ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.216.2018:30
sp. zn. 5 As 216/2018 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: D. Z., zast. Mgr.
Janem Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2018, č. j. 5 A 206/2017
– 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba podaná
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který stěžovatel spatřuje v provedení
kontroly, resp. její součásti přizvanými osobami, a nikoli kontrolovaným orgánem.
[2] V případě stěžovatele byla prováděna kontrola při výkonu státního odborného dozoru
v silniční dopravě podle §34 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále „silniční zákon“)
za účelem ověření dodržování zákona v návaznosti na vyhlášku č. 478/2000 Sb., kterou
se provádí silniční zákon; byl prováděn kontrolní nákup (utajený nákup) a zjišťováno, zda vozidlo
stěžovatele splňuje podmínky pro označování a vybavení vozidel taxislužby.
[3] Dle pověření byly přizvané osoby oprávněny provádět kontrolní jízdy vozidly taxislužby,
v rámci kterých bude sledovat plnění zákonných povinností řidiče vozidla taxislužby. Jedná
se zejména o zaznamenání místa a času zahájení a ukončení přepravy, identifikaci vozidla,
dopravce a řidiče, umístění taxametru a jeho funkčnost v průběhu jízdy, okolnosti a způsob
požadavku na úhradu jízdného, skutečně uhrazené částky a dokladu o výši jízdného; přizvaná
osoba byla v pověření ve smyslu §6 odst. 2 kontrolního řádu poučena o svých právech
a povinnostech při účasti na kontrole. Ve správním spisu jsou dále založeny záznamy z kontrolní
jízdy ze dne 15. 11. 2017 sepsané všemi přizvanými osobami a protokol o kontrole
č. j. T/20171115/2/Ht ze dne 28. 11. 2017; z tohoto protokolu je zřejmé, že kontrolující osobou
byla Bc. J. H. a kontrolní jízdu provedli A. I., A. K. a O. T. Na CD nosiči vloženém do správního
spisu jsou pak mimo jiné uloženy fotografie z kontroly a výpis ze živnostenského rejstříku
žalobce.
[4] Stěžovatel se žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu domáhal,
aby soud rozhodl tak, že rozsudkem určí, že kontrola provedená Magistrátem hlavního města
Prahy, odborem dopravních agend, která byla zahájena dne 15. 11. 2017 v 10:58 hod., v místě:
Dačického 15, Praha 4 a ukončená posledním kontrolním úkonem dne 28. 11. 2017, kterou
formálně provedla Bc. J. H. při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě, o jejímž
výsledku byl vypracován protokol o kontrole č. T/20171115/2/Ht, ze dne 28. 11. 2017, byla
nezákonná. Nezákonnost kontroly spatřuje stěžovatel v tom, že kontrolu neprováděl v celém
rozsahu kontrolující (tedy fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil), ale kontrola
(resp. její důležitá součást) byla vykonávána přizvanými osobami, kterými byli A. I., O. T. a A. K.;
tyto osoby byly předem úkolovány kontrolním orgánem při plánování kontrolní činnosti,
započaly kontrolu, prováděly část kontroly a kontrolní orgán následně využil jejich záznam
z kontrolní jízdy jako nedílnou přílohu k protokolu o kontrole. Tím dle stěžovatele bylo jejich
zjištění povýšeno na roveň zjištění kontrolující osoby; to je dle názoru stěžovatele v rozporu
se zákonem č. 255/2012 Sb., kontrolní řád (dále jen „kontrolní řád“), zejména v rozporu s §6,
který upravuje institut přizvané osoby. Stěžovatel namítal, že vždy je nutné, aby úkony dle
kontrolního řádu činil kontrolní orgán prostřednictvím kontrolující osoby, nikoliv
prostřednictvím přizvané osoby; tyto přizvané osoby se mohou účastnit kontrolního úkonu
pouze za účasti kontrolující osoby a nemohou vykonávat samostatně kontrolní úkon.
Rovněž tvrdil, že má za to, že přizvané osoby neměly žádné konkrétní pověření k přizvání k této
kontrole, přitom není možné se spokojit s obecným přizváním k neurčitému počtu kontrol,
které nejsou ještě v době vydání pověření známy, nadto vydaným nepříslušným odvětvovým
kontrolním orgánem bez odkazů na jednotlivá zákonná zmocnění.
[5] Městský soud neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji. Konstatoval, že v projednávané věci
byly přizvané osoby výslovně pověřeny ke konkrétním činnostem prováděným při kontrole,
tedy k provedení kontrolní jízdy s tím, že účelem tohoto pověření bylo zajištění objektivních
výsledků, čehož může být dosaženo pouze tehdy, je-li minimalizováno riziko manipulace
s objektem kontroly, což znamená, že řidič by neměl vědět, že právě přepravuje kontrolní
pracovníky a že probíhá kontrolní jízda. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu dne
2. 11. 2005, č. j. 2 Afs 104/2005-81, dospěl městský soud k závěru, že v projednávané věci bylo
zajištění účasti pověřených přizvaných osob zcela na místě, neboť smyslem kontroly bylo zjištění
objektivního skutkového stavu a takové informace mohly být zjištěny pouze za účasti osob,
které nebyly žalobci známy jako osoby kontrolující. V kontrolním řádu nikde není stanoveno,
že by přizvaná osoba mohla vykonávat svá práva vůči kontrolované osobě jen současně
s kontrolujícím, proto soud neshledal nezákonný postup, při kterém přizvané osoby prováděly
kontrolní jízdu a při ní činily zjištění, ke kterým byly pověřeny. Městský soud poukázal na to,
že z protokolů je patrné, že vlastní kontrola byla provedena za přítomnosti hlídky městské policie
a pracovníka Magistrátu hlavního města Prahy. Neshledal důvodným ani tvrzení, že přizvané
osoby nemohly provádět kontrolní jízdu, ani námitku žalobce, že přizvané osoby neměly žádné
konkrétní pověření k přizvání ke konkrétní kontrole, neboť ze správního spisu je patrné,
že každá z přizvaných osob byla pověřením Magistrátu hlavního města Prahy přizvána k účasti
na kontrole; z pověření je patrné, že přizvaná osoba byla oprávněna provádět kontrolní jízdy
vozidly taxislužby i to, jaké úkony byla oprávněna v rámci této kontrolní jízdy provádět.
Dle městského soudu z logiky věci vyplývá, že pověření nemohlo být vystaveno na konkrétní
jízdu, neboť v době vyhotovení pověření nemohl kontrolní orgán vědět, které konkrétní vozidlo
a kterého konkrétního řidiče taxislužby bude kontrolováno, a tedy ke které jednotlivé kontrole
bude pověřená osoba přizvána. Pokud jde o námitky týkající se formálních náležitostí pověření,
soud uvedl, že pověření přizvaných osob obsahuje odkaz na §6 kontrolního řádu, tudíž není
pravdivé tvrzení, že pověření neobsahují odkaz na příslušné zákonné ustanovení; rovněž je
z pověření naprosto nepochybné, že byla vydána Magistrátem hlavního města Prahy, tedy
příslušným orgánem, neboť magistrát je kontrolním orgánem v oblasti silniční dopravy
[§34 odst. 1 písm. a) a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb. ve spojení s §1 odst. 1 kontrolního řádu].
[6] V kasační stížnosti stěžovatel namítá důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tvrdí,
že městský soud zcela nesprávně posoudil právní otázku, a vůbec se nezabýval stěžejními body,
které stěžovatel v žalobě předestřel. Městský soud zcela opominul to, že stěžovatel výslovně brojí
proti předmětné kontrole [a to konkrétně jejímu zahájení] z důvodu, že taková kontrola byla
zahájena přizvanou osobou a nikoliv kontrolující osobou. To je z pohledu stěžovatele úhelný
kámen sporu. Jestliže městský soud se s takovou námitkou nevypořádal a vůbec se k ní ani
nevyjádřil, pak zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností a zároveň i následný výklad městského
soudu ohledně posouzení právní otázky je zcela nesprávný. Jinak řečeno, jestliže totiž byla
kontrola zahájena nezákonně, pak je následná kontrola i v dalších částech nezákonně provedená,
i kdyby ji již prováděla výlučně kontrolující osoba, která k tomu má oprávnění dané jí zákonem.
[7] Dle stěžovatele z §2, §4 a §6 kontrolního řádu vyplývá, že kontroly může provádět
pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil (kontrolující) a to za přesně daných
zákonných podmínek. Kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu
přizvat fyzickou osobu za stanovených podmínek. Samotný kontrolní řád dává pravomoc
k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. V případě kontroly stěžovatele
neprováděl kontrolu v celém rozsahu kontrolující, ale kontrola, resp. její důležitá (sou)část byla
vykonávána přizvanými osobami, kterými byli O. T., A. K. a A. I.. Stěžovatel zdůrazňuje, že tou
důležitou součástí bylo zahájení kontroly přizvanou osobou. V protokole o kontrole je totiž jasně
a zřetelně uvedeno, že kontrola byla zahájena prvním z kontrolních úkonů bezprostředně
předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě §5
odst. 2 písm. c) kontrolního řádu. Městský soud uvedl, že „Z protokolů je patrné, že vlastní kontrola
byla provedena za přítomnosti hlídky městské policie a pracovníka Magistrátu hlavního města Prahy.“ Tomu
tak očividně není a nevyplývá to ze spisového materiálu. Naopak ze spisového materiálu vyplývá,
že kontrola byla zahájena prvním úkonem, a to kontrolní jízdou, kterou však provedl nikoliv
kontrolující, ale přizvaná osoba, které ze zákona zahajovat kontrolu nemůže. Proto je
argumentace městského soudu lichá a v rozporu se spisovým materiálem a také v rozporu
s řádným a správným výkladem právních předpisů. Ve světle výše uvedeného je zřejmé, že i
argument městského soudu [v bodě 18.]: „V projednávané věci byly přizvané osoby výslovně pověřeny ke
konkrétním činnostem prováděným při kontrole, tedy k provedení kontrolní jízdy s tím, že účelem tohoto pověření
bylo zajištění objektivních výsledků, čehož může být dosaženo pouze tehdy, je-li minimalizováno riziko
manipulace s objektem kontroly, což znamená, že řidič by neměl vědět, že právě přepravuje kontrolní pracovníky a
že probíhá kontrolní jízda.“, je nesprávnou interpretací a posouzením daného stavu kontroly ve
světle kontrolního řádu. Městský soud vůbec neposoudil, že přizvaná osoba nebyla pověřena
zahájením kontroly. Stěžovatel nikdy nezpochybňoval, že by se přizvaná osoba nemohla účastnit
části kontroly, nemůže však kontrolu zahajovat. Účel přizvaných osob je podle kontrolního řádu
zcela jiný, městský soud se rovněž mýlí v interpretaci zákonných ustanovení kontrolního řádu.
Pakliže městský soud [v bodě 19.] dochází k závěru, že „v projednávané věci bylo zajištění účasti
pověřených přizvaných osob zcela na místě, neboť smyslem kontroly bylo zjištění objektivního skutkového stavu a
takové informace mohly být zjištěny pouze za účasti osob, které nebyly žalobci známy jako osoby kontrolující“,
pak je takový závěr v rozporu jak s právní úpravou, tak i s judikaturou. Městský soud opět
nerozlišoval podstatu žaloby, že stěžovatel rozporoval něco zcela jiného a to, že provádět
kontrolní úkony (a tedy i zahajovat kontrolu) může pouze kontrolující osoba.
[8] Stěžovatel namítá, že přizvaná osoba nejenže provedla kontrolní nákup (tedy zaplatila
jízdné přes aplikaci v telefonu), ale také v průběhu kontrolního úkonu zjišťovala, zda vozidlo
žalobce splňuje podmínky nutné k označování a vybavení vozidel taxislužby. Takové kontrolní
úkony však přizvaná osoby provádět nemohla, protože k nim není nadána zákonným zmocněním
ani nejsou takové činnosti účelem institutu přizvané osoby. Kdyby tomu tak bylo, pak se institut
přizvané osoby zcela stírá s institutem kontrolující osoby, což z logiky právní úpravy
ani nevyplývá ani není možné; došlo by rovněž k zásadnímu popření ustanovení o zahájení
kontroly kontrolním orgánem ve smyslu §5 kontrolního řádu a celého smyslu zákonnosti veřejné
kontroly. Ostatně z právní úpravy institutu přizvané osoby vyplývá, že přizvané osoby se mohou
účastnit kontrolního úkonu [jak již bylo zmíněno, městský soud nečiní rozdílu mezi kontrolním
úkonem a činnosti přizvané osoby] pouze za účasti kontrolující osoby, jinak tomu být
ani nemůže. Nemohou tedy vykonávat samostatně kontrolní úkon, to by bylo v rozporu
s diametrálně odlišnými právy a povinnostmi kontrolujícího a přizvané osoby. To, že městský
soud nečiní rozdílů mezi kontrolním úkonem a činností přizvané osoby, dokazuje i jeho
zkratkovité sdělení podstaty žaloby [v bodě 16.] a to, že „nezákonnost spatřuje [žalobce – doplněno
stěžovatelem] v tom, že kontrolující osoba neprováděla kontrolu v celém rozsahu, ale kontrola, resp. její důležitá
část, byla prováděna tzv. přizvanými osobami.“ Městský soud však nedodává [ať již z jakéhokoliv jeho
důvodu], že stěžovatel považuje za tu důležitou část kontroly právě její zahájení.
Proto je i napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné z hlediska nesrozumitelnosti. Jestliže
městský soud [v bodě 18.] argumentuje, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005-81, posoudil použití osob, které nejsou kontrolujícími, zcela odhlíží od toho,
že Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí nesdělil, že kontrola může být zahájena úkonem
přizvané osoby, a přehlíží tedy to, co je podstatou podané žaloby na ochranu proti nezákonnému
zásahu správního orgánu.
[9] Stěžovatel se rovněž nemůže ztotožnit s názorem městského soudu [v bodě 21.],
že přizvaná osoba nemusí mít pověření ke konkrétnímu účelu. Stěžovatel má za to, že přizvaná
osoba neměla žádné konkrétní pověření k přizvání ke konkrétní kontrole stěžovatele. Ve spise
k provedené kontrole není žádné konkrétní pověření pro přizvané osoby k přizvání ke konkrétní
kontrole provedené toho dne. Kontrolní spis obsahuje pouze všeobecné pověření přizvaných
osob k provádění úkolů v rozmezí určitého období. To je však v rozporu s účelem a institutem
přizvané osoby, která musí mít k účasti na konkrétní kontrole konkrétní pověření a pověření od
konkrétního kontrolního orgánu (zejména z důvodu toho, že jednotlivé kontrolní orgány
působící v různých odvětvích státního dozoru musejí případně každý zvlášť pověřit přizvanou
osobu k té které účasti na té které konkrétní odvětvové kontrole a na základě toho kterého
zákonného zmocnění). Není možné se spokojit s obecným přizváním k neurčitému počtu
kontrol, které nejsou ještě v době vydání pověření známy, nadto vydaným nepříslušným
odvětvovým kontrolním orgánem bez odkazů na jednotlivá zákonná zmocnění. Takový postup
kontrolního orgánu je nutno označit rovněž za nezákonný. Tím, že si kontrolní orgán zjednoduší
svoji povinnost tím, že obecně pověří přizvané osoby k neurčitému počtu kontrol, je v rozporu
s podstatou přizvané osoby, která je podle kontrolního řádu přizvána k určité kontrole.
[10] Žalovaný s důvody podané kasační stížnosti nesouhlasí; ve svém vyjádření uvedl,
že pro účely kontrolního řádu jsou pro posouzení věci ohledně postavení přizvaných osob
podstatné pouze dvě skutečnosti: a) jedná se o fyzickou osobu, b) která má platné pověření
ke kontrole, vystavené buďto formou průkazu nebo písemného pověření, přičemž
je odpovědností kontrolního orgánu, kterým osobám takové pověření udělí. Podle názoru
žalovaného byla předmětná kontrola provedena zcela v souladu s kontrolním řádem a k žádnému
zásahu do práv tak nemohlo dojít a ani nedošlo. Kontrolní řád v §6 umožňuje k účasti
na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu, pokud je její přizvání ve vztahu
k prováděné kontrole účelné. Žalovaný podotýká, že stěžovatel nadto nijak nesporuje, že by snad
přizvané osoby nemohly být vůbec nijak pověřeny k účasti na kontrole, sporuje však toliko
rozsah jejich působnosti na předmětné kontrole, když má za to, že tyto přizvané osoby fakticky
plní pravomoc kontrolního orgánu. Tato argumentace je dle žalovaného ryze účelová ve snaze
vyhnout se správnímu trestání. Pokud jde o instrukce podané žalovaným přizvaným osobám,
je naopak nezbytné, aby takové instrukce byly přizvaným osobám důsledně poskytnuty,
a to právě s ohledem na dosažení smyslu a cíle prováděné kontroly. Přizvaná osoba totiž musí
dopředu vědět, na jaké konkrétní skutkové okolnosti se má v rámci kontroly zaměřovat,
neboť smyslem jejího přizvání je dosvědčení faktického průběhu kontroly. Žalovaný dodává,
že stěžovatel ani netvrdí, že by snad dodržel zákon, když v zásadě nerozporuje zjištění učiněná
v rámci kontroly a nenamítá tak, že by snad skutečně splňoval podmínky kladené zákonem
pro výkon povolání řidiče taxislužby; jeho námitky se pohybují pouze v obecné rovině a není
v nich uvedena žádná konkrétní výtka, na základě níž by bylo možné dovodit, že by snad zákon
neporušil. I z tohoto důvodu se argumentace stěžovatele jeví jako ryze účelová. Žalovaný proto
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[11] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel uplatnil; současně přihlížel k tomu, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], současně tvrdí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný,
tedy uplatňuje důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[14] Za nepřezkoumatelné ustálená judikatura považuje takové rozhodnutí soudu, z jehož
výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl,
případně, jehož výrok je vnitřně rozporný; rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto,
která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů, dále taková rozhodnutí,
která neobsahují právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž
důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Nepřezkoumatelné je rovněž rozhodnutí,
které je zatíženo vadami skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy,
kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny (srov. např. rozsudky NSS sp. zn. 2 Ads 58/2003, sp. zn. 2 Azs 47/2003,
sp. zn. 2 Ads 33/2003, sp. zn. 4 Azs 27/2004, sp. zn. 6 Ads 57/2004, sp. zn. 7 Afs 212/2006,
etc.) Nejvyšší správní soud konstatuje, že nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné
subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn,
resp. o tom, jak by měla být zodpovězena právní otázka, ale objektivní překážkou, která
kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne
28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Nejvyšší správní soud takové vady rozsudku městského
soudu, který se srozumitelným způsobem vypořádal s námitkami uplatněnými v žalobě, neshledal.
Z obsahu napadeného rozsudku je jasné, jaké otázky – v návaznosti na žalobní body – městský
soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody
(ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné. Ostatně sám stěžovatel
s právním posouzením v kasační stížnosti polemizuje, což by, měl-li by být rozsudek
nepřezkoumatelný, bylo stěží možné.
[15] Nejvyšší správní soud především předesílá, že je mu z úřední činnosti známo,
že ve skutkově obdobných případech, v nichž stěžovatele zastupuje totožný advokát jako
v projednávané věci (který mimo jiné zjevně užívá šablonovitých podání a používá stejných
argumentací u různých subjektů), dospěl na základě téměř co do obsahu identických kasačních
stížností, k ustálenému závěru, že přizvaná osoba může vykonávat jednotlivé kontrolní úkony
bez účasti kontrolujícího, je-li to potřebné k dosažení účelu kontroly (viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018,
č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, ze dne 16. 8. 2018,
č. j. 1 As 175/2018 – 25, ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36, a ze dne 12. 9. 2018,
č. j. 9 As 172/2018 – 29 nebo). Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvodu se v nyní řešeném
případě od dříve učiněných hodnocení jakkoliv odchýlit, neboť se jedná o skutkově obdobnou
situaci a téměř doslovně obsahově shodnou kasační stížnost jako ve výše uvedených případech
(z poslední doby viz např. rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2019, č. j. 5 As 245/2018 – 30, nebo
ze dne 9. 1. 2019, č. j. 2 As 127/2019 – 42, v nichž se zdejší soud zabýval obsahově zcela
shodnými kasačními námitkami, vč. námitky nemožnosti samotného zahájení kontroly přizvanou
osobou. Lze rovněž odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 254/2016,
ze dne 26. 10. 2016, kde se uvádí, že „skutečná kontrola má význam a smysl pouze tehdy, pokud
se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly, to mimo jiné znamená, že řidič (případně dopravce v jedné
osobě) by neměl vědět; že právě přepravuje kontrolní pracovníky a že právě probíhá kontrolní jízda“). Tohoto
oprávnění v předmětném případě kontrolní orgán využil, a to právě pro dosažení účelu kontroly.
Nejvyšší správní soud setrvává i v nyní projednávané věci na svém konstantním právním názoru,
od něhož neshledal důvodu se odchýlit.
[16] Dle Nejvyššího správního soudu, praxe, kdy kontrolní jízdu provedou externí pracovníci
a jimi získané informace jsou použity ve správním řízení s osobou, jíž je porušení právních
předpisů kladeno za vinu, je zcela v souladu se zájmem na dostatečném zjištění skutkového stavu
věci. Tímto postupem nemůže dojít k upírání práv kontrolované osoby, neboť tato může namítat
obsah záznamu z kontrolní jízdy prakticky v totožném rozsahu, jako kdyby namítala obsah
svědecké výpovědi v jakémkoli jiném řízení, kde by současně svědecká výpověď rovněž sloužila
jako důkaz ke zjištění skutkového děje. Následně svá práva může stěžovatel účinně hájit jak
podáním námitek, což stěžovatel učinil, tak následně v rámci odvolání a poté žaloby proti
rozhodnutí o spáchaném přestupku. Zásadně je tak třeba odmítnout tvrzení stěžovatele o tom,
že by snad pověřením přizvané osoby docházelo k atrakci pravomocí kontrolního orgánu.
Účelem pověření přizvané osoby je toliko osvědčení faktického průběhu kontroly. Přizvané osoby
přitom vyjma faktického provedení jízdy, tedy logicky i zahájením kontrolní jízdy, žádné další
činnosti nevykonávají. Netřeba opomenout, že přizvané osoby samozřejmě nemohou – podobně
jako úřední osoby – postrádat záruku nepodjatosti [§10 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu;
srov. též rozsudek ze dne 11. 8. 2010, č. j. 2 As 60/2010-113, bod 25] a nemohou být
nevěrohodné; v tomto směru ovšem stěžovatel v celém řízení nic nenamítal.
[17] V kontextu shora uvedeného Nejvyšší správní soud plně odkazuje např. na rozsudek
ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, v němž konstatoval, že „[k]ontrola může být zahájena
mj. bez předchozího oznámení přímo prvním kontrolním úkonem, který bezprostředně předchází předložení
pověření ke kontrole kontrolované osobě, je-li takový postup k výkonu kontroly třeba [§5 odst. 2 písm. c)
kontrolního řádu]. Zpravidla bude kontrola takto zahájena v případech, kdy je pro splnění účelu kontroly
nezbytné, aby byl kontrolní úkon proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována
(srov. rozsudky NSS ze dne 8. 1. 2004, č. j. 6 A 99/2002-52, č. 335/2004 Sb. NSS,
ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004-51, č. 719/2005, a ze dne 18. 10. 2006, čj. 2 As 71/2005-134,
č. 1067/2007 Sb. NSS). Takovým případem je i kontrola dodržování zákona o silniční dopravě a vyhlášky
provedená žalovaným u stěžovatele, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič dopředu
věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní (v tomto ohledu srov. úvahy NSS v rozsudku ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005-81, č. 1083/2007 Sb. NSS). Nástup cestujících (pověřených osob) do vozidla řízeného
stěžovatelem a jimi provedený kontrolní nákup [§8 písm. b) kontrolního řádu] byl prvním z kontrolních úkonů
ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) téhož zákona. Z kontrolní jízdy přizvané osoby pořídily záznamy,
ve kterých shodně uvedly čas a místo nástupu a výstupu, popsaly trasu, identifikovaly vozidlo a dále uvedly údaje
o vybavení vozidla, placení jízdného a vydávání dokladu o zaplacení přepravy. Kontrolující osoba pokračovala
v dalších úkonech kontroly bezprostředně po vystoupení přizvaných osob z vozidla. Kontrolní řád umožňuje
přizvat ke kontrole fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením kontroly. (…)
Kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu
k jednotlivému kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení.
Může se tak stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly (§6 odst. 1 kontrolního
řádu). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze v přítomnosti kontrolující osoby, tento zákonný
institut by byl nepřípustně zúžen jen na použití znalců, tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní
osoby nemohly provádět například kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut
zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat
osoby zcela libovolně. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc
pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla
svěřena (§2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní činnosti,
budou ke kontrole přizvány, závisí na správním uvážení kontrolního orgánu. Nepominutelným požadavkem
tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně
o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, jinak by kontrola postrádala smysl (bylo by ohroženo zjištění
skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda.
Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní
činnosti, tzn. přizvané osoby (§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující
(§4 kontrolního řádu). Stejný závěr vyplývá z ustálené judikatury, která činnost přizvaných osob,
jež prováděly kontrolní jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, č. 1083/2007 Sb. NSS, ze dne 28. 2. 2008, čj. 9 As 31/2007 - 87,
ze dne 13. 9. 2016, č. j. 6 As 159/2016 - 40, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 As 254/2016 - 39,
a ze dne 14. 6. 2017, č. j. 5 As 305/2016 - 22). (…) Nedůvodné jsou též výtky stěžovatele ohledně
nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole
[§4 odst. 3 písm. a) kontrolního řádu], avšak ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv
ve vztahu k přizvané osobě. Dle NSS musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Avšak nelze
požadovat, aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná
jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo.“
[18] Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatele jednotlivými ustanoveními kontrolního
řádu dodává, že již jen z jejich prvního čtení je jasné, že tento zákon umožňuje, aby ke kontrole
byly přizvány fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením
kontroly. Dle §3 odst. 1 kontrolního řádu totiž [k]ontrolní orgán může provádět před zahájením
kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. Dle odst. 2 téhož
ustanovení pak platí, že pokud navazuje na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané
jako podklad pro kontrolní zjištění (zvýraznění doplněno). Kontrolní řád pak v §6 umožňuje
kontrolnímu orgánu přizvat k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu fyzickou osobu,
které vystaví pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrolu. Dle §6
odst. 3 se práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě […] řídí přiměřeně
ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu.
[19] Lze se stěžovatelem souhlasit v tom, že kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán.
Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu
úkonu (k účasti na kontrole, tedy i okamžiku faktického zahájení), tj. nikoli k jejímu celkovému
provedení. Přitom stanoví, že se tak může stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení
účelu kontroly (§6 odst. 1). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze
v přítomnosti kontrolující osoby, která by, jak se domnívá stěžovatel, jako jediná mohla kontrolu
zahájit, tento zákonný institut, resp. jeho účel by byl zcela vyprázdněn; přizvané osoby by bez
účasti kontrolní osoby nemohly provádět např. kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních
funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Kontrolní orgány
samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby dle jejich libosti. Takové jednání
by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům,
k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena
(§2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní
činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí tedy na správním uvážení kontrolního orgánu.
Nepominutelným požadavkem tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu
kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny
[viz např. Jemelka, L. - Vetešník, P. - Libosvár, O. Zákon o kontrole. Komentář. 1. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2014, komentář k §6 a k §8 písm. b)], jinak by kontrola postrádala smysl
(bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Přepravce by
neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony
prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané osoby
(§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§4).
[20] Liché jsou též výtky stěžovatele ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní
řád vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak
ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě.
Pověření přizvané osoby nepochybně musí mít písemnou formu. Avšak nelze požadovat,
aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu,
která se koná jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho
vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku
silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů taxislužby.
[21] Nejvyšší správní soud má ve shodě s výše citovanou judikaturou za to, že právní
posouzení věci učiněné městským soudem bylo zcela zákonné, neboť se najisto nejednalo
o nezákonný zásah do práv stěžovatele. Městský soud v napadeném rozsudku řádně vypořádal
všechny žalobní námitky, pročež dané rozhodnutí netrpí ani vadou nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů, jak se stěžovatel v kasační stížnosti snažil naznačit svým tvrzením,
že soud uchopil jeho žalobní námitku (nezákonné zahájení kontroly přizvanými osobami) zcela
jinak. Napadený rozsudek je naprosto srozumitelný, přičemž je opřen o dostatek relevantních
důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
[22] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Žalovanému, který byl ve věci úspěšný, a jinak by mu náhrada
nákladů řízení po právu náležela, žádné náklady nad rámce běžné správní činnosti nevynaložil,
proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu