tento stručný závěr považuje Nejvyšší správní soud
za výstižný, správný a dostačující. Rozsudek krajského soudu tudíž není stižen vadou
nepřezkoumatelnosti.
[25] Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále konstatuje, že odkladný účinek je přiznáván
za kumulativního splnění zákonných předpokladů uvedených v §73 odst. 2 s. ř. s., tj. 1) výraznou
disproporcionalitu újmy způsobenou stěžovateli v případě, že účinky napadeného rozhodnutí
nebudou odloženy, ve vztahu k újmě způsobené jiným osobám, pokud by účinky rozhodnutí
odloženy byly, a 2) absenci rozporu s důležitým veřejným zájmem. V odkladném účinku
se však soud žádným způsobem nevyjadřuje k věci samé a hodnotí pouze, zda jsou splněny výše
uvedené podmínky pro přiznání odkladného účinku. Přiznání odkladného účinku v soudním
řízení (natož v jiném v řízení s jiným předmětem) proto vskutku nezakládá účastenství stěžovatele
v územním řízení a nelze přisvědčit argumentaci stěžovatele, v níž tvrdí opak.
[26] K právní úpravě účastenství zakotvené v §85 stavebního zákona se již Nejvyšší správní
soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 As 17/2013 – 25, na který ostatně
odkázal také krajský soud, v němž vyslovil, že v případě vlastníka sousedních pozemků
je rozhodující, zda může být jeho vlastnické právo územním rozhodnutím přímo dotčeno.
Konstatoval, že Ústavní soud v nálezu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb.,
upřednostnil široké pojetí pojmu soused, kdy nemá být zákonem pevně uzavřen okruh „těch osob,
které se účastenství domáhají s odkazem na vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám
na nich. Jakkoli lze tomuto záměru rozumět, nelze z pohledu Ústavního soudu pominout, že uzavřená legální
definice, absolutně vylučující možnost pojmout za účastníky řízení i vlastníky jiných sousedních pozemků
než pozemků majících společnou hranici s pozemkem, který je předmětem řízení (tedy i vlastníky pozemků
‘za potokem’, ‘za cestou‘, ‘za zjevně bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné osoby‘),
jejichž práva mohou být v řízeních dotčena, omezuje prostor pro správní uvážení správních orgánů tam,
kde je zjevné, že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva ‘nemezujícího‘ souseda dotčena.“ Dále
Ústavní soud uvedl, že „si je vědom možných interpretačních problémů v tom směru ‘až kam‘ - do jaké šíře
či vzdálenosti - mohou tzv. sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat. Nezbývá
však než konstatovat, že posouzení této otázky bude vždy věcí individuálních případů (zřejmě s přihlédnutím
k povaze zamyšlených staveb a z ní plynoucích možných nežádoucích dopadů), a to jak na úrovni rozhodovací
praxe stavebních úřadů, tak na úrovni rozhodování o přezkoumávání těchto rozhodnutí v rámci správního
soudnictví. Samotná náročnost takového posuzování nemůže však být dostatečným důvodem pro postup opačný,
který by spočíval (a tak tomu de lege lata je) v koncipování legální definice, která nebude sice činit žádné
interpretační problémy, nicméně její existence, jak již shora uvedeno, může zužovat prostor pro ochranu ústavně
zaručených práv.“
[27] Účastníkem řízení tedy bude soused pouze v případě, že jeho vlastnické nebo jiné věcné
právo k pozemku nebo stavbě může být územním rozhodnutím přímo dotčeno, a to vzhledem
k velikosti stavebního pozemku a umístění stavby na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům
stavby, účelu jejího užívání atd. Přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení
stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různými
imisemi. Těmi se obecně rozumí výkon vlastnického práva, kterým se s ohledem na konkrétní
okolnosti neoprávněně zasahuje do cizího vlastnického nebo jiného práva nad míru přiměřenou
poměrům. Přímým dotčením sousedních nemovitostí bude i jejich dotčení zvýšenou intenzitou
dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu. Podmínkou účastenství přitom není,
aby bylo námitkám vyhověno, ale postačuje pouhá možnost dotčení práva. Stavební úřady
jsou povinny zkoumat, zda jsou tvrzeny skutečnosti, jež zakládají účastenství dané osoby v řízení,
a shledají-li, že tomu tak je, musí věcně tyto námitky projednat (viz rozsudek NSS ze dne
17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 – 68). Tento výklad je tak založen na ústavně konformní
interpretaci obecných právních pojmů obsažených v §85 odst. 2 stavebního zákona.
[28] Uvedený přístup k dotčení práv vlastníků sousedních nemovitostí je v judikatuře zastáván
konstantně, již ve vztahu ke stavebnímu zákonu z roku 1976, viz. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, v němž judikoval, že „neurčitý právní
pojem ‘přímo dotčen na vlastnickém právu‘ ve smyslu §34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 je nutno
interpretovat vždy s ohledem na okolnosti spočívající v povaze umísťované stavby a jejích možných dopadech
na okolí. Přímým dotčením vlastníka nemovitostí na jeho vlastnickém či jiném právu může být i dotčení vlastníka
zvýšenou hlukovou hladinou nebo jiným znečištěním způsobeným intenzitou dopravy v důsledku rozhodnutí
o umístění velkoskladu, který bude zásobován denně přijíždějícími a odjíždějícími kamióny pohybujícími
se tak v bezprostřední blízkosti jeho nemovitosti.“
[29] Rovněž právní doktrína k tomu uvádí, že nálezem Ústavního soudu ČR sp. zn.
Pl. ÚS 19/99 „se obsah pojmu soused zásadně změnil tak, že dnes tento pojem vlastně nemá žádný obsah,
neboť sousedem může být v řízeních podle stavebního zákona kdokoliv, i velmi vzdálený soused jako vlastník
velmi vzdáleného pozemku nebo stavby.“ (Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem. Praha,
ASPI 2007, str. 113). Současně se právní doktrína shoduje i na tom, že „přímým dotčením sousedních
nemovitostí bude i jejich dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu
(např. velkosklad, který bude zásobován denně přijíždějícími a odjíždějícími kamióny pohybujícími
se tak v bezprostřední blízkosti okolních staveb a pozemků apod.)“ (tamtéž, str. 113).
[30] Za rozhodující pro správné posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud ve shodě
se stěžovatelem posouzení, zda se stavba odvodnění může přímo dotknout vlastnického práva
stěžovatele k jím uváděným pozemkům. Nejvyšší správní soud přitom vycházel z výše uvedených
východisek.
[31] Z provedené rekapitulace je patrné, že stěžovatel poukazoval na skutečnost, že v důsledku
záměru, který spočívá v zaústění většího množství vod, než je tomu doposud, dojde k ohrožení
jeho pozemků výtoky odpadních vod odváděných z areálu Letiště Vodochody,
jelikož kanalizační přivaděč na jeho pozemcích je ve špatném stavu. Stěžovatel podrobně
zdůvodnil, v čem spatřuje dotčení svých práv, přičemž v tomto ohledu uvedl specifické
a konkrétní skutečnosti. Svá tvrzení rovněž náležitě doložil odbornými vyjádřeními znalce
a znaleckým posudkem. Nejvyšší správní soud tak má za to, že tvrzení stěžovatele ohledně
možnosti dotčení jeho práv v důsledku záměru je opodstatněné a je třeba se jím důkladně
zabývat.
[32] V posuzované věci je nutno při hodnocení otázky, zda je stěžovatel účastníkem územního
řízení, výjimečně přihlížet ke specifické okolnosti spočívající ve stavu kanalizace nacházející
se na pozemcích stěžovatele, do které má být záměr žadatele napojen. Lze podotknout,
že se jedná o zohlednění skutkově mimořádné situace posuzovaného případu a v žádném případě
to nemůže vést k založení účastenství vlastníků jakýchkoli pozemků, na nichž je umístěna
kanalizace ve všech územních řízeních, v rámci nichž mají být posuzovány záměry připojené
ke kanalizaci. Stěžovatel zde totiž doložil, že vzhledem ke stavu kanalizace již nyní dochází
k negativním zásahům do jeho vlastnických práv k pozemkům, spočívajícím v častých únicích
znečištěných odpadních vod z kanalizace na pozemky stěžovatele. Skutečnost, že plánované
odvodnění letiště bude napojeno na kanalizaci na pozemcích stěžovatele, proto v posuzované
věci představuje skutečnost relevantní pro posouzení účastenství stěžovatele v územním řízení
ve smyslu §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, neboť umisťovaný záměr se týká odpadních
vod odváděných z letiště.
[33] Stěžovateli však nelze přisvědčit v tom, že při posuzování právní otázky, zda je podle §85
odst. 2 písm. b) stavebního zákona účastníkem územního řízení, není na místě zkoumat obsah
projektové dokumentace. Projektová dokumentace totiž stanoví, jakým způsobem má být záměr
realizován a vyplývá z ní tudíž také, jakým způsobem ovlivní poměry v dané lokalitě. K obsahu
projektové dokumentace je proto třeba přihlížet při posouzení možnosti dotčení na právech osob
majících vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům
nebo stavbám na nich a opodstatněnosti jejich tvrzení o účastenství v územním řízení. Krajský
soud proto nepochybil, když při posuzování otázky účastenství stěžovatele v územním řízení
zohlednil obsah projektové dokumentace.
[34] Zároveň je však potřeba uvést, že podrobné hodnocení obsahu a správnosti projektové
dokumentace není při posouzení otázky účastenství v územním řízení na místě, neboť v rámci
otázky účastenství se řeší pouze možnost dotčení práv, což je odlišná právní otázka od hodnocení
obsahu správnosti a úplnosti projektové dokumentace. Hodnocení projektové dokumentace
podle těchto kritérií je na místě učinit až v samotném územním řízení.
[35] Stěžovatel má nicméně pravdu v tom, že opatření, která mají být dle projektové
dokumentace učiněna k tomu, aby jeho vlastnická práva nebyla porušena (retenční kanalizace
a regulace škrtícím potrubím), nasvědčují potencionálnímu dotčení jeho práv k pozemkům
stavbou odvodnění. Tato opatření totiž mají za účel zajištění stávající míry odtoku z letištní
plochy. Pakliže tohoto účinku skutečně dosáhnou, k porušení práv stěžovatele nedojde.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel předestřel racionální a znaleckým posudkem podpořenou
argumentaci podporující opačný závěr, mělo by mu být umožněno se ke stavbě odvodnění letiště
(tj. i těmto opatřením) vyjádřit v postavení účastníka územního řízení a jako taková by tato jeho
argumentace měla být správní orgány vypořádána v rámci posuzování námitek účastníků řízení
podle §89 odst. 6 stavebního zákona.
[36] Stěžovateli lze dále přisvědčit v tom, že poukaz krajského soudu na podmínku
stanovenou v územním rozhodnutí, že dokumentace pro povolení stavby má být zpracována
tak, že bude prověřen technický stav a kapacita kanalizační stoky, do níž budou dešťové vody
přiváděny, není pro posouzení věci relevantní. Z uvedené podmínky nelze dovozovat závěry
ve vztahu k otázce účastenství stěžovatele v územním řízení, neboť se týká samotné stavby
odvodnění, nikoli účastenství stěžovatele.
[37] Stěžovatel dále v kasační stížnosti namítl, že závěry přijaté krajským soudem
v posuzované věci jsou v zásadním rozporu se závěry, k nimž krajský soud dospěl v rozsudku
ze dne 18. 12. 2018, č. j. 48 A 100/2017 – 92. Této námitce stěžovatele Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil, neboť v kasační stížnosti zmíněné závěry uvedené v namítaném rozsudku krajského
soudu se týkají posuzování obsahu projektové dokumentace v územním řízení stavebním
úřadem, nikoli účastenství stěžovatele v územním řízení.
[38] K námitkám stěžovatele proti úvaze krajského soudu ve vztahu k možnému účastenství
stěžovatele ve stavebním, resp. vodoprávním řízení je třeba zdůraznit, že ve vztahu k posouzení
otázky, zda je stěžovatel účastníkem předmětného územního řízení, úvahy o možném účastenství
stěžovatele ve stavebním a vodoprávním řízení nejsou relevantní. Skutečnosti zakládající
účastenství stěžovatele se totiž vztahují (též) k předmětu územního řízení. Vlivy užívání
umísťované stavby na okolí jsou totiž též posuzovány v územním řízení.
[39] Krajský soud provedl navržený důkaz znaleckým posudkem a dospěl k závěru,
že ve spojení s obsahem správního spisu zjistil skutkový stav v rozsahu dostatečném
pro posouzení sporné otázky účastenství stěžovatele v územním řízení. Nejvyšší správní soud
se s tímto názorem krajského soudu plně ztotožňuje, a nepřisvědčil proto námitce stěžovatele,
že krajský soud pochybil tím, že neprovedl další stěžovatelem navržené důkazy. Nezbývá
než znovu připomenout a zdůraznit, že v posuzované věci se jedná o posouzení účastenství
stěžovatele v územním řízení, tj. zda existuje možnost dotčení práva stěžovatele, nikoli posouzení
správnosti a úplnosti projektové dokumentace. Nebylo proto třeba, aby krajský soud podrobně
obsah navrženého znaleckého posudku hodnotil ve vztahu k projektové dokumentaci.
Nebylo tudíž ani třeba, aby postupoval podle §127 občanského soudního řádu a žádal znalce
o vysvětlení znaleckého posudku, či nechal znalecký posudek přezkoumat jiným znalcem,
jak se toho stěžovatel domáhá v kasační stížnosti.
[40] Stěžovateli lze nicméně přisvědčit v tom, že krajský soud postupoval nesprávně,
když pominul závěry znaleckého posudku, kterým provedl důkaz. Z obsahu znaleckého posudku,
na který stěžovatel poukazuje, totiž vyplývá opodstatněnost obavy stěžovatele,
že bude v důsledku realizace stavby odvodnění a špatného technického stavu kanalizačního
sběrače na jeho pozemcích zasaženo do jeho práv. Krajský soud měl tyto závěry znaleckého
posudku zohlednit při posouzení otázky, zda je stěžovatel účastníkem územního řízení
a nevycházet jednostranně z projektové dokumentace. K úvaze, zda existuje pouhá možnost
dotčení práva stěžovatele, však nebylo nutné, aby závěry znaleckého posudku podrobně zkoumal.
[41] S přihlédnutím k výše uvedenému Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že krajský
soud nesprávně interpretoval a aplikoval §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a že stěžovatel
splnil podmínky účastenství v územním řízení podle tohoto ustanovení stavebního zákona.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[42] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil, neboť je zjevné,
že stěžovatel se úspěšně dovolal důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nesprávného posouzení věci krajským soudem. Již v řízení o žalobě zde byly dány důvody
pro zrušení rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a krajský soud by v novém žalobním
řízení nemohl učinit nic jiného, než tato rozhodnutí zrušit. Proto povaha věci umožňuje,
aby Nejvyšší správní soud o žalobě sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §78 odst. 1 věty
první, odst. 3 a 4 s. ř. s. současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost
také rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitým přiměřeně podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[43] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věty první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel měl ve věci úspěch, a proto má vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení,
a to jak za řízení před krajským soudem, tak i v řízení o kasační stížnosti.
[44] Uplatnitelné náklady řízení o žalobě sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši
3.000 Kč za žalobu proti rozhodnutí žalovaného a dále z nákladů právního zastoupení. V řízení
před krajským soudem má žalobce právo na náhradu odměny za právní zastupování za úkony
jeho právního zástupce - převzetí zastoupení, podání žaloby, podání repliky k vyjádření
žalovaného, studium spisu na soudě a účast při jednání [§11 odst. 1 písm. a), d) a g) a §11 odst. 3
ve spojení s §11 odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif], ve výši po 3.100 Kč
za úkon [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bod 5 advokátního tarifu], tj. celkem 15.500 Kč.
Žalobce má též právo na náhradu hotových výdajů jeho zástupce za tyto úkony ve výši
5 x 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce stěžovatele vykonává advokacii
jako společník Frank Bold advokáti, s.r.o. Nejvyšší správní soud ověřil, že tato společnost
je plátcem DPH, proto se odměna a náhrada hotových výdajů zvyšují o částku odpovídající
této dani. Za řízení před krajským soudem má tedy žalobce právo na náhradu nákladů v částce
celkem 23.570 Kč.
[45] V řízení před Nejvyšším správním soudem má žalobce, vedle zaplaceného soudního
poplatku za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč, právo na náhradu odměny za jeden úkon
jeho právního zástupce podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, tj. podání kasační stížnosti,
ve výši po 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bod 5 advokátního tarifu]. Žalobce
má též právo na náhradu hotových výdajů jeho zástupce za tento úkon ve výši 300 Kč
(§13 odst. 4 advokátního tarifu). Částka 3.400 se zvyšuje o příslušnou sazbu DPH. Žalobce
tak má nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v částce celkem 9.114 Kč.
[46] Stěžovatel má tedy právo na náhradu nákladů za obě řízení v celkové výši 32.684 Kč.
K plnění soud určil přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu